Pubblicato il 02/07/2025

N. 05697/2025REG.PROV.COLL.

N. 03934/2024 REG.RIC.

N. 04291/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3934 del 2024, proposto da
TT NI e AU NI, rappresentati e difesi dagli Avvocati Sergio Perongini e Lodovico Visone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso la quale è domiciliato, in Roma via dei Portoghesi n. 12;
Comune di SP, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 4291 del 2024, proposto da
UR NI, rappresentata e difesa dagli Avvocati Sergio Perongini e Lodovico Visone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso la quale è domiciliato, in Roma via dei Portoghesi n. 12;
Comune di SP, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

quanto al ricorso n. 3934 del 2024:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione staccata di SA (sezione Seconda) n. 00079/2024, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 4291 del 2024:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione staccata di SA (sezione Seconda) n. 00080/2024, resa tra le parti;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e del Comune di SP;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il Cons. Marco Poppi e uditi per le parti gli Avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La presente controversia riguarda una porzione immobiliare del Castello Filomarino sito nel Comune di SP (« nella sua complessiva consistenza immobiliare bene di rilevante interesse Storico, Artistico, Culturale e Architettonico » in virtù di attestazione ministeriale del 20 ottobre 2010) « costituita da una casa di abitazione posta al terzo livello con soprastanti soffitte, una cantina al piano semiinterrato (primo livello), un deposito al piano terra (secondo livello), ed annessa area pertinenziale (orto) ».

L’immobile è allo stato utilizzato quale abitazione dal Signor TT NI, già titolare di una quota pari al 50% in comproprietà indivisa con la Signora UR NI, titolare della restante parte.

Con atto notarile dell’8 febbraio 2019 la Signora UR NI, cedeva la propria quota al Signor TT NI e al di lui nipote AU NI, già dal 2007 nudo proprietario della restante quota per atto di donazione con riserva di usufrutto.

L’atto transattivo (che definiva una risalente controversia ereditaria), in ragione del vincolo gravante sull’immobile, era soggetto alla condizione sospensiva dell’eventuale esercizio del diritto di prelazione ex art. 60 del D. lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali, di seguito Codice) da parte del Ministero o degli Enti territoriali nel termine di 60 giorni dalla comunicazione della cessione cui si provvedeva con atto ricevuto dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Province di SA e AV (di seguito Soprintendenza) il 21 febbraio 2019.

La cessione delle quote da parte della Signora UR NI, avveniva per un prezzo fissato in € 60.000,00 dai quali erano detratti € 40.000,00 a titolo di ristoro per spese, forfettariamente quantificate, sostenute negli anni dal Signor TT NI per la manutenzione dell’immobile.

La Soprintendenza, con atto n. 5758 dell’11 marzo 2019, recante « Applicazione art. 59 del D. Lgs. n. 42/04 », comunicava l’atto traslativo alla Regione Campania, all’Amministrazione Provinciale di SA e al Comune di SP « per l’eventuale formulazione della proposta di prelazione » ai sensi dei commi 2 e 4 dell’art. 62 del Codice da trasmettere, nel caso di effettivo esercizio della prelazione, al Segretariato regionale dei Beni e delle Attività culturali della Campania ai sensi dell’art. 32, comma 2, lett. d) del d.P.C.M. n. 171/2014.

La nota recava l’indicazione del prezzo di vendita di € 20.000,00 corrispondente all’importo nel concreto corrisposto per l’acquisizione della quota una volta decurtate le spese sostenute (quindi non il prezzo pattuito per la cessione).

Con delibera di Giunta n. 62 del 14 marzo 2019 il Comune di SP proponeva l’esercizio del diritto di prelazione ex artt. 60 e ss. del D. Lgs. n. 42/2004 « in relazione alle porzioni immobiliari … oggetto del contratto di compravendita per notar Claudia Petraglia del 08/02/2019, repertorio 24157, Raccolta 13527, intervenuto tra NI UR (alienante) e NI TT e IU AU (acquirenti) avente ad oggetto il trasferimento a titolo oneroso per il prezzo di € 20.000,00 (ventimila/00) … », ovvero la porzione del Castello adibita ad abitazione del Signor TT NI.

Con successiva delibera n. 23 del 27 marzo 2019 (che gli appellanti deducono essere stata adottata una volta riconosciuta l’incompetenza della Giunta ad esprimersi in materia) il Consiglio Comunale confermava « la volontà di acquisire porzioni immobili » del Castello per un importo di € 20.000,00.

Con nota n. 8332 dell’8 aprile 2019 la Soprintendenza trasmetteva agli enti territoriali una nuova comunicazione rettificando il prezzo di vendita (già indicato in € 20.000,00) nel corretto importo di € 60.000,00.

La Soprintendenza rinunziava alla prelazione con atto dell’11 aprile 2019.

Nella seduta consiliare del 16 aprile 2019, con delibera n. 30/2019 (pubblicata il 30 aprile successivo e consegnata per la notifica il 2 maggio) il Comune ribadiva nuovamente la volontà di esercitare il diritto di prelazione indicando il prezzo corretto di € 60.000,00 (delibera resasi necessaria a seguito della citata nuova comunicazione dell’11 aprile 2019 che rilevava l’erroneità del prezzo di trasferimento indicato nei precedenti atti).

I suddetti provvedimenti venivano impugnati dai Signori TT NI e AU NI dinanzi al Tar per la Campania – Sezione staccata di SA con ricorso iscritto al n. 734/2019 R.R. ritenendo, in estrema sintesi:

- che la citata delibera della Giunta n. 62/2019 fosse tempestiva ma adottata da organo incompetente;

- che la prima delibera consiliare n. 23/2019 (che assumono essere stata « tardivamente consegnata ai destinatari ») fosse affetta da errore essenziale quanto al prezzo;

- che la seconda delibera consiliare n. 30/2019, emessa da organo competente con indicazione del prezzo corretto, fosse tardiva e in ogni caso adottata, come meglio si esporrà in seguito, con riferimento ad una minima parte del Castello (una mera quota ideale pari al 50% dell’appartamento residenziale, subentrando in tal modo nella comunione della Signora UR NI con il nudo proprietario e l’usufruttuario della restante quota).

Il ricorso veniva respinto con sentenza n. 79 del 3 gennaio 2024, con la quale il Tar, disattendeva gli undici motivi di ricorso scrutinandoli congiuntamente « in ragione della loro affinità contenutistica ».

La decisione di primo grado veniva impugnata dai Signori TT e AU NI con appello iscritto al n. 3934/2024 R.R., depositato il 17 maggio 2024, deducendo:

I. « Error in iudicando: Travisamento del fatto e della prova. Violazione di legge: art. 61 d.lgs. 42/2004 »;

II. « Error in iudicando. Motivazione apparente e/o incompleta su di un punto fondamentale del giudizio – ingiustizia manifesta. Violazione di legge: violazione di legge: artt. 3 l. 241/90 – 59, 60, 61 e 62 d.lgs. 42/04 »;

III. « Error in iudicando. Violazione di legge: art. 62 d.lgs. 42/2004 anche in riferimento all’art. 32 dpcm 171/14. Incompetenza assoluta »;

IV. « Error in iudicando. Violazione di legge: artt. 6, 10 e 10bis l. 241/1990 – art. 111 cost. – art. 6 CEDU 41 CDFUE - Violazione del contraddittorio procedimentale. Violazione di legge: art. 3 l. 241/1990 »;

V. « Error in procedendo – error in iudicando. violazione di legge: artt. 62 d.lgs. 42/04 – 42 t.u.e.l. ».

Ministero e Comune si costituivano formalmente in giudizio, rispettivamente il 3 e 4 giugno 2024.

Gli stessi provvedimenti venivano impugnati dinanzi al medesimo Tar, anche dalla Signora UR NI con ricorso iscritto al n. 735/2019, respinto con sentenza n. 80 del 4 gennaio 2024 impugnata con appello iscritto al n. 4291/2024 e depositato il 29 maggio 2024 rubricando i medesimi capi d’impugnazione dell’appello n. 3934/2024.

In data 4 giugno 2024 il Ministero si costituiva formalmente anche nel giudizio n. 4291/2024.

Con atto depositato il 5 giugno 2024 in vista della discussione dell’istanza cautelare presentata nell’appello n.3934/2024, già fissata per il 13 giugno successivo, TT e AU NI, sul rilievo che « le due sentenze impugnate con i distinti ricorsi » attenevano « ai medesimi provvedimenti, impugnati per i medesimi motivi e regolati con decisioni identiche », chiedevano il rinvio della camera di consiglio rappresentando « l’opportunità di differire l’udienza camerale per una trattazione congiunta [degli appelli, ndr] , anche al fine di valutare la riunione dei giudizi ».

Il Comune sviluppava le proprie difese in entrambi i giudizi con memorie cautelari del 24 giugno 2024.

All’esito della camera di consiglio del 27 giugno 2024, con ordinanza n. 2487/2024, resa nel giudizio n. 3934/2024 e n. 2441/2024 resa nel giudizio n.4291/2024, veniva disposto l’abbinamento al merito da fissarsi a cura del Presidente della Sezione.

Le parti appellanti e il Comune depositavano memoria unica ex art. 73 c.p.a., rispettivamente, il 16 e 19 maggio 2025 replicando con memoria unica alle avverse difese con depositi del 29 maggio successivo.

All’esito della pubblica udienza del 19 giugno 2025 le cause venivano decise.

Preliminarmente deve procedersi alla riunione dei giudizi stante l’unicità della vicenda controversa e l’identità delle censure formulate avverso le sentenze impugnate, sostanzialmente sovrapponibili quanto ad articolato motivazionale: ragione per la quale gli appelli saranno scrutinati congiuntamente.

La vicenda traslativa oggetto del presente giudizio ed il procedimento di esercizio del diritto di prelazione riservato all’amministrazione, in ragione della qualità dell’immobile cui afferisce il diritto conteso, trova disciplina nel Codice.

Ai sensi dell’art. 59, comma 1, « gli atti che trasferiscono, in tutto o in parte, a qualsiasi titolo, la proprietà o, limitatamente ai beni mobili, la detenzione di beni culturali sono denunciati al Ministero » entro il termine fissato dal secondo comma in 30 giorni.

Una volta ricevuta la denuncia, « il Ministero o, nel caso previsto dall'articolo 62, comma 3 [rinuncia da parte dell’Autorità centrale, ndr] la regione o gli altri enti pubblici territoriali interessati, hanno facoltà di acquistare in via di prelazione i beni culturali alienati a titolo oneroso o conferiti in società, rispettivamente, al medesimo prezzo stabilito nell'atto di alienazione o al medesimo valore attribuito nell’atto di conferimento » (art. 60).

L’art. 61, comma 1, prevede che la prelazione debba essere « esercitata nel termine di sessanta giorni dalla data di ricezione della denuncia prevista dall’articolo 59 » (come anticipato perfezionata alla data del 21 febbraio 2019).

Dispone il successivo comma 3 che « entro i termini indicati dai commi 1 e 2 [quest’ultimo comma dispone per l’ipotesi, estranea al caso di specie, di denuncia « omessa o presentata tardivamente », ndr] il provvedimento di prelazione è notificato all’alienante ed all’acquirente. La proprietà passa allo stato dalla data dell'ultima notifica ».

Il procedimento è infine regolato dall’art. 62 a norma del quale la Soprintendenza « ricevuta la denuncia di un atto soggetto a prelazione, ne dà immediata comunicazione alla regione e agli altri enti pubblici territoriali nel cui ambito si trova il bene » (comma 1) che, in caso di rinunzia da parte del Ministero, esercitano il diritto di prelazione formulando all’Autorità centrale, nel termine di 20 giorni, una proposta di prelazione « corredata dalla deliberazione dell'organo competente che predisponga, a valere sul bilancio dell'ente, la necessaria copertura finanziaria della spesa indicando le specifiche finalità di valorizzazione culturale del bene » (comma 2).

L’illustrata disciplina configura una fattispecie di prelazione legale che si caratterizza per la fonte attributiva della facoltà riconosciuta al beneficiario di essere preferito ad altri a parità di condizioni nel subentro in una determinata situazione giuridica.

Nella presente fattispecie la norma attribuisce all’amministrazione una posizione riconducibile alla figura del diritto potestativo. che conferisce ad un soggetto (in questo caso l’ente pubblico) il potere di realizzare una modificazione giuridica quale risultato di una manifestazione unilaterale di volontà.

A ciò corrisponde dal lato passivo una posizione di soggezione che consente al titolare del diritto di prelazione di subentrare, a parità di condizioni, nella situazione giuridica soggettiva di un terzo.

Nel caso di specie non è tuttavia irrilevante la natura soggettiva del titolare del diritto di prelazione che, in quanto amministrazione pubblica, agisce, come già affermato dalla giurisprudenza in presenza, come nel caso di specie, di una c.d. prelazione artistica , « come portatrice d’interessi collettivi, per la cui tutela può decidere di acquisire i beni all'esito di una valutazione altamente discrezionale, a fronte della quale le parti private si trovano in posizione di soggezione, nell’ambito di una vicenda procedimentale di stampo pubblicistico che culmina in un provvedimento di tipo autoritativo, della cui legittimità non può che conoscere il giudice amministrativo » (Cass. civ. Sez. un., 1° aprile 2020, n. 7643).

Ciò comporta che all’ente territoriale sia demandato il compito di valutare se, avuto riguardo alle caratteristiche e alla consistenza del bene, al prezzo pattuito e alle risorse finanziarie disponibili, sussista un interesse della collettività ad acquisirne la proprietà (Cass. Sez. un., 3 maggio 2010, n. 10619).

Deve quindi ritenersi che la manifestazione di volontà richiesta all’amministrazione ai fini dell’acquisizione, sebbene riconducibile allo schema di matrice civilistica del diritto di prelazione, presupponga l’esercizio di un potere discrezionale formalizzato in un provvedimento ammnistrativo che di tale atto possegga i necessari requisiti formali e sostanziali, non ultimo, che sia sorretto da una motivazione congrua e logicamente coerente all’interesse pubblico assunto a presupposto della determinazione.

Profili questi ultimi soggetti a sindacato giurisdizionale, sia pur nei limiti imposti dalla natura discrezionale dell’atto, che consente un intervento demolitorio del giudice in presenza di elementi suscettibili di palesare, ancorché sotto il solo profilo sintomatico, un distorto esercizio del potere.

Inquadrata nei suesposti sensi l’odierna controversia, per esigenze di completezza espositiva e corretto inquadramento delle doglianze degli appellanti, deve precisarsi che con il già citato atto transattivo dell’8 febbraio 2019, la Signora UR NI cedeva ai Signori AU NI e TT NI « i diritti a lei spettanti di un mezzo (1/2) della piena proprietà e, precisamente al primo il diritto di usufrutto» e al secondo la nuda proprietà » (pag. 3 dell’atto).

L’oggetto di cessione con l’atto transattivo in questione è descritto nell’atto notarile come « un mezzo della proprietà sulla consistenza sita in Comune di SP (SA) Piazza XX Settembre n. 1 (c.d. Castello NI), costituita da una casa di abitazione posta al terzo livello con soprastanti soffitte, una cantina al piano semiinterrato (primo livello), un deposito al piano terra (secondo livello), ed annessa area pertinenziale (orto) » (il tutto catastalmente identificato).

Oggetto della transazione denunciata, e quindi del diritto passibile di prelazione, è una quota ideale di una proprietà indivisa avente destinazione residenziale.

La delibera di Giunta n. 62/2019 (della quale è controversa la legittimità in quanto ritenuta viziata da incompetenza) identifica le « porzioni di immobili del Castello ex Principi Filomarino » mediante indicazione degli estremi catastali e dell’atto notarile (erroneamente indicato come « atto di vendita » e non transazione).

Il Comune con la delibera consiliare n. 23/2019, esprimendosi circa la possibilità di esercitare il diritto di prelazione, affermava « l’opportunità di acquisire al patrimonio al patrimonio e demanio comunale il bene oggetto della vendita al fine di disporne pubblicamente » garantendone una migliore conservazione e valorizzazione in vista della « destinazione di tali spazi al godimento pubblico per scopi culturali » precisando che « il bene si presterebbe particolarmente per attività di tipo culturale, di rappresentanza, per piccole mostre, allestimento di biblioteca comunale, concerti, incontri di tipo culturale etc… » e che quindi « il passaggio alla proprietà pubblica » potrebbe garantirne la tutela rendendo gli elementi di pregio dell’immobile (indicati nelle decorazioni e nei particolari architettonici) « visibili e fruibili al pubblico ».

Nella successiva riunione consiliare del 16 aprile 2019, con delibera n. 30, l’amministrazione riconfermava l’opportunità dell’acquisizione « al fine di disporne pubblicamente … con la destinazione di tali spazi al godimento pubblico per scopi culturali », confermando le possibili destinazioni del bene già illustrate nella precedente delibera.

Emerge ictu oculi dai suesposti contenuti degli atti consiliari impugnati il travisamento in cui è incorsa l’amministrazione circa la specifica natura del bene oggetto di prelazione che, come già rilevato, altro non è che una quota ideale di un bene indiviso avente destinazione residenziale, e a tale scopo adibito, che per tale ragione non può soddisfare le esigenze poste alla base della affermata opportunità dell’acquisizione.

In altri termini le determinazioni impugnate scontano la mancata considerazione dell’alterità delle porzioni oggetto dell’atto transattivo comunicato (assunto a presupposto dell’esercizio del diritto di prelazione) rispetto al complesso monumentale già destinato alla fruizione pubblica.

Il travisamento in cui è incorsa l’amministrazione comunale trova altresì indiretta conferma nelle difese della stessa che, con memoria del 24 giugno 2024, una volta precisato che « il Castello Feudale di SP (Castello dei Principi Filomarini) è un bene di rilevante interesse culturale … » afferma che UR NI « una dei comproprietari » cedeva la « propria quota (50%) … ai signori AU ed TT NI (proprietari della quota restante del Castello) » (pag. 2).

Negli identici termini il Comune si esprimeva altresì con memoria del 19 maggio 2025 (pag. 2).

Ciò rileva ai fini di quanto dedotto dagli appellanti con il secondo motivo di appello con il quale lamentano il mancato accoglimento del quinto motivo del ricorso di primo grado con il quale veniva dedotta la « VIOLAZIONE DI LEGGE: ARTT. 3 L. 241/90 – 61 E 62 D.LGS. 42/04. ECCESSO DI POTERE: ILLOGICITÀ MANIFESTA – MOTIVAZIONE DUBBIA, PERPLESSA, IPOTETICA, CONTRADDITTORIA – IMPOSSIBILITÀ DELL’OGGETTO DEL PROVVEDIMENTO – TRAVISAMENTO DEL FATTO – DIFETTO D’ISTRUTTORIA ».

Con detto capo d’impugnazione, fra le altre censure, gli appellanti contestavano la motivazione delle determinazioni impugnate nella parte in cui l’amministrazione determinava l’esercizio della prelazione in vista della destinazione della porzione immobiliare del Castello (si ribadisce, l’abitazione del Signor TT NI) ad un uso pubblico omettendo di considerare che il Castello (per la restante parte) è già da tempo aperto la pubblico.

La circostanza trova conferma in atti avendo gli appellanti prodotto l’attestazione ministeriale del 10 ottobre 2010 che certifica come il Castello sia « sede aperta la pubblico per visite Istituzionali, Turistiche, Convegni e mostre » tanto da determinare l’esonero della proprietà dal pagamento dell’I.C.I. ex art. 5 bis del d.P.R. n. 601/1973.

Deve inoltre riconoscersi il fondamento delle censure degli appellanti anche laddove evidenziano come le finalità allegate a sostegno dell’acquisizione (peraltro in forma generica e ipotetica) sono irrealizzabili posto che l’atto transattivo determina il solo trasferimento di 1/2 della proprietà per quota e non per parte, ovvero, come ripetutamente evidenziato, una quota indivisa di un immobile adibito civile abitazione che non potrebbe in ogni caso, in virtù della sola acquisizione, essere destinato alla fruizione pubblica nei termini prospettati.

Né la porzione immobiliare abitativa, proprio in ragione della sua ricomprensione nel Castello, potrebbe costituire oggetto di divisione (quindi acquista in parte e destinata ad uso pubblico dall’amministrazione) essendo la possibilità già stata esaminata e negata dal Ministero con nota del 23 ottobre 2006 (in esito ad una istanza delle parti allora comproprietarie) perché « pregiudizievole all’integrità e conservazione dei caratteri originari dell’immobile » comportando l’intervento « opere edili che potrebbero alterare anche in modo sostanziale il bene sottoposto al tutela ».

Ciò palesa la lacunosità dell’istruttoria condotta dall’amministrazione che si traduce in un evidente vizio della motivazione dei provvedimenti impugnati (sorretti dalla necessità di realizzare finalità inconferenti o addirittura impossibili) sufficiente a determinare di per sé l’annullamento degli atti impugnati prescindendo dalle ulteriori censure.

Irrilevanti si appalesano i motivi non espressi ma implicitamente ipotizzabili relativi al “posizionamento” dell’amministrazione in vista di future ulteriori cessioni del bene allo stato nemmeno ipotizzate e comunque tali da consentire ove si verificassero (ma ciò attiene all’azione amministrativa futura) un riesercizio della prerogativa in presenza dei presupposti di legge.

Per quanto precede l’appello deve essere accolto.

La complessità e relativa novità delle questioni trattate consente di procedere alla compensazione delle spese di lite del doppio grado di giudizio.

Le questioni appena vagliate esauriscono l’ambito del contenzioso sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).

Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, previa riunione, li accoglie e, in riforma delle sentenze impugnati, accoglie i ricorsi di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Poppi	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO