Pubblicato il 23/02/2026

N. 00398/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00699/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 699 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
C.G.I.L. Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Franco Focareta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex lege in Firenze, via degli Arazzieri 4;

nei confronti

U.R.L. Toscana – Unione Generale del Lavoro Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Mosa e Mauro Venturino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
C.I.S.L. Toscana, U.I.L. Toscana, Confsal Toscana, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze del 6 dicembre 2023, di cui in G.U. del 9 gennaio 2024, avente ad oggetto “Ricostituzione del comitato dell’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) per la Regione Toscana”;

- di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso, conseguente e/o collegato a quelli sopra citati, comunque lesivo, ancorché non conosciuto dalla ricorrente.

e, per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 18 ottobre 2024:

- del decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze del 6 agosto 2024, depositato nel procedimento in epigrafe dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato in data 12 agosto 2024 e pubblicato in G.U. del 23 agosto 2024, avente ad oggetto la “Ricostituzione del comitato dell’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) per la Regione Toscana”;

- di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso, conseguente e/o collegato a quelli sopra citati, comunque lesivo, ancorché non conosciuto dalla ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e di U.R.L. Toscana – Unione Generale del Lavoro Toscana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il dott. OL AU e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 7 marzo 2024, la C.I.G.L. Territoriale Toscana ha impugnato dinanzi al T.A.R. per il Lazio – Roma il decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali del 6 dicembre 2023, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, avente a oggetto la ricostituzione del comitato dell’I.N.P.S. per la Regione Toscana, e ne ha chiesto l’annullamento, lamentando la perdita di un seggio rispetto alla consiliatura precedente.

Il giudice adito, con ordinanza del 17 aprile 2024, ha dichiarato il proprio difetto di competenza territoriale e indicato quale giudice competente questo T.A.R. per la Toscana, dinanzi al quale il ricorso è stato ritualmente riassunto anche ai fini della riproposizione della domanda cautelare.

Costituitisi in giudizio il Ministero del Lavoro e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in esito alla camera di consiglio del 27 giugno 2024 il collegio ordinava alle amministrazioni resistenti il riesame dell’atto impugnato.

1.1. Il nuovo decreto del 6 agosto 2024, adottato in esecuzione del remand , ha confermato la perdita di un seggio a carico dell’organizzazione ricorrente, che lo ha impugnato con motivi aggiunti depositati il 18 ottobre 2024.

Si è costituita per resistere ai motivi aggiunti la U.R.L. Toscana – Unione Generale del Lavoro Toscana, mentre non si sono costituite le altre organizzazioni sindacali interessate e intimate.

1.2. Discussa la causa nell’udienza del 3 aprile 2025, il T.A.R. ha ordinato il rinnovo della notificazione nei confronti della Confsal Toscana.

Rinnovata la notifica, la causa è stata infine trattenuta per la decisione nella pubblica udienza del 4 dicembre 2025, preceduta dallo scambio di memorie difensive fra le parti costituite.

2. Come riferito in narrativa, il ricorso introduttivo del giudizio investe il decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali del 6 dicembre 2023, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, avente ad oggetto “Ricostituzione del comitato dell’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) per la Regione Toscana”. Il decreto prevedeva l’attribuzione alla C.G.I.L. di due seggi in luogo dei tre assegnati nella consiliatura precedente.

La stessa difesa erariale assume, peraltro, che il provvedimento sia stato integralmente sostituito dal nuovo decreto del 6 agosto 2024, adottato in esecuzione del riesame ordinato dal T.A.R. in sede cautelare, e conclude per l’improcedibilità dell’impugnazione originaria. Ed a tali conclusioni può sicuramente aderirsi, nella misura in cui il nuovo decreto consiste in una integrale e consapevole riedizione della medesima funzione amministrativa e non in una mera attività esecutiva della pronuncia del giudice, come si ricava dall’assenza di riserve o riferimenti alla lite pendente (fra le molte, cfr. Cons. Stato, sez. VII, 8 ottobre 2024, n. 8099; id., sez. IV, 29 aprile 2022, n. 3397).

Nel merito, l’esame rimarrà dunque circoscritto ai motivi aggiunti proposti dalla ricorrente nei confronti del citato decreto del 6 agosto 2024, che ha confermato in due, e non più tre, il numero di seggi assegnati alla C.G.I.L..

2.1. Con il primo motivo aggiunto, l’organizzazione ricorrente denuncia lo svilimento della propria rappresentatività sindacale, alla luce di un sistema – quello che fa capo allo Statuto dei lavoratori del 1970, alle pronunce rese in materia dalla Corte costituzionale ed agli accordi interconfederali confluiti nel c.d. Testo unico sulla rappresentanza (accordo tra C.G.I.L., C.I.S.L. e U.I.L. e Confindustria del 10 gennaio 2014) – nel quale il criterio del numero degli iscritti e il criterio elettorale assumerebbero un rilievo fondamentale, in aggiunta ai criteri elaborati precedentemente dalla giurisprudenza e oramai consolidati, vale a dire l’equilibrata presenza in un ampio arco di categorie professionali, la diffusione su tutto il territorio nazionale, l’esercizio continuativo dell’azione di autotutela con riguardo a diversi livelli e a diversi interlocutori, la reale capacità di influenza sull’assetto economico e sociale del Paese.

Di tali criteri, il Ministero del Lavoro non avrebbe tenuto conto neppure a seguito del remand cautelare operato dal giudice, la nomina dei rappresentanti in seno al comitato essendo stata effettuata sulla sola base del numero di contratti collettivi nazionali sottoscritti e del numero di partecipazioni alle controversie individuali, mentre, il numero degli iscritti e la diffusione territoriale sarebbero stati acquisiti in funzione anche di quanto dichiarato dalle altre sigle sindacali, attraverso dichiarazioni sostitutive dell’atto di notorietà rilasciate dai rappresentanti legali delle medesime organizzazioni sindacali interessate. E il difetto dell’istruttoria condotta dal Ministero sarebbe reso evidente dall’esistenza di un dato di facile acquisizione e di assoluta rilevanza ai fini della rappresentatività, cioè il numero di lavoratori cui effettivamente si applicano i contratti collettivi nazionali sottoscritti dalle diverse organizzazioni sindacali.

Proprio perché la rappresentatività sarebbe attestata dall’effettivo ruolo contrattuale delle organizzazioni sindacali, la verifica del Ministero avrebbe dovuto andare oltre il semplice dato autoreferenziale. Secondo l’ultimo rapporto del C.N.E.L. su mercato del lavoro e contrattazione, sul totale di 967 contratti nazionali quelli sottoscritti da categorie associate a C.G.I.L., C.I.S.L. e/o U.I.L. sarebbero 209, pari al 22%, e coprirebbero complessivamente oltre il 97% dei lavoratori censiti dai dati Uniemens; e tra i contratti firmati dai sindacati Confederali, quelli siglati da categorie C.G.I.L. sarebbero 188, in ottemperanza a quanto prescritto dall’art. 33 d.P.R. n. 639/1970, come modificato dall’art. 42 della legge n. 88/1989.

Con il secondo motivo aggiunto, connesso, la ricorrente sostiene che l’atto impugnato sarebbe viziato altresì da difetto di motivazione e di istruttoria, mancanze non emendate in sede di riesame, dal momento che neppure il decreto del 6 agosto 2024 conterrebbe un’adeguata esposizione delle ragioni che hanno condotto a ridurre di un’unità i rappresentanti della C.G.I.L. nel comitato, in favore di altre organizzazioni.

La controinteressata U.R.L. – Unione Generale del Lavoro eccepisce l’inammissibilità del gravame per mancato superamento della prova di resistenza. La ricorrente non avrebbe dimostrato perché la distribuzione dei seggi nel comitato sarebbe errata, né che una corretta distribuzione le avrebbe garantito l’assegnazione di tre seggi, e, ancora, a quale delle altre organizzazioni sindacali presenti nel comitato andrebbe sottratto il terzo seggio asseritamente spettante alla C.G.I.L..

2.1.1. I motivi, da esaminarsi congiuntamente, sono ammissibili e fondati per quanto di ragione.

Il decreto del 6 dicembre 2023, impugnato con il ricorso introduttivo, dava conto dei criteri utilizzati per formulare il giudizio sul grado di rappresentatività delle organizzazioni sindacali presenti in territorio toscano, a partire dal numero delle deleghe imputabili alle organizzazioni sindacali rappresentative dei datori di lavoro e dei lavoratori autonomi, cui aggiungeva: la consistenza numerica dei soggetti rappresentati dalle singole organizzazioni sindacali; l’ampiezza e diffusione delle strutture organizzative; la partecipazione alla formazione e stipulazione dei contratti collettivi di lavoro; la partecipazione alla risoluzione di vertenze individuali, plurime e collettive di lavoro.

Il T.A.R., accogliendo la domanda cautelare della ricorrente, ha censurato quel provvedimento sotto il profilo dell’impossibilità di ricavarne quale criterio di accertamento, tra quelli indicati, fosse stato utilizzato in concreto ai fini della composizione del comitato (ordinanza collegiale n. 372 del 28 giugno 2024).

Il nuovo decreto del 6 agosto 2024, adottato in sostituzione del primo, all’indicazione dei criteri (i medesimi) fa seguire per ciascuno un “considerato” esplicativo delle modalità di raccolta dei dati, dei contenuti del criterio stesso e delle modalità valutative impiegate, per poi precisare che la graduatoria finale, espressione della rappresentatività di ciascuna organizzazione sindacale, sarebbe il frutto della “ valutazione complessiva ottenuta da ciascuna sigla sindacale rispetto alle valutazioni di tutte le altre sigle ”. Tuttavia, quale peso ciascun criterio abbia rivestito nella valutazione finale, e con quali modalità si sia pervenuti per ciascuna organizzazione sindacale al giudizio complessivo, rimane del tutto oscuro, né alla lacuna motivazionale, e ancor prima istruttoria, supplisce la documentazione versata in atti dalle amministrazioni resistenti, la quale al più fornisce i dati utilizzati, ma non chiarisce come essi siano stati combinati in modo da giungere alla graduatoria e alla ripartizione dei seggi (il riferimento al pluralismo rappresentativo non è sufficiente a spiegare per quale ragione l’organizzazione ricorrente abbia visto diminuire di un componente la propria rappresentanza nel comitato, né su quali basi sia stato deciso di ammettere nel comitato i rappresentanti di sei organizzazioni, anziché, a puro titolo di esempio, di cinque o di quattro).

In definitiva, la motivazione del provvedimento impugnato non consente di comprendere come si sia pervenuti alla ripartizione dei seggi. A questo si aggiunga che, pacificamente ( si vedano le memorie difensive dell’Avvocatura dello Stato), il decreto del 6 agosto 2024 – ma il rilievo varrebbe, mutatis mutandis , anche per il decreto del 6 dicembre 2023 – si fonda su dati acquisiti dal Ministero del Lavoro nel novembre - dicembre del 2022 ma risalenti addirittura al 31 dicembre 2021, dunque non più aggiornati da oltre due anni, il che vizia inevitabilmente l’attendibilità della valutazione effettuata, essendo altrettanto pacifico che nel periodo in questione quei dati sono mutati; e per quanto possa ammettersi che la raccolta dei dati e l’adozione del provvedimento conclusivo siano separate da un intervallo di tempo, nella specie questo ha assunto una dimensione eccessiva, tale da inficiare la decisione finale.

Per gli aspetti considerati, neppure il decreto del 6 agosto 2024 soddisfa lo standard istruttorio e motivazionale richiesto e merita perciò di essere annullato, senza che possa dubitarsi dell’interesse della ricorrente a ottenere, in accoglimento della domanda, un’ulteriore riedizione della procedura nel rispetto delle indicazioni contenute nella presente sentenza (con esclusione della prova di resistenza invocata dalla controinteressata U.R.L. – Unione Generale del Lavoro Toscana, giacché le ragioni dell’accoglimento implicano un nuovo riesame della vicenda, ma non presuppongono che alla ricorrente spetti con certezza il bene della vita costituito dal terzo rappresentante all’interno del comitato).

2.1.2. In forza, e nei limiti, delle considerazioni esposte, l’impugnativa proposta con i motivi aggiunti deve essere accolta, assorbita ogni residua censura.

2.1.3. Le spese di lite seguono la soccombenza dei Ministeri resistenti e sono liquidate come in dispositivo.

Nei rapporti fra la ricorrente e le altre organizzazioni sindacali intimate, sussistono giusti motivi di compensazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse l’impugnazione proposta con il ricorso introduttivo del giudizio, accoglie i motivi aggiunti e per l’effetto annulla, nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione, l’impugnato decreto del 6 agosto 2024.

Condanna i Ministeri resistenti alla rifusione delle spese processuali, che liquida in euro 4.000,00, oltre agli accessori di legge.

Dichiara la compensazione delle spese nei rapporti fra la ricorrente e le altre organizzazioni sindacali intimate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LV La GU, Presidente

OL AU, Consigliere, Estensore

LV De Felice, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OL AU	LV La GU

IL SEGRETARIO