Pubblicato il 07/03/2025

N. 01909/2025REG.PROV.COLL.

N. 04412/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4412 del 2023, proposto da
LE RG, già titolare della rivendita ordinaria di generi di monopolio n. 2 in OR (Cs), rappresentato e difeso dall’Avvocato Floriano Zullino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di Stato- Ufficio Regionale Calabria Cosenza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato presso la quale è ex lege domiciliata, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti

UE RO RR, rappresentato e difeso dagli Avvocati Filippo RR e Antonio Lino Mormandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Francesco La Rocca, in Roma, via Flavio Domiziano n. 9;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) n. 01873/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli Monopoli di Stato e di UE RO RR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025 il Cons. Marco Poppi e uditi per le parti gli Avvocati presenti come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il Signor RG LE, all’epoca titolare della rivendita ordinaria n. 2 di generi di monopolio in OR (CS), sita alla via Lungomare, n. 57, con ricorso iscritto al n. 317/2018 R.R., integrato da motivi aggiunti, impugnava dinanzi al Tar per la Calabria i provvedimenti dell’Ufficio regionale delle Dogane e dei Monopoli di Stato:

- n. 6461 del 6 maggio 2011 con cui veniva disposta la trasformazione in ordinaria della rivendita speciale annuale di generi di monopolio n. 4 sita in OR, attestata presso la stazione di servizio sita nella frazione marina alla via R. Sanzio, S.S. 106 Ionica e ubicata all’interno dei locali del Bar Ristorante TI IE ;

- n. 33970 del 20 dicembre 2017 con il quale veniva in un secondo tempo autorizzato il trasferimento della stessa in via Penelope n. 93, ad una distanza di m 603 dalla rivendita ordinaria n. 2;

La tardiva contestazione del citato provvedimento di trasformazione della rivendita, risalente al 2011 e impugnata nel 2018, veniva motivata dal Signor LE allegando di esserne venuto a conoscenza solo in esito ad una istanza di accesso agli atti, come si illustrerà, respinta dall’amministrazione con provvedimento oggetto di impugnazione con separato ricorso (vicenda interlocutoria di seguito illustrata più esaustivamente).

Per completezza di esposizione si evidenzia che nel giudizio di primo grado il controinteressato, titolare della rivendita n. 4, eccepiva l’irricevibilità della domanda di annullamento del provvedimento n. 6461/2011, mentre l’amministrazione eccepiva, a contestazione del perdurante interesse al gravame, che il ricorrente, a far data dall’11 novembre 2020, non era più nella titolarità della rivendita n. 2.

Il Tar, con l’impugnata sentenza n. 1873 del 27 ottobre 2022, dichiarava in parte irricevibile e in parte inammissibile tanto il ricorso introduttivo quanto il ricorso per motivi aggiunti.

Nello specifico, e con riferimento al ricorso introduttivo, il giudice di prime cure ne dichiarava la tardività rilevando che la conoscenza del provvedimento n. 6461/2011 risaliva al 18 dicembre 2017 per essere stato richiamato nel citato diniego di accesso agli atti, notificato all’interessato in detta data mentre la notifica del ricorso risaliva al 19 febbraio 2018.

La rilevata tardività del presupposto provvedimento di trasformazione determinava la declaratoria di inammissibilità dell’impugnazione del provvedimento n. 33970/2017 « poiché incentrata in modo esclusivo sulla ritenuta sussistenza di un’illegittimità derivata della stessa determinazione dal provvedimento a monte ».

Anche per quanto riguarda i motivi aggiunti, ribadita la tardività delle censure rivolte al provvedimento di trasformazione della rivendita, veniva dichiarata l’inammissibilità delle censure formulate avverso la determinazione n. 33970/2017, anche queste « incentrate in modo esclusivo sulla ritenuta sussistenza di un’illegittimità derivata della stessa determinazione dal provvedimento a monte » disattendendo altresì il dedotto difetto di motivazione « poiché, in disparte la circostanza che la rivendita n. 2 ha cambiato titolare e sede collocandosi a 710 m dalla rivendita n. 4, la p.a. dà conto in modo adeguato delle ragioni sottese alla statuizione gravata ».

Il Signor LE impugnava la sentenza di primo grado con appello depositato il 23 maggio 2023 deducendo:

I. « MOTIVAZIONE OMESSA, INSUFFICIENTE, COMUNQUE ERRONEA ED ILLOGICA; ERRONEA VALUTAZIONE E TRAVISAMENTO DEI FATTI, DEGLI ATTI E DEI DOCUMENTI DI CAUSA; VIOLAZIONE DI NORME LEGGE, ARTT. 24, 111, 113, COST »;

II. « OMESSA PRONUNCIA; MOTIVAZIONE OMESSA, INSUFFICIENTE, COMUNQUE ERRONEA ED ILLOGICA; ERRONEA VALUTAZIONE E TRAVISAMENTO DEI FATTI, DEGLI ATTI E DEI DOCUMENTI DI CAUSA; IN RELAZIONE AL MOTIVO I DEL RICORSO INTRODUTTIVO DEL PRIMO GRADO DI GIUDIZIO, CON CUI SI DENUNCIA: VIOLAZIONE DI NORME LEGGE, ARTT. 24, 111, 113, COST.; 6, CEDU; 47 CARTA DI NIZZA. 29, 40, 41, 43, 61 SS., 38, 39, 63 SS., C.P.A., IN RELAZIONE AGLI ARTT. 65, SECONDO COMMA, DELLA LEGGE 21 NOVEMBRE 2000, N. 342, PER LA TRASFORMAZIONE A DETERMINATE CONDIZIONI IN RIVENDITE ORDINARIE ED IL CONFERIMENTO A TRATTATIVA PRIVATA DELLE RIVENDITE SPECIALI ANNUALI DI GENERI DI MONOPOLIO, IN COMBINATO CON L’ART. 23, COMMA 21 SEXIES, DEL DECRETO-LEGGE 1° LUGLIO 2009 N. 78, CONVERTITO CON LEGGE 3 AGOSTO 2009, N. 102, CON IL QUALE SONO STATI RIAPERTI I TERMINI PER LA DOMANDA; IN RELAZIONE AGLI ARTT. 21 E 22 DELLA LEGGE 22 DICEMBRE 1957, N. 1293 E GLI ARTT. 50 SS. DEL REGOLAMENTO APPROVATO CON D.P.R. 14 OTTOBRE 1958 N. 1074; ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, TRAVISAMENTO DEI FATTI, CONTRADDITTORIETÀ ESTRINSECA, MANIFESTA ILLOGICITÀ PER DIFETTO DEI PRESUPPOSTI »;

III. « OMESSA PRONUNCIA; MOTIVAZIONE OMESSA, INSUFFICIENTE, COMUNQUE ERRONEA ED ILLOGICA; ERRONEA VALUTAZIONE E TRAVISAMENTO DEI FATTI, DEGLI ATTI E DEI DOCUMENTI DI CAUSA; VIOLAZIONE DI NORME LEGGE, ARTT. 24, 111, 113, COST.; 6, CEDU; 47 CARTA DI NIZZA; 29, 40, 41, 43, 61 SS., 38, 39, 63 SS., C.P.A., IN RELAZIONE AL MOTIVO I DEL RICORSO PER MOTIVI AGGIUNTI IN PRIMO GRADO, CON CUI SI DENUNCIA: IL PROVVEDIMENTO CHE DISPONE LA TRASFORMAZIONE DELLA RIVENDITA È AFFETTO DA SVIAMENTO DEL POTERE, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI, DIFETTO DI UN PRESUPPOSTO ESSENZIALE; VIOLAZIONE DI LEGGE, IN PARTICOLARE, ARTT. 21 E 22 DELLA LEGGE 22 DICEMBRE 1957, N. 1293 E GLI ARTT. 50 SS. DEL REGOLAMENTO APPROVATO CON D.P.R. 14 OTTOBRE 1958 N. 1074; ART. 65, SECONDO C., L. 21 NOVEMBRE 2000, N. 342, PER LA TRASFORMAZIONE DELLE RIVENDITE SPECIALI ANNUALI DI GENERI DI MONOPOLIO, IN COMBINATO CON L’ART. 23, COMMA 21 SEXIES, DEL D.L. 1° LUGLIO 2009 N. 78, CONVERTITO CON L. 3 AGOSTO 2009, N. 102, CON IL QUALE SONO STATI RIAPERTI I TERMINI PER LA DOMANDA; ART. 3, (MOTIVAZIONE DEL PROVVEDIMENTO), L. 241/1990; L’AMMINISTRAZIONE HA ISTRUITO E DEFINITO IL PROCEDIMENTO DI TRASFORMAZIONE DELLA RIVENDITA FACENDO RIFERIMENTO ALL’ORIGINARIO PROVVEDIMENTO DI IMPIANTO NELL’ANNO 1999 PRESSO LA STAZIONE DI SERVIZIO AUTOMOBILISTICA IP, MENTRE TALE PROVVEDIMENTO ERA STATO SUPERATO NELL’ANNO 2004 DALLA CONFERMA DELLA RIVENDITA PRESSO LA STRUTTURA RICETTIVA DI NOTEVOLI DIMENSIONI, IL BAR-RISTORANTE “SETTIMO CIELO”, POSTA SULL’ARTERIA SS 106 JONICA »;

IV. « OMESSA PRONUNCIA; MOTIVAZIONE OMESSA, INSUFFICIENTE, COMUNQUE ERRONEA ED ILLOGICA; ERRONEA VALUTAZIONE E TRAVISAMENTO DEI FATTI, DEGLI ATTI E DEI DOCUMENTI DI CAUSA;VIOLAZIONE DI NORME LEGGE, ARTT. 24, 111, 113, COST.; 6, CEDU; 47 CARTA DI NIZZA; 29, 40, 41, 43, 61 SS., 38, 39, 63 SS., C.P.A., IN RELAZIONE AL MOTIVO II DEL RICORSO PER MOTIVI AGGIUNTI IN PRIMO GRADO, CON CUI SI DENUNCIA: LO STESSO PROVVEDIMENTO CHE DISPONE LA TRASFORMAZIONE DELLA RIVENDITA N. 4 È AFFETTO SOTTO ULTERIORI PROFILI DA ECCESSO DI POTERE PER ISTRUTTORIA CARENTE;VIOLAZIONE DELLE NORME DI LEGGE SOPRA RICHIAMATE, IN PARTICOLARE, ARTT. 21 E 22, L. N. 1293/1957, ARTT. 50 SS. D.P.R. N. 1074/1958; ART. 65, SECONDO C., L. N. 342/2000, IN COMBINATO CON L’ART. 23, COMMA 21 SEXIES, DEL D.L. N. 781/2009; E DELL’ART. 3, (MOTIVAZIONE DEL PROVVEDIMENTO), L. 241/1990; POICHÉ L’AMMINISTRAZIONE HA ACCOLTO LA DOMANDA DI TRASFORMAZIONE DELLA RIVENDITA SPECIALE SENZA AVER PREVIAMENTE ACQUISITO I RELATIVI DATI REDDITUALI ».

V. « OMESSA PRONUNCIA; MOTIVAZIONE OMESSA, INSUFFICIENTE, COMUNQUE ERRONEA ED ILLOGICA; ERRONEA VALUTAZIONE E TRAVISAMENTO DEI FATTI, DEGLI ATTI E DEI DOCUMENTI DI CAUSA; VIOLAZIONE DI NORME LEGGE, ARTT. 24, 111, 113, COST.; 6, CEDU; 47 CARTA DI NIZZA; 29, 40, 41, 43, 61 SS., 38, 39, 63 SS., C.P.A., IN RELAZIONE AL MOTIVO III DEL RICORSO PER MOTIVI AGGIUNTI IN PRIMO GRADO, CON CUI SI DENUNCIA: ANCORA, IL PROVVEDIMENTO DI TRASFORMAZIONE È AFFETTO DA ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI, VIOLAZIONE DI LEGGE, IN PARTICOLARE LE NORME RICHIAMATE AL MOTIVO PRECEDENTE; AVENDO L’AMMINISTRAZIONE DEFINITO IL PROCEDIMENTO DI TRASFORMAZIONE DELLA RIVENDITA SPECIALE SENZA AVER PREVIAMENTE VERIFICATO LA SUSSISTENZA DEI REQUISITI CHE AVREBBERO CONSENTITO L’ISTITUZIONE DI UNA RIVENDITA ORDINA »;

VI. « MOTIVAZIONE OMESSA, INSUFFICIENTE, COMUNQUE ERRONEA ED ILLOGICA; ERRONEA VALUTAZIONE E TRAVISAMENTO DEI FATTI, DEGLI ATTI E DEI DOCUMENTI DI CAUSA; VIOLAZIONE DI NORME LEGGE, ARTT. 24, 111, 113, COST.; 6, CEDU; 47 CARTA DI NIZZA; 29, 40, 41, 43, 61 SS., 38, 39, 63 SS., C.P.A., IN RELAZIONE AL MOTIVO II DEL RICORSO INTRODUTTIVO IN PRIMO GRADO CON CUI IL RICORRENTE DENUNCIA: INVALIDITÀ DERIVATA DEL PROVVEDIMENTO DI TRASFERIMENTO GEOGRAFICO DELLA RIVENDITA N. 4 DALLA SEDE ORIGINARIA AD UNA SEDE NELLA ZONA OVE OPERA LA RIVENDITA N. 2, NULLITÀ EX ART. 21 SEPTIES L. 241/1990, E, IN SUBORDINE, ANNULLABILITÀ EX ART. 21 OCTIES L. 241/1990, IN RELAZIONE AGLI ARTT. 21 E 22 DELLA LEGGE 22 DICEMBRE 1957, N. 1293 E GLI ARTT. 50 SS. DEL REGOLAMENTO APPROVATO CON D.P.R. 14 OTTOBRE 1958 N. 1074, NONCHÉ L’ART. 10 DM 38/2013, SULLA ISTITUZIONE E TRASFERIMENTO DI UNA RIVENDITA ORDINARIA, UNA VOLTA DICHIARATO ILLEGITTIMO E CADUCATO IL PRESUPPOSTO ATTO DI TRASFORMAZIONE DELLA RIVENDITA »;

VII. « MOTIVAZIONE OMESSA, INSUFFICIENTE, COMUNQUE ERRONEA ED ILLOGICA; ERRONEA VALUTAZIONE E TRAVISAMENTO DEI FATTI, DEGLI ATTI E DEI DOCUMENTI DI CAUSA; VIOLAZIONE DI NORME LEGGE, ARTT. 24, 111, 113, COST.;6, CEDU; 47 CARTA DI NIZZA; 29, 40, 41, 43, 61 SS., 38, 39, 63 SS., C.P.A., IN RELAZIONE AL MOTIVO IV DEL RICORSO PER MOTIVI AGGIUNTI IN PRIMO GRADO: INVALIDITÀ PER VIZI PROPRI DEL PROVVEDIMENTO DI TRASFERIMENTO GEOGRAFICO DELLA RIVENDITA N. 4 DALLA SEDE ORIGINARIA AD UNA SEDE NELLA ZONA OVE OPERA LA RIVENDITA N. 2, ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI, CONTRADDITTORIETÀ ESTRINSECA, MOTIVAZIONE APPARENTE O, QUANTO MENO, IRRAZIONALE, VIOLAZIONE DI LEGGE, IN PARTICOLARE, ART. 23, L. N. 1293 DEL 1957 E ARTT. 54, 78, D.P.R. N. 1074 DEL 1958, ARTT. 2 E 10 DECRETO DEL MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE 21 FEBBRAIO 2013 N. 38; IN RELAZIONE ALL’ART. 3, L. 241/1990, (MOTIVAZIONE DEL PROVVEDIMENTO), AVENDO L’AMMINISTRAZIONE DEFINITO IL PROCEDIMENTO SENZA IL DOVUTO APPROFONDIMENTO ISTRUTTORIO, IN BASE AD UN’ERRONEA RAPPRESENTAZIONE DEI FATTI, IN CONTRADDIZIONE CON ALTRI ATTI; CON MOTIVAZIONE SOLO APPARENTE CIRCA LE RAGIONI DELLA SUA DECISIONE ».

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (di seguito Agenzia) si costituiva formalmente in giudizio il 29 maggio 2023.

Il Signor RR UE RO, titolare della rivendita n. 4, si costituiva con memoria depositata il 24 giugno 2023 sostenendo la correttezza della sentenza impugnata quanto ai rilevati profili di tardività, nonché, al pari dell’amministrazione, l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse in quanto il Signor LE, dall’11 novembre 2020, non era più titolare della rivendita.

L’Agenzia, con memoria del 23 dicembre 2024, come già eccepito in primo grado, sosteneva la tardività dell’impugnazione del provvedimento di trasformazione e delle censure formulate avverso il medesimo provvedimento con motivi aggiunti, nonché, l’inammissibilità dell’impugnazione del provvedimento di trasferimento in quanto « incentrata esclusivamente sulla ritenuta sussistenza di una illegittimità derivata della stessa determinazione dal provvedimento a monte ».

L’appellante, con memoria depositata in pari data ribadiva la tempestività del proprio ricorso di primo grado e la sussistenza di un interesse alla decisione, nonostante l’avvenuta cessione della rivendita allegando un generico interesse a proporre un’eventuale domanda risarcitoria (non meglio specificata) e, con memoria di replica depositata il 30 dicembre successivom ribadiva le censure riferite alla disposta trasformazione della rivendita.

All’esito della pubblica udienza del 23 gennaio 2025 la causa veniva decisa.

Ai fini di un corretto inquadramento della presente controversia si evidenzia che:

- la rivendita speciale n. 4 veniva istituita il 14 giugno 1999 all’interno di una stazione di servizio sita nella frazione marina del Comune di OR, alla via Sanzio – ss. Ionica, presso il ristorante TI cielo del quale è titolare l’odierno controinteressato;

- in data 19 aprile 2001 la rivendita veniva affidata al controinteressato in virtù di un contratto a trattativa privata con scadenza 31 dicembre 2009;

- il 6 novembre 2003 veniva comunicata al titolare la rimozione del distributore di carburanti mentre permaneva in attività la rivendita annessa al ristorante in quanto confermata dall’amministrazione per comprovate ragioni di servizio e assenza nelle vicinanze di altra rivendita;

- con istanza del 1° dicembre 2009 il Signor RR chiedeva la trasformazione della rivendita speciale in ordinaria ex art. 65, comma 2, della L. n. 342/2000;

- il 6 maggio 2011, in accoglimento dell’istanza presentata dal titolare, veniva comunicata la trasformazione della rivendita da speciale a ordinaria prevedendo la stipula del nuovo contratto con decorrenza dalla scadenza del precedente atto di assegnazione;

- con provvedimento del 9 ottobre 2013, la rivendita n. 2 della quale era titolare l’odierno appellante veniva trasferita dalla precedente sede alla ss. Ionica in via Lungomare n. 57 ad una distanza dalla rivendita n. 4 di metri 1800 contro i precedenti metri 2850;

- in data 18 dicembre 2017 l’amministrazione respingeva l’istanza di accesso del Signor LE nella quale, si anticipa, veniva fatto esplicito riferimento al provvedimento di trasformazione della rivendita n. 4 del 6 maggio 2011;

- in virtù del provvedimento del 20 dicembre 2017 la rivendita n. 4, come anticipato, veniva trasferita dalla originaria sede alla via Penelope n. 93, ad una distanza di m. 603 dalla rivendita n. 2;

- con provvedimento dell’11 novembre 2020 la titolarità della rivendita n. 2 veniva assegnata al Signor Francesco LE;

- in data 7 maggio 2021 (pendente il giudizio di primo grado), la rivendita n. 2, non più nella titolarità dell’appellante, veniva trasferita dalla via Lungomare, civico 57 al civico 52 ad una distanza di m. 710 rispetto alla nuova sede della rivendita n. 4.

Chiarito il contesto fattuale della vicenda oggetto del presente giudizio, può procedersi allo scrutinio di merito dell’appello.

L’appellante, con il primo motivo, censura la sentenza nella parte in cui dichiara l’irricevibilità dell’impugnazione del provvedimento di trasformazione della rivendita n. 4 nei termini sopra esposti.

La censura è fondata anche se non conduce alla riforma della statuizione contenuta in sentenza ma , come si vedrà ad una sua conferma con diversa motivazione.

Come già illustrato, il giudice di prime cure fonda la propria decisione sul rilievo che la conoscenza del provvedimento impugnato risalirebbe al 18 dicembre 2017 (data del provvedimento di diniego dell’accesso agli atti che lo menziona) individuando quindi quale ultimo giorno utile per la notifica del gravame il 16 febbraio 2015.

Tuttavia, come comprovato dall’appellante producendo copia della pec di comunicazione del diniego, il citato atto del 18 dicembre veniva comunicato il 19 successivo.

Avuto riguardo a tale ultima data il termine decadenziale veniva pertanto a scadenza il 17 febbraio 2018, ricadente nella giornata di sabato, risultando quindi tempestiva la notifica del ricorso il successivo lunedì 19.

Nessun rilievo riveste la circostanza, allegata dai resistenti, che a pagina 5 del ricorso proposto avverso il diniego di accesso si affermi che la nota di diniego perveniva il 18 dicembre 2017 (indicazione frutto di un evidente refuso) essendo documentata l’effettiva data della notifica attestata con pec non altrimenti smentita dalle produzioni delle controparti.

Il fondamento del motivo, che determina sul punto la riforma della sentenza di primo grado, non inibisce tuttavia al Collegio, per le ragioni che saranno di seguito esposte, il rilievo della tardività dell’impugnazione sotto diverso profilo (essendo la trasformazione impugnata risalente al 2011 e conoscibile risultando da atti pubblicati, nella specie l’elenco delle rivendite ordinarie) mentre deve sin d’ora respingersi l’eccezione di inammissibilità per sopravvenuto difetto di interesse in ragione della cessione dell’esercizio a terzi (profilo di inammissibilità evidenziato dal giudice di prime cure ma non posto a fondamento della decisione) avendo il Signor LE manifestato l’interesse alla decisione prospettando un interesse risarcitorio per i danni medio tempore patiti in ragione del preteso illegittimo trasferimento della rivendita n. 4.

Quanto al profilo di tardività da ultimo evidenziato deve rilevarsi che il già evocato diniego opposto il 18 novembre 2017 veniva adottato dall’amministrazione successivamente all’accoglimento del ricorso n. 86/2018 proposto dal Signor RG LE per avere l’amministrazione disatteso la propria istanza di accesso del 15 novembre 2015 presentata una volta « presa visione ed estrazione copie di tutti gli atti contenuti nel fascicolo rivendita prima speciale ordinaria n. 4, con sede in s.s. 106-VIA RAFFAELLO SANZIO, 87070 OR presso il Bar “TI IE” di OR Marina ».

Nel ricorso, datato 20 dicembre 2017, il LE afferma che « attualmente, nel consultare l’elenco ufficiale delle rivendite ordinarie in OR, il Sig. BASILE, ha potuto osservare che la rivendita speciale risulta soppressa e al suo posto, nella medesima collocazione geografica, compare la rivendita ordinaria n. 4 ».

La stessa ammissione è contenuta nell’istanza di accesso del 16 novembre 2015.

Il Tar accoglieva il ricorso con sentenza n. 999/2018 del 18 aprile 2018 rilevando « in fatto che:

a) l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha negato al ricorrente, titolare di una rivendita ordinaria di tabacchi lavorati in OR, l’accesso ai documenti contenuti nel fascicolo della rivendita prima speciale, oggi ordinaria sita all’interno del bar “TI IE”, in OR, gestita da UE RO RR;

b) l’amministrazione ha ritenuto che l’istante non avesse interesse all’accesso, in quanto “il lasso di tempo trascorso dall’adozione del provvedimento di trasformazione da rivendita speciale ad ordinaria” lo renderebbe non impugnabile, “nonostante il sig. LE dichiari di essersi avveduto solo in epoca recente della trasformazione in argomento” ».

Da quanto sopra esposto si rileva che l’appellante era consapevole che l’elenco delle rivendite ordinarie è pubblico e consultabile e che, pur non essendo noto il momento esatto in cui lo stesso lo materialmente ne prendeva visione, la trasformazione della rivendita n. 4 gli era nota al momento della presentazione dell’istanza di accesso (15 novembre 2015).

Ciò premesso deve rilevarsi che, contrariamente a quanto sostiene l’appellante, ai fini della decorrenza del termine decadenziale di impugnazione dell’atto non è necessaria la materiale disponibilità dello stesso (oggetto come anticipato di un’istanza di accesso) essendo invece sufficienti la consapevolezza dell’esistenza dei contenuti essenziali dello stesso e la percezione della lesività del relativo contenuto dispositivo.

Sul punto la giurisprudenza è, infatti, pacifica nel ritenere che « la piena conoscenza necessaria per il decorso del termine di impugnazione… non deve essere intesa quale conoscenza piena ed integrale del provvedimento, essendo sufficiente ad integrarne il concetto la percezione dell’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere riconoscibile l’attualità dell’interesse ad agire contro di esso, talché vi è piena conoscenza quando si è consapevoli dell’esistenza del provvedimento e della sua lesività: è questa consapevolezza che determina la sussistenza di una condizione dell'azione (l’interesse al ricorso), mentre la conoscenza "integrale" del provvedimento (o di altri atti del procedimento) influisce sul contenuto del ricorso e sulla concreta definizione delle ragioni di impugnazione, consentendo la proposizione di ulteriori motivi di ricorso attraverso l'istituto dei motivi aggiunti » (Cons. Stato, Sez. II, 28 febbraio 2022, n. 1434).

Tale livello di conoscenza, come sopra esposto, sussisteva già, come sopra esposto, al momento della presentazione dell’istanza di accesso con conseguente tardività dell’impugnazione intervenuta nel 2018.

Ne deriva che l’impugnazione del provvedimento di trasformazione con ricorso proposto nel 2018 sia irricevibile.

Chiarita nei suesposti sensi la tardività dell’impugnazione, ancorché sotto un profilo diverso da quello valorizzato dal Tar, deve condividersi la conseguente statuizione di inammissibilità delle ulteriori censure, formulate tanto con il ricorso introduttivo quanto con i motivi aggiunti, nella misura in cui affermano l’illegittimità del provvedimento di trasferimento in via derivata dalla pretesa illegittimità del presupposto provvedimento di trasformazione, non più contestabile.

Sono in ogni caso infondate anche le censure di merito riproposte in questa sede dall’appellante.

Con il secondo motivo (primo motivo del ricorso di primo grado) l’appellante deduce il difetto dei requisiti cui l’art. 65, comma 2, della L. n. 342/2000 subordina la trasformazione della rivendita da speciale a ordinaria mediante richiamo all’art. 53 del d.P.R. n. 1074/1959 che li individua nella cessazione delle condizioni che ne giustificavano l’istituzione come speciale e nella possibilità di accessibilità diretta da parte del pubblico.

Tali presupposti a parere dell’appellante non sussistevano e, in particolare, non poteva considerarsi come venuto meno il presupposto che a suo tempo determinava l’istituzione della rivendita speciale, individuabile nella presenza della stazione di servizio, poiché l’impianto era già venuto meno in precedenza.

Al momento dell’adozione del provvedimento di trasformazione, infatti, la rivendita n. 4 era attiva in virtù di un provvedimento di conferma intervenuto successivamente sulla base di una nuova situazione di fatto che non subiva successive modificazioni.

Afferma ulteriormente che non sussistevano altresì le condizioni per l’istituzione di una rivendita ordinaria.

Premesso infatti che l’istituzione di una rivendita ordinaria a mezzo gara è ammessa « allorché esista una reale condizione concorrenziale, ché renda proficuo l’esperimento della gara e consenta all’Amministrazione di conseguire il sopra-canone più elevato », l’appellante evidenzia che la rivendita insiste in una zona nella quale operano attività commerciali allocate lungo l’arteria principale (ss. 106 Jonica) « maggiormente affollata nella stagione estiva » e che non sarebbe pertanto ipotizzabile « una effettiva situazione concorrenziale, stante l’assenza di locali liberi e non essendo plausibile ritenere che la gara per l’assegnazione potesse utilmente espletarsi tra richiedenti che già svolgono altra attività commerciale ».

Le suesposte censure, a tacere della loro genericità, sono infondate.

Deve premettersi per mera completezza di esposizione (trattandosi di circostanza illustrata dallo stesso appellante), che a seguito della conferma della rivendita speciale (come anticipato intervenuta a seguito della soppressione della stazione di servizio), che il 22 marzo 2003 l’allora gerente della rivendita n. 2 (come già evidenziato, soggetto diverso dall’odierno appellante), con atto di diffida stragiudiziale ex art. 25 del d.P.R. n. 3/1957, si opponeva al mantenimento in esercizio dell’attività.

L’amministrazione disattendeva la doglianza affermando che la rivendita « continuava ad avere livelli di vendita adeguati superiori a molti altri congeneri esercizi della specie operanti nella circoscrizione territoriale di codesto Ispettorato con ciò palesando il permanere di un interesse pubblico e di servizio al suo mantenimento in funzione. Detto punto di vendita, ubicato presso un bar/ristorante, con ampio parcheggio, dove possono sostare anche mezzi pesanti, è posto in posizione isolata lungo una trafficata strada statale ed ad una distanza di circa 1300 metri dalla rivendita reclamante, ubicata, viceversa, in zona centrale del sopracitato Comune e quindi con bacino di influenza totalmente differenziato. Peraltro, una situazione come quella in cui si trova ad operare il locale oggetto della contestazione già di per sé consentirebbe all’Amministrazione, ai sensi dell’art. 53 del dpr 14 ottobre 1958 n° 1074, a prescindere dall’esistenza della stazione di servizio automobilistico, la possibilità di procedere all’impianto di una rivendita speciale, stante le comprovate esigenze di servizio e l’impossibilità di sopperirvi attraverso l’apertura di rivendita ordinaria per mancanza di pluralità di locali », rimettendo la decisione in merito all’opposizione all’Ispettorato Compartimentale di Cosenza che, con atto dell’8 gennaio 2004, confermava la concessione in atto alla rivendita speciale n. 4 (quest’ultimo provvedimento non veniva contestato).

Come si evince dal chiaro tenore del provvedimento di conferma, l’amministrazione non istituiva ex novo una diversa rivendita speciale ma valutava la sussistenza di un interesse pubblico al permanere dell’esercizio in essere (già istituito).

Ciò premesso, deve rilevarsi che ai sensi dell’art. 65, comma 2, della L. n. 342/2000 « le rivendite speciali annuali di generi di monopolio, già istituite con contratto decorrente da data antecedente al 30 giugno 2000, intestate a persone fisiche ed ubicate in esercizi diversi da quelli specificatamente previsti dal primo comma dell’art. 53 del citato regolamento approvato con decreto del Presidente della Repubblica 14 ottobre 1958, n. 1074, possono essere trasformate in rivendite ordinarie, ove siano venute meno le condizioni che ne giustificarono a suo tempo l’impianto come speciali e nella accertata condizione di accessibilità diretta da parte del pubblico in genere, qualora i relativi gerenti ne chiedano, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, il conferimento a trattativa privata secondo le modalità previste dall'art. 1, primo comma, lettera b ), della legge 23 luglio 1980, n. 384 e successive modificazioni ».

Ai sensi dell’art. 23, comma 21 sexies , del D.L. n. 78/2009 il termine di cui al richiamato art. 65, comma 2, veniva « riaperto per i centottanta giorni successivi alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto per le rivendite già istituite con contratto antecedente alla data del 31 dicembre 2008 in possesso dei requisiti stabiliti dal citato comma ».

La norma da ultimo illustrata non introduce una nuova fattispecie di trasformazione ma si limita a riattualizzare la possibilità a suo tempo riconosciuta ai titolari di rivendita speciale (non sfruttata dall’esercente non essendo a quel tempo ancora venuto meno il presupposto rappresentato dalla chiusura della stazione di servizio), con la conseguenza che i presupposti necessari non possano che essere quelli richiesti dall’art. 65, comma 2, ovvero:

- l’istituzione della rivendita antecedentemente al 30 giugno 2000;

- l’intestazione della rivendita a persona fisica;

- non essere ubicata negli esercizi « specificamente previsti » dal d.P.R. n. 1074/1958 (caserme e case di pena);

- che sia venuta meno la condizione che ne giustificava l’impianto come speciale;

- che sia accessibile al pubblico.

Ne deriva che in siffatta fattispecie deve riconoscersi il permanere in capo all’amministrazione del potere di valutare, nei limiti della discrezionalità che la normativa le attribuisce, la sussistenza degli illustrati presupposti ai fini dell’esercizio del riattualizzato potere di disporre la trasformazione in questione.

Nel caso di specie, la rivendita, intestata al Signor RR, veniva istituita nel 1999, al di fuori degli esercizi « previsti » dall’art. 53 del d.P.R. n. 1074/1958 e, al momento della determinazione, era venuto meno il distributore di carburante che ne giustificava l’originaria concessione.

Deve quindi ritenersi che, contrariamente a quanto dedotto in appello, sussistessero nel caso di specie tutti i presupposti legittimanti la trasformazione della rivendita speciale in ordinaria.

In coerenza con le suesposte considerazioni deve ritenersi l’infondatezza del terzo motivo (primo motivo aggiunto) con il quale l’appellante, sulla base della già smentita tesi che la rivendita speciale fosse istituita ex novo con il provvedimento di conferma, deduce che l’amministrazione si sarebbe determinata in merito alla trasformazione riferendosi erroneamente all’originario e non più esistente provvedimento di impianto.

Con il quarto motivo, (secondo motivo aggiunto) l’appellante deduce la carenza dell’istruttoria che precedeva la concessa trasformazione della rivendita.

Espone in particolare che all’esito del sopralluogo dei funzionari dell’A.A.M.S. del 23 aprile 2010 (eseguito in vista della concessione della trasformazione) non venivano accertati il volume di affari e l’ammontare degli incassi e, nonostante il Signor RR assumesse l’impegno di inviare entro quindici giorni copia del registro dei corrispettivi degli ultimi dodici mesi e un’autocertificazione dei totali degli scontrini fiscali emessi, mese per mese, nulla veniva prodotto.

Con il quinto motivo (terzo motivo aggiunto), che può essere scrutinato congiuntamente stante la sostanziale omogeneità dei profili di illegittimità fatti valere, l’appellante deduce la mancata verifica da parte dell’amministrazione dei requisiti necessari per l’istituzione di una rivendita ordinaria (terzo motivo aggiunto) ovvero « l’esistenza di una reale condizione concorrenziale, che renda proficuo l’esperimento della gara e consenta all’Amministrazione di conseguire il sopra-canone più elevato » (v. gli artt. 21 e 22 della legge 22 dicembre 1957, n. 1293 e gli artt. 50 ss. del Regolamento approvato con d.P.R. 14 ottobre 1958 n. 1074)

Le suesposte censure, formulate entrambe in forma estremamente generica e per tale ragione di dubbia ammissibilità, scontano la mancata considerazione che il provvedimento censurato non istituiva una rivendita ordinaria ex novo ma operava una trasformazione disciplinata dai più volte richiamati artt. 65, comma 2, della L. n. 342/2000 e 23, comma 21 sexies , del D.L. n. 78/2009 e che, come già evidenziato, nel caso di specie ricorrevano tutti gli elementi della fattispecie.

La censura di cui al quarto motivo è inoltre manifestamente infondata atteso che trova fondamento nella pretesa omissione di una produzione, asseritamente a carico del rivenditore, non contemplata dalla disciplina speciale che norma il procedimento di trasformazione (e mai formalmente richiesta).

Il sesto motivo (secondo motivo del ricorso introduttivo) con il quale l’appellante deduce l’invalidità derivata del provvedimento di trasferimento dall’illegittimità del provvedimento di trasformazione è superato dalla già affermata legittimità di quest’ultima determinazione.

Con il settimo motivo (quarto motivo aggiunto, respinto dal Tar) l’appellante denuncia vizi propri del provvedimento di trasferimento che non sarebbe stato preceduto da una adeguata istruttoria e presenterebbe una motivazione solo apparente.

Affermato il principio che il trasferimento delle rivendite trova causa nell’interesse pubblico ad una migliore dislocazione dei punti vendita sul territorio al fine di soddisfare gli interessi pubblici coinvolti, specificati nella « esigenza erariale di garantire una distribuzione capillare da contemperare con l'interesse pubblico primario della tutela della salute pubblica, così come espressa anche dalla Convenzione OMS », l’appellante allega che l’istruttoria condotta dall’amministrazione si sarebbe risolta in un « dialogo a due » fra l’amministrazione e il richiedente il trasferimento senza coinvolgimento dei titolari delle tre rivendite più vicine come prescritto dall’art. 11, commi 2 e 5 del D.M. n. 38/2013 e quindi senza alcuna indagine sugli effetti del trasferimento rispetto agli interessi da tutelare, in primo luogo il razionale assetto della rete distributiva prima con riferimento alla sede di origine e poi alla sede di approdo.

La sentenza è quindi censurata nella parte in cui afferma che «...il trasferimento di sede non comporta cambiamenti sostanziali nell’assetto distributivo... si ritengono sussistenti le esigenze di servizio per come previsto dall’art. 2 comma 7 D.M. 38/2013; ... Valutate la convenienza e l’opportunità di autorizzare il richiesto trasferimento al fine di garantire il necessario perseguimento dell’interesse pubblico alla corretta e concreta distribuzione sul territorio dei generi di monopolio in conformità alla ratio delle disposizioni normative citate »

Il motivo, anche in questo caso fondato su affermazioni apodittiche, generiche e indimostrate, è infondato.

Quanto al pretesero difetto di motivazione deve rilevarsi che il provvedimento, in coerenza con la disciplina di settore, precisa:

- che la zona proposta per il trasferimento « ha carattere di residenzialità in quanto territorio urbanizzato e con presenza di attività commerciali che fanno ritenere la zona con flusso di frequentazione »;

- che il trasferimento « non comporta cambiamenti sostanziali nell’assetto distributivo della Rivendita sul territorio e che si ritengono sussistenti esigenze di servizio per come previsto dall’art. 2 D.M. 38/2013 »;

- che il trasferimento garantisce « il necessario perseguimento dell’interesse pubblico alla corretta e concreta distribuzione sul territorio delle rivendite generi di monopolio ».

Il suesposto articolato motivazionale assolve quindi l’obbligo di cui all’art. 3 della L. n. 241/1990 essendo chiaramente illustrate le ragioni sulle quali si fonda la determinazione.

Le generiche deduzioni formulate dall’appellante a confutazione della legittimità della misura non apportano alcun elemento che contraddica gli articolati motivazionali del provvedimento impugnato risolvendosi in generici apprezzamenti soggettivi, che si offrono come alternativi alle valutazioni dell’amministrazione, e privi di puntuali e concreti elementi suscettibili di palesare, ancorché sotto il solo profilo sintomatico, i profili di irragionevolezza dell’esito provvedimentale contestato.

Quanto all’unico profilo di violazione di legge concretamente dedotto con il presente capo di impugnazione, ovvero il mancato coinvolgimento procedimentale dei titolari delle rivendite viciniori, non può che evidenziarsene l’infondatezza.

Ai sensi dell’art. 13, comma 5, del D.M. n. 38/2013 « l’Ufficio competente, in caso di valutazione positiva della domanda di trasferimento e della relativa documentazione pervenuta, effettua la comunicazione di avvio del procedimento al soggetto che ha presentato la domanda e ai titolari delle tre rivendite più vicine situate a distanza inferiore a 600 metri dal luogo proposto per il trasferimento, assegnando termine di quindici giorni per eventuali osservazioni. L'Ufficio, ai sensi dell'articolo 7 e seguenti della legge n. 241 del 1990, e successive modificazioni, comunica altresì l'avvio del procedimento, assegnando identico termine per le osservazioni, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e a quelli che per legge debbono intervenirvi; fornisce altresì notizia dell'inizio del procedimento ai soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, nei cui riguardi dal provvedimento finale possa derivare un pregiudizio ».

Nel caso di specie è documentato (mediante perizia giurata e sopralluogo eseguito dai funzionari dell’Ufficio ADM di Cosenza) che la distanza fra le due rivendite (n. 2 e n. 4) è di 603 metri e che le altre rivendite presenti nella località si trovano a distanza maggiore.

Trattandosi quindi di un trasferimento « fuori zona » ex art. 10, comma 1, del D.M. n. 38/2013 (« il trasferimento di una rivendita ordinaria si considera in zona quando lo spostamento avviene entro 600 metri dalla sede originaria e non comporta mutamenti della terna delle rivendite più vicine »), l’amministrazione non era tenuta a coinvolgere nel procedimento altri rivenditori.

Per quanto precede l’appello deve essere respinto ancorché, per quanto riguarda il rilevato profilo di tardività, con diversa motivazione riformando sul punto la sentenza di primo grado.

In ragione di detto esito le spese di giudizio vengono in parte compensate e in parte poste a carico dell’appellante nella misura liquidata in dispositivo.

Le questioni appena vagliate esauriscono l’ambito del contenzioso sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).

Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Sussistono ragioni per compensare in parte le spese del giudizio data la complessità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi e per le causali di cui in motivazione.

Compensa per la metà e pone a carico dell’appellante per l’altra metà le spese del doppio grado di giudizio che liquida per l’intero in € 5000,00 oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Marco Poppi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Poppi	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO