Pubblicato il 30/05/2025

N. 04711/2025REG.PROV.COLL.

N. 09193/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9193 del 2024, proposto da International Paper Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Nico Moravia, Gian Luca Zampa, Stefania Guarino, Giorgio Candeloro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Associazione Italiana Scatolifici – Acis, non costituito in giudizio;

per la revocazione

della sentenza del CONSIGLIO DI STATO - SEZ. VI n. 06811/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 il Cons. Dalila Satullo e uditi per le parti gli avvocati Nico Moravia e Luca Reali dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con sentenza n. 2823/2023, emessa su ricorso di International Paper Italia S.r.l. (IP), questo Consiglio ha annullato il provvedimento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato n. 27849, adottato in data 17 luglio 2019 a conclusione del procedimento I805 “Prezzi del cartone ondulato”, limitatamente alla quantificazione della sanzione. In particolare, secondo la sentenza l’applicazione del sistema di quantificazione della sanzione, previsto dalle linee guida, ha impedito di graduare la sanzione alle effettive responsabilità dei singoli operatori, dovendo l’amministrazione ridefinire gli importi della sanzione alla luce delle considerazioni esposte e dando rilievo al coinvolgimento pieno, medio e lieve di ogni singola impresa coinvolta.

2. IP ha impugnato per revocazione la predetta sentenza lamentando errore di fatto per omessa pronuncia: - sul terzo motivo di ricorso con cui il provvedimento era stato censurato nella parte in cui, ai fini della quantificazione della sanzione, non aveva tenuto conto che l’intesa non era stata attuata e, in ogni caso, non aveva effettuato alcun accertamento sugli effetti dell’intesa; - sul quarto motivo di ricorso con cui il provvedimento era stato censurato nella parte in cui, ai fini della quantificazione della sanzione, non aveva giustificato come i dati aggregati sui volumi che l’associazione di categoria FC forniva ai propri associati avrebbero potuto permettere o agevolare in concreto il monitoraggio sui prezzi del mercato del cartone ondulato; - sul quinto motivo di ricorso con cui il provvedimento era stato censurato nella parte in cui non ha riconosciuto un ruolo marginare anche a IP, con conseguente riduzione del 20% della sanzione ai sensi dell’art. 34 delle linee guida, e nella parte in cui ha riconosciuto una riduzione del 5% e non del 15% per l’applicazione del programma di compliance .

3. Con sentenza 2161/2024 questo Consiglio ha dichiarato la domanda di revocazione inammissibile, evidenziando che la sentenza impugnata si era pronunciata implicitamente su tutte le censure proposte.

In particolare, afferma la sentenza, “il profilo espressamente accolto ( id est quello con cui si è dedotto che lo scarto esistente fra la sanzione base applicata nel 15% del fatturato della società secondo le Linee Guida dell’Autorità e il massimo edittale che non può superare il 10 % del fatturato ai sensi dell’art. 15 della legge n. 287/1990 “determina nel concreto un appiattimento della sanzione su quest’ultimo valore frustrando la ratio della disciplina di settore, sia di rango legislativo che regolamentare, astrattamente improntata ad una differenziazione della sanzione in funzione delle specificità delle condotte e dei ruoli imputabili a ciascun singolo operatore”) con il connesso effetto conformativo (“Dell’eliminazione di tale discrasia dovrà farsi carico l’Autorità in sede di ridefinizione degli importi delle sanzioni considerando il valore primario della disposizione di cui all’art. 15 della l. n. 287/1990”), nell’imporre in sede di riedizione del potere all’Autorità il compimento di ogni valutazione utile a calibrare la risposta sanzionatoria alla condizione specifica dell’odierna ricorrente in revocazione (non solo in termini di rideterminazione dell’importo base ma anche - e soprattutto - di applicazione e dosaggio delle attenuanti), ha implicitamente esaminato ed allo stato esaurito tutti gli altri aspetti di censura cogliendo un vizio che si pone a monte rispetto ad essi”. In altri termini, osserva tale sentenza, “dei motivi e profili asseritamente omessi, il Giudice di appello ne ha invece (esaminati ed) accolti una parte (maggiore di quanto, da prospettive diverse, ritenuto dalle contrapposte difese) e, quanto al resto, ne ha rimesso la valutazione all’Autorità in occasione del riesercizio ad ampio raggio del suo potere sanzionatorio, avendo escluso il Giudice di appello di rideterminare da sé la sanzione esercitando la propria giurisdizione di merito, (deve ritenersi) in ragione proprio della ampiezza di tale rideterminazione”.

4. In sede di riesercizio del potere l’Autorità ha confermato la sanzione già irrogata con il provvedimento annullato. Ciò in quanto, alla luce del riesame svolto graduando la partecipazione delle singole imprese in lieve, media e piena, risulterebbe confermato il coinvolgimento “pieno” di IP all’intesa, atteso che la società ha partecipato all’infrazione per la sua intera durata (11,56 anni), non ha beneficiato di alcuna circostanza attenuante (a parte quella relativa all’adozione di un programma di compliance antitrust ) e non si è così vista riconoscere la riduzione c.d. “soggettiva” in applicazione del punto 34 delle linee guida in materia di sanzioni.

5. IP ha impugnato il predetto provvedimento con ricorso per ottemperanza, chiedendo al Consiglio di dichiararne la nullità per violazione/elusione del giudicato e di rideterminare, ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. a) del c.p.a., l’importo della sanzione con riduzione dell’80% o di altra misura maggiore o minore ritenuta di giustizia.

6. Con sentenza n. 6811/2024 il Consiglio ha dichiarato la nullità del provvedimento per violazione del giudicato e, richiamando gli artt. 114, c. 4, lett. a), e 134, c. 1, lett. c), c.p.a., ha rideterminato la sanzione con riduzione del 20% rispetto a quella determinata dall’Autorità.

7. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio IP ha chiesto la revocazione della sentenza n. 6811/2024 deducendo l’errore di fatto per omessa pronuncia ed il contrasto con il precedente giudicato.

7.1. In primo luogo, secondo IP il giudice dell’ottemperanza sarebbe incorso in un errore revocatorio per omessa pronuncia ai sensi dell’art. 395, comma 1, n. 4), del c.p.a. Infatti, la motivazione della sentenza non conterrebbe alcun riferimento agli altri quattro motivi di inottemperanza che IP aveva sollevato nel ricorso e che, ove accolti, comporterebbero una ben maggiore ed ulteriore riduzione della sanzione. In particolare, la motivazione della sentenza avrebbe omesso di prendere in esame: a) il primo motivo di inottemperanza che contestava la mancata riduzione della sanzione perché l’illecito non ha prodotto effetti sul mercato; b) il secondo motivo di inottemperanza che, sempre in relazione alla gravità dell’infrazione, lamentava la mancata riduzione della sanzione perché una parte significativa della condotta oggetto dell’infrazione (ossia lo scambio di informazioni che il FC comunicava ai suoi associati) non è stata considerata rilevante in relazione all’attuazione dell’illecito; c) il terzo motivo di inottemperanza, che contestava la mancata riduzione della sanzione perché non è stata applicata la circostanza attenuante relativa al ruolo passivo/marginale di IP nell’intesa; d) il quinto motivo di inottemperanza nella parte in cui contestava la mancata riduzione della sanzione perché non è stata applicata la riduzione rispetto ai criteri generali che la stessa Autorità ha indicato ai fini della rideterminazione ossia la riduzione ulteriore del 20% ai sensi dell’art. 34 delle Linee Guida per gli operatori che hanno beneficiato di almeno una circostanza attenuante relativa al ruolo passivo/marginale di IP nell’intesa.

7.2. In secondo luogo, secondo IP la sentenza, qualora dovesse ritenersi che abbia rigettato implicitamente tali motivi, sarebbe soggetta a vizio revocatorio ai sensi dell’art. 365, comma 1, n. 5) del c.p.c. perché è in contrasto con le statuizioni contenute nella sentenza n. 2161/2024 che, precisando la portata della sentenza n. 2823/2023, ha specificato che tutti i motivi d’appello relativi alla gravità dell’infrazione e della condotta (e quindi anche i quattro sopra sintetizzati) erano stati accolti, dando precisazioni sulle modalità con le quali si sarebbe dovuta operare la rideterminazione della sanzione a carico di IP in esecuzione della sentenza n. 2823/2023.

7.3. Con riguardo alla fase rescissoria, IP ha chiesto di accogliere la domanda di ottemperanza anche in relazione al primo, secondo e terzo motivo di inottemperanza ed alla seconda censura del quinto motivo di inottemperanza, che riguardano autonomi e distinti profili di gravità rilevanti ai fini della quantificazione della sanzione, e di rideterminare ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. a), del c.p.a., l’importo della sanzione a carico della società IP in ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 2823/2023 e alle indicazioni fornite dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 2161/2024, con una riduzione della sanzione nella misura dell’80% ovvero nella diversa percentuale maggiore o minore che sarà ritenuta di giustizia.

8. Si è costituita in giudizio l’Autorità, eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza del ricorso per revocazione.

9. Dopo il deposito di memorie, all’udienza camerale del 29 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Il primo motivo di revocazione è inammissibile.

10.1. Secondo la costante giurisprudenza, inaugurata a partire da Cons. Stato, ad. plen., 22 gennaio 1997, n. 3 e formatasi in occasione di azioni di annullamento articolate sulla base di motivi differenti ed autonomi, l’omesso esame di un motivo di gravame può costituire motivo di revocazione sub specie di errore revocatorio ex art. 395, comma 1, n. 4 c.p.c. solo nell’ipotesi limite in cui risulti evidente dalla lettura della sentenza che il giudice non ha preso in nessun modo in esame la censura medesima incorrendo in un “abbaglio dei sensi” non essendosi reso conto, in radice, della esistenza stessa della domanda (Cons. Stato, sez. VI, 31 gennaio 2024, n. 966).

In particolare, “L'errore revocatorio è configurabile in ipotesi di omessa pronuncia su una censura sollevata dal ricorrente, purché risulti evidente dalla lettura della sentenza che in nessun modo il giudice ha preso in esame la censura medesima: si deve trattare, in altri termini, di una totale mancanza di esame e/o valutazione del motivo e non di un difetto di motivazione della decisione” (da ultimo Cons. Stato, sez. III, 21 maggio 2021, n. 3963, Cons. Stato, Sez. V, n. 837 del 28 gennaio 2021 e, anche in precedenza, Cons. Stato, sez. IV, 1 settembre 2015, n. 4099 e Cons Stato, sez. V, 6 aprile 2017, n. 1610). Ciò in quanto “Ai fini dell'errore di fatto revocatorio l'omessa pronuncia assume rilievo non già di per sé, bensì esclusivamente qualora la ragione di siffatta omissione risulti causalmente riconducibile alla mancata percezione dell'esistenza e del contenuto di atti processuali, e cioè quando dalla sentenza si possa evincere che l'omesso esame del motivo è stato frutto di un'erronea convinzione circa l'inesistenza del motivo stesso, che invece era incontestabilmente presente nel ricorso, al contrario di quanto supposto dal giudice” (Cons. Stato, sez. V, 11 ottobre 2021, n. 6758).

Deve aggiungersi che l’eventuale vizio di omessa percezione del motivo di gravame va, in ogni caso, apprezzato all’esito di una valutazione sintetica, “con riferimento alla motivazione della sentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspetti formali, cosicché esso può ritenersi sussistente soltanto nell’ipotesi in cui risulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisione sul motivo d’impugnazione risulti implicitamente da un'affermazione decisoria di segno contrario ed incompatibile” (da ultimo Cons Stato, sez. V, 10 marzo 2023, n. 2542).

10.2. Ciò premesso in diritto, nel caso in esame – dove peraltro è dedotto l’omesso esame di “motivi” articolati nell’ambito di un giudizio (non di annullamento ma) di ottemperanza, nell’insieme volti a far accertare la violazione del giudicato - dalla lettura complessiva della motivazione della sentenza oggetto di revocazione emerge che l’organo giudicante ha certamente percepito l’esistenza dei motivi, ovvero delle questioni dedotte, e li ha considerati ai fini della decisione sulla rideterminazione della sanzione.

Quanto detto emerge, in particolare, dai seguenti elementi:

- da pag. 7 a pag. 9 della sentenza ha ricostruito profusamente e specificamente tutti i motivi e le questioni dedotti nel ricorso per ottemperanza, tra i quali rientrano anche quelli dei quali IP lamenta oggi l’omesso esame;

- in diversi punti della sentenza (in particolare pag. 14 e pag. 18) il giudice ribadisce che la sentenza di cognizione Cons. Stato, sez. VI, 20 marzo 2023, 2823, come interpretata dalla successiva sentenza Cons. Stato, sez. VI, 5 marzo 2024, n. 2161, ha accolto “tutti i profili di doglianza riferiti alla congruità della sanzione sotto il profilo quantitativo”, poi riprodotti dalla parte quali motivi di inottemperanza nel giudizio oggetto di revocazione;

- il giudice fa riferimento alla necessità, derivante dal giudicato, di rivalutare complessivamente la condotta dell’impresa ai fini sanzionatori tenendo conto delle circostanze concrete della fattispecie e, al momento di rideterminare la sanzione, premette di aver valutato la fattispecie nel suo complesso e le specificità del caso concreto.

Alla luce di quanto appena esposto, non può pertanto ritenersi che ricorra un’evidente omissione (tale dovendo essere quella idonea a fondare la revocazione) di pronuncia su alcuni dei motivi di inottemperanza indicati nel ricorso introduttivo.

Piuttosto, come chiaramente evincibile dalla motivazione, il giudice, in accoglimento delle censure dedotte e nell’ambito della propria giurisdizione di merito caratterizzata da un ampio margine di apprezzamento, invece di quantificare specifiche riduzioni in relazioni alle singole censure proposte, ha effettuato una riduzione complessiva della sanzione nella misura del 20% sulla scorta di una valutazione globale degli elementi incidenti sulla determinazione della sanzione, avvalendosi espressamente di un parametro puramente equitativo (si legge espressamente nella sentenza “si ritiene equa”).

Tale operazione, lungi dall’integrare un errore di fatto per omessa pronuncia, costituisce evidentemente una valutazione che, in disparte ogni profilo di congruità e motivazione, come anche di coerenza con gli auto-vincoli che in origine l’Autorità si era data, non può essere in alcun modo oggetto del rimedio revocatorio.

11. Una volta ritenuto che il giudice dell’ottemperanza ha esaminato e valutato complessivamente tutti gli elementi dedotti ai fini della riduzione della sanzione, anche il secondo motivo di revocazione deve ritenersi inammissibile.

11.1. Va al riguardo premesso che per costante giurisprudenza “Perché una sentenza possa considerarsi contraria ad altra precedente avente tra le parti autorità di cosa giudicata, e, quindi, essere oggetto di revocazione, occorre che tra i due giudizi vi sia identità di soggetti e di oggetto, tale che tra le due vicende sussista una ontologica e strutturale concordanza degli estremi sui quali deve essere espresso il secondo giudizio, rispetto agli elementi distintivi della decisione emessa per prima, nel senso che la precedente sentenza deve avere ad oggetto il medesimo fatto o un fatto ad esso antitetico, non anche un fatto costituente un possibile antecedente logico, restando poi la contrarietà con la sentenza avente autorità di cosa giudicata ipotizzabile solo in relazione all’oggetto degli accertamenti in essa racchiusi” (v., tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 29 maggio 2023, n. 5259).

Con specifico riferimento poi al contrasto tra una sentenza di ottemperanza e la sentenza di cognizione oggetto di ottemperanza, l’Adunanza Plenaria ha affermato che “secondo la costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato deve escludersi l’identità per oggetto tra pronuncia ottemperanda che decide la controversia all’esito del giudizio di cognizione e quella emessa in sede di ottemperanza per stabilire l'obbligo dell'amministrazione di conformarsi al giudicato; infatti, qualora le sentenze poste a raffronto costituiscano l'esito, rispettivamente, del giudizio di cognizione e di quello di esecuzione, ciò che viene dedotto come contrasto fra giudicati è l'interpretazione che il giudice dell'ottemperanza ha dato dell'ambito della statuizione della sentenza da eseguire, onde la richiesta di revocazione si risolve, in realtà, nel chiedere il riesame delle conclusioni, cui detto giudice è pervenuto, non nell'assenza di consapevolezza dell'esistenza di un giudicato facente stato fra le stesse parti, ma proprio nell'espresso apprezzamento dell'ambito di quest'ultimo e degli adempimenti amministrativi necessari per la sua corretta esecuzione” (Cons. Stato, ad. pl., 6 aprile 2017, n. 1).

11.2. Ciò premesso in diritto, anche volendo prescindere dalla dubbia ammissibilità, per le ragioni espresse dall’Adunanza Plenaria, del giudizio di revocazione di una sentenza di ottemperanza per contrasto con la sentenza ottemperata (ovvero, in questo particolare caso, con la successiva sentenza “interpretativa” di essa, recante oltre tutto una statuizione in rito), il dedotto contrasto non è comunque esistente.

Ed infatti, come evidenziato anche dalla sentenza del Cons. Stato, sez. VI, 5 marzo 2024, n. 2161 in relazione alla portata conformativa della sentenza del Cons. Stato, sez. VI, 20 marzo 2023, n. 2823, “In estrema sintesi, quindi, dei motivi e profili asseritamente omessi, il Giudice di appello ne ha invece (esaminati ed) accolti una parte (maggiore di quanto, da prospettive diverse, ritenuto dalle contrapposte difese) e, quanto al resto, ne ha rimesso la valutazione all’Autorità in occasione del riesercizio ad ampio raggio del suo potere sanzionatorio, avendo escluso il Giudice di appello di rideterminare da sé la sanzione esercitando la propria giurisdizione di merito, (deve ritenersi) in ragione proprio della ampiezza di tale rideterminazione”.

In altri termini, la sentenza di cognizione, lungi dall’imporre vincolate percentuali di riduzione della sanzione, e astenendosi dall’esercitare la propria giurisdizione di merito nella rideterminazione della sanzione, ha rimesso all’Autorità la valutazione a fini sanzionatori di tutti gli elementi dedotti nei motivi di ricorso accolti.

Alla luce di quanto esposto, non può ritenersi contrastante con tale giudicato la sentenza di ottemperanza nella quale il giudice, esercitando la propria giurisdizione di merito e valutando in modo complessivo e globale tutti gli elementi dedotti dalla parte incidenti sulla quantificazione della sanzione, ha determinato quest’ultima nella misura del 20% in meno rispetto a quella originariamente determinata dall’Autorità.

12. Per tutte le ragioni sopra esposte il ricorso va quindi dichiarato inammissibile.

13. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna IP al pagamento in favore dell’Autorità della somma di euro 4.000,00 a titolo di compensi professionali, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dalila Satullo	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO