Pubblicato il 26/06/2025

N. 05555/2025REG.PROV.COLL.

N. 02193/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2193 del 2022, proposto da
Kalpa s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rolando Pini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Modena, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Maini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 63/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Modena;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 aprile 2025 il Cons. Annamaria Fasano e, per le parti, ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis c.p.a. e dell’art. 13-quater disp. att. c.p.a. (articolo aggiunto dall’art. 17, comma 7, d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113.), preso atto del deposito delle note di passaggio in decisione, è data la presenza dell'avvocato Pini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Kalpa s.r.l. proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna per l’annullamento della nota del settore pianificazione territoriale e trasformazioni edilizie del 2.11.2016, recante la risposta sfavorevole sull’istanza di variante per il compendio immobiliare ‘Centro Senada’.

La ricorrente riferiva di avere presentato, in data 27.6.2016, una istanza di variante al POC – RUE per cambio di destinazione d’uso di un fabbricato produttivo dismesso, ubicato tra via Emilia Ovest, via Liningstone e via Mercalli, per 43.000 mq. di superficie territoriale, in attività commerciale) con riduzione della capacità edificatoria).

L’intendimento era quello di recuperare un immobile privo di utilizzazione per valorizzarlo e reinserirlo nel circuito economico. In alternativa, prospettava, quali soluzioni, il rilascio di un titolo abilitativo in deroga, l’assunzione di una variante semplificata, la promozione di un accordo di programma in variante.

L’istante ipotizzava altresì una nuova proposta di Piano particolareggiato ad integrazione dell’istanza già accolta con atto giuntale 23/12/2014, n. 642. Non avendo avuto riscontri, inoltrava una diffida ad adempiere.

Con atto del 2.11.2016, il Comune emetteva la risposta sfavorevole, osservando che l’insediamento di una media struttura di vendita alimentare era già stato ammesso dalla programmazione del territorio vigente, per le categorie merceologiche alimentari e non, evocando le previsioni del Piano Operativo Insediamenti Commerciali (P.O.I.C.), approvato dal Consiglio provinciale (deliberazione n. 324/2011) e sottolineando che l’intervento assumeva rilevanza sovracomunale con necessità di coinvolgere nella pianificazione le altre amministrazioni preposte, in vista di una modifica degli strumenti urbanistici sovraordinati. Il Comune concludeva, affermando che la proposta, di particolare impatto sull’assetto urbano e infrastrutturale, sarebbe stata vagliata in sede di revisione degli strumenti di governo del territorio, mediante la predisposizione del nuovo POC.

La società denunciava sotto vari profili l’illegittimità del provvedimento, sostenendo che il d.lgs. n. 114 del 1998 aveva già delineato una integrazione tra l’urbanistica e le attività commerciali e nel seguito il d.l. n. 223/2006 aveva escluso i vincoli all’apertura di nuovi esercizi fondati su quote di mercato. Richiamando la normativa di settore, osservava che la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali era un aspetto della libertà di iniziativa economica e del principio di concorrenza sancito dal Trattato UE e che, alla luce delle chiare indicazioni normative, la posizione giuridica del privato interessato al mutamento d’uso dell’immobile di proprietà per svolgere un’attività commerciale riceveva una tutela specifica e rafforzata, tanto che era recessivo solo rispetto alla tutela di finalità generali tipizzate, quale la salute e l’ambiente.

La ricorrente, pertanto, lamentava la violazione dell’art. 2 della l. 241 del 1990, in quanto l’Amministrazione aveva deciso di non decidere sulla domanda, riservandosi di valutarla al momento dell’avvio della revisione dello strumento urbanistico vigente, denunciando eccesso di potere per l’utilizzo distorto dei poteri di pianificazione in funzione di controllo dell’attività economica, con rinvio a una futura revisione dello strumento urbanistico, e la violazione dell’art. 1, comma 1, lett. b) del d.l. n. 1 del 2012.

2. Il Tribunale amministrativo regionale dell’Emilia Romagna, con sentenza n. 63 del 2022, respingeva il ricorso, precisando, inter alia, che l’Amministrazione non era rimasta silente ma aveva risposto all’istanza, dando atto della possibilità di valutare la proposta in sede di revisione della pianificazione urbanistica. Inoltre, i principi di massima liberalizzazione non precludevano restrizioni, in sede pianificatoria, alla realizzazione di medie o grandi strutture.

3. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, la società Kalpa s.r.l. ha impugnato la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma, e sollevando sostanzialmente nel merito le medesime censure introdotte con il ricorso originario.

4. Il Comune di Modena si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

5. Con memoria, depositata in data 10 febbraio 2025, la società Kalpa s.r.l. ha comunicato la propria sopravvenuta carenza di interesse alla decisione dell’appello, chiedendo che ne sia dichiarata l’improcedibilità con compensazione delle spese di lite.

6. All’udienza straordinaria del 2 aprile 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Il Collegio prende atto della dichiarazione resa dall’appellante con memoria del 10 febbraio 2025, con la quale è stato comunicata la sopraggiunta carenza di interesse alla pronuncia sull’appello, con domanda di compensazione delle spese di lite.

Nella specie, va precisato che non è cessata la materia del contendere non ravvisandosi l’integrale soddisfazione dell’interesse sostanziale fatto valere in giudizio, in quanto l’Amministrazione non ha emesso nessun provvedimento satisfattivo, posto che l’appellante ha semplicemente comunicato di non avere più interesse alla decisione.

La cessazione della materia del contendere opera, infatti, quando si determina una successiva attività amministrativa integralmente satisfattiva dell’interesse azionato (Cons. Stato, n. 1227 del 2020; id. n. 8615 del 2019; id. n. 3378 del 2019).

E’, quindi, decisivo che la situazione sopravvenuta soddisfi in modo pieno ed irretrattabile il diritto o l’interesse legittimo esercitato, così da non residuare alcuna utilità alla pronuncia di merito (Cons. Stato, n. 1332 del 2016).

La dichiarazione di improcedibilità della domanda per carenza di interesse presuppone, invece, il verificarsi di una situazione, di fatto o di diritto, del tutto nuova rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della sentenza, per avere fatto venire meno per il ricorrente l’utilità della pronuncia del giudice (Cons. Stato, n. 5492 del 2009; id. n. 5355 del 2007).

Come nella fattispecie, per espressa dichiarazione della società appellante, è avvenuto.

8. Ne consegue che, nel caso all’esame del Collegio, la causa deve essere definita in rito con la dichiarazione di improcedibilità del ricorso in appello per sopravvenuta carenza di interesse.

9. Le spese di lite, tenuto conto delle ragioni della decisione e della peculiarità della vicenda processuale, vanno interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2024, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113 con l'intervento dei magistrati:

Davide Ponte, Presidente FF

Sergio Zeuli, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Davide Ponte

IL SEGRETARIO