Pubblicato il 29/09/2025

N. 07593/2025REG.PROV.COLL.

N. 05884/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5884 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Luisa Totino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Garofoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21;
Roma Capitale - Municipio IV e Anas s.p.a., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 205/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 luglio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e udito per le parti l’avvocato Luisa Totino; si dà atto che l’avvocato Garofoli ha depositato istanza di passaggio in decisione, senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -OMISSIS- ha proposto ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio avverso l’ordinanza di demolizione n. 691 del 30 aprile 2020, notificata da Roma Capitale il successivo 22 luglio 2020, chiedendone l’annullamento.

La ricorrente ha riferito di essere comproprietaria di un terreno sito in Roma alla via Rocca di Cave, n. 4, con sovrastante fabbricato a destinazione commerciale di mq. 1.086,81, ubicato in area vincolata, oggetto di domanda di condono edilizio.

Roma Capitale ha respinto la suddetta domanda di condono con determina n. 45 del 27 gennaio 2006, fondando il diniego sulla comunicazione del 2 dicembre 2005 dell’ANAS, la quale ha eccepito la distanza non conforme dal G.R.A. ex D.M. 1° aprile 1968.

Il diniego di condono è stato impugnato con ricorso, che è stato respinto dal T.A.R. per il Lazio, con sentenza n. 2064 del 2011, a sua volta impugnata in appello, rigettato con sentenza n. 208 del 2020 di questo Consiglio di Stato. La pronuncia di secondo grado è stata oggetto di ricorso per revocazione, per asserito errore di fatto.

Nelle more del giudizio, con determina n. 691 del 30 aprile 2020, Roma Capitale ha emesso l’ordinanza di demolizione, ex art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 e art. 15 della L.R n. 15 del 2008, avente ad oggetto la nuova costruzione del capannone commerciale di mq. 1.086,81, adiacente ad immobile ad uso ufficio, in via Rocca di Cave, 4, in zona D del PRG, in area soggetta a vincoli paesaggistico e archeologico e in fascia di rispetto del G.R.A., preceduta dal diniego di condono n. 45 del 27 gennaio 2006.

Con riferimento al presente giudizio, -OMISSIS-, quale comproprietaria dell’immobile e responsabile dell’abuso, ha impugnato l’ordinanza di demolizione, censurandola per violazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 e dell’art. 15 della L.R n.15 del 2008, nonché per eccesso di potere sotto il profilo dell’errore e della falsità dei presupposti, del difetto di istruttoria, dell’illogicità e contraddittorietà, dell'ingiustizia.

La ricorrente ha dedotto nel ricorso introduttivo che le distanze dal G.R.A. e da altra viabilità sarebbero state rispettate e che l’ordinanza di demolizione, comunque, non sarebbe stata eseguita non essendo l’opera nella disponibilità dei proprietari, in ragione di un contratto di locazione con la società New Mod System s.r.l.

Con ordinanza n.1317 del 2021, il T.A.R. per il Lazio ha sospeso il giudizio sino alla definizione del ricorso per revocazione.

Con pronuncia Cons. Stato, n. 2604 del 2021, il ricorso per revocazione della sentenza d’appello è stato dichiarato inammissibile.

Ripreso quindi il processo, la ricorrente ha presentato una nuova istanza di sospensione, avendo proposto ricorso alla CEDU avverso il predetto diniego di condono. La CEDU, con sentenza del 25 giugno 2021, ha dichiarato il ricorso inammissibile. L’interessata, quindi, con memoria, non sussistendo più i presupposti per la richiesta sospensione, ha riproposto al Collegio di prima istanza l’istanza cautelare con riferimento all’ordinanza di demolizione.

Con ordinanza n. 10564 del 2021, il Tribunale adito ha dichiarato il non luogo a provvedere sull’istanza di sospensione del giudizio, fissando la camera di consiglio per la trattazione dell’istanza cautelare, nell’ambito della quale, ricorrendone i presupposti ex art. 60 c.p.a. e sentite le parti, ha trattenuto la causa per la decisione di merito.

2. Il Tribunale amministrativo regionale, con sentenza n. 205 del 2022, ha respinto il ricorso ritenendolo infondato. In particolare, il Giudice di prime cure ha evidenziato che: “l’insufficienza della distanza prevista dalla normativa tra opera abusiva e viabilità era alla base del presupposto diniego di condono; che l’impugnativa del predetto atto, come suesposto, è stata respinta mediante pronuncia passata in giudicato; che pertanto è preclusa nella presente sede la riproposizione di censure già dedotte con l’impugnativa del predetto diniego di condono. Occorre inoltre rilevare che l’asserita mancata disponibilità materiale dell’opera da parte dei proprietari - siccome condotta in locazione da soggetti terzi -, vincolando in ogni caso gli stessi, individuati peraltro anche come responsabili, ad attivarsi per portare ad esecuzione l’ordinanza di demolizione, non incide sulla validità della medesima, potendo semmai impedire la conseguente acquisizione del bene al patrimonio dell’Amministrazione per inottemperanza, ex art.31 del D.P.R. n.380 del 2001 ”. Inoltre, osservava che: “ Va premesso che il terreno su cui insiste l’abuso è sottoposto a vincolo di rispetto della viabilità principale del grande raccordo anulare imposto con decreto ministeriale (del Ministro dei lavori pubblici) n. 1404 del 1°aprile 1968, che sussisteva, pertanto, prima della costruzione del manufatto”.

3. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, -OMISSIS- ha appellato la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma sulla base delle seguenti censure: “ 1. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15 della Legge Regionale Lazio n. 15/2008 e dell’art. 31 del D.P.R. 308/2001 e s.m.i., in relazione agli artt. 21 bis e 21 quater L. 241/90 e s.m.i. e all’art. 360 n. 5 c.p.c. Eccesso di potere per errore e falsità di presupposti, difetto di istruttoria. Illogicità e contraddittorietà manifeste. Manifesta ingiustizia; 2. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15 della Legge Regionale Lazio n. 15/2008 e dell’art. 31 del D.P.R. 308/2001 e s.m.i., in relazione agli artt. 21 bis e 21 quater L. 241/90 e s.m.i. e all’art. 112 c.p.c. Eccesso di potere per errore e falsità di presupposti, difetto di istruttoria. Illogicità e contraddittorietà manifeste. Manifesta ingiustizia” .

4. Roma Capitale si è costituita in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

5. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le loro difese.

6. All’udienza straordinaria del 2 luglio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. Il Collegio, preliminarmente, rileva che può prescindersi dall’esame delle eccezioni sollevate da parte appellante, inclusa la richiesta di stralcio della memoria di Roma Capitale in quanto tardiva, in ragione della infondatezza nel merito del ricorso in appello non dipendente dalla valutazione dei profili dedotti in tali eccezioni.

8. Passando all’esame del merito, -OMISSIS-, con il primo mezzo, deduce che, ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. 380/2001, l’effetto traslativo della proprietà, preannunciata con l’ordinanza di demolizione, avviene ipso iure in caso di inottemperanza alla demolizione nel termine assegnato.

Tuttavia, nel caso di specie, tale effetto non si sarebbe prodotto posto che l’immobile è condotto in locazione da terzi, il che comporta l’impossibilità per il proprietario di demolire nel termine assegnato, con la conseguenza che l’inottemperanza è da considerarsi incolpevole e la procedura di acquisizione, in quanto illegittima, non potrebbe avere luogo.

Considerato che non è stata contestata in giudizio la circostanza di fatto che l’immobile è nella disponibilità di terzi, sussisterebbe un impedimento per l’esecuzione dell’ordine di ripristino, sicchè, posto che l’ingiunzione di demolizione prevede l’automaticità della acquisizione, la stessa sotto tale profilo sarebbe illegittima. Il T.A.R. avrebbe dovuto anzitutto sospenderne l’efficacia, come richiesto dalla ricorrente con la memoria ex art. 55 comma 3 c.p.a., e, in subordine, dichiarare la determina di demolizione inefficace.

9. Con il secondo motivo, l’appellante denuncia che il provvedimento impugnato non è stato notificato a tutti i comproprietari, né Roma Capitale, prima e nel corso del giudizio, ha fornito la prova della avvenuta e rituale notifica, pertanto, mancando il presupposto della operatività dell’atto di ingiunzione nei confronti dei diretti destinatari, l’ordine di demolizione sarebbe inefficace.

L’appellante lamenta che il T.A.R. avrebbe omesso di pronunciarsi su tale deduzione difensiva, articolata con la proposizione della domanda cautelare, ritenendo di definire il ricorso nella camera di consiglio fissata per l’udienza cautelare ex art. 60 c.p.a.

10. Il primo mezzo è infondato.

L’appellante ritiene l’illegittimità del provvedimento impugnato, assumendo che, in ragione del fatto che l’immobile è occupato, perché condotto in locazione da terzi, non sarebbe stato consentito ottemperare all’ordine di demolizione entro il termine assegnato, con la conseguenza che l’inottemperanza sarebbe incolpevole e, quindi, la procedura di acquisizione non potrebbe avere luogo.

La tesi non può essere condivisa.

L’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 dispone che l’ordine di demolizione deve essere notificato a chi ha il potere di rimuovere l’abuso. Tale potere compete indubbiamente al proprietario, in quanto il presupposto per l’adozione di una ordinanza di ripristino coincide con l’esistenza di una situazione dei luoghi contrastante con quella codificata nella normativa urbanistico – edilizia, e quindi è connesso con l’individuazione di un soggetto il quale abbia la titolarità a eseguire l’ordine ripristinatorio, ossia il proprietario, in virtù del suo diritto dominicale.

E’ stato, altresì, affermato che l’ordine di natura reale è correttamente rivolto al proprietario a prescindere dalla responsabilità dello stesso nella realizzazione dell’illecito (Cons. Stato, n. 2022 n. 4570, id. n. 8171 del 2020).

La giurisprudenza consolidata, in più occasioni, ha chiarito che l’ordinanza di demolizione può essere considerata illegittima nel caso di immobile detenuto da terzi (in ragione di un contratto di locazione, comodato ecc.) nel caso in cui il proprietario del suolo abbia dimostrato di essersi attivato con tutti i mezzi che l’ordinamento appresta in sede civile, penale ed amministrativa, per sgomberare l’area dagli occupanti responsabili delle costruzioni abusive, avendo quindi dimostrato la non eseguibilità del comportamento atteso.

Solo in siffatta ipotesi, si può ritenere una palese carenza della disponibilità materiale del bene da parte del proprietario, idonea a rappresentare un elemento ostativo all’adozione dell’atto repressivo, in quanto difetta una condizione costitutiva dell’ordine e cioè l’imposizione di un dovere esigibile da parte del destinatario del comando.

E’ stato, invero, ritenuto legittimo l’ordine di demolizione di opere abusive diretto anche al nudo proprietario (Cons. Stato, Adunanza plenaria n. 16 del 2023), poiché “ egli può attivarsi per recuperare il pieno godimento dell’immobile e provvedere direttamente alla rimozione delle opere abusivamente realizzate, potendo, in particolare in caso di opposizione dell’usufruttuario, agire in giudizio a tale scopo: ed è evidente che la domanda giudiziale con cui il nudo proprietario chieda accertarsi il suo diritto/dovere di rimuovere opere edilizie abusivamente realizzate sull’immobile concesso in usufrutto, essendo idonea a prenotare gli effetti scaturenti dalla futura sentenza, potrebbe precludere l’acquisizione del bene al patrimonio dell’Amministrazione, a seguito del vano decorso del termine assegnato per la demolizione ”.

Secondo la giurisprudenza di legittimità, non vale ad escludere l’incombenza dei doveri di gestione dominicale la circostanza della stipulazione del contratto di locazione, in quanto tale negozio, se comporta il trasferimento al conduttore della disponibilità materiale e del godimento dell’immobile, non fa affatto venire meno in assoluto in capo al proprietario i poteri e i doveri di controllo, cura e vigilanza spettanti al proprietario locatore, il quale, anche se in un ambito diverso da quello in cui si esplica a sua volta il potere di custodia del conduttore, conserva un effettivo potere fisico sull’entità immobiliare locata (si pensi alla manutenzione straordinaria), con conseguente obbligo, sotto tutti i profili, di vigilanza sull’immobile (Cass. civ. n. 16422 del 2011).

In particolare, la Corte di Cassazione ha precisato, in linea con i principi espressi, che: “ In tema di esecuzione dell’ordine di demolizione del manufatto abusivo, disposto ex art. 7 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, non assume rilievo la circostanza che l’immobile oggetto della demolizione risulti locato a terzi, stante la possibilità di parte del conduttore di ricorrere agli strumenti civilistici per dare ricadere in capo ai soggetti responsabili dell’attività abusiva gli eventuali effetti negativi sopportati in via pubblicistica”. (Cass. Pen. n. 37051 del 2003; cfr. anche Cass. Pen. n. 37120 del 2005; id. n. 22853 del 2007 in fattispecie riguardante un immobile alienato).

11. Va accolto, invece, il secondo motivo.

La giurisprudenza di settore, in più occasioni, ha chiarito che la notifica dell'ordine di demolizione deve essere regolarmente effettuata a tutti i proprietari e ai responsabili dell'abuso.

La mancata notifica regolare rende illegittima l'eventuale acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'immobile abusivo. L’assunto risponde, infatti, ad ovvi principi di tutela del diritto di difesa e di partecipazione procedimentale, atteso che è illegittimo riconoscere l’idoneità fondativa dell'irrogazione della sanzione dell'acquisizione al patrimonio comunale all'inottemperanza all'ingiunzione di demolizione da parte di tutti i comproprietari, che di quest'ultima non abbiano ricevuto regolare notifica e, ai quali, dunque, non possa imputarsi l'inosservanza.

Con la sanzione dell'acquisizione, infatti, si viene a pregiudicare definitivamente il soggetto (o i soggetti) titolari del diritto di proprietà, per cui necessariamente tale provvedimento ablatorio, a contenuto sanzionatorio, deve essere notificato al proprietario inciso e, se i proprietari siano più di uno, esso deve essere notificato a tutti, non essendo possibile una spoliazione solo pro quota (Cons. Stato, n. 3351 del 2024), in omaggio ai fondamentali principi di tutela del diritto di difesa.

In sostanza, l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale non può essere disposta nei confronti del comproprietario che non sia stato destinatario dell’ordinanza di demolizione.

Con sentenza n. 288 del 2025, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha ribadito il principio, osservando che le Amministrazioni devono notificare l’ordinanza di demolizione a ciascun comproprietario, e l’omessa notifica non invalida l’ordinanza, ma la rende inefficace nei confronti del soggetto raggiunto, con la conseguenza che il provvedimento di acquisizione gratuita ex art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere legittimamente disposto nei confronti di chi non abbia ricevuto la notifica dell’ordine di demolizione.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio non ha fatto buon governo dei principi sopra enunciati, in quanto, pur avendo la ricorrente, nell’istanza ex art. 55, comma 3, c.p.a., depositata l’8 ottobre 2021, ribadito la mancata notifica dell’ingiunzione di demolizione a tutti i proprietari dell’immobile, ha ritenuto tale circostanza di fatto, sebbene evincibile dagli atti di causa, non influente ai fini della decisione del rigetto del ricorso.

12. In definitiva, l’appello va accolto nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, limitatamente al suindicato profilo di censura (illustrato con il secondo mezzo), va accolto il ricorso introduttivo proposto da -OMISSIS-, con conseguente inefficacia dell’ordine demolitorio impugnato nelle more della regolare notifica a tutti i destinatari.

13. Le ragioni della decisione e la peculiarità della vicenda processuale giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113 con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO