Pubblicato il 04/06/2025

N. 04860/2025REG.PROV.COLL.

N. 07779/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7779 del 2024, proposto da
UL TE, AR AS UR DO, AR RO ZA, SA DA, IO LI, rappresentati e difesi dall'avvocato Donato Pennetta, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pietradefusi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Campania, sezione staccata di Salerno, Sez. I, n. 1352 del 2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pietradefusi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2025 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti gli avvocati Pennetta e De Ruggiero, in sostituzione dell'avvocato Lentini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.-I signori TE UL, ZA AR RO, DO AR AS UR, DA SA e LI IO hanno interposto appello nei confronti della sentenza 21 giugno 2024, n. 1352 del Tribunale amministrativo regionale della Campania, sezione staccata di Salerno, Sez. I, che ha dichiaro improcedibile il loro ricorso e respinto i motivi aggiunti avverso, rispettivamente, la deliberazione del Consiglio comunale di Pietradefusi n. 36 in data 18 dicembre 2022 (che ha dichiarato lo stato di dissesto dell’ente, ai sensi degli artt. 246 e seguenti del t.u.e.l.) e la deliberazione consiliare n. 25 in data 1 agosto 2023, di annullamento della delibera n. 36 (ritenuta viziata sotto il profilo motivazionale dal Tribunale amministrativo regionale di Salerno, con ordinanza n. 144 del 24 marzo 2023 adottata in sede cautelare) e recante una nuova declaratoria dello stato di dissesto (in ragione dell’esistenza di uno stato di disavanzo non fronteggiabile con procedure ordinarie).

Il sig. TE è ex Sindaco, mentre gli altri appellanti sono ex amministratori pubblici del Comune di Pietradefusi, oltre che cittadini residenti, ed allegano di avere interesse alla contestazione dello stato di dissesto sia per le conseguenze che tale condizione comporta per il Comune, sia per il rischio di responsabilità amministrativa su di loro gravante.

2. – Con il ricorso in primo grado i signori TE, ZA, DO, DA e LI hanno impugnato la delibera consiliare n. 36 del 18 dicembre 2022; con i motivi aggiunti hanno poi impugnato la successiva deliberazione consiliare n. 25 in data 1 agosto 2023, recante l’annullamento in autotutela della delibera n. 36 e la rinnovata dichiarazione dello stato di dissesto finanziario. Con i motivi aggiunti, in particolare, hanno censurato le modalità di esercizio dell’autotutela ed il vizio motivazionale della reiterazione dello stato di dissesto, nell’assunto che, nella rideterminazione dell’interesse pubblico, l’amministrazione avrebbe dovuto piuttosto adottare un piano di riequilibrio finanziario pluriennale e risanare eventuali criticità.

3. - La sentenza appellata ha dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse il ricorso introduttivo e respinto i motivi aggiunti. Ha rilevato il primo giudice che l’amministrazione resistente risultava gravata da un disavanzo strutturale per il 2022 pari ad euro 1.618.963,53, riconducibile a ripetuti disequilibri della gestione di parte corrente, all’assenza di significative diminuzioni di spesa pubblica, ad un elevato numero di parametri di deficitarietà strutturale, al frequente e reiterato ricorso ad anticipazioni di tesoreria; in definitiva, ad una situazione di illiquidità in cui l’amministrazione non riusciva a ripianare i propri debiti con l’autofinanziamento (come attestato dalle relazioni del Responsabile del Servizio economico e finanziario e dal revisore dei conti).

4.- Con il ricorso in appello i signori TE, ZA, DO, DA e LI hanno criticato la sentenza di prime cure, deducendo: a) l’illegittimità dell’annullamento in autotutela per violazione dell’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990, in quanto all’esito di detto provvedimento l’amministrazione avrebbe dovuto essere rimessa in bonis e non già dichiarato un secondo dissesto; b) la violazione degli artt. 243 e seguenti del T.U.E.L., in quanto il dissesto si basava solamente su dati contabili forniti dal funzionario, che evidenziavano un disavanzo strutturale per il 2022, senza tenere conto delle prospettazioni di parte appellante finalizzate a richiedere il meno traumatico procedimento del riequilibrio finanziario pluriennale di cui all’art. 243- bis del d.lgs. n. 267 del 2000.

5. - Si è costituito in resistenza il Comune di Pietradefusi, puntualmente controdeducendo e chiedendo la reiezione del ricorso in appello.

6. - All’udienza del 6 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Il primo motivo di appello critica la statuizione di prime cure che ha disatteso la censura di violazione dell’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990, basata sull’assunto che l’autotutela sarebbe stata esercitata illegittimamente, avendo condotto alla declaratoria di un non consentito secondo dissesto. Deduce parte appellante che, alla stregua dell’ordinanza cautelare del Tribunale amministrativo regionale della Campania - Salerno, n. 144 del 2023, il Consiglio comunale avrebbe potuto procedere all’annullamento in autotutela solo per il ripristino in bonis della contabilità economico-finanziaria dell’ente, in ragione dell’interesse pubblico che avrebbe dovuto condurre all’adozione di un piano di riequilibrio, anche perché, a suo dire, la prima declaratoria di dissesto risultava priva di veridicità.

Il motivo è infondato.

L’ordinanza cautelare del primo giudice ha evidenziato il carattere assertivo delle ragioni poste a fondamento della deliberazione di dissesto, tali da non dare conto dell’impraticabilità della procedura di riequilibrio finanziario, sospendendo per l’effetto il provvedimento impugnato, (senza, peraltro, alcuna statuizione “propulsiva”), ma tale provvedimento non può ritenersi preclusivo di un riesame in autotutela da parte dell’amministrazione.

E’ noto invero che, in linea generale, non può configurarsi alcun autonomo giudicato cautelare in senso proprio, anche rispetto alla sentenza che definisce il giudizio; il provvedimento di sospensione dell’esecuzione dell’atto amministrativo impugnato non fa venire meno l’atto sospeso e neppure la sua validità, né esercita una funzione ripristinatoria della situazione precedente (in termini, tra le tante, Cons. Stato, VII, 14 agosto 2024, n. 7136).

La deliberazione consiliare n. 25 in data 1 agosto 2023 muoveva dal presupposto della necessità di reiterare la dichiarazione di dissesto finanziario, il che imponeva l’annullamento in autotutela della delibera n. 36 del 2022, in quanto la dichiarazione di dissesto non è revocabile. Il Sindaco aveva proposto all’organo consiliare la delibera di dissesto « sia perché, all’esito dell’approvazione del rendiconto nel maggio 2023, sono emersi nuovi valori finanziari negativi che al 31 dicembre 2022 ancora non erano noti, sia perché, fino all’udienza del Tar fissata per ottobre 2023, l’Ente avrà grande difficoltà a mantenere i servizi essenziali da garantire ».

La deliberazione n. 25 del 2023 dichiarava lo stato di dissesto tenendo conto del disavanzo di gestione di euro 1.618.963,53 (cui vanno aggiunti euro 150.626,48 di debiti fuori bilancio) e delle relazioni del Responsabile finanziario e del Revisore dei conti, evidenzianti una situazione finanziaria adeguatamente rappresentata nelle sue componenti e nelle sue cause, caratterizzata da disequilibri strutturali ed inidonea al ritorno nella gestione ordinaria mediante la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale di cui all’art. 243- bis del t.u.e.l.

2. – Il secondo motivo deduce poi la violazione degli artt. 243 e seguenti del t.u.e.l., nell’assunto che il primo giudice si sarebbe erroneamente basato sulle sole relazioni dei funzionari comunali, senza tenere conto delle rappresentazioni degli appellanti, supportate da una consulenza tecnica di parte, volte a contestare lo squilibrio nella gestione di parte corrente, l’assenza di significative diminuzioni di spesa, il reiterato ricorso ad anticipazioni di tesoreria.

Gli appellanti contestano altresì la sussistenza degli indicatori ostativi al riequilibrio, ed in particolare dell’impossibilità di disporre di una cassa libera che consenta di pagare i fornitori, della percentuale ridotta di recupero di crediti tributari relativi ad annualità precedenti al 2022 e dell’insufficienza del patrimonio immobiliare disponibile da alienare, il cui valore ammonterebbe a soli euro 120.000,00; contestano inoltre la condizione di disavanzo, che avrebbe ragioni essenzialmente contabili (come, ad esempio, il mantenimento di residui passivi o del fondo contenzioso), allegando che la gestione corrente risulterebbe positiva per oltre 115.000,00 euro; tali dati, espressivi della possibilità del riequilibrio, troverebbero conferma nell’approvazione del bilancio stabilmente riequilibrato per gli esercizi 2023/2025, approvato con delibera consiliare n. 4 del 18 maggio 2024.

Il motivo, seppure con inevitabili profili di problematicità, appare complessivamente infondato.

Il dato di partenza è il disavanzo strutturale del Comune di Pietradefusi, ammontante per il 2022 ad euro 1.618.963,53, espressione di un’attenta analisi dei dati finanziari, che dimostrano una situazione di illiquidità a causa della quale il Comune non era in grado di fare fronte ai propri debiti con l’autofinanziamento, essendo in tale modo impedito ad assolvere alle funzioni essenziali cui era preposto.

Tale dato è contestato da parte appellante in relazione alle voci che lo compongono (in particolare, con riguardo all’accantonamento per FCDE-fondo crediti di dubbia esigibilità ed al fondo contenzioso, ritenuti artatamente implementati), ma in forza di valutazioni opinabili, divergenti da quelle dell’amministrazione, che non possono peraltro ritenersi di maggiore evidenza probatoria, anche perché sovente riconducibili ad interventi con efficacia solo ipotetica (come l’incremento della liquidità attraverso gli incassi relativi a crediti non prescritti e, più in generale, una migliore gestione delle riscossioni).

Dalla documentazione versata in atti dall’amministrazione comunale risulta dimostrato il deficit di cassa, una percentuale di riscossione coattiva dei tributi locali nella modesta misura dell’8 per cento, una limitata possibilità di soddisfare i debiti con l’alienazione del patrimonio, un rischio connesso ai contenziosi in atto e la sussistenza di debiti fuori bilancio, e dunque un quadro finanziario che non consentiva l’utilizzo della procedura del riequilibrio finanziario pluriennale, imponendo la formale dichiarazione dello stato di dissesto finanziario, con conseguente attivazione di una peculiare procedura di risanamento.

Resta evidente che il sindacato giurisdizionale è limitato alla verifica della logicità e della assenza di un’erronea presupposizione, rimanendo, quanto agli altri profili, nella sfera delle valutazioni e delle scelte riservate all’amministrazione la dichiarazione di dissesto del Comune (Cons. Stato, V, 17 maggio 2006, n. 2837).

Non può peraltro attribuirsi una valenza di contraddittorietà alla delibera di approvazione dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato per gli esercizi 2023/2025, atteso che si tratta proprio del documento che deve seguire il dissesto e che va presentato al Ministero dell’interno.

3. - Alla stregua di quanto esposto, l’appello va respinto in ragione dell’infondatezza dei motivi dedotti.

La complessità, anche fattuale, della controversia integra le ragioni che per legge consentono la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Valerio Perotti, Presidente FF

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Fantini	Valerio Perotti

IL SEGRETARIO