Pubblicato il 12/06/2025

N. 05091/2025REG.PROV.COLL.

N. 03803/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3803 del 2022, proposto da
AL OR e BI OR, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Gaviraghi e Riccardo Tagliaferri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili e Prefettura di Firenze, non costituiti in giudizio;
Comune di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Cappelletti e Chiara Canuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 70/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Giordano Lamberti e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Gli appellanti sono proprietari di un compendio immobiliare costituito da trentacinque appartamenti a uso civile abitazione, oltre a trentacinque posti auto coperti pertinenziali, ubicati in Firenze.

Tali alloggi - frutto di edilizia agevolata, in quanto realizzati in forza della convenzione stipulata con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e il Comune di Firenze – erano concessi in locazione a dipendenti dell’Amministrazione dello Stato impegnati nella lotta alla criminalità organizzata, ai sensi dell’art. 18 della Legge n. 203 del 1991.

Trattasi di contratti di locazione aventi una durata pari a ventidue anni, decorrente dalla data di assegnazione degli alloggi da parte della Prefettura, avvenuta il 5 maggio 2008.

2 - I canoni annui di locazione sono stati determinati sulla base della convenzione sottoscritta con il Comune di Firenze il 18 dicembre 2006.

In particolare, l’art. 4 di tale convenzione stabilisce che “ Il canone di locazione di ciascun alloggio e relative pertinenze, dovrà essere determinato nella misura del 4% (…) su base annua, del prezzo di cessione come determinato nel precedente articolo 2, e come aggiornato ai sensi del precedente articolo 3 ”.

2.1 - La normativa in materia di determinazione dei canoni subiva una modifica a seguito del subentro degli appellanti: il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha dapprima adottato il D.M. n. 8346 del 7 settembre 2011, al fine di adeguare il menzionato D.M. 215 del 2002 al giudicato di cui alle pronunce del T.A.R. Lazio, Sez. II, n. 36219/2010 e n. 36220/2010, che avevano ritenuto illegittime le previsioni dello stesso D.M. 215 del 2002 afferenti ai criteri di determinazione dei canoni. Successivamente, il medesimo Ministero ha adottato il D.M. n. 185 del 14 maggio 2014, al fine di adeguare lo stesso D.M. 215 del 2002 al giudicato di cui alla successiva sentenza del T.A.R. Lazio, Sez. II, n. 17/2013 (così come confermato e precisato dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 1125/2014), che aveva ritenuto illegittime anche le previsioni del suddetto D.M. n. 8346/2011.

In particolare, l’art. 4 del D.M. n. 215 del 2002, così come modificato dall’art. 3 del predetto D.M. n. 185 del 2014, ha ridefinito, in termini più favorevoli per gli assegnatari degli alloggi, i criteri di determinazione dei canoni di locazione, prevedendo, tra l’altro, che il canone debba essere determinato “ al netto del finanziamento statale assegnato al soggetto attuatore” nonché “in relazione ai redditi degli assegnatari ”.

2.3 - Con parere del 9.12.2015 fornito dall’Avvocatura Generale dello Stato al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, poi confermato dal Comitato Consultivo dell’Avvocatura Generale, veniva espresso avviso favorevole alla valenza retroattiva del D.M. 185/2014, ed in particolare sul se le nuove modalità di calcolo del canone di locazione dovessero trovare applicazione anche alle convenzioni stipulate precedentemente all’entrata in vigore della nuova disciplina (quale quella oggetto della presente causa).

A seguito dell’emissione di tale parere, la Prefettura di Firenze, con nota 11.1.2016, invitava i proprietari ad informare gli assegnatari della possibilità di richiedere la rideterminazione del canone alla luce della nuova normativa.

3 - Con ricorso al Tar per la Toscana, gli appellanti hanno impugnato il silenzio tenuto dalle amministrazioni in ordine alla domanda di riesame della questione da loro presentata in data 9/14.1.2019.

3.1 - Con ricorso per motivi aggiunti, i ricorrenti hanno chiesto l’annullamento della nota dirigenziale prot. 9322 del 29 ottobre 2019 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ove si legge che “ con riferimento alla nota di codesto Studio Legale in data 09.01.2019 con la quale (…) è stata rivolta al Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti (…) istanza di riesame finalizzata ad ottenere dichiarazione di irretroattività del D.M. in data 08.05.2014, n. 185 (…) si rappresenta l’inopportunità, stante il superiore parere reso dall’Avvocatura generale dello stato in data 09.12.2015, n. 554402 in ordine al quesito posto dalla scrivente Direzione con nota del 03.09.2015, n. 8466, sull’applicazione temporale 8 del D.M. 185/2014, di poter aderire alla istanza di riesame avanzata da codesto Studio Legale in data 09.01.2019 ”.

3.2 - Successivamente, con ulteriore ricorso per motivi aggiunti, i ricorrenti chiedevano altresì l’annullamento della nota prot. 2361 del 16 aprile 2021 del Prefetto Vicario di Firenze nella parte in cui si afferma che “ la Prefettura di Firenze ha comunque rinnovato l’invito ai Sig.ri OR a fornire il numero e la composizione degli immobili disponibili e da assegnare, dando applicazione – in modo implicito – quanto previsto dal D.M. 185/2014. ”.

4 - Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tar adito ha dichiarato il ricorso e i motivi aggiunti in parte improcedibile e in parte inammissibile.

Quanto al primo aspetto, stante l’intervento dei provvedimenti espressi, impugnati poi con motivi aggiunti, è decaduto l’interesse all’azione avverso il silenzio.

Quanto ai motivi aggiunti, il Tar li ha ritenuti inammissibili, sul presupposto del difetto di portata provvedimentale degli atti gravati, evidenziando che “ la posizione interpretativa dell’Amministrazione statale era già stata chiaramente manifestata agli odierni ricorrenti con la nota dell’11 gennaio 2016 della Prefettura di Firenze, con la quale questa, avendo recepito per intero l’avviso dell’Avvocatura Generale dello Stato al riguardo, aveva invitato i ricorrenti ad informare gli assegnatari della possibilità di richiedere la rideterminazione del corrispettivo, in tal modo confermando inequivocabilmente la portata retroattiva della sopraggiunta disciplina del 2014 relativa alla determinazione dei canoni di locazione ”.

Per il Tar, le comunicazioni impugnate, sono perciò legate da un rapporto di mera conferma rispetto a quella del 2016, non impugnata tempestivamente.

5 – L’originaria parte ricorrente ha proposto appello avverso tale pronuncia, deducendo un unico motivo di censura, per il resto riproponendo i motivi assorbiti dalla declaratoria di inammissibilità.

5.1 - Con il primo motivo l’appellante (“ errore di diritto su un punto decisivo della controversia: la natura provvedimentale degli atti impugnati con i ricorsi per motivi aggiunti” ) contesta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha sostenuto l’assenza di forma e contenuto provvedimentale sia della nota ministeriale n. 9322 del 29 ottobre 2019, che della successiva nota prot. n. 2361 del 16 aprile 2021 della Prefettura di Firenze.

L’appellante evidenzia che le note in questione giungerebbero a valle dell’istanza in autotutela formulata dal ricorrente in data 19 gennaio 2019, mediante la quale questi ha fornito e sottoposto nuovi elementi alle amministrazioni intimate. Da ciò discenderebbe la natura non meramente confermativa dei provvedimenti gravati, poiché questi giungerebbero a valle di una valutazione inevitabilmente basata su nuovi elementi.

6 – L’appello è infondato.

La linea distintiva tra la conferma in senso proprio e l’atto meramente confermativo corre lungo il binario della verifica della rinnovazione dell’esercizio del potere amministrativo. Laddove l’Amministrazione si limiti a ribadire la bontà del contenuto del provvedimento originario senza aprire un nuovo procedimento si è di fronte ad un atto privo di valore provvedimentale, il quale non deve essere autonomamente impugnato ( cfr. Cons. Stato Sez. IV, 14-04-2014, n. 1805, Cons. St. sez. IV, 29 febbraio 2016, n. 812).

6.1 - L’atto impugnato origina da un’istanza di autotutela rispetto alla quale, in genere, non è configurabile alcun dovere di provvedere da parte dell’amministrazione. Infatti, come noto “i provvedimenti di autotutela sono manifestazione dell’esercizio di un potere tipicamente discrezionale dell’amministrazione che non ha alcun obbligo di attivarlo e, qualora intenda farlo, deve valutare la sussistenza o meno di un interesse che giustifichi la rimozione dell’atto, valutazione della quale essa sola è titolare ” ( cfr . Cons. Stato, sez. IV, 12 marzo 2010, n. 1469; vedi anche Cons. St., Sez. VI, 15 maggio 2012, n. 2774: “ una mera denuncia, con funzione sollecitatoria, che non fa sorgere in capo all’amministrazione alcun obbligo di provvedere ”).

6.2 – Nel caso in esame, vista la richiesta degli appellanti, l’amministrazione si è limitata a richiamare la precedente nota ed i relativi atti istruttori (parere dell’avvocatura dello Stato), concludendo inequivocabilmente nel senso che non vi erano margine per aprire un procedimento di riesame rispetto alle precedenti determinazioni (“ si rappresenta l’inopportunità… di poter aderire all’istanza di riesame ”)

La lettura di tale atto testimonia infatti che l’amministrazione non ha esaminato nel merito l’istanza, limitandosi ad evidenziare che non vi erano margini per vagliare l’istanza sotto il profilo dell’”opportunità”, conformemente al margine ampiamente discrezionale che caratterizza la scelta di avviare un procedimento di autotutela.

In altri termini, la nota impugnata ha escluso la necessità – o meglio l’opportunità – di rivalutare la questione, senza determinarsi sul merito della stessa, giustificando tale scelta con il richiamo alle determinazioni in precedenza assunte.

Tale attività non vale a rappresentare una nuova attività istruttoria finalizzata al riesame della questione, bensì è funzionale alla sola constatazione che sulla questione di merito sottesa all’istanza l’amministrazione si era già espressa.

In definitiva, nel caso in esame, l’amministrazione si è limitata a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento, senza compiere alcuna attività istruttoria e senza una nuova motivazione del diniego. Ne deriva che gli atti impugnati, ivi inclusa la nota prot. n. 2361 del 16 aprile 2021, in quanto non fondati su una rinnovata valutazione dei fatti e delle norme rilevanti, si presentano quali atti meramente confermativi del precedente atto.

Anche recentemente la giurisprudenza (Consiglio di Stato sez. V, 11/03/2025, n.1985) ha ribadito che: “ L’atto meramente confermativo ricorre quando l’Amministrazione si limita a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento, senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione, perseguendo la sola funzione di illustrare all'interessato che la questione è stata già valutata con una precedente espressione provvedimentale di cui si opera un integrale richiamo. Si tratta di un sostanziale diniego di esercizio del riesame dell'affare, espressione di lata discrezionalità amministrativa, che lo rende privo di spessore provvedimentale, da cui ordinariamente l’intrinseca insuscettibilità di una sua impugnazione ”.

7 – Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

Ad una valutazione complessiva della controversia le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) respinge l’appello e compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025, tenutasi con modalità telematica, con l'intervento dei magistrati:

BI Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	BI Franconiero

IL SEGRETARIO