Pubblicato il 29/04/2025

N. 03624/2025REG.PROV.COLL.

N. 03249/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3249 del 2023, proposto da IO PI, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianmarco Poli, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

MA PI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Umberto Garofoli e Pietro Gitto, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma,

della sentenza del T.a.r. per il Lazio, Sezione Seconda bis , n. 17906 del 30 dicembre 2022, resa tra le parti per l’ottemperanza alla sentenza del medesimo T.a.r., Sezione Prima quater , n. 1864/2017, pubblicata in data 3.2.2017 e passata in giudicato.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di MA PI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 il consigliere Stefano Filippini;

Uditi per le parti gli avvocati Gianmarco Poli e Umberto Garofoli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con distinti ricorsi al T.a.r. per il Lazio, IO PI (insieme ad altri soggetti rimasti estranei all’odierno giudizio) ha chiesto l'annullamento:

-della determinazione dirigenziale del 4.7.2012, n. 1378, con cui il Dirigente della UOT del Municipio VIII di MA PI ha disposto la reiezione di n. 5 D.I.A. edilizie presentate tra il 2005 ed il 2007 per lavori di ristrutturazione ed adeguamento funzionale di fabbricati adibiti a civile abitazione siti in MA, Via di Carcaricola n. 195, oltre che degli atti presupposti, connessi e consequenziali, tra cui la nota della P.G. del Gruppo VIII dei Vigili Urbani, n. 78854 del 21 giugno 2012, avente a oggetto la richiesta di accertamenti tecnici per le D.I.A. edilizie relative al complesso residenziale di cui sopra quanto al ricorso n. 4185 del 2013 (ricorso iscritto al T.a.r. con N.R.G. 862/2013);

- della determinazione dirigenziale 5 febbraio 2013, n. 302, con cui il Dirigente della UOT del Municipio VIII di MA PI ha ordinato la demolizione delle opere edilizie realizzate nell’immobile di proprietà sito in MA, via di Carcaricola, n. 195, nonché dello sconosciuto verbale di accertamento tecnico n. 123169 del 2 ottobre 2012, ivi menzionato (ricorso iscritto al T.a.r. con N.R.G. 4499/2013).

1.1. Esponeva l’allora ricorrente:

- di essere proprietario di un’unità immobiliare destinata ad uso abitativo sita in MA, Via Carcaricola, n. 195 sita al piano terra interno 6, edificio E, distinto al foglio 999, particella, n. 697, sub. n. 508 e relativo posto auto scoperto;

- che il complesso edilizio di cui è parte l’immobile di sua proprietà, in origine abusivo, è stato oggetto di reiterate istanze di condono edilizio, ex lege n. 47/1985 ed ex lege 326/2003, e che per la realizzazione di ulteriori interventi di ristrutturazione, ultimati nel luglio del 2007, la Società venditrice aveva provveduto a presentare una serie di denunce d’inizio attività (D.I.A.);

- che l’Amministrazione comunale, con comunicazione dell’ottobre 2012, aveva provveduto a notiziare la proprietà del bene dell’inizio di un procedimento volto a sanzionare gli illeciti edilizi e che solo in tale circostanza si è avuta conoscenza della determinazione dirigenziale n. 1378 del 4 luglio 2012 dispositiva della reiezione delle suddette denunce d’inizio attività;

- che successivamente, con determinazione dirigenziale del 5 febbraio 2013, n. 302, il Comune di MA ha disposto la demolizione delle opere edilizie in essa indicate e la rimessione in pristino dello stato dei luoghi.

2. Con sentenza n. 1864 del 3 febbraio 2017 il T.a.r. per il Lazio, sezione Prima quater , divenuta definitiva a seguito di mancata impugnazione, ha accolto, previa riunione, i ricorsi, evidenziando, nella motivazione, i seguenti profili:

- il primo dei provvedimenti impugnati deve essere qualificato come annullamento in autotutela, atto di secondo grado incidente sulla fattispecie autorizzatoria formatasi sulle D.I.A. presentate negli anni 2005, 2006 e 2007 dai danti causa (mediati e immediati) del ricorrente (e di altri acquirenti di unità abitative site nel medesimo comprensorio edilizio), rispetto al quale vanno osservate le garanzie procedimentali e devono essere integrati i presupposti sostanziali previsti dalla l. n. 241/1990;

- in primo luogo, meritava accoglimento la censura di violazione dell’art. 7 l. n. 241/1990, per la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento ai ricorrenti quali diretti interessati, nella specie neppure superabile dall’applicazione della fattispecie sanante ex art. 21- octies l. n. 241/1990;

- parimenti fondate dovevano ritenersi le ulteriori censure formulate dai ricorrenti, segnatamente laddove, nel sottolineare il lungo tempo trascorso (oltre sette anni) dalla presentazione delle DIA al loro annullamento, avevano lamentato, per un verso, la grave lesione dell’affidamento ingenerato negli acquirenti in buona fede degli immobili circa la regolarità edilizia e urbanistica delle unità immobiliari acquistate e, per altro verso, il mancato bilanciamento degli interessi in contesa, difettando segnatamente sia l’esternazione delle ragioni di interesse pubblico (al di là del mero ripristino della legalità violata), sia la valutazione motivata della posizione dei soggetti finali destinatari del titolo edilizio, acquirenti in buona fede, qualificata dall’affidamento in essi ingenerato sulla legittimità urbanistica ed edilizia degli immobili da essi acquistati;

- da un lato – anche alla luce delle risultanze dell’espletata verificazione – non era revocabile in dubbio che l’intero complesso edilizio di via Carcaricola fosse abusivo, ancorché in misura e per ragioni diverse per ciascun fabbricato, ma d’altro lato era parimenti indubitabile che l’amministrazione si fosse avveduta con colpevole ritardo dell’illegittimità dei titoli, specie considerato da una parte l’elevato numero di istanze di condono e di dichiarazioni di inizio attività prodotte nel corso degli anni e, dall’altra, la consistenza degli abusi realizzati, rappresentata da un intero quartiere e facilmente rilevabile dalla documentazione presentata nel corso dei lavori oggetto delle D.I.A.;

- infatti, era del tutto inverosimile che l’Amministrazione non avesse potuto «avvedersi che altri 5 edifici stavano sorgendo pressoché dal nulla, in totale assenza di titoli edilizi e con interventi in contrasto con la destinazione urbanistica dei terreni sui quali sorgevano»;

- parimenti fondate dovevano ritenersi le censure dedotte avverso le ordinanze di demolizione, inficiate sia dai dedotti vizi di illegittimità derivata, sia dai vizi propri costituiti dalla loro adozione in pendenza di diverse istanze di condono edilizi (mai evase, ancorché pendenti da venti anni) e dai correlativi vizi di violazione di legge (in particolare, dell’art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380/2001) e di eccesso di potere per difetto d’istruttoria e travisamento dei fatti;

- la vicenda dedotta in giudizio doveva, poi, ritenersi caratterizzata da una singolare specificità, costituita, in primo luogo, dalla protratta inerzia del Comune nell’attivare i doverosi controlli e le conseguenti, e altrettanto doverose, attività repressive, a fronte della costante, incessante e continuativa attività edilizia illegittima del dante causa dei ricorrenti, affermata dalla stessa Amministrazione, e, in secondo luogo, dalla circostanza che tale protratta inerzia dell’Amministrazione “ riverbera ora i suoi gravissimi effetti negativi (la perdita della casa) sugli attuali proprietari incolpevoli ”.

2.1. Tanto premesso, la citata sentenza n. 1864 del 2017 concludeva affermando che “…ferma restando la sostanziale illegittimità di gran parte del complesso edilizio, la determinazione dirigenziale n. 1378 del 4 luglio 2012, a firma del dirigente della U.O.T. Municipio VIII di MA PI, con cui sono state rigettate le DIA presentate per i lavori di ristrutturazione e adeguamento funzionale dei fabbricati per civile abitazione siti nel complesso residenziale di MA, Via Carcaricola n. 195, deve essere annullata. Parimenti, per le ragioni di cui in motivazione, deve essere annullata l’impugnata ordinanza di demolizione.

Consegue l’obbligo per l’amministrazione di rivalutare, nel contraddittorio con tutte le parti attualmente interessate, la complessiva situazione del compendio edilizio di via Carcaricola, in primo luogo definendo con provvedimenti espressi le istanze di condono tuttora pendenti, inoltre pronunciandosi nuovamente sull’annullamento delle richiamate DIA, nel rispetto dei principi innanzi declinati e bilanciando l’interesse pubblico al ripristino della legalità con l’affidamento ingenerato nei privati non responsabili degli abusi e infine, fatti salvi gli ulteriori poteri dell’amministrazione, valutando, (attesa la più volte richiamata specificità del caso) fin da questa fase, non ancora esecutiva, l'eventuale impossibilità tecnica di demolire il manufatto abusivamente realizzato senza grave pregiudizio per quanto possa ritenersi assentito. Le spese del giudizio, in considerazione della novità e della peculiarità delle questioni trattate, possono essere compensate fra le parti costituite.”

3. Con ricorso notificato in data 11 maggio 2022 il sig. PI ha esperito dinanzi al T.a.r. per il Lazio apposita actio iudicati in relazione a tale sentenza n. 1864 del 2017, lamentando l’inottemperanza da parte dell’amministrazione capitolina; più puntualmente, il ricorrente, dopo aver ripercorso i tratti salienti della ridetta decisione, ha evidenziato che già altri proprietari degli appartamenti del comprensorio di via Carcaricola (anch’essi destinatari di pronunce favorevoli di sostanziale identico tenore a quella della cui ottemperanza oggi si tratta) avevano agito esecutivamente innanzi al medesimo T.a.r., vedendosi accolte le rispettive proposte di ottemperanza con sentenze (si citano le nn. 5650, 5651, 5652, 5653, 5654, 5655 e 5657 tutte del 2019, del T.a.r. per il Lazio, sez. Prima quater ) che avevano perimetrato il contenuto (non solo formale ma anche) sostanziale del giudicato e che sono poi state tutte integralmente confermate dal Giudice di appello, affermandosi che il T.a.r. “ha colto appieno la ratio decidendi della sentenza cognitoria, procedendo ad una corretta ricostruzione della correlativa portata annullatoria e conformativa, senza dunque incorrere nei denunziati vizi di travalicamento dei limiti oggettivi del decisum coperto da giudicato”. Proseguiva poi il ricorrente rappresentando che il persistente inadempimento (di quelle decisioni da parte) dell’amministrazione aveva reso necessario l’insediamento di un Commissario ad acta cui, in esito a richiesta di chiarimenti, la citata Sez. Prima quater del T.a.r. romano (con sentenza 30 dicembre 2021, n. 13636) aveva indicato le corrette condotte da assumere per assicurare la puntuale ottemperanza al giudicato: condotte fra le quali “la definizione delle pratiche di condono edilizio in senso favorevole ai ricorrenti”, è stata ritenuta la soluzione che “ possa consentire quel consolidamento del bene della vita riconosciuto meritevole di tutela dalle sentenze passate in giudicato, ravvisabile nel pacifico e legittimo godimento di appartamenti che, per quanto abusivi, non possono più essere oggetto di provvedimenti repressivi e sanzionatori, a causa delle vicende attentamente ripercorse nelle sentenze che hanno formato il giudicato”.

3.1. Sulla base di tali postulati (pur se assunti nell’ambito di pronunce concernenti contenziosi paralleli a quello del PI) quest’ultimo ricorrente per l’ottemperanza:

- ha lamentato l’inottemperanza al decisum della p.a. che si sarebbe solo limitata al “rigetto” di alcune istanze di condono formulate in base alla legge n. 326/2003, ignorando tutte le altre (ex legge n. 47/85 e legge n. 724/94);

- ha dedotto che le D.I.A. già annullate dal G.a. non sarebbero più nemmeno annullabili in autotutela per il tramite di un procedimento c.d. di secondo grado, essendo oramai ampiamente decorso il termine di 18 mesi previsto dall’art. 21 nonies della legge n. 241/90;

- ha dedotto che il Comune ha lasciato scadere, per decorrenza del termine decennale, lo strumento urbanistico attuativo risalente al 2005 (nucleo edilizio di zona “O – Recupero urbanistico n. 55 – Carcaricola”), a dimostrazione dello scarso interesse che nutre nello stesso e nelle relative previsioni urbanistico-edilizie, per poi concludere che l’unico modo per dare corretta esecuzione al comando del Giudice amministrativo, ormai passato in giudicato, consiste nel far ricorso agli “ulteriori poteri dell’amministrazione” i quali poteri “ sembrano potersi estrinsecare oggi nella sola forma della rimozione dei precedenti – ove adottati – dinieghi di condono e nel conseguente accoglimento, previo riesame, delle originarie istanze di condono non esaminate o inizialmente respinte”; il tutto, a suo avviso: - come avallato dalle sopra citate sentenze della sez. Prima quater del T.a.r. romano (intervenute, come detto, su ricorsi in ottemperanza promossi da altri acquirenti degli appartamenti di via Carcaricola), confermate in appello, ove è stata affermata l’insufficienza di una soluzione ottemperativa che, formalmente, si limiti ad un riesame delle D.I.A. annullate, emendato dai vizi procedurali predicandosi, per converso, sotto un profilo sostanziale, il dovere dell’Amministrazione di pervenire a «soluzioni che consentano … il conseguimento del bene finale cui aspira la parte ricorrente, non potendo più essere messa in discussione la buona fede dei soggetti che hanno acquistato immobili poi rivelatisi in tutto o in parte abusivi; - riconoscendo agli acquirenti (tutti non responsabili degli abusi) delle unità abitative di via Carcaricola, la cui buona fede è stata acclarata nelle citate decisioni, “il diritto a consolidare l’acquisizione del bene della vita ( i.e. la regolarità urbanistico-edilizia dei fabbricati)”: diritto che transita, come acclarato dalla cit. sentenza 13636/2021, nell’accoglimento di tutte le istanze di condono.

3.2. Con sentenza n. 17906 del 30 dicembre 2022 il T.a.r. per il Lazio, sez. Seconda bis , ha rigettato il ricorso per ottemperanza (compensando le spese di lite), sulla base del ragionamento che può condensarsi nei termini seguenti:

a) al ricorrente in sede di ottemperanza è consentito solo dolersi dell’assunta inottemperanza alla decisione di annullamento che è l’unica che lo riguarda; mentre, per converso, non gli è consentito di agire, come se fosse titolare di una sorta di azione popolare, anche nell’interesse di altri soggetti pur se acquirenti di altre unità del medesimo complesso edilizio; né gli è consentito (come appare fare nel momento in cui invoca l’accoglimento di tutte le istanze di condono - non esaminate o inizialmente respinte - che interessano i citati acquirenti) assumere la veste di sostituto processuale di soggetti non noti ed esclusivamente ai quali spetta stabilire se, e in che modo, intendano tutelare i rispettivi interessi;

b) con la sentenza della cui ottemperanza si tratta, la Sezione Prima quater del T.a.r. Lazio ha annullato gli atti impugnati, affermando il conseguente « obbligo per l’amministrazione di rivalutare, nel contraddittorio con tutte le parti attualmente interessate, la complessiva situazione del compendio edilizio di via Carcaricola, in primo luogo definendo con provvedimenti espressi le istanze di condono tuttora pendenti, inoltre pronunciandosi nuovamente sull’annullamento delle richiamate D.I.A., nel rispetto dei principi innanzi declinati e bilanciando l’interesse pubblico al ripristino della legalità con l’affidamento ingenerato nei privati non responsabili degli abusi e infine, fatti salvi gli ulteriori poteri dell’amministrazione, valutando (attesa la più volte richiamata specificità del caso) fin da questa fase, non ancora esecutiva, l’eventuale impossibilità tecnica di demolire il manufatto abusivamente realizzato senza grave pregiudizio per quanto possa ritenersi assentito »;

c) medio tempore , l’amministrazione capitolina – nell’intendimento di prestare ottemperanza ai giudicati formatisi su contenziosi analoghi a quello di cui si tratta, ha avviato, con d.d. n.594 del 6.3.2019, il procedimento per il riesame delle D.I.A. annullate in sede cognitoria – depositando poi in causa la d.d. del 17.12.2020 (notificata pure al ricorrente) con cui ha definitivamente archiviato il procedimento di riesame ed annullamento di tutte le D.I.A. emesse tra il 2005 ed il 2007. Con tale determina, MA PI, dopo aver richiamato tutte le decisioni del T.a.r. del Lazio intervenute sulla materia de qua (fra le quali la sentenza della cui ottemperanza si tratta) e ripercorso i fatti salienti, ha riconosciuto che tutte le D.I.A. “ pur presentando………. rilevanti profili di irregolarità urbanistica ed edilizia…… non risultano, tuttavia, suscettibili di annullamento d’ufficio in ragione del notevole lasso di tempo trascorso dall’integrazione dell’efficacia delle stesse, nonché in ragione dell’affidamento maturatosi in capo ai soggetti destinatari dell’azione amministrativa contestata, trattandosi di affidamento, peraltro, accertato da parte dello stesso giudice amministrativo, …, ribadito in sede di ottemperanza e confermato in grado di appello ”; e dunque che “ ferma restando la sostanziale illegittimità ed abusività di gran parte del complesso edilizio di via Carcaricola, non è possibile tuttavia procedere alla riduzione in pristino degli interventi già realizzati, di cui alle Dia in oggetto, senza generare grave pregiudizio rispetto a quanto è possibile ritenere già assentito” ; invero “ l’amministrazione è tenuta all’ottemperanza di quanto statuito dal giudice amministrativo al fine, più in particolare, di salvaguardare il legittimo affidamento ingenerato nei privati non responsabili e quindi preservare il bene della vita costituito dalla stabilizzazione dell’abitazione principale che verrebbe leso qualora si pervenisse ad una soluzione diversa che rischierebbe di essere adottata in elusione di giudicato e, quindi, nulla ”; che “ tutte le istanze di condono pendenti (pure oggetto di giudizio in punto di affermata inerzia e di conseguente condanna della p.a. di determinarsi nel merito), sono state rigettate dal Dipartimento pianificazione attuazione urbanistica, ufficio condono edilizio e attualmente pendono altrettanti giudizi dinanzi al giudice amministrativo, con la tipica alea che contraddistingue tali giudizi almeno fino al passaggio in giudicato delle relative decisioni …. (…..)” .

d) Tale determina appare soddisfare, quale condotta ottemperante, l’obbligo riveniente dalla sentenza n. 1864 del 2017, quantomeno nella parte in cui impegna l’amministrazione a pronunciarsi nuovamente sull’annullamento delle richiamate DIA, nel rispetto dei principi innanzi declinati e bilanciando l’interesse pubblico al ripristino della legalità con l’affidamento ingenerato nei privati non responsabili degli abusi e infine, fatti salvi gli ulteriori poteri dell’amministrazione, valutando, (attesa la più volte richiamata specificità del caso) fin da questa fase, non ancora esecutiva, l’eventuale impossibilità tecnica di demolire il manufatto abusivamente realizzato senza grave pregiudizio per quanto possa ritenersi assentito; a tal riguardo, difatti, appare innegabile che – a prescindere dall’esistenza di un previo contraddittorio tra la p.a. e gli abitanti del complesso di via Carcaricola - i soggetti notificatari di detta d.d. (fra cui vi è il ricorrente di specie) hanno pienamente conseguito il bene della vita cui aspiravano in quanto è stato escluso che le D.I.A. (con le quali si erano cumulati abusi edilizi su preesistenti abusi) vengano annullate d’ufficio (e conseguentemente che vengano riadottati, a causa della loro illegittimità, quei provvedimenti demolitori che, come affermato nella sentenza della cui ottemperanza si tratta, rinvenivano nella illegittimità di detti titoli edilizi il loro presupposto fondante ed essenziale). Ed ancora l’amministrazione ottemperando pienamente, in parte qua , al giudicato di cui trattasi, ha affermato che “ non è possibile tuttavia procedere alla riduzione in pristino degli interventi già realizzati, di cui alle Dia in oggetto, senza generare grave pregiudizio rispetto a quanto è possibile ritenere già assentito ”.

e) Il ricorso per ottemperanza risultava dunque infondato, atteso che, quanto al conseguimento del bene della vita, la citata determina del 17.12.2020 risultava assicurare la pacifica fruizione dell’appartamento di specie, avendo decretato l’impossibilità di procedere alla riduzione in pristino degli interventi già realizzati di cui alle D.I.A in oggetto; quanto poi all’obbligo per l’amministrazione di rivalutare, nel contraddittorio con tutte le parti attualmente interessate, la complessiva situazione del compendio edilizio di via Carcaricola, in primo luogo definendo con provvedimenti espressi le istanze di condono tuttora pendenti, il T.a.r. rilevava che il ricorrente non aveva indicato nel ricorso quale fosse la sua domanda di condono e il relativo stato, a fronte di quanto riportato nella richiamata d.d. del 17.12.2020 in cui si dà atto che “ tutte le istanze di condono pendenti (pure oggetto di giudizio in punto di affermata inerzia e di conseguente condanna della p.a. di determinarsi nel merito), sono state rigettate dal Dipartimento pianificazione attuazione urbanistica, ufficio condono edilizio….. ”, né aveva dedotto di aver impugnato l’eventuale diniego di condono; né poteva essere devoluto ad un Commissario ad acta di sostituirsi alle competenti pubbliche amministrazioni (ai fini della ripianificazione del territorio interessati dagli abusi de quibus ) non essendo stata accertata ancora alcuna violazione del giudicato al riguardo. Neppure poteva ritenersi unica corretta condotta ottemperante del giudicato la rimozione dei precedenti – ove adottati – dinieghi di condono e il conseguente accoglimento, previo riesame, delle originarie istanze di condono non esaminate o inizialmente respinte; e difatti, fermo restando che il comando riveniente dal giudicato di specie ha riguardato la definizione delle istanze di condono “tuttora pendenti” e non anche di quelle definite, il modulo indicato nei precedenti giurisprudenziali invocati a modello dal ricorrente (in particolare, la sentenza n.13636/2021 del T.a.r per il Lazio), secondo il quale “debbono essere in ogni caso accolte tutte le istanze di condono già respinte” (atteso che non poteva costituire “motivo ostativo…la valutazione sulla dolosa infedeltà delle dichiarazioni a suo tempo presentate nella formulazione delle domande di condono edilizio, essendo stato espressamente escluso, dal giudicato più volte richiamato, lo stato soggettivo della malafede in capo ai ricorrenti”), oltre a privilegiare uno stato soggettivo di buona fede “fino al punto di prevalere su puntuali precetti legislativi”, si traduceva in una prescrizione che non è espressamente prevista nel giudicato di specie (che imponeva solamente di definire con provvedimenti espressi le istanze di condono tuttora pendenti) e appariva esorbitare da quanto processualmente consentito e/o consentibile, specie alla luce del granitico e uniforme orientamento del Giudice amministrativo che assegna natura reale, e non personale, agli abusi edilizi facendone ricadere la responsabilità non solo su chi li ha commessi, ma anche su eventuali eredi o nuovi proprietari (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, n.4570/2022 ) e non consente di configurare un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di illecito permanente che il tempo non può legittimare in via di fatto (cfr, tra le tante, Cons. Stato, n. 204/2022).

4. Avverso tale decisione il sig. PI ha proposto il presente giudizio di appello, affidandolo ai motivi che possono riassumersi nei termini seguenti:

4.1. Error in procedendo ed error in iudicando ; violazione e falsa applicazione degli artt. 112 ss., 2909 c.c. e 38 c.p.a.; eccesso di potere giurisdizionale per erronea perimetrazione del dictum giudiziale e della portata ordinatoria della sentenza di cognizione.

4.2. Error in procedendo ed error in iudicando ; violazione e falsa applicazione degli artt. 112 ss., 2909 c.c. e 38 c.p.a.; eccesso di potere giurisdizionale per errore di fatto, difettosa ed erronea istruttoria, travisamento dei fatti, abbaglio dei sensi ed errore sui presupposti, contraddittorietà.

4.3. Error in procedendo ed error in iudicando ; violazione e falsa applicazione degli artt. 112 ss. c.p.a., 2909 c.c. e 38 c.p.a.; violazione e falsa applicazione dell’art. 64 c.p.a. e dell’art. 2697 c.c.; violazione e falsa applicazione dell’art. 73 c.p.a.; eccesso di potere giurisdizionale per errore di fatto, difettosa ed erronea istruttoria, travisamento dei fatti, abbaglio dei sensi ed errore sui presupposti, contraddittorietà e violazione del principio del contraddittorio.

4.4. Error in procedendo ed error in iudicando; violazione e falsa applicazione degli artt. 112 ss., 2909 c.c. e 38 c.p.a.; violazione e falsa applicazione degli artt. 81, 100 e 38 c.p.a.; eccesso di potere giurisdizionale per errore di fatto, difettosa ed erronea istruttoria, travisamento dei fatti, abbaglio dei sensi ed errore sui presupposti.

5. Si è costituita l’appellata MA PI contrastando analiticamente il ricorso anche con memoria difensiva.

6. Con memoria di replica l’appellante ha contrastato gli argomenti difensivi di MA PI, insistendo sulle proprie richieste e sull’esigenza di disporre una rivalutazione della “complessiva situazione del compendio immobiliare di via di Carcaricola n. 195”, evitando di perimetrare l’obbligo di conformarsi al giudicato al solo pronunciamento sull’annullamento d’ufficio del singolo provvedimento o alla posizione del singolo ricorrente vittorioso, trattandosi di decisione che va a cadere su un compendio immobiliare unitario in cui le proprietà, esclusive e comuni, di cui si compongono i vari fabbricati, sono fortemente interconnesse tra loro.

7. Con ordinanza istruttoria resa all’esito dell’udienza del 11.7.2023, il Collegio ha disposto che MA PI provvedesse al deposito di dettagliata relazione illustrativa dell’eventuale definizione o dello stato in cui ancora versino le plurime istanze di condono presentate con riferimento alla proprietà di parte appellante, fissando nuova udienza al 12.12.2023.

7.1. Con nota di risposta depositata il 27.9.2023 MA PI (per il tramite di Risorse per MA s.p.a.) ha comunicato “… che dalla ricerca eseguita sul Sistema Informatico (SICER) non sono emerse istanze di condono a nome di IO PI, fatto presente che, attualmente, il nominativo non è riconducibile a nessuna delle istanze di condono di Via di Carcaricola 195 .” Ed evidenziando che, in caso di avvenuto cambio di proprietà, l'ufficio necessitava di documentazione utile ad effettuare una nuova ricerca supportata, ove sia possibile, da ulteriori elementi utili all'identificazione dell'eventuale richiesta di sanatoria, come ad esempio atto di compravendita.

7.2. Con memoria depositata in data 23.11.2023 l’appellante ha affermato la genericità e incompletezza della risposta fornita dal MA PI e la Sezione, con ordinanza istruttoria pronunciata all’esito dell’udienza del 12.12.2023, ha rilevato, da una parte, che dalle informazioni allo stato acquisite non poteva trarsi la dimostrazione dell’avvenuta definizione, da parte dell’Amministrazione appellata, di tutte le istanze di condono presentate con riferimento alla proprietà appellante (non essendo emersa la presenza di alcuna domanda a nome del PI e occorrendo quindi acquisire elementi utili a individuare le richieste eventualmente effettuate ad altro nome) e, dall’altra, che era in via avanzata di svolgimento (ad opera di un Commissario ad acta nominato dal T.a.r. del Lazio in analoghi giudizi) una parallela attività amministrativa di definizione di tutte le procedure di condono afferenti gli immobili interessati; di conseguenza, sono state invitate le parti ad assumere informazioni ulteriori circa gli esiti di quest’ultima attività definitoria, differendo il giudizio al 26 marzo 2024.

7.3. Parte appellante ha successivamente depositato in atti copia del contratto notarile (in data 14.4.2008) di acquisto del proprio appartamento e uno stralcio della relazione di verificazione presente agli atti del giudizio di cognizione, documenti sui quali fonda la deduzione della pendenza, in relazione al fabbricato “E” del complesso in questione, di plurime istanze di condono, alcune delle quali (segnatamente, la prot. n. 13302/87 e la n. 84321/95) non sarebbero mai state definite – ma neppure esaminate – da MA PI (cfr. memoria depositata in data 19.9.2024).

7.4. All’udienza del 26.3.2024 la Sezione, su richiesta dell’appellante e con l’accordo delle parti, ha rinviato la definizione della causa alla camera di consiglio dell'8 ottobre 2024.

7.5. Con ordinanza resa all’esito di quest’ultima udienza la Sezione, sul rilievo che la definizione “ con provvedimenti espressi ” delle varie istanze di condono tuttora pendenti rappresenta una delle prescrizioni contenute nell’ottemperanda sentenza del T.a.r. Lazio n. 1864/2017 e che le informazioni fornite all’esito delle precedenti ordinanze istruttorie non avevano ancora offerto al giudicante il chiarimento auspicato (attesa la difficoltà incontrata da MA PI nell’individuare tutte le domande di condono relative alla proprietà dell’odierno appellante ma presentate dai suoi danti causa), ha effettuato un ulteriore invito all’Amministrazione appellata affinché provvedesse a individuare tutte le pratiche di condono edilizio presentate in relazione all’immobile attualmente di proprietà dell’appellante e a riferire sugli esiti delle stesse.

7.6. Con nota depositata il 24.3.2025 MA PI, per il tramite di Risorse per MA s.p.a., ha ribadito che anche “ attraverso la ricerca eseguita attraverso gli identificativi catastali l’appartamento del sig. IO PI non è oggetto di domanda di condono, trattasi di richiesta DIA ”.

7.7. Parte appellante ha depositato ulteriore documentazione e memoria difensiva con la quale ha ribadito che la risposta di MA PI ignora la dimostrata pendenza della domanda di condono ex lege 47/1985, come anche evincibile dagli atti della verificazione depositata in distinto giudizio di merito nell’anno 2016, tra cui figura il verbale di consegna dei fascicoli dei condoni del 1985 (istanza prot. n. 13302/1987), da parte del responsabile di Risorse per MA al Verificatore di allora (cfr. memoria depositata il 27.3.2025).

7.8. Con nota del 14.4.2025 MA PI ha depositato copia dell’ordinanza del Tar Lazio n.13763 del 8.7.2024 relativa a provvedimenti dati da quel giudice al Commissario ad acta incaricato di eseguire il dictum di altra sentenza (la n.13637 del 2021 del Tar Lazio, Sez. Prima quater ) relativa ad altre unità abitative site nel medesimo complesso immobiliare.

8. Sulle difese e conclusioni in atti, all’esito di ampia discussione, nel corso della quale la difesa dell’appellante ha anche eccepito la tardività dell’ultima produzione documentale effettuata dalla difesa appellata, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’appello è infondato.

10. Preliminarmente, in relazione all’ultima produzione di MA PI, pare al Collegio che, trattandosi di un provvedimento giurisdizionale (giurisprudenza), comunque conoscibile dal giudice e che ben può essere semplicemente richiamato dalle parti in sede di discussione, non pare ravvisabile alcuna tardività.

11. Per il corretto apprezzamento della decisione giurisdizionale alla quale l’amministrazione era tenuta a ottemperare, è opportuno focalizzare l’attenzione sul passaggio saliente della motivazione della sentenza n. 1864/2017 del T.a.r. Lazio, sezione Prima quater , il cui tenore testuale (già riportato al superiore punto 2.1., al quale si fa rinvio) descrive nitidamente il dictum in cui si sostanziano comando giudiziale e portato conformativo:

- ferma restando la sostanziale illegittimità di gran parte del complesso edilizio, i provvedimenti amministrativi di causa (l’annullamento d’ufficio delle D.I.A. e l’ordinanza di demolizione) sono risultati affetti da vizi del procedimento e della motivazione sicchè sono stati annullati;

- a tale annullamento consegue l’obbligo (conformativo) per l’amministrazione di rivalutare, nel contraddittorio con tutte le parti attualmente interessate, la complessiva situazione del compendio edilizio di via Carcaricola, per poi procedere: 1) in principalità, alla definizione “con provvedimenti espressi” delle istanze di condono “tuttora pendenti”; 2) alla nuova pronuncia “sull’annullamento delle richiamate D.I.A.”, nel rispetto dei principi indicati in motivazione e bilanciando l’interesse pubblico al ripristino della legalità con l’affidamento ingenerato nei privati non responsabili degli abusi; 3) fatti salvi gli ulteriori poteri dell’amministrazione, valutando l'eventuale impossibilità tecnica di demolire il manufatto abusivamente realizzato senza grave pregiudizio per quanto possa ritenersi assentito.

11.1. A fronte di tale contenuto, non possono accogliersi le censure dell’appellante secondo cui MA PI risulti nella specie inottemperante.

11.1.1. Ed invero, in principalità, deve ricordarsi che l’odierno appellante può in questa sede dolersi della sola pretesa inottemperanza dell’amministrazione rispetto alla propria situazione giuridica, non potendo egli agire anche nell’interesse di altri soggetti; del resto, la pretesa inottemperanza può essere verificata solo alla luce dello specifico giudicato intervenuto tra le parti, atteso che, ai sensi dell’art. 2909 c.c., il giudicato fa stato ad ogni effetto tra le parti i loro eredi o aventi causa, mentre le statuizioni contenute in altre sentenze passate in giudicato (anche se relative ad altri proprietari di immobili siti nel medesimo complesso immobiliare di via Carcaricola) non possono certo estendere i loro effetti (e dunque non risultano vincolanti) rispetto ai soggetti estranei al giudizio da cui promanano. Dunque, la verifica dell’ottemperanza non può che essere svolta con esclusivo riferimento a quanto statuito nella sentenza di cognizione che ha riguardato l’odierno appellante.

11.1.2. Inoltre, deve considerarsi che nella specie l’amministrazione capitolina, in espressa esecuzione di tale giudicato (come pure di quelle aventi contenuto più o meno analogo), ha prima avviato (con determina n.594 del 6.3.2019) e poi concluso (con la determina del 17.12.2020) il procedimento per il riesame delle D.I.A. oggetto di annullamento giurisdizionale, giungendo alla decisione di archiviare definitivamente tutti i procedimenti volti all’annullamento d’ufficio delle varie D.I.A. presentate tra il 2005 ed il 2007 (e, dunque, anche di quella di causa); con la conseguenza che risulta del tutto evidente in causa come, per effetto della determina del 17.12.2020, l’amministrazione capitolina ha dato esecuzione al giudicato di specie riconoscendo, nei confronti di tutti i soggetti destinatari dell’atto medesimo (tra cui, pacificamente, anche l’odierno appellante):

-sia che tutte le D.I.A. di specie “…non risultano, …. , suscettibili di annullamento d’ufficio in ragione del notevole lasso di tempo trascorso dall’integrazione dell’efficacia delle stesse, nonché in ragione dell’affidamento maturatosi in capo ai soggetti destinatari dell’azione amministrativa contestata, trattandosi di affidamento, peraltro, accertato da parte dello stesso giudice amministrativo, ………, ribadito in sede di ottemperanza è confermato in grado di appello” ;

- sia che “ l’amministrazione è tenuta all’ottemperanza di quanto statuito dal giudice amministrativo al fine, più in particolare, di salvaguardare il legittimo affidamento ingenerato nei privati non responsabili e quindi preservare il bene della vita costituito dalla stabilizzazione dell’abitazione principale che verrebbe leso qualora si pervenisse ad una soluzione diversa che rischierebbe di essere adottata in elusione di giudicato e, quindi, nulla ; (…) .

In sostanza, pare al Collegio evidente che, per effetto di quest’ultima determina capitolina, l’odierno appellante abbia pienamente conseguito il bene della vita che la sentenza n. 2561/2017 (della cui ottemperanza si discute) ha inteso garantire, essendo stato (oramai definitivamente) escluso che le D.I.A di specie possano essere annullate d’ufficio e, conseguentemente, che possano essere nuovamente adottati quei provvedimenti demolitori che si fondavano proprio sulla illegittimità di detti titoli edilizi e che erano capaci di ledere il bene della vita (la perdita della casa di abitazione) che il giudice della cognizione ha inteso tutelare.

Invero, per effetto della richiamata determina del 2020 dell’amministrazione capitolina, il PI ha già ottenuto che quel comportamento negligente e dannoso della p.a. (la protratta inerzia amministrativa in sede di rilevazione e contrasto degli abusi edilizi perpetrati in via Carcaricola), che il giudice della cognizione ha inteso censurare con la ricordata sentenza n. 2651 del 17 febbraio 2017, non potesse più riverberare “ …i suoi gravissimi effetti negativi (la perdita della casa) sugli attuali proprietari incolpevoli ”.

Quest’ultimo effetto e quest’ultima garanzia, dunque, costituiscono il sostanziale portato conformativo della pronuncia della cui ottemperanza si discute; non altro.

11.3. Ciò posto, le residue censure dell’appellante si rivelano prive di pregio giuridico.

11.3.1. Ed invero, come già accennato, gli obblighi conformativi scaturenti dalla sentenza n. 2561/2017, nella parte in cui impegna l’amministrazione a pronunciarsi nuovamente sull’annullamento delle richiamate D.I.A. (previo contraddittorio con tutte le parti attualmente interessate e valutando la complessiva situazione del compendio edilizio di via Carcaricola), risultano sostanzialmente soddisfatti dall’adozione della richiamata d.d. del 17.12.2020 che ha definitivamente archiviato i procedimenti di annullamento di ufficio delle medesime D.I.A. e quindi precluso la praticabilità di nuovi ordini di demolizione fondati sulla condizione di abusività delle relative opere; è quindi evidente che, a fronte di un provvedimento favorevole all’interessato, che esclude per l’amministrazione la possibilità di riedizione sfavorevole del potere di annullamento d’ufficio della D.I.A. di specie, vi sia un pieno conseguimento del bene della vita che l’amministrazione doveva rispettare.

11.3.2. Quanto poi agli obblighi conformativi connessi alla definizione, con provvedimenti espressi, delle istanze di condono “tuttora pendenti”, l’istruttoria svolta in questo grado non ha evidenziato inottemperanza alcuna rispetto alla posizione del PI, atteso che , seppure dopo reiterate istanze istruttorie rivolte a MA PI, e con espresso invito a parte ricorrente di collaborare nelle ricerche, non è emersa la presenza di alcuna domanda di condono specificamente relativa all’immobile del PI medesimo.

11.4. Né colgono nel segno i residui argomenti della difesa appellante secondo cui, con riferimento al fabbricato “E” (così come per gli altri) insistono tuttora istanze di condono che non sarebbero mai state definite né esaminate da parte di MA PI, come dovrebbe evincersi sia dalla copia versata in atti dell’atto di acquisto dell’immobile di causa (risalente al 14.4.2008), sia dal verbale in data 4.5.2016 di consegna dei fascicoli dei condoni del 1985 al Verificatore di allora, sia dagli accertamenti operati dal medesimo verificatore (poi trasfusi nella della citata sentenza n. 1864/2017), secondo cui l’edificio “E” è interessato da domande di concessione edilizia in sanatoria presentate ai sensi della legge 47/85 (prot. 24899/86), ai sensi della legge 724/94 (prot. 84324/95) ed ulteriori ai sensi della legge 326/2003 (oltre che Denuncia di Inizio Attività presentata ai sensi dell'art. 22 e 23 del DPR 380/2001 di cui al prot. Municipale n. 42940 del 28 giugno 2005).

11.4.1. Ed infatti, l’inerenza di tali domande rispetto (anche) all’unità abitativa del PI, e la loro perdurante pendenza, non è stata dimostrata in causa (tutti profili, in realtà, che era pure onere dell’appellante dimostrare, cosa non avvenuta neppure dopo la presentazione di un’istanza di accesso documentale in data 13.8.2024, sul cui esito nulla è poi stato dedotto); anzi, la positiva ricorrenza di quegli elementi è contrastata dalle risultanze contenute nella più volte richiamata determina comunale del 17.12.2020 (laddove si dice, tra l’altro, che “ …tutte le istanze di condono pendenti …, sono state rigettate dal Dipartimento pianificazione attuazione urbanistica, ufficio condono edilizio… ”) e, soprattutto, dagli esiti (sopra riportati) del duplice accertamento istruttorio effettuato in questo grado dal Collegio presso l’amministrazione interessata (secondo i quali, per la proprietà del PI, non sono state reperite istanze di condono).

11.5. Neppure possono accogliersi le richieste dell’appellante che si fondano su una lettura estensiva del giudicato di specie, nel quale si vorrebbe ravvisare la presenza di un dovere dell’amministrazione rispetto ad una complessiva ripianificazione del territorio (attività rispetto alla quale, peraltro, neppure risulta ancora accertata la violazione del giudicato al riguardo) interessato dagli abusi de quibus (i quali, per quanto emerge dalla lettura della relazione di verificazione richiamata nella sentenza relativa all’atto di annullamento della D.I.A. e agli altri atti repressivi, insistono su area destinata nello strumento urbanistico in parte “M3 - Servizi pubblici di quartiere” e in parte zona “N - verde pubblico”, come indicato sulla Tavola 4/b del Piano Particolareggiato di Esecuzione, rappresentativa, in sostanza, della dotazione di standard pubblici previsti dal D.M. n. 1444/1968 dell’intero ambito sottoposto a pianificazione attuativa), oppure di un obbligo di accoglimento di tutte le domande di condono che possano comunque interessare l’immobile ove è sita l’unità abitativa dell’appellante. Infatti, come sopra accennato, la complessiva rivalutazione della situazione relativa agli immobili di via Carcaricola, è espressamente menzionata dal giudice del merito al fine della rinnovazione delle due attività amministrative ivi indicate: definizione “con provvedimenti espressi” delle istanze di condono “tuttora pendenti”; nuova pronuncia “sull’annullamento delle richiamate D.I.A.”, nel rispetto dei principi indicati in motivazione.

11.5.1. Non ignora il Collegio che sul punto si sono registrati difformi orientamenti giurisprudenziali che, in taluni giudizi di ottemperanza relativi a unità abitative del medesimo complesso edilizio (cfr., tra le varie analoghe, T.a.r. per il Lazio - MA, n. 5655/2019, confermata da Cons. Stato, n. 8199/2019), hanno ritenuto corretto operare “ un’interpretazione sistematica della parte-motiva in relazione alla parte dispositiva alla sentenza cognitoria n. 1625/2017 ”, così enucleando un obbligo conformativo più complesso, “… di ripristinare la legalità in senso per così dire bidirezionale e adeguare, in via prioritaria e per quanto possibile (anche, eventualmente, attraverso la modifica delle previsioni urbanistiche di zona), la situazione di diritto a quella di fatto a tutela della situazione di incolpevole affidamento degli acquirenti degli immobili, e di procedere solo in un secondo tempo e in via gradata, all’esito di un bilanciamento degli interessi in contesa, eventualmente all’adeguamento della situazione di fatto a quella di diritto, attraverso l’annullamento in autotutela dei titoli edilizi e l’applicazione degli strumenti sanzionatori e ripristinatori (nella specie, costituenti l’extrema ratio). Il tutto, sulla base del giudizio di prevalenza, espresso nella sentenza cognitoria, dell’esigenza di tutela dell’affidamento legittimo degli acquirenti in buona fede, ingenerato anche dalla colpevole inerzia dell’Amministrazione nell’esercizio dei poteri di controllo e sanzionatori in materia edilizia, accertata dalla sentenza cognitoria ”. Così finendo per ravvisare obblighi conformativi nel dovere di procedere, in sede di riedizione del potere, ad una « rivalutazione complessiva del complesso edilizio di via Carcaricola » e di «[porre] particolare attenzione alla doverosa salvaguardia dell’affidamento dei proprietari non responsabili degli abusi edilizi, siccome ingenerato dallo stesso comportamento della p.a., per lungo tempo omissivo ed inerte, consentendo la realizzazione di un intero quartiere abusivo, e facendo espressamente salvi gli ulteriori poteri della p.a., evidentemente anche di natura diversa da quelli propri dei procedimenti di repressione degli abusi edilizi» (si veda, in tal senso, Cons. Stato, n. 8199/2019).

11.5.2. Tale orientamento non può però essere condiviso dal Collegio.

Ed invero, come già sopra evidenziato, la sentenza cognitoria di specie testualmente lega l’obbligo dell’amministrazione “di rivalutare, nel contraddittorio con tutte le parti attualmente interessate, la complessiva situazione del compendio edilizio di via Carcaricola ”, alle sole seguenti attività: 1) definizione “ con provvedimenti espressi le istanze di condono tuttora pendenti ”; 2) nuova pronuncia “ sull’annullamento delle richiamate DIA, nel rispetto dei principi innanzi declinati e bilanciando l’interesse pubblico al ripristino della legalità con l’affidamento ingenerato nei privati non responsabili degli abusi ”.

E, così operando, l’amministrazione ha certamente escluso il prodursi di quei “ gravissimi effetti negativi (la perdita della casa) sugli attuali proprietari incolpevoli ” che la sentenza cognitoria ha inteso prevenire (testualmente circoscritti, si sottolinea, alla “perdita della casa”).

Constatazione, quest’ultima, che rafforza la convinzione del Collegio circa l’adeguatezza dell’ottemperanza prestata rispetto allo specifico dictum cognitorio. Portato precettivo che l’appellante vorrebbe estendere sino ai lidi dove sono approdate le richiamate sentenze amministrative (cfr., tra le varie analoghe, T.a.r. per il Lazio - MA, n. 5655/2019, confermata da Cons. Stato, n. 8199/2019), cosa che tuttavia la Sezione non condivide. Ed invero, come già correttamente rilevato nella sentenza impugnata, gli ulteriori comportamenti che l’appellante vorrebbe ottenere dall’amministrazione (eventualmente, mediante lo strumento del Commissario ad acta ), non risultano prescritti né coperti dal giudicato di specie (il cui contenuto precettivo è stato sopra trascritto nei suoi passaggi essenziali); e comunque, non lo sono con la necessaria chiarezza, precisione e puntualità, come invece pare doveroso pretendersi rispetto a ordini giudiziali che non solo verrebbero a stravolgere la discrezionalità amministrativa nella ripianificazione urbanistica del territorio, ma che appaiono contrastanti con i consolidati approdi ermeneutici della condivisa giurisprudenza amministrativa che assegna natura reale, e non personale, agli abusi edilizi e perimetra in senso restrittivo la possibilità di configurazione di un affidamento tutelabile in relazione a situazioni di illecito permanente nel tempo (si veda, al riguardo, il generale insegnamento della Plenaria, sentenza n. 9/2017).

E dunque, se è ben vero che lo scopo del giudizio di ottemperanza è quello di assicurare l’integrale esecuzione del giudicato, è pur vero che, in sede di giudizio di ottemperanza vale la regola generale, comune ai giudizi esecutivi, secondo cui non possono essere riconosciuti diritti nuovi ed ulteriori rispetto a quelli fatti valere e affermati con la sentenza da eseguire, anche se tali diritti siano ad essa conseguenti o collegati ( ex multis, Cons. Stato, sez. V, 20 aprile 2015, n. 2003); principio che deve guidare l’interprete del giudicato amministrativo nella perimetrazione di quanto è dallo stesso coperto e di ciò che vi esula.

12. Tutto ciò premesso, alla luce delle considerazioni esposte, al Collegio appare corretta la lettura del giudicato di specie operata dal T.a.r. nella sentenza impugnata, atteso che l’ordine giudiziale concretamente contenuto nella sentenza della cui ottemperanza si discute non travalica l’ottenimento, da parte del De Pace, del godimento del bene della vita (la conservazione della casa di abitazione) posto in pericolo dagli atti oggetto di annullamento.

13. Le spese del giudizio, in considerazione della peculiarità delle questioni trattate e del contrasto giurisprudenziale evidenziato, possono essere compensate fra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in MA nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Antonella Manzione, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Filippini	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO