Pubblicato il 28/01/2025

N. 00645/2025REG.PROV.COLL.

N. 06092/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6092 del 2023, proposto dalla società Ecocoldilana S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Pallottino e Anna Palmerini, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessia Alesii, elettivamente domiciliata negli uffici dell’Avvocatura Capitolina in Roma, Via del Tempio di Giove, n. 21;

per la riforma

della sentenza n. 17543 del 2022 del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda Bis.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2024 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, la società Ecocoldilana S.r.l. ha impugnato la sentenza n. 17543 del 2022 del T.a.r. Lazio, con cui sono stati in parte dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse e in parte rigettati nel merito i motivi prospettati con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti proposti dalla società ricorrente e odierna appellante per l’annullamento della determina dirigenziale n. 194652 del 29 novembre 2022, per il cui tramite la direzione tecnica del Municipio I di Roma Capitale ha dichiarato “ la nullità e inefficacia ” della S.C.I.A. alternativa al permesso di costruire prot. n. CA/126322 del 26 luglio 2021, nonché per l’annullamento della determinazione dirigenziale rep. n. QI/308 del 23 marzo 2022, con cui il competente Dipartimento di Roma Capitale ha rigettato la successiva istanza volta al rilascio del permesso di costruire presentata dalla ricorrente medesima il 10 agosto 2021.

2. In punto di fatto occorre premettere, in estrema sintesi, che la società Ecocoldilana S.r.l. ha inizialmente presentato l’anzidetta S.C.I.A. alternativa al permesso di costruire prot. n. CA/126322 del 26 luglio 2021 per l’esecuzione dei lavori di demolizione e ricostruzione, con ampliamento di SUL e volume ai sensi della l.r Lazio n. 7 del 2017, dell’immobile asseritamente “dismesso” sito a Roma, via Col di Lana nn. 24-26, in zona “A” ai sensi del d.m. n. 1444 del 1968, tessuto T4 della Città Storica di cui al P.R.G. di Roma Capitale.

3. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, la ricorrente ha impugnato la determina dirigenziale n. 194652 del 29 novembre 2022, con cui – come già rilevato – è stata dichiarata la nullità e inefficacia della menzionata S.C.I.A. alternativa al permesso di costruire, oltre agli ulteriori atti meglio indicati nella sentenza impugnata, tra cui il verbale della conferenza di servizi recante il parere negativo espresso dalla Sovrintendenza capitolina sugli interventi in questione.

Il 10 agosto 2021 la società ricorrente ha poi presentato anche un’istanza volta al rilascio del permesso di costruire per il medesimo intervento di cui alla S.C.I.A..

Con la successiva determinazione dirigenziale rep. n. QI/308 del 23 marzo 2022, è stata poi rigettata anche l’istanza appena menzionata volta al rilascio del permesso di costruire e tale diniego è stato impugnato dalla Ecocoldilana S.r.l. con i motivi aggiunti (con cui ha prospettato i motivi quarto, quinto, sesto e settimo).

4. Il T.a.r. Lazio, con l’impugnata sentenza n. 17543 del 2022, ha ritenuto “ innegabile ” che “ la successiva presentazione, per lo stesso identico progetto, della richiesta volta a conseguire un titolo diverso e dalla maggiore portata abilitante, non può che superare la precedente rendendola superflua e manifestando, nei fatti, l’intendimento del presentatore di rinunciare al percorso precedentemente seguito ”.

Da questa considerazione il T.a.r. ha desunto la sopravvenuta carenza di interesse della ricorrente a “ conseguire una pronuncia nel merito in ordine all’impugnazione della nota con cui il Municipio I di Roma Capitale ha dichiarato l’inefficacia della SCIA prot. N. CA/126322 del 26.7.2021, con eccezione del motivo di impugnazione sub II) del ricorso introduttivo spiccato nei confronti del parere espresso dalla Sovrintendenza Capitolina nel corso della conferenza di servizi del 13.10.2021, motivo peraltro integralmente riproposto sub VII) del gravame accessorio ”.

Pertanto, il T.a.r. ha respinto nel merito il secondo motivo del ricorso introduttivo, relativo alla prospettata tardività del parere della Sovrintendenza con conseguente asserita formazione del silenzio assenso, ma ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso stesso per sopravvenuta carenza d’interesse con riferimento al primo e al terzo motivo, senza tuttavia darne previo avviso alle parti ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a..

Il giudice di primo grado ha, poi, respinto nel merito i motivi aggiunti, dichiarando inammissibile il solo quarto motivo.

5. Avverso tale sentenza ha proposto appello la società Ecocoldilana S.r.l., formulando sei motivi di gravame e riproponendo le censure già prospettate con il ricorso introduttivo e non esaminate dal T.a.r., dirette a ottenere l’annullamento del provvedimento che ha dichiarato la nullità e inefficacia della S.C.I.A..

5.1. Con il primo motivo di gravame, l’appellante ha censurato la sentenza nella parte in cui il T.a.r. – senza previo avviso ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a. – ha dichiarato d’ufficio improcedibile il ricorso proposto avverso il provvedimento di nullità e inefficacia della S.C.I.A..

In particolare, ad avviso dell’appellante, il procedimento avviato con la S.C.I.A. stessa e quello afferente all’istanza volta al rilascio del permesso di costruire erano da reputarsi tra loro autonomi e, anzi, il secondo provvedimento sarebbe stato inutiliter datum , essendosi definitivamente consolidata la S.C.I.A., anche a prescindere dal parere della Sovrintendenza capitolina, in quanto reso tardivamente, sicché la fattispecie sarebbe stata “ già autonomamente e compiutamente regolata da quella SCIA ” e, dunque, il “ cautelativo procedimento di permesso di costruire ” sarebbe stato superfluo.

Per questa ragione, contrariamente a quanto affermato dal T.a.r., la società appellante ha rilevato di avere ancora interesse alla definizione del ricorso principale e ha, dunque, riproposto ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le censure dedotte con il primo e il terzo motivo del ricorso introduttivo e non esaminate dal T.a.r., per il cui tramite era stata dedotta, da un lato, la violazione dei termini previsti dall’art. 19 della l. n. 241 del 1990 e dagli artt. 22 e 23 del d.P.R. n. 380 del 2001 per l’adozione di provvedimenti inibitori o repressivi degli effetti della S.C.I.A. e il difetto dei presupposti previsti dall’art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990 per l’esercizio del potere di autotutela (primo motivo del ricorso introduttivo), nonché, dall’altro lato, la violazione dell’art. 1 della l.r. Lazio n. 7 del 2017 con contestazione del provvedimento con riferimento all’asserita assenza dei presupposti per l’applicazione delle premialità previste dalla normativa regionale (terzo motivo del ricorso introduttivo).

5.2. Con il secondo motivo di appello, la Ecocoldilana S.r.l. ha censurato la sentenza nel merito sostenendo che il T.a.r. abbia adottato una lettura errata e contraria al “ testo letterale ” dell’art. 5, comma 9, del d.l. n. 70 del 2011, convertito in l. n. 106 del 2011, con conseguente interpretazione errata anche della l.r. Lazio n. 7 del 2017.

5.3. Con il terzo motivo di gravame, l’appellante ha censurato la sentenza del T.a.r. con riferimento al rigetto del quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti, a suo dire erroneamente dichiarato inammissibile dal T.a.r. per carenza di interesse, sul presupposto che la ricorrente – avendo ripresentato, con una successiva istanza di permesso di costruire, il medesimo progetto già oggetto della S.C.I.A. – avrebbe implicitamente ammesso che si trattava di un intervento edilizio di “ nuova edificazione ” e non già di “ ristrutturazione edilizia ”.

Sotto un ulteriore profilo, il T.a.r. non avrebbe tenuto conto di due diversi atti di Roma Capitale per il cui tramite l’Amministrazione capitolina, secondo l’appellante, avrebbe accertato la corretta qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d) del d.P.R. n. 380 del 2001 e che, quindi, la S.C.I.A. doveva essere considerata il titolo edilizio idoneo a legittimare il predetto intervento.

5.4. Con il quarto motivo di gravame, la sentenza è stata censurata nella parte in cui ha respinto il sesto e il settimo motivo del ricorso per motivi aggiunti, relativi alla sussistenza dei presupposti della l.r. n. 7 del 2017 sulla rigenerazione urbana, con particolare riferimento alle caratteristiche degli immobili da riqualificare.

5.5. Con il quinto motivo, l’appellante ha contestato la parte della pronuncia impugnata con cui il T.a.r. ha respinto le prospettazioni relative al parere espresso dalla Sovrintendenza capitolina in senso contrario alla demolizione dell’edificio oggetto dell’intervento in questione.

5.6. Con il sesto motivo, infine, l’appellante ha contestato la sentenza con riferimento alle prospettazioni relative alla violazione dei limiti di densità fondiaria e del limite massimo di altezza.

5.7. Inoltre, alla luce della dichiarazione di improcedibilità del ricorso introduttivo pronunciata dal T.a.r. senza il previo avviso alle parti ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., l’appellante ha chiesto, in via pregiudiziale, l’annullamento della sentenza impugnata con rinvio al T.a.r. ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., chiedendo, altresì, la sospensione del processo di appello con riferimento al capo della sentenza che ha deciso in rito e nel merito sulle ulteriori questioni, ai sensi degli artt. 79, comma 1, c.p.a e 295 c.p.c..

6. Si è costituita in giudizio Roma Capitale, replicando alle censure proposte e chiedendo il rigetto dell’appello. In particolare, l’amministrazione ha sostenuto che il primo motivo di appello sia improcedibile “ per difetto di interesse stante l’infondatezza nel merito delle pretese azionate ”.

Inoltre, con riferimento alla richiesta di annullamento con rinvio al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., Roma Capitale, nell’ambito della memoria di replica del 28 novembre 2024, ha eccepito che si tratterebbe di un rinvio “ inutiliter datum ” in ragione del rigetto, da parte del T.a.r., del secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, concernente il parere negativo espresso dalla Sovrintendenza capitolina.

7. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 19 dicembre 2024 – reputa che l’appello sia fondato per le ragioni che di seguito si espongono, con la precisazione che va esaminato anzitutto il primo motivo di gravame che ha priorità logica e carattere assorbente.

7.1. Come già rilevato, il T.a.r. Lazio ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse il ricorso introduttivo proposto dalla Ecocoldilana S.r.l., come si desume chiaramente dal passaggio della motivazione che di seguito si riporta: “ Ciò premesso, ritiene il Collegio di doversi preliminarmente soffermare sull’impugnazione principale, considerandola in parte improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Infatti, è innegabile come il progetto posto a base della segnalazione certificata inoltrata all’amministrazione municipale il 26.7.2021 sia in tutto e per tutto analogo a quello fatto oggetto dell’istanza di permesso di costruire avanzata al Dipartimento PAU di Roma Capitale il successivo 10 agosto.

In disparte le ragioni che abbiano indetto la ricorrente a presentare, dopo appena quindici giorni di distanza dall’inoltro telematico della SCIA, un’istanza di permesso di costruire per il medesimo intervento (ragioni alle quali accenna la stessa parte ricorrente a pag. 2 del gravame per motivi aggiunti), è innegabile che la successiva presentazione, per lo stesso identico progetto, della richiesta volta a conseguire un titolo diverso e dalla maggiore portata abilitante, non può che superare la precedente rendendola superflua e manifestando, nei fatti, l’intendimento del presentatore di rinunciare al percorso precedentemente seguito.

Ne consegue, pertanto, la sopravvenuta carenza di interesse di parte ricorrente a conseguire una pronuncia nel merito in ordine all’impugnazione della nota con cui il Municipio I di Roma Capitale ha dichiarato l’inefficacia della SCIA prot. N. CA/126322 del 26.7.2021, con eccezione del motivo di impugnazione sub II) del ricorso introduttivo spiccato nei confronti del parere espresso dalla Sovrintendenza Capitolina nel corso della conferenza di servizi del 13.10.2021, motivo peraltro integralmente riproposto sub VII) del gravame accessorio ”.

Non si può, dunque, dubitare che il giudice di primo grado abbia rilevato d’ufficio l’improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione del ricorso introduttivo senza, tuttavia, dare il previo avviso alle parti ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., posto che nel verbale dell’udienza dell’11 novembre 2022 non vi è alcuna traccia del predetto avviso.

7.2. In proposito, occorre rammentare che l’art. 73, comma 3, c.p.a. dispone quanto segue: “ se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d'ufficio, il giudice la indica in udienza dandone atto a verbale. Se la questione emerge dopo il passaggio in decisione, il giudice riserva quest'ultima e con ordinanza assegna alle parti un termine non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie ”. Come è noto, tale previsione è volta e tutelare il contraddittorio evitando pronunce “a sorpresa” su profili decisivi per l’esito del giudizio (Cons. Stato, Sez. III, 30 aprile 2019, n. 2802).

La violazione di tale disposizione, secondo la costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, costituisce una violazione del contraddittorio processuale e del diritto di difesa e comporta l'obbligo del giudice di appello di annullare la sentenza con rinvio della causa al giudice di primo grado ai sensi dell'art. 105, comma 1, c.p.a. (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. II, 25 gennaio 2023, n. 888; Cons. Stato, Sez. II, 24 marzo 2020, n. 2065).

7.3. Poiché, dunque, nel caso di specie, il T.a.r. ha rilevato d’ufficio e poi dichiarato l’improcedibilità del ricorso introduttivo senza dare l’anzidetto avviso alle parti ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., la sentenza impugnata deve essere annullata, con rinvio al T.a.r. Lazio, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a..

Né per pervenire ad un esito diverso assume rilevanza l’eccezione di improcedibilità del primo motivo di appello sollevata dalla difesa dell’amministrazione per asserito “ difetto di interesse stante l’infondatezza nel merito delle pretese azionate ”, dal momento che l’interesse dell’appellante attiene al rispetto delle prerogative del suo diritto di difesa, le quali precedono – su un piano logico prima ancora che giuridico – la questione della fondatezza nel merito delle censure prospettate.

A differenza di quanto sostenuto dalla difesa di Roma Capitale, in ogni caso, non si può attribuire rilievo, per escludere il rinvio al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., al rigetto nel merito da parte del T.a.r. del secondo motivo del ricorso introduttivo, concernente la questione relativa al parere negativo della Sovrintendenza e ciò per un duplice ordine di considerazioni.

In primo luogo, vi è una contraddizione logico-processuale nella sentenza impugnata poiché – avendo il T.a.r. dichiarato l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza d’interesse della ricorrente “ a conseguire una pronuncia nel merito in ordine all’impugnazione della nota con cui il Municipio I di Roma Capitale ha dichiarato l’inefficacia della SCIA prot. N. CA/126322 del 26.7.2021 ” – il T.a.r. stesso non si sarebbe dovuto pronunciare neppure sul secondo motivo, ma lo avrebbe dovuto dichiarare assorbito per evidenti ragioni processuali, trattandosi di uno dei casi di assorbimento obbligatorio specificamente individuati anche dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato. In questo senso, si veda Cons. Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 15, che, al paragrafo 9.3.4.2. in tema di assorbimento logico necessario, ha chiarito che: “ Oltre all'assorbimento sancito dalla legge, deve ritenersi consentito l'assorbimento c.d. logico o necessario, che si profila quando evidenti ragioni di ordine logico comportano che l'accoglimento o il rigetto di un dato motivo implica l'assorbimento necessario di altre questioni; si pensi ai seguenti casi:

a) la reiezione per motivi di rito, comporta il necessario assorbimento delle questioni di merito (retro § 5.3.) ”.

Del resto, è appena il caso di rilevare che l’interesse a ricorrere integra una condizione dell’azione e, come tale, deve sussistere proprio affinché il giudice possa pronunciarsi nel merito, con la conseguenza che il T.a.r. non poteva affermare, al tempo stesso, la sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione e decidere comunque nel merito uno dei motivi di ricorso proposti.

Da quanto precede deriva, pertanto, che la rilevata improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse della ricorrente “ a conseguire una pronuncia nel merito in ordine all’impugnazione ” oggetto del ricorso principale avrebbe dovuto essere riferita all’intera impugnazione e, quindi, a tutti i motivi di merito del ricorso introduttivo del giudizio, ivi incluso il secondo motivo, che – invece – è stato respinto nel merito e che, viceversa, avrebbe dovuto essere dichiarato assorbito in ragione della definizione del giudizio in rito.

7.4. La considerazione che precede è già di per sé dirimente ai fini del rinvio al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a., tuttavia, si può ulteriormente rilevare che non è fondata la tesi sostenuta dall’amministrazione nell’ambito della memoria di replica del 28 novembre 2024, secondo cui il rinvio al giudice di primo grado sarebbe “ inutiliter datum ”, proprio in considerazione del rigetto nel merito del secondo motivo del ricorso principale concernente la violazione del termine per il rilascio del parere obbligatorio della Sovrintendenza capitolina sui progetti recanti interventi edilizi su immobili rientranti nella Carta della Qualità, con conseguente formazione del silenzio assenso, oltre all’asserita erroneità del parere stesso.

Più precisamente, la difesa dell’amministrazione ha sostenuto che “ l’infondatezza del ricorso principale assorbe qualsivoglia profilo legato alla sua procedibilità/ammissibilità tanto da rendere inutiliter datum un eventuale rinvio al giudice di primo grado ”, posto che il T.a.r. ha ritenuto infondato il secondo motivo del ricorso principale “ volto a colpire l’inefficacia della SCIA in relazione ad una delle motivazioni che la sostiene, riguardante il parere espresso dalla Sovrintendenza Capitolina nel corso della Conferenza dei Servizi del 13.10.2021 ”. Da ciò la difesa di Roma Capitale ha tratto la conseguenza che il rigetto di tale motivo renderebbe inutile la trattazione degli altri poiché “ solo l’illegittimità di tutti i motivi del provvedimento ne può comportare l’illegittimità e la conseguente caducazione ”, sicché, qualora il provvedimento impugnato sia sorretto da più ragioni, il giudice “ ove ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell’atto controverso, ha la potestà di respingere il ricorso sulla base di tale rilievo, con assorbimento delle altre censure (Consiglio di Stato Sez. IV n. 694/2013). Ne consegue la piena legittimità della sentenza impugnata e l’inutilità di un rinvio al Giudice di primo grado ”.

7.5. A differenza di quanto sostenuto dall’amministrazione appellata, il rigetto del secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio di per sé non rende affatto “ inutiliter datum ” il rinvio al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105 c.p.a., per la semplice ragione che – da un lato – in considerazione del necessario assorbimento logico-processuale illustrato in precedenza, la decisione nel merito del secondo motivo del ricorso introduttivo, essendo intervenuta dopo la dichiarazione d’improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse, deve essere qualificata alla stregua di un mero obiter dictum e – dall’altro lato – il primo dei due motivi dichiarati improcedibili (come sopra riportato), ove fosse accolto, avrebbe portata del tutto autonoma e assorbente, in quanto risulta afferente alla tardività del provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo che ha dichiarato la nullità e inefficacia della S.C.I.A., essendo dunque tale motivo volto a contestare la stessa possibilità dell’amministrazione di esercitare un potere che, nella prospettiva dell’appellante, si sarebbe ormai consumato.

Da ciò consegue che sono del tutto inconferenti le prospettazioni della difesa di Roma Capitale circa il carattere pluri-motivato del provvedimento, in considerazione della priorità logica che avrebbe il menzionato profilo di tardività, suscettibile di per sé di determinare l’inefficacia del provvedimento impugnato a prescindere da ogni questione relativa alla fondatezza delle motivazioni sulla base delle quali il provvedimento stesso è stato adottato.

8. Dalle considerazioni che precedono discende la fondatezza del primo motivo di gravame e l’assorbimento di ogni altro motivo, con la conseguenza che, in accoglimento dell’appello, deve essere annullata la sentenza di primo grado con rinvio al T.a.r. Lazio ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a..

9. Da ultimo, si deve precisare che – a differenza di quanto prospettato dall’appellante – deve essere rinviata al T.a.r. l’intera causa senza disporre la “ sospensione del processo di appello con riferimento al capo della sentenza che ha deciso in rito e nel merito sulle questioni, ai sensi degli artt. 79, comma 1 c.p.a e 295 c.p.c. ”. Infatti – a prescindere dalla considerazione che siffatta soluzione imporrebbe la separazione delle cause – si deve sottolineare come assuma rilievo, in senso contrario, la possibilità che un eventuale accoglimento del ricorso principale e, dunque, un ipotetico riconoscimento dell’intervenuto consolidamento della S.C.I.A. sarebbe astrattamente suscettibile di determinare l’improcedibilità del ricorso per motivi aggiunti per sopravvenuta carenza d’interesse.

10. Sussistono giuste ragioni per la compensazione delle spese del giudizio, alla luce della particolare complessità della questione e della decisione in rito.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, annulla la sentenza di primo grado, rimettendo la causa al T.a.r. Lazio, ai sensi dell’art. 105 c.p.a..

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Luca Lamberti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO