Pubblicato il 01/07/2025

N. 05683/2025REG.PROV.COLL.

N. 01080/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1080 del 2024, proposto da
RP IA S.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabrizio Magliaro ed Eleonora Zazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico (oggi MIMIT), Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza della Repubblica, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

AU S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimo Colicchia, Fabio Todarello e Maria Chiara Berra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone 44;
Telenorba Spa, Ofelia Comunicazioni S.r.l., A.L.P.I. (Associazione per la Libertà e il Pluralismo dell'Informazione) Radio Tv, non costituiti in giudizio;
Associazione Tv Locali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Tommaso Di Nitto, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Antonio Gramsci, 24;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 9966/2023, resa tra le parti, per l’annullamento: del Decreto Direttoriale, Registro Ufficiale Int. 0061059.14-10-2019 con il quale il Ministero dello Sviluppo Economico ha approvato la graduatoria definitiva delle domande ammesse al contributo per l'anno 2018 delle emittenti televisive a carattere commerciale e l'elenco degli importi dei contributi spettanti ai relativi soggetti beneficiari, ai sensi del comma 6 dell'art. 5 del decreto del Presidente della Repubblica 23.10.2017 n. 146 come riportati negli allegati A e B; degli allegati A (graduatoria definitiva) e B (Importi spettanti) al Decreto Direttoriale Registro Ufficiale Int. 0061059.14-10-2019 di ogni ulteriore atto connesso, presupposto e/o conseguente anche non conosciuto.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dello Sviluppo Economico (oggi MIMIT), della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, della Presidenza della Repubblica, di AU S.r.l. e di Associazione Tv Locali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il Cons. Thomas Mathà e uditi per le parti gli avvocati Eleonora Zazza, Tommaso Di Nitto, Giovanni Corbyons per delega dell'avvocato Fabio Todarello e l’Avvocato dello Stato Maria Luisa Spina;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna appellante fornisce servizi media audiotelevisivi, editoriali e informativi quale emittente locale, anche tramite la testata televisiva “RP Monitor” nella Regione Piemonte (ad esclusione della Provincia del Verbano-Cusio-Ossola).

2. In punto di fatto va osservato che la presente controversia ha ad oggetto l’assegnazione alle emittenti televisive locali a carattere commerciale dei contributi pubblici di cui al D.P.R. n. 146/2017, relativamente all’annualità 2018. L’assegnazione di tali risorse è regolata da tale decreto, che RP IA SR in liquidazione aveva contestato nella parte in cui:

i) prevede - all’art. 6, comma 2 – il c.d. “scalino preferenziale” concernente l’attribuzione del 95% dell’importo del contributo pubblico complessivo alle prime cento emittenti in graduatoria e del restante 5% a tutte le altre collocate dalla 101esima posizione in poi;

ii) fissa il peso attribuito, ai fini della formazione della graduatoria, ai dati di ascolto AU. In particolare, la parte aveva dedotto l’illegittimità di tali previsioni e del conseguente decreto di approvazione della graduatoria per l’anno 2018, anche in relazione all’applicazione da parte dell’Amministrazione della previsione di cui all’art. 4-bis, comma 1, del d.l. n. 91/2018, che, per il Ministero, aveva “recepito integralmente” il D.P.R. n. 146/2017, “legificando” la norma di cui al citato art. 6, comma 2, con l’effetto di “sterilizzare il sindacato giurisdizionale”.

3. La RP IA SR in liquidazione, non favorevolmente posizionata in tale graduatoria, aveva quindi impugnato il provvedimento dinanzi al T.A.R. per il Lazio, lamentandone l’illegittimità in quanto:

i) l’art. 1 comma 163 l. n. 208/2015 (legge di Bilancio 2018), la l. 27.12.2017 n. 205 ed il decreto legge n. 91 del 2018 (convertito dalla legge 21.09.2018 n. 108) sarebbero incostituzionali in relazione all’art. 15, comma 3 della legge costituzionale n. 243/2012 ed all’art. 76 Cost. per eccesso di delega;

ii) l’incostituzionalità sarebbe presente anche per l’ulteriore profilo di violazione degli artt. 5 e 21 Cost. con riferimento sempre al DPR n. 146/2017, alla legge di Bilancio 2018 (l. 27.12.2017 n. 205) e al d.l. n. 91 del 2018 (convertito dalla legge 21.09.2018 n. 108), subordinatamente sussumibile nel vizio di contraddittorietà e di ragionevolezza. Nel medesimo profilo la ricorrente affrontava poi profili propri di illegittimità della graduatoria per l’anno 2018 per violazione dell’art. 101, 102 e 106 TFUE e dell’art. 107 e 117 TFUE e della l. n. 78/1999, la violazione dell’art. 1 comma 163 della l. n. 208/2015, abuso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà con i principi della delega, violazione dell’art. 11 preleggi del codice civile;

iii) approfondiva poi al motivo “2-bis” il vizio costituzionale di irragionevolezza dedicando l’ultimo motivo al Decreto Ministeriale del MISE (G.U. n. 239 del 10.11.2017) stante la sua natura nella sostanza meramente endiadica delle norme presupposta anch’essa impugnata.

4. Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.A.R. ha respinto il ricorso, negando la l’illegittimità dei provvedimenti per i vari profili di incostituzionalità sollevata, ritenendo che la disciplina contestata fosse stata nelle more legificata dalla legge n. 108/2018.

5. La parte ha appellato la sentenza dinanzi a questo Consiglio deducendo quattro motivi di ricorso.

6. Con il primo motivo l’appellante critica la decisione del giudice di prime cure per essersi limitato ad aver accertato l’intervenuta legificazione della disciplina contestata ai sensi della legge n. 108/2018 e l’infondatezza delle questioni di illegittimità costituzionale, sollevando l’omessa pronuncia sulle questioni rilevate in primo grado e riproponendo quindi le doglianze in sede di appello per quanto riguarda:

i) l’illegittima formazione della graduatoria nazionale;

ii) la posizione di AU (illegittimità per la retroattività del parametro) e

iii) la violazione delle regole della concorrenza (la posizione monopolistica della società AU ed il conseguente profilo di aiuto di stato illegittimo ed in violazione dell’art. 107 TFUE).

7. Con il secondo motivo l’appellante ha dedotto il contrasto tra giudicati, la contraddittorietà e la manifesta illogicità della motivazione, concludendo per una serie di altri ricorsi che riguardano la graduatoria dell’annata 2018 in senso opposto, annullando la graduatoria ed imponendo alla P.A. la rideterminazione dei contributi in favore alla totalità dei graduati.

8. Con il terzo motivo viene rinnovata la questione di illegittimità costituzionale del comma 1-bis dell’art. 13 della l. n. 191/2023 ed il rinvio incidentale alla Corte Costituzionale, sostenendo che l’intervento retroattivo del legislatore non sarebbe giustificato rispetto allo scopo, intervenendo con una norma ad hoc al fine di assicurarsi un esito favorevole nei rispettivi giudizi.

9. Con l’ultimo motivo la RP IA SR in liquidazione deduce l’ error in iudicando per quanto riguarda il rigetto delle questioni di costituzionalità sollevato in primo grado (divieto di introdurre con la legge di bilancio norme per la delega di carattere ordinamentale o organizzatorio, interventi di natura localistica o microsettoriale, violazione dei confini tra potere legislativo ed esecutivo).

10. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dello Imprese e del Made in Italy, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la Presidenza della Repubblica si sono costituiti nel giudizio, chiedendo di respingere i ricorsi in appello.

11. Con decreto presidenziale n. 413 del 2024 è stata approvata l’istanza dell’appellante a notificare il ricorso per pubblici proclami.

12. Si sono costituiti nel giudizio, ad opponendum , AU s.r.l. e l’Associazione TV Locali.

13. Nelle more di questo giudizio la Corte Costituzionale, investita da questo Consiglio di Stato nell’ambito di appelli paralleli della questione di legittimità costituzionale e degli articoli 4-bis del decreto legge 25 luglio 2018, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 settembre 2018, n. 108, e 13, comma 1-bis, del decreto legge 18 ottobre 2023, n. 145, come convertito con modificazioni dalla legge 15 dicembre 2023, n. 191, con sentenza n. 44/2025 ha dichiarato “ non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4-bis del decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, nella legge 21 settembre 2018, n. 108, e dell’art. 13, comma 1-bis, del decreto-legge 18 ottobre 2023, n. 145 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, in favore degli enti territoriali, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 15 dicembre 2023, n. 191, sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 21, 24, 41, 77, 103, 111, commi primo e secondo, 113 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione agli artt. 6, 10 e 14 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, dal Consiglio di Stato, sezione sesta, con le ordinanze indicate in epigrafe. ”

14. In vista dell’udienza di trattazione l’appellante e gli intervenienti ad opponendum hanno depositato memorie conclusionali.

15. All’udienza del 19 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

15. L’appello non è fondato.

16. Le censure dei quattro motivi, che per la loro stretta connessione e volte sostanzialmente e soprattutto a denunciare l’illegittimità costituzionale dello ‘scalino preferenziale’ possono essere scrutinate congiuntamente, non possono essere condivise.

17. Il Collegio osserva come la questione logico-giuridica preliminare riguardi la portata dell’intervento di legificazione di cui all’art. 4-bis, del d.l. n. 91/2018, e, in particolare, se tale intervento si sia realizzato fin dall’entrata in vigore di tale disposizione o, al contrario, solo a partire dal 2019. Da tale questione discendono rilevanti conseguenze considerato che:

i) affermare che la legificazione sia avvenuta a partire dal 2018 e riguardi, quindi, anche la procedura oggetto di giudizio, comporterebbe l’impossibilità per il Collegio di sindacare le disposizioni di cui al D.P.R. n. 146/2017, soggette, esclusivamente, al sindacato della Corte Costituzionale, che, sul punto, si è, però già espressa nella sentenza n. 44/2025, decidendo alcune questioni rimesse proprio dalla Sezione;

ii) affermare, invece, che la legificazione sia avvenuta solo a partire dall’annualità 2019 comporterebbe la persistenza del sindacato giurisdizionale di questo Giudice, al pari di quanto accaduto per le annualità 2016 e 2017, oggetto delle sentenze n. 7878, n. 7880 e n. 7881 del 2022, di questo Consiglio di Stato.

17.1 La questione indicata deve risolversi alla luce delle statuizioni contenute nella sentenza n. 44/2025 della Corte Costituzionale. In tale sentenza la Corte ha chiarito, in primo luogo, che:

i) l’art. 4-bis, con il richiamo al d.P.R. n. 146 del 2017, ha operato una legificazione delle norme regolamentari da esso recate, effettuando un rinvio di carattere recettizio, che opera una novazione della fonte, elevando la norma richiamata al rango primario;

ii) il carattere recettizio del rinvio in esame discende dal dato testuale atteso che il legislatore non si è limitato a indicare il d.P.R. n. 146 del 2017 come fonte competente a regolare la materia, ma ha utilizzato la “tanto peculiare quanto pregnante locuzione” «da intendersi qui integralmente riportato»;

iii) tale interpretazione della volontà legislativa risponde ad una basilare esigenza di linearità delle fonti e di coerenza dell’ordinamento, considerato che l’art. 4-bis ha modificato una specifica norma del regolamento (l’art. 4, comma 2, ultimo periodo, del d.P.R. n. 146 del 2017), tramite l’aggiunta di alcune parole («mentre per le domande inerenti all’anno 2019 si prende in considerazione il numero medio di dipendenti occupati nell’esercizio precedente, fermo restando che il presente requisito dovrà essere posseduto anche all’atto della presentazione della domanda»);

iv) il legislatore è quindi intervenuto, con una fonte primaria, su una fonte secondaria e, ove le disposizioni contenute nella fonte secondaria non fossero state elevate al rango legislativo, l’interprete si sarebbe trovato al cospetto di un “ircocervo giuridico”, ossia di un testo regolamentare recante, all’interno di una sua disposizione, un “frammento” normativo primario;

v) non conduce a una diversa conclusione il rilievo operato dalle ordinanze della Sezione nel rimettere la questione in Corte Costituzionale [secondo cui «perché sia possibile configurare un rinvio recettizio (superando la presunzione favorevole al rinvio formale), occorre che il richiamo sia indirizzato a norme determinate ed esattamente individuate dalla stessa norma che lo effettua» (sentenza n. 311 del 1993; nello stesso senso, sentenza n. 250 del 2014)], in quanto “il rinvio integrale a uno specifico regolamento è, infatti, un rinvio a tutte, nessuna esclusa, le norme in esso contenute”.

17.2 Appurato, quindi, che l’intero regolamento è stato legificato, va chiarita la portata degli effetti temporali della legificazione. Sul punto deve osservarsi come la sentenza n. 44/2025 della Corte Costituzionale abbia osservato come la circostanza che l’art. 4-bis avesse modificato il regime transitorio dei criteri di ammissione a contribuzione delle emittenti radiofoniche incidendo sul solo anno 2019 aveva ingenerato il dubbio, nella giurisprudenza amministrativa, che anche l’assunzione del valore e della forza di legge da parte delle norme recate dal d.P.R. n. 146 del 2017 fosse stata voluta dal legislatore per il solo anno in questione e non a regime. La Corte ha, quindi, richiamato le tesi espresse dal T.A.R. per il Lazio e in particolare:

i) le sentenze oggetto dei giudizi di appello in cui la Sezione aveva sollevato le questioni di legittimità costituzionale poi decise da tale sentenza, secondo le quali la legificazione sarebbe stata effettuata limitatamente all’anno 2019;

ii) la sentenza n. 9966 del 2023 del T.A.R. per il Lazio, secondo la quale la legificazione sarebbe stata tout court.

La Corte ha, poi, osservato come la sentenza della Sezione n. 7880 del 2022, nell’affrontare l’argomento in un lungo ed articolato obiter dictum , avesse ravvisato la sussistenza una «legificazione pro futuro» (quindi priva di effetti retroattivi), “oscillando, però, tra la sua delimitazione all’anno 2019 e la sua configurazione come disciplina stabile”.

Secondo la Corte Costituzionale, quest’ultima opzione ermeneutica è preferibile in quanto:

i) il rinvio al d.P.R. n. 146 del 2017 è contenuto in un inciso distante dalla parte della disposizione che opera la modifica del regime transitorio relativo al ricordato criterio di ammissione e non connotato dalla stessa sua perimetrazione temporale;

ii) il conferimento del valore e della forza di legge alle norme regolamentari, per quanto occasionato dalla cennata modifica del regime transitorio dei criteri di ammissione relativi alle emittenti radiofoniche locali, risponde anche alla volontà del legislatore, chiaramente desumibile dai lavori preparatori, di “sbloccare” i fondi per quelle televisive, facendo assurgere al livello legislativo i «criteri meritocratici» posti dalla fonte regolamentare per la concessione dei contributi (così, nella seduta del Senato della Repubblica del 3 agosto 2018);

iii) tale integrale legificazione risulta “più rispondente alla ricordata basilare esigenza di linearità delle fonti e di coerenza dell’ordinamento, che impone di guardare con sfavore ad un’opzione ermeneutica che assegni al medesimo precetto una forza ed un valore più volte cangianti nel tempo”.

17.3 Secondo la Corte Costituzionale la legificazione del D.P.R. n. 146/2017 è stata, quindi, integrale (ricomprendendo l’insieme delle regole ivi contenute) e ha prodotto i propri effetti dalla data di entrata in vigore della previsione di cui all’art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2018 (22.9.2018; data di entrata in vigore della legge di conversione n. 108/2018, a cui si deve l’inserimento della disposizione nell’ordinamento). Di conseguenza, il provvedimento di approvazione della graduatoria del 14.10.2019 (impugnato nel presente giudizio), nel dare applicazione al meccanismo del c.d. scalino preferenziale, risulta pienamente conforme a disposizioni che hanno assunto rango primario, e, come tali, non sono sindacabili da parte di questo Giudice, ma solo dalla stessa Corte Costituzionale. Alla luce della sentenza della Corte Costituzionale, vengono, quindi, meno i due tasselli logico-giuridici su cui si è fondata la pronuncia di primo grado, considerato che:

i) la legificazione ha interessato anche l’annualità 2018, diversamente da quanto affermato dal T.A.R.;

ii) non è neppure predicabile un’illegittimità degli atti applicativi per l’invalidità del D.P.R. n. 146/2017 sancita dalle sentenze n. 7878, 7880 e 7881 del 2022 della Sezione, in quanto “ il giudicato in questione non può che coprire l’illegittimità della norma regolamentare sino alla sua avvenuta legificazione ad opera dell’art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2018, come convertito ” (punto 7.3 del “Considerato in diritto”).

17.4 Ciò rende, quindi, infondati i motivi dell’appello (stante la già decretata aderenza dei provvedimenti impugnati a regole di rango primario), facendo divenire rilevanti le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2018, formulate in via di subordine ed anche la diversità di decisione del TAR del Lazio sull’annualità 2018. Questioni divenute sì rilevanti, ma, comunque, manifestamente infondate alla luce della sentenza n. 44 del 2025 della Corte Costituzionale, che ha infatti:

i) escluso la violazione dell’art. 77 della Costituzione (v. punti 9.4.1-9.4.2 del “Considerato in diritto”);

ii) escluso la violazione degli artt. 3, 24, 103 e 111, commi primo e secondo, e 113 della Costituzione (v. punto 10.3 del “Considerato in diritto”);

iii) escluso la violazione degli artt. 3, 111, commi primo e secondo, e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 6 della C.E.D.U., (v. punti 11.2 e 11.3.2-11.3.3 del “Considerato in diritto”);

iv) escluso la violazione degli artt. 2, 3, 21, 41 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione agli artt. 10 e 14 della C.E.D.U., con argomentazioni che rendono manifestamente infondate anche le questioni relative alla lesione delle autonomie, ritenendo la Corte conforme a Costituzione un meccanismo integralmente disciplinato dalla norma statale, che mira, inoltre, a “superare la logica del mero sostentamento delle numerose emittenti televisivi locali” (punti 12.3-12.4 del “Considerato in diritto”).

19. Restano da esaminare le censure con le quali si deduce la violazione del diritto europeo.

19.1 Orbene, esse sono infondati per quanto riguarda tutta la posizione che riguarda AU, alla luce del giudicato del tutto sovrapponibile di questo Consiglio di Stato sul punto:

a) sull’indice di ascolto rilevato dalla società AU è stato chiarito che “ non costituiva una novità nell’abito della regolazione del settore, essendo già stato preso in considerazione sia per l’utilizzo di ulteriori frequenze rese disponibili in capo ai fornitori di servizi di media audiovisivi in ambito locale, sia per la numerazione dei canali digitali terrestri ” (Cons. Stato, n. 7878/2022, par. 8.3);

b) “ un operatore accorto e prudente, tenuto conto dell’avvenuto utilizzo dell’indice di ascolto quale criterio selettivo per il riconoscimento dei benefici in favore delle emittenti televisive, avrebbe ben potuto prevedere l’adozione di tale criterio anche per la concessione dei contributi economici per cui è causa ” (Cons. Stato, sez. VI, n. 7880/2022, par. 11.3;

c) “ la scelta di non aderire al sistema di rilevazione dei dati di ascolto è, dunque, destinata ad esaurire la propria rilevanza nella sfera giuridica del singolo emittente che, pure in condizione di prevedere il futuro utilizzo del parametro de quo per la concessione di pubbliche elargizioni e pure in condizione di acquisire tale requisito, ha ritenuto di improntare diversamente la propria attività di impresa: scelta personale, certamente lecita, in assenza di un obbligo violato, ma insuscettibile di condizionare la legittimità del potere regolamentare in contestazione nell’odierno giudizio ” (Cons. Stato, Sez. VI, n. 7880/2022, part. 11.7);

d) “ [l]e doglianze relative ai profili concorrenziali sono infondate (…). 17.1 In primo luogo, la disciplina regolamentare non ha previsto alcuna forma di monopolio in favore della società AU, essendosi l’autorità governativa limitata a prendere atto che la società AU, come osservato, costituiva il “soggetto responsabile unico per la raccolta e diffusione dei dati di ascolto televisivo in Italia” (Allegato A alla delibera n. 236/17/CONS). Pertanto, una volta stabilita la ragionevolezza del criterio dell’indice di ascolto, non sarebbe stato possibile assumere come parametro di selezione sistemi di rilevazione diversi da quello adottato dalla società AU, in ragione della struttura monopolistica del mercato: circostanza preesistente alla disciplina per cui è causa, discendente da logiche di mercato, in specie dall’esigenza di assicurare un unico punto di riferimento per il mercato pubblicitario (come, anche in tale caso, emergente dall’indagine svolta dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni - all. A delibera n. 236 del 2017 cit.). Peraltro, nessun obbligo di convenzionamento è stato imposto alle emittenti, rientrando nelle libere

scelte imprenditoriali di ciascun operatore la decisione di ricorrere al servizio di rilevazione dei dati di ascolto offerto dall’AU: l’omesso convenzionamento non preclude neppure la partecipazione alla procedura concessoria, non costituendo un requisito di ammissione alla pubblica contribuzione ” (Cons. Stato, sez, VI, n. 7880/2022, par. 17);

e) la Sezione ha poi espressamente escluso che nel caso di specie che per quanto riguarda AU possa attribuirsi alla stessa risorse mediamente riconducibili all’apparato statale (Cons. Stato, sez. VI, n. 7880/2022, par. 17.3), quindi non è aperto l’ambito di applicazione dell’aiuto di stato;

f) per quanto riguarda la contestazione relativa alla contribuzione regionale e gli asseriti elementi gravi distorsivi della concorrenza, la Sezione ha chiarito che “ la previsione di contributi regionali non può condizionare la legittimità della disciplina regolamentare in esame, in quanto la differenziazione al riguardo operata non discende dalla normativa statale, ma dalla regolazione introdotta in ambito regionale ” e, ancora, “ non produce effetti distorsivi della concorrenza neppure la possibilità di cumulo dei contributi in capo alla stessa emittente operante in più regioni, in quanto i singoli criteri selettivi trovano applicazione in relazione alla singola emittente, per la regione e il marchio/palinsesto oggetto della domanda, il che esclude il rischio che lo stesso elemento organizzativo venga duplicato per effetto della sua valorizzazione in relazione a più marchi/palinsesti riconducibili allo stesso operatore ” (Cons. Stato, sez. VI, n. 7880/2022, par. 17.4).

19.2 Per quanto riguardano invece le doglianze di violazione del diritto europeo in ordine alla parte residua dei provvedimenti gravati, l’appellante nel ricorso d’appello che dedotto che “ con la graduatoria nazionale configurerebbe certamente un’ipotesi di illegittimi aiuti di Stato, premendosi in contrasto con l’art. 107 TFUE, che vizia il DPR di legittimità per violazione di norma gerarchicamente poziore. Emergono tuttavia altri elementi gravi distorsivi della concorrenza. Infatti, stante la concorrente potestà normativa ex art. 117 Cost., molte Regioni hanno previsto l’erogazione di contributi in favore delle emittenti locali regionali. Non tutte le Regioni hanno emanato tali norme, né queste sono uniformi. Ora il precedente sistema di erogazione dei benefici su base regionale non aveva effetti distorsivi gravi nel bacino di utenza, ma varata una graduatoria nazionale l’effetto distorsivo della concorrenza sarà inevitabile e grave. Alcuni soggetti avranno vantaggio già solo nell’aver un posto tra i 100 in relazione ai contributi già ricevuti e/o una maggior quota di benefici, rispetto a chi pur nei 100 non ne ha goduto. Ed ancora, tra le emittenti locali ve ne sono alcune che hanno più di un’autorizzazione nelle stesse Regioni o in altre; non c’è bisogno di un’espressa consulenza tecnico economica per verificare come le sommatorie contributi statali + contributi regionali consolidati + contributi maggiori ex DPR 146/17 e DM Mise + contributi regionali per n. di emittenti ammesse, produca effetti distorsivi del mercato, al limite di posizioni dominanti certamente a livello regionale, nei confronti di concorrenti che non fruiscano in tutto od in parte degli effetti di cumulo. A tacere della circostanza che a produrre tali effetti sono fondi pubblici. La violazione degli artt. 101 ss e 117 del TFUE e delle norme interne a titolo della concorrenza sono palesi, come sotto altro profilo evidente l’illegittimità degli atti impugnati per irragionevolezza, difetto di istruttoria, disparità di trattamento, contraddittorietà con i principi delle norme più volte citate da cui prende origine il disegno riformatore. ”

19.3 Con la memoria del 19.5.2025 l’appellante ha dedotto ulteriori violazioni del diritto europeo (riguardanti alcune direttive dell’Unione Europea), ma esse sono chiaramente inammissibili in quanto costituiscono motivi nuovi e tardivi.

19.4 Orbene, avendo questo Consiglio (vedi par. 19.1) già chiarito che la censura riguardante l’asserita violazione delle regole della concorrenza (art. 106 e 117 TFUE) è infondata, sottolineando l’inconferenza del richiamo all’art. 106 del TFUE che disciplina una fattispecie evidentemente inapplicabile al caso di specie, rimane da esaminare la doglianza sulla violazione in materia di aiuti di stato.

19.5 La Sezione ritiene che la doglianza innanzitutto è del tutto generica e quindi inammissibile per mancanza di specificità della censura, non avendo spiegato l’appellante quali siano gli elementi precisi sulla quale si fonda la sua tesi di violazione dell’art. 107 TFUE.

19.6 Ad avviso del Collegio a questo Giudice è inoltre precluso l’accertamento dell’accertamento che si tratti di un aiuto di stato illegittimo, essendo tale potere riservato in base agli art. 107 ss. TFUE esclusivamente alla Commissione Europea. La Corte Costituzionale nella sentenza n. 142 del 5 luglio 2018 al punto 4.1 ha ricordato come “ in base alla costante giurisprudenza della Corte di giustizia, la valutazione della compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato interno rientra nella competenza esclusiva della Commissione, che opera sotto il controllo del giudice dell’Unione, con la conseguenza che ai giudici nazionali non è consentito pronunciarsi sul punto (ex plurimis, Corte di giustizia, sentenza 26 ottobre 2016, in causa C-590/14 P, Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE; sentenza 15 settembre 2016, in causa C-574/14, PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna SA; sentenza 19 marzo 2015, in causa C-672/13, OTP Bank Nyrt) ”.

L’incompetenza del giudice nazionale in materia risale al noto pronunciato Corte UE NI & IG , 78/76, ECLI:EU:C:1977:52 (vedasi punto 14) secondo cui l’art. 93 non osta a che il giudice nazionale sottoponga alla Corte di giustizia questioni relative all'interpretazione dell’art. 92 del trattato, nel caso in cui detto giudice ritenga che una pronunzia al riguardo sia necessaria onde consentirgli di emettere la propria sentenza, fermo restando ch’esso non è competente a pronunciarsi — in mancanza di regolamenti d'attuazione ai sensi dell'art. 94 — relativamente alle domande dirette ad accertare l'incompatibilità col trattato d'un aiuto esistente il quale non abbia costituito oggetto di una decisione della Commissione che imponesse allo Stato membro considerato di sopprimerlo o di modificarlo, ovvero di un nuovo aiuto istituito in conformità all’art. 93, n. 3.

La Corte UE ha poi chiarito che “ ciò non significa, peraltro, che il giudice nazionale, il quale, per motivi dedotti dalle parti o rilevati d’ufficio, dubiti della validità di un atto delle istituzioni dell’Unione – e, in specie, di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato – debba, ciò nonostante, uniformarsi senz’altro ad essa. Al contrario, in tal caso egli può – e anzi deve – sospendere il giudizio in corso e investire la Corte di giustizia di un procedimento pregiudiziale per accertamento di validità, ai sensi dell’art. 267, paragrafo 1, lettera b), TFUE (per tutte, Corte di giustizia, grande sezione, 10 gennaio 2006, in causa C-344/04, International Air Transport Association e altro; sentenza 22 ottobre 1987, in causa 314/85, Foto-Frost) ”. Va rilevato che, nella specie, non si verte né si contesta in sede nazionale la legittimità di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato e va ricordato che il caso Foto-Frost riguarda la validità degli atti comunitari in generale e quindi anche la validità delle decisioni della Commissione in materia di aiuti di Stato, settore ove però vige una competenza esclusiva della Commissione e per il quale la decisione di incompatibilità di un aiuto di Stato – che sia valida ed efficace – con il mercato unico è suscettibile anche di travolgere il giudicato (Corte UE 18/7/2007 in causa C-119/05 Ministero dell’Industria c. Lucchini) ciò che rileva comunque per quanto poi si dirà.

Giova precisare in tal contesto che nel caso oggetto dell’appello non è nemmeno stato dedotto dal ricorrente se tale regime di aiuti concessi con i provvedimenti gravati non sia stato notificato alla Commissione Europea o se sia stato notificato e se sia intervenuta o non sia intervenuta una decisione della Commissione. Va in proposito osservato che ove la censura fosse stata formulata in relazione alla mancata notificazione dell’aiuto (cosa che letteralmente non è) essa pur riguardando alla luce dell’interesse dell’appellante solo il criterio di assegnazione dei contributi mediante una procedura selettiva aperta determinerebbe l’illegalità dell’aiuto nel suo complesso (essendo illegale un aiuto non notificato) con palese carenza di interesse a ricorrere della ricorrente (che aspira a riceverlo) mentre, ove si dovesse reputare avanzata sul presupposto dell’avvenuta notifica dell’aiuto investirebbe un’area di giudizio di competenza esclusiva della Commissione europea ossia una decisione della Commissione avvenuta dopo la notifica con la necessità ( allora ) di contestarne in modo specifico la eventuale illegittimità .

Tutto ciò prova la genericità della censura.

Resta comunque impregiudicato che l’appellante potrà sempre rivolgersi alla Commissione per un rispettivo reclamo.

19.7 Ad ND , per quanto riguarda la violazione del diritto eurounitario, il Collegio rileva che comunque nel caso di specie l’esame della normativa da parte della Corte Costituzionale ha incluso anche i profili di compatibilità del diritto europeo (cfr. Corte Cost., sentenza n. 44/2025, par. 11 e 12 in diritto).

Va in particolare sottolineato il seguente passaggio:

“ La ricordata ricchezza di informazioni e di punti di vista alternativi, anche di quelli particolarmente eterodossi rispetto alle idee maggioritarie e critici nei confronti dell’establishment, cui ha accesso l’utente, grazie a internet, si accompagna a una crisi di qualità dell’informazione. È noto, infatti, che, soprattutto in assenza dei controlli editoriali che caratterizzano l’operato dei media tradizionali, sulla rete si diffondono informazioni false, discorsi d’odio, affermazioni non verificate e opinioni polarizzate.

In definitiva, l’attuale sfida dell’informazione non riguarda tanto la ulteriore moltiplicazione delle già numerose voci che si fanno sentire nella sfera pubblica, quanto la salvaguardia della qualità dell’informazione medesima.

Tale esigenza appare tanto più pregnante ove si consideri che il pluralismo dell’informazione – tutelato dall’art. 21 Cost., dall’art. 11 CDFUE e dall’art. 10 CEDU – va riguardato non solo nella prospettiva del diritto di informare, ma anche in quella del diritto di ricevere l’informazione, ossia nella prospettiva dei cittadini che devono essere posti nella condizione di accedere a diversi punti di vista, per formarsi un’opinione con cui potere, tra l’altro, esercitare consapevolmente i diritti di partecipazione politica.

Affinché sia tutelato questo diritto, in un ambiente in cui sono prodotte e distribuite quantità enormi di informazioni, che espongono il cittadino a un vero e proprio sovraccarico mediatico, occorre tutelare e promuovere la qualità della comunicazione.

Quest’ultima, anche e soprattutto nei media tradizionali, di cui in questa sede si discute, può essere assicurata dando risalto alla funzione dei giornalisti operanti entro strutture dotate di una consistenza organizzativa e tecnologica tale da permettere il vaglio critico delle notizie, le inchieste e le analisi.

12.3.5.− Il contestato meccanismo dello scalino preferenziale si iscrive in (e partecipa di) una complessiva logica, sottesa all’intero corpo regolamentare divenuto fonte primaria in forza delle disposizioni censurate, che non irragionevolmente è volta a tutelare il nuovo volto del pluralismo dell’informazione.

Il sistema che il legislatore ha fatto proprio, incorporandolo nell’art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2018, come convertito, infatti: a) nell’individuare quali requisiti di ammissione l’assunzione di un determinato numero di giornalisti e dipendenti, l’adesione a codici di autoregolamentazione e l’edizione di un determinato numero di telegiornali, seleziona tra le molteplici emittenti presenti sul mercato quelle che si impegnano nella qualità dell’informazione e nell’occupazione del settore; b) tiene conto, ai fini dell’ammissione, dell’esigenza di agevolare le emittenti operanti nelle regioni meno popolose, prevedendo un criterio proporzionale, per scaglioni, alla popolazione regionale; c) nel fare leva, ai fini dell’attribuzione del punteggio, principalmente sul dato dei giornalisti e dei dipendenti impiegati, individua un criterio che è volto a premiare le imprese che utilizzano professionalità al servizio della qualità e sono in grado di garantire occupazione; d) sempre ai fini del punteggio, nel dare risalto, in via secondaria, ai dati AU, è volto a premiare quelle imprese che sono più performanti ed economicamente stabili, e quindi hanno maggiore capacità di permanere sul mercato dell’informazione; e) ancora ai medesimi fini, nel prendere in considerazione, in misura minoritaria, le spese sostenute per costi innovativi, individua un criterio che è destinato a premiare il miglioramento del servizio reso e quindi, ancora una volta, la qualità dell’informazione; f) nel prevedere lo scalino preferenziale, punta a concentrare le risorse pubbliche in capo ai soggetti che rispondono ai sopra cennati requisiti, così evitando il fenomeno della contribuzione “a pioggia” agganciato alla mera occupazione degli spazi frequenziali, in passato censurato dalla più volte citata deliberazione della Corte dei conti n. 13 del 2015.

Tale sistema – del quale lo scalino preferenziale è una componente non irragionevole – mira, dunque, a superare la logica del mero sostentamento economico delle numerose emittenti televisive locali e punta, piuttosto, al miglioramento della qualità dell’informazione e all’incentivazione dell’uso di tecnologie innovative, oltre che al sostegno dell’occupazione delle imprese economicamente stabili e capaci di affrontare il mercato, in piena coerenza con gli obiettivi individuati dallo stesso legislatore al momento dell’istituzione del Fondo per il pluralismo e l’innovazione dell’informazione (art. 1, comma 163, della legge n. 208 del 2015 e art. 1, comma 1, della legge n. 198 del 2016).

In ordine alla concorrenza poi la Corte ha così statuito con argomenti che rilevano sulla questione posta salve le autonome eventuali valutazioni della Commissione europea allo stato nemmeno attivata (punto 12.4.2): Il meccanismo dello scalino preferenziale, di per sé, non incide irragionevolmente sul principio della concorrenza.

Infatti, il principio concorrenziale non può essere inteso semplicisticamente come necessaria apertura del mercato al maggior numero possibile di operatori, e tra le finalità della tutela della concorrenza vi sono anche l’efficienza economica (sentenza n. 105 del 2016), la promozione dell’innovazione e il benessere del consumatore (sentenza n. 36 del 2024).

Sotto altra angolazione, può poi osservarsi che, ove il legislatore avesse deciso di attribuire le risorse esclusivamente ai primi cento graduati, il primo dei non ammessi al beneficio avrebbe potuto rivendicare un livello di efficienza analogo all’ultimo degli ammessi, ma ciò non avrebbe dato luogo ad una irragionevole compressione del principio di concorrenza, perché risponde ad una logica implicita in qualsiasi procedura concorsuale.

Se in qualsiasi graduatoria vi può essere uno scarto minimale di punteggio e quindi di «efficienza analoga», tra l’ultimo dei soggetti ammessi a contribuzione e quelli collocatisi in posizione immediatamente successiva e non ammessi, a maggior ragione deve considerarsi non manifestamente irragionevole che la contribuzione sia concentrata in misura maggioritaria in favore di un numero predeterminato e sufficientemente ampio di soggetti graduati e ripartita in misura anche significativamente ridotta tra gli altri soggetti ammessi.

Nel caso in esame, infine, non necessariamente le emittenti collocatesi dopo la centesima posizione e a ridosso della medesima sono destinate a beneficiare di un contributo sensibilmente inferiore a quelle che si collocano alla centesima posizione o immediatamente prima, rilevando nella concreta determinazione dello scarto ulteriori fattori, quali la differenza di punteggio e il numero delle emittenti effettivamente ammesse a contribuzione oltre la centesima posizione.

Quanto a quest’ultimo specifico aspetto, va osservato che sul novantacinque per cento dei contributi concorrono cento emittenti, mentre sulla restante parte potrebbe concorrere (e negli anni dal 2017 in poi hanno concorso) un numero anche molto minore: in tale caso la differenza nell’ammontare dei contributi spettanti ai soggetti che si collocano attorno alla centesima posizione potrebbe essere ridotta, se non, in ipotesi, finanche annullata.

È per questo motivo che l’art. 6, comma 2, del d.P.R. n. 146 del 2017, incorporato nell’art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2018, come convertito, prevede che, per le emittenti collocate oltre la centesima posizione, «si procede al riparto delle somme secondo il punteggio individuale conseguito per ciascuna delle tre aree indicate nella tabella 1, fermo restando che l’emittente collocatasi al centunesimo posto non può ottenere un contributo complessivo di importo più elevato di quella che si colloca al centesimo».

Va ricordato che – in disparte la possibile doppia pregiudizialità tema generale che non incrocia l’obbligo di rimessione alla Corte Ue per quanto prima esposto in ordine alla non deducibilità diretta in giudizio di questioni sulla pretesa incompatibilità dell’aiuto – la stessa Consulta ha più volte confermato di essere garante di tali valori espressi dal diritto europeo e di interpellare a sua volta la CGUE. Infatti, con l’ordinanza n. 182 del 2020 la Corte ha chiarito che secondo cui la “ connessione inscindibile tra i princìpi e i diritti costituzionali (…) e quelli riconosciuti dalla Carta” dei diritti fondamentali dell’Unione, “arricchiti dal diritto secondario, tra loro complementari e armonici”, impone alla Corte di “salvaguardarli in una prospettiva di massima espansione”, anche interrogando la Corte di giustizia “sull’esatta interpretazione delle disposizioni rilevanti del diritto dell’Unione europea che incidono sul diritto nazionale”. “In quanto giurisdizione nazionale” ai sensi dell’art. 267 TFUE, la Corte “esperisce il rinvio pregiudiziale ogniqualvolta ciò sia necessario per chiarire il significato e gli effetti delle norme della Carta; e potrà, all’esito di tale valutazione, dichiarare l’illegittimità costituzionale della disposizione censurata, rimuovendo così la stessa dall’ordinamento nazionale con effetti erga omnes (…). Il rinvio pregiudiziale si colloca in un quadro di costruttiva e leale cooperazione fra i diversi sistemi di garanzia, nel quale le Corti costituzionali sono chiamate a valorizzare il dialogo con la Corte di giustizia (...), affinché sia assicurata la massima salvaguardia dei diritti a livello sistemico (art. 53 della CDFUE)”. L’intervento chiarificatore della Corte di giustizia “è funzionale, altresì, alla garanzia di uniforme interpretazione dei diritti e degli obblighi che discendono dal diritto dell’Unione ”.

19.8 La risoluzione della questione pregiudiziale della legittimità di un certo regime di aiuti di Stato in ultimo condiziona la tenuta del giudicato nazionale che, esplicitamente o implicitamente, abbia deciso la medesima questione in senso opposto. Muovendo dal presupposto della natura semi-judicial delle decisioni della commissione in materia di aiuti di Stato, il coordinamento logico fra la decisione di recupero e la sentenza passata in giudicato avviene riconoscendo efficacia retroattiva alla prima. Di talché, l'accertamento compiuto sulla questione pregiudiziale definisce la situazione giuridica controversa fin dall'origine, con l'implicazione che il giudicato formatasi sulla causa dipendente, decisa dal giudice nazionale, è allora risolutivamente condizionato all'accertamento da parte della commissione dell'incompatibilità del regime di aiuti di stato controverso con il mercato unico. L'esistenza di un nesso di pregiudizialità tra l'accertamento compiuto dalla commissione e quello racchiuso nella sentenza passata in giudicato induce a ritenere che possa operare un meccanismo di caducazione automatica della seconda, costruito sul calco dell'art. 336, comma 2°, c.p.c., nella misura in cui si ritenga la norma espressiva di un principio logico generale, purché non venga in rilievo un affidamento meritevole del privato sull'irretrattabilità degli esiti del processo.

20. Alla luce delle considerazioni svolte il ricorso in appello deve essere respinto. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 2.9.2021, n. 6209; Id., 13.9.2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

21. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate tra le parti attesa la complessità della questione, che ha richiesto l’intervento della Corte Costituzionale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa tra le parti costituite le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Thomas Mathà	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO