Pubblicato il 21/02/2025

N. 01475/2025REG.PROV.COLL.

N. 04034/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4034 del 2024, proposto da
Gestore dei servizi energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Zoppini, Antonio Pugliese, Giorgio Vercillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Zoppini in Roma, piazza di Spagna 15;

contro

Co2save s.r.l., Bibetech s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Paolo Neri, Federica Sgualdino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Paolo Neri in Padova, Galleria G. Berchet, 8;

nei confronti

Ministero dell’economia e delle finanze, non costituito in giudizio;

per ottenere chiarimenti in merito alle modalità di ottemperanza

alla sentenza Cons. Stato, sez. VII, 4 marzo 2024, n. 2131, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Co2save s.r.l. e di Bibetech s.p.a.;

Visti gli artt. 112 e 114 c.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 il consigliere Luca Emanuele Ricci e uditi per le parti gli avvocati Giorgio Vercillo e Gianluca Calderara, in sostituzione dell’avv. Paolo Neri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il GSE (Gestore dei servizi energetici s.p.a.) agisce ai sensi dell’art. 112, comma 5 del c.p.a, al fine di ottenere chiarimenti in merito all’esecuzione della sentenza Cons. Stato, sez. VII, 4 marzo 2024, n. 2131, che ha accolto l’appello proposto dalle società Energia&Progetti s.r.l. (oggi divenuta CO2Save s.r.l.) e Bibetech s.p.a. avverso la sentenza del T.a.r. Lazio, sez. III- ter , 22 gennaio 2019, n. 846.

2. La vicenda può essere sintetizzata come segue:

- il 28 dicembre 2014 la Energia&Progetti ha presentato una PPPM (proposta di progetto e programma di misura) per un intervento di « sostituzione di apparati di illuminazione tradizionale con lampade a led » (c.d. “ relamping ”), da effettuarsi presso quattro punti vendita del gruppo “Sorelle Ramonda”;

- in un primo momento il GSE ha riscontrato « la conformità del progetto al disposto normativo di cui al D.M. 28 dicembre 2012 e alle Linee Guida di cui alla Delibera dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas EEN 9/11 e ss.mm.ii » (provvedimento prot. P20150061357 del 25 giugno 2015) e ha quindi approvato le RVC (richieste di verifica e certificazione) dei risparmi energetici conseguiti nell’annualità 2015/2016 (RVC n. 0344219098313R003_rev1 e n. 0344219098313R003_rev1-1#1_rev1);

- successivamente, con provvedimento prot. P20170081394 del 31 ottobre 2017, il GSE ha respinto la RVC n. 0344219098313R003_rev1-1#2, relativa ai risparmi energetici conseguiti dal progetto nell’annualità 2016/2017. La determinazione si fondava sul sopravvenuto riscontro della non conformità del progetto «alle previsioni normative previste dall’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012, che limita, a partire dal 1° gennaio 2014, l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi ai progetti “ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione ” », avendo il GSE riscontrato che alcuni degli interventi erano stati ultimati e avevano iniziato a generare risparmi energetici prima del 28 dicembre 2014, data di presentazione della PPPM;

- il T.a.r. Lazio, con sentenza della sez. III- ter, 22 gennaio 2019, n. 846 ha respinto il ricorso proposto avverso il predetto provvedimento, aderendo alla tesi – fatta propria dal GSE nell’atto impugnato – secondo cui il momento di “realizzazione” del progetto (cui fa riferimento l’art. 6, comma 2 del D.M. 28 dicembre 2012, nel prevedere che “ hanno accesso al sistema dei certificati bianchi esclusivamente progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione ”) coinciderebbe con la data della sua “prima attivazione” (come definita dalle Linee guida di cui alla delibera dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas EEN 9/11), ossia quella in cui il progetto, che ha carattere unitario indipendentemente dalla sua complessità, ha iniziato a generare risparmi energetici. Detta soluzione interpretativa, secondo il T.a.r., sarebbe l’unica coerente con il c.d. “effetto di incentivazione”, volto a « stimolare i potenziali beneficiari ad intraprendere attività economiche che altrimenti non avrebbero intrapreso in assenza della concessione dell’aiuto »;

- il Consiglio di Stato, con la sentenza della sez. VII, 4 marzo 2024, n. 2131, oggetto della richiesta di chiarimenti di cui al presente giudizio, ha riformato la sentenza di prime cure, annullando il provvedimento di diniego del GSE.

3. Questo Consiglio ha aderito, infatti, all’opposta tesi – sostenuta dalle società appellanti – secondo cui la generazione di un primo risparmio energetico, nelle more del completamento degli interventi, renderebbe il progetto qualificabile al più come “ in corso di realizzazione ” e quindi ammesso al sistema dei certificati bianchi ai sensi dell’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012. Tale ricostruzione è ritenuta preferibile, in considerazione:

- della « specificità della fattispecie » oggetto del giudizio, « concernente un unico ma complesso progetto che in realtà accorpa quattro interventi autonomi in quattro siti diversi, tecnicamente diversi e diretti ad utilizzatori diversi », due dei quali sono stati avviati prima della presentazione della PPPM;

- della disciplina di riferimento, che correla il beneficio « non alla semplice ideazione dei progetti ma ai progetti concretamente “realizzati” », quindi a progetti che si trovino in uno stato anche avanzato di esecuzione;

- della ratio legis , che è quella di « incentivare la più rapida e diffusa attivazione degli interventi di risparmio energetico e di utilizzo delle energie rinnovabili », poiché la diversa soluzione proposta dal GSE imporrebbe agli operatori di rinviare la messa in esercizio di singoli interventi che – pur facendo parte di un più ampio progetto, non ancora completato nella sua interezza – siano già idonei a generare risparmio energetico. Al contrario «l’urgenza del preminente interesse pubblico generale, sancito dagli obiettivi posti dall’UE e conforme alle previsioni dell’art. 9 della Costituzione recentemente novellato, di promuovere l’efficienza energetica, il risparmio di energia e la massima produzione di energia da fonti rinnovabili a fini di contrasto dell’inquinamento atmosferico e dei cambiamenti climatici (esigenza sancita, fra le altre, dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 237/2020), implica (anche) la necessità di consentire ed anzi di favorire l’anticipazione e la tempestiva attivazione delle singole misure o dei singoli moduli dei più ampi progetti “in corso di realizzazione”».

3.1. La sentenza conclude, quindi, rilevando che « l’impugnato diniego di accesso alla misura di incentivazione contrastava con la richiamata normativa di riferimento e appariva palesemente irragionevole rispetto alle finalità, perseguite dalla medesima normativa, di favorire la più celere ed estesa attivazione delle misure di transizione energetica ed ambientale in esame ». Accoglie, pertanto, l’appello proposto dalle società, « discendendone, in riforma dell’appellata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e l’annullamento degli atti con esso impugnati ai fini del riesame della domanda, da parte del GSE, alla stregua delle pregresse considerazioni »

4. Con il ricorso indicato in epigrafe, il GSE chiede al Consiglio di Stato di precisare l’esatta portata degli effetti conformativi della sentenza, che – ritiene – potrebbe essere eseguita secondo due modalità alternative, entrambe compatibili con i principi di diritto ivi espressi, ovvero:

a) accogliendo la RVC nella sua interezza, con riferimento a tutti gli interventi ricompresi nel progetto;

b) accogliendo solo parzialmente la RVC, con riferimento ai soli interventi avviati dopo la presentazione della PPPM.

4.1. Il GSE evidenzia, in particolare, che l’esigenza – espressa dalla sentenza – di promuovere il più celere efficientamento energetico deve conciliarsi con il c.d. “effetto di incentivazione” – a sua volta correlato al principio “di necessità dell’aiuto” il cui rispetto è imposto dal diritto dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato – che consente di finanziare i soli interventi « concretamente aggiuntivi, anche sul piano economico, rispetto a quelli che si sarebbero realizzati in assenza dell’incentivazione, risultando altrimenti un sussidio all’impresa da parte dello Stato, lesivo della concorrenza » ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 18 dicembre 2023, n. 10920).

5. Si sono costituite le società CO2Save e Bibetech, rappresentando che la sentenza oggetto del presente giudizio non presenta invero alcuna ambiguità, stante gli inequivoci riferimenti alla natura unitaria del progetto e alla condivisione della « ricostruzione giuridica offerta dagli appellanti », parimenti riferita al progetto nella sua interezza. Ne deriva la necessità di accogliere interamente la RVC.

6. All’udienza in camera di consiglio del 4 febbraio 2025, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. Deve premettersi che in sede di ottemperanza c.d. “di chiarimenti” ex art. 112, comma 5, c.p.a., il giudice è tenuto a precisare le modalità di esecuzione della sentenza, quando ciò si renda necessario al fine di dirimere una situazione di obiettiva incertezza circa la sua portata (Cons. Stato, sez. V, 16 giugno 2023, n. 5971).

7.1. Il rimedio è quindi volto alla mera interpretazione del decisum e non può trasformarsi in un’azione di accertamento della legittimità o liceità della futura azione amministrativa, né in uno strumento per modificare o integrare il contenuto delle statuizioni da eseguire, attraverso l’introduzione di nuove ragioni di doglianza o la riproposizione di doglianze già espresse ( ex multis, Cons. Stato, sez. VII, 13 maggio 2024, n. 4260; sez. IV, 23 gennaio 2017, n. 262; sez. V, 31 gennaio 2020, n. 818).

8. Nel caso di specie, il Collegio ritiene che la sentenza n. 2131/2024 chiaramente imponga, quale suo ineludibile effetto conformativo, l’accoglimento della RVC nella sua interezza e quindi per tutti e quattro gli interventi ricompresi nel progetto.

8.1. La motivazione della sentenza infatti:

- prende le mosse dalla valorizzazione delle « specificità della fattispecie », che ha riguardo ad un « unico ma complesso progetto »;

- valorizza il disposto dell’art. 6, comma 2 del D.M. 28 dicembre 2012, che ammette ad incentivazione “progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione”, quindi progetti che si trovino in fase esecutiva più avanzata della preliminare “ideazione” o “stesura”;

- esprime l’intenzione di aderire alla « ricostruzione giuridica offerta dagli appellanti» , volta (cfr. parr. 1.2 e ss. dell’atto di appello) alla considerazione del progetto, unitariamente e globalmente inteso, come “ in corso di realizzazione” e in quanto tale rispettoso della prescrizione normativa sopra menzionata.

8.2. Dal tenore testuale della pronuncia – da assumersi a primario riferimento in questa sede – si evince quindi la volontà del giudice di considerare il progetto quale entità complessa – in quanto accorpa « quattro interventi autonomi in quattro siti diversi, tecnicamente diversi e diretti ad utilizzatori diversi » – ma pur sempre unitaria, anche ai fini del suo trattamento normativo e dell’accesso agli incentivi. L’unitarietà del progetto, del resto, non era stata posta in discussione neppure dalla sentenza di primo grado, che aveva condiviso «gli assunti del Gse sulla rilevanza, ai fini dell’applicazione dell’art. 6, co. 2, d.m. cit., della sola “data di realizzazione del progetto (inteso in senso unitario […]) sotteso alla pppm» e concluso per la legittimità del rigetto integrale della RVC.

8.3. Non trova, quindi, alcun appiglio – e appare invero contraddittoria rispetto alle stesse argomentazioni spese dal GSE nel corso del giudizio – la soluzione alternativa del frazionamento del progetto nei singoli interventi che lo compongono, in ragione della rispettiva data di attivazione, per addivenire ad un accoglimento solo parziale della RVC. È il progetto nella sua interezza a doversi considerare, secondo la sentenza oggetto di chiarimenti, “in corso di realizzazione” e quindi in toto ammissibile al sistema dei certificati bianchi ai sensi dell’art. 6, comma 2 del D.M. 28 dicembre 2012, nonostante siano stati completati (e attivati) taluni dei singoli interventi che lo compongono.

8.4. Tale soluzione trova riscontro nelle Linee guida in materia di titoli di efficienza energetica, di cui all’Allegato A alla delibera EEN 9/11, che ai fini delle richieste di verifica e certificazione dei risparmi conseguiti (art. 12) assumono a riferimento proprio il “progetto” – ivi definito in termini di “ attività o insieme di attività che produce risparmi di energia primaria certi e quantificabili attraverso la realizzazione presso uno o più clienti partecipanti di uno o più interventi valutabili con il medesimo metodo di valutazione, ovvero attraverso la realizzazione presso un unico cliente partecipante di interventi valutabili con metodi di valutazione diversi” – e non il singolo intervento.

9. Quanto poi alla valorizzazione del c.d. “effetto di incentivazione”, quale principio che si opporrebbe all’accoglimento integrale della RVC, il Collegio ritiene che la questione esuli dal perimetro della mera interpretazione del decisum , propria della richiesta di chiarimenti , costituendo una – inammissibile (cfr. par. 7.1) – riproposizione di una doglianza già esaminata in sede di merito.

9.1. La sentenza di primo grado, riformata dal Consiglio di Stato, assumeva infatti a proprio baricentro proprio la necessità di garantire tale “effetto di incentivazione” (cfr. pag. 5: « Questa Sezione ha già affermato che la ratio sottesa al rilascio dei certificati bianchi è “quella di premiare solo – e strettamente – quegli interventi che, in assenza degli incentivi, non avrebbero potuto essere realizzati: ciò, conformemente al c.d. effetto di incentivazione »), che ha costituito poi oggetto di confronto tra le parti negli atti del giudizio di appello. Non può quindi ragionevolmente ritenersi che la sentenza 2131/2024, nello sconfessare la soluzione del T.a.r. per aderire alla diversa tesi interpretativa di cui si è detto, possa aver trascurato di considerare tale principio, primaria ratio decidendi della pronuncia di prime cure. La compatibilità tra effetto di incentivazione e accoglimento integrale della RVC, pur non espressamente dichiarata, deve quindi ritenersi implicitamente sancita dalla sentenza (e in ogni caso, anche ad opinare diversamente, l’ottemperanza di chiarimenti non costituirebbe il rimedio giuridico per valorizzare un’eventuale omessa pronuncia sul punto).

10. Non si ravvisa, comunque, l’ipotizzato contrasto tra la soluzione adottata dalla sentenza e il predetto principio. L’effetto di incentivazione mira a garantire che il beneficio economico stimoli effettivamente un comportamento virtuoso, che il soggetto non avrebbe altrimenti tenuto (c.d. “necessità dell’aiuto”). La relativa verifica deve dunque concentrarsi sull’incidenza concreta dell’aiuto nell’adozione di una determinata decisione imprenditoriale.

10.1. Nella particolare fattispecie, l’operatività del principio è assicurata dal più volte menzionato art. 6, comma 2 del D.M. 28 dicembre 2012. La disposizione, nello stabilire che “ hanno accesso al sistema dei certificati bianchi esclusivamente progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione ”, impedisce che progetti già completamente realizzati e pienamente operativi possano beneficiare dell’incentivo, potendo in tali casi desumersi, con ragionevole certezza, che esso non ha costituito causa efficiente della – pregressa e definitivamente attuata – scelta economica dell’operatore.

10.2. Al contrario, il fatto che singoli interventi di un più ampio progetto ancora “in corso di realizzazione” siano stati attivati (e abbiano iniziato a produrre risparmi energetici) pochi giorni prima della presentazione della PPPM non porta ad escludere il ruolo determinante dell’incentivo rispetto alla decisione di attuare il progetto di efficientamento energetico (né quindi di inferire che esso sarebbe stato comunque realizzato, indipendentemente dall’accesso al regime dei “certificati bianchi”), potendo dipendere da mere contingenze organizzative o da esigenze aziendali (come quella, rappresentata nel caso di specie, di garantire la continuità operativa dei diversi punti vendita interessati dall’unitario progetto di relamping ).

Si tratta, in definitiva, di una circostanza neutra o comunque priva di adeguato valore esplicativo ai fini delle valutazioni sul rispetto del principio in discussione.

11. In questi termini, la Sezione fornisce i chiarimenti richiesti ex art. 112 comma 5 c.p.a.

11.1. Le spese del presente giudizio, tenuto conto della novità delle questioni, possono essere interamente compensate tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), rende alle parti i chiarimenti nei sensi di cui in motivazione.

Compensa le spese del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Emanuele Ricci	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO