Pubblicato il 12/06/2025

N. 05135/2025REG.PROV.COLL.

N. 03122/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3122 del 2023, proposto da
IQ UE e CO CC, rappresentati e difesi dall'avvocato Giuseppe Ciaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Dora, 2;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Magnanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 13717/2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 il Cons. Rosaria Maria Castorina;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Gli originari ricorrenti presentavano istanza di condono volta ad ottenere concessione in sanatoria di opere abusive site in Roma, Via della Marcigliana n. 532, consistenti nella realizzazione di un immobile ad uso residenziale di mq. 102,58 e di un locale ad uso magazzino di mq 34,67, per un volume complessivo pari a mc 275,00, su area gravata da molteplici vincoli paesaggistici e naturali.

Con Determinazione Dirigenziale, prot. n. 563 del 4 aprile 2014, l’Amministrazione appellata ha respinto l’istanza di condono, confermando quanto comunicato nel preavviso di rigetto in merito all’insanabilità dell’opera “ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera b) della L.reg.le nr. 12/04” per il seguente motivo: “ l’area su cui insiste l’abuso risulta essere gravata dai seguenti vincoli: Beni paesaggistici ex art. 134, comma 1, lett. a) del Codice -c- D.M. 15.06.1990, D.M. 22.05.1985 e D.G.R. 5.12 1989; Beni paesaggistici ex art. 134, comma 1, lett. b) del Codice -f- Parco; Beni paesaggistici ex art. 134, comma 1, lett. b) del Codice -m- area rispetto antico tracciato strad. agg.to D.lgs. 42/04; Parchi e Riserve L.reg. le n. 29 del 06.10.97 –Riserva Naturale Regionale della Marcigliana ”.

Impugnato il provvedimento il Tar Lazio Roma con la sentenza appellata ha respinto il ricorso sul rilievo dell’insanabilità delle opere realizzate.

Appellata ritualmente la sentenza resiste Roma Capitale.

All’udienza del 20 maggio 2025 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1.Con il primo motivo di appello gli appellanti deducono error in iudicando : erroneità e contraddittorietà della motivazione sul primo motivo di ricorso in primo grado rubricato “ violazione, per falsa od omessa applicazione, dell’art. 3, comma 1, lett. b), l.r. Lazio n. 12/2004 e dell’art. 32, comma 27, l. n. 326/2003, nonché, dell’art. 3, legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché in evidente eccesso di potere per carenza d’istruttoria, difetto di motivazione, travisamento e violazione del giusto procedimento. sviamento ”; travisata interpretazione nella normativa di riferimento.

Lamentano che erroneamente il Giudice aveva ritenuto che la tipologia di opera oggetto della domanda di condono - consistente nella realizzazione ex novo di un immobile su area vincolata, con creazione di nuovi volumi e superficie - fosse estranea dall’ambito applicativo del c.d. terzo condono, in quanto non riconducibile alle tipologie 4, 5 o 6 di cui all’Allegato 1 (abusi c.d. minori) richiamato dal comma 26 dell’art. 32 della L. n. 326/2003. Evidenziano che il comma 26 della legge citata doveva essere interpretato nel senso che il legislatore ha inteso suscettibili di sanatoria le tipologie da 1 a 3, sull’intero territorio nazionale, ad eccezione solo di quelle insistenti su monumenti nazionali e beni culturali di particolare rilevanza, nonché quelle da 4 a 6 realizzate su immobili sottoposti a vincolo di inedificabilità relativa, riservando alle Regioni la scelta se sottoporre a sanatoria le tipologie minori sulle aree non soggette ai vincoli di cui all’art. 32 L. 47/1985.

Evidenziano, altresì, che la Corte costituzionale con la sentenza n. 196/2004 ha dichiarato l’incostituzionalità del comma 26, nella parte in cui non prevede che la legge regionale possa determinare la possibilità, le condizioni e le modalità per l’ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all’allegato 1.

Pertanto, il Giudice delle leggi non ha affermato, come ritenuto dal Tar, la non condonabilità degli abusi realizzati in una zona soggetta a vincolo paesaggistici che non siano riconducibili ai c.d. “abusi minori” di cui alle tipologie 4, 5 e 6 del citato Allegato 1 alla L. n. 326/2003, bensì ha unicamente stigmatizzato una violazione in termini di ripartizione di competenza legislativa tra Stato e Regioni ai sensi dell’art. 117 della Costituzione, consentendo così che anche la normativa regionale possa, in materia di legislazione concorrente, determinare la possibilità, le condizioni e le modalità per l’ammissibilità a sanatoria anche delle tipologie di abuso edilizio 1, 2 e 3 di cui all’allegato 1.

La censura non è fondata.

Il comma 27, dell’art. 32 del d.l. 269 del 2003 (norma non toccata da alcuna pronuncia di incostituzionalità) dispone che “ Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n.47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora: … d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ”.

L’art. 3 della legge regionale del Lazio n. 12 del 2004 (rubricato “ Cause ostative alla sanatoria edilizia ”) dispone: “ Fermo restando quanto previsto dall'articolo 32, comma 27, del d.l. n. 269/2003 e successive modifiche, dall'articolo 32 della l. 47/1985, come da ultimo modificato dall'articolo 32, comma 43, del citato d.l. 269/2003, nonché dall'articolo 33 della l. 47/1985, non sono comunque suscettibili di sanatoria: … b) le opere di cui all'articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all'interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali ”.

Relativamente alla suddetta disposizione devono essere richiamate le considerazioni cui è pervenuta, più di recente, la Corte costituzionale con la sentenza 30 luglio 2021, n. 181.

Quanto ai requisiti che devono sussistere per la condonabilità di un abuso la Corte costituzionale ha osservato che, analogamente a quanto avvenuto per il cosiddetto ‘secondo condono’ (previsto dall’art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724), il legislatore ha costruito la disciplina del ‘terzo condono’, previsto dal d.l. n. 269 del 2003, facendo perno sulla normativa del ‘primo condono’, contenuta negli artt. 31 e seguenti della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e, in particolare, nei suoi artt. 32 e 33 (la cui disciplina è espressamente fatta salva dall’art. 32, comma 27, del d.l. n. 269 del 2003, come convertito).

A proposito della sanatoria straordinaria prevista dal d.l. n. 269 del 2003 la Corte ha più volte sottolineato il suo “ carattere temporaneo ed eccezionale rispetto all’istituto a carattere generale e permanente del “permesso di costruire in sanatoria”, disciplinato dagli artt. 36 e 45 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 [e il fatto di essere] ancorato a presupposti in parte diversi e comunque sottoposto a condizioni assai più restrittive ” (sentenza n. 196 del 2004).

Più in generale, la Corte ha definito il condono come un istituto “ a carattere contingente e del tutto eccezionale ” (in tale senso, ad esempio, sentenze n. 427 del 1995 e n. 416 del 1995), ammissibile solo “negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale” (sentenza n. 369 del 1988), dovendo in altre parole “ trovare giustificazione in un principio di ragionevolezza ” (sentenza n. 427 del 1995) (sentenza n. 196 del 2004).

Il fondamento giustificativo di questa legislazione va individuato, secondo la Consulta, nella “ necessità di chiudere un passato illegale in attesa di poter infine giungere ad una repressione efficace dell’abusivismo edilizio, pur se non sono state estranee a simili legislazioni anche “ragioni contingenti e straordinarie di natura finanziaria ” (cfr., tra le altre, sentenze n. 256 del 1996, n. 427 del 1995 e n. 369 del 1988, nonché ordinanza n. 174 del 2002).

Sull’ambito oggettivo di applicazione del ‘terzo condono’ (che era stato già definito nella sentenza n. 196 del 2004), la Corte ha confermato che costituiscono vincoli preclusivi della sanatoria anche quelli che non comportano l’inedificabilità assoluta (ordinanza n. 150 del 2009) e che “ il condono di cui al d.l. n. 269 del 2003 è caratterizzato da un ambito oggettivo più circoscritto rispetto a quello del 1985, per effetto dei limiti ulteriori contemplati dal precitato comma 27, i quali “si aggiungono a quanto previsto negli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985” (sentenza n. 196 del 2004) e non sono racchiusi nell’area dell’inedificabilità assoluta (ordinanza n. 150 del 2009) ” (sentenza n. 225 del 2012).

Tali considerazioni sono state riprese nella giurisprudenza successiva (tra le tante, sentenze n. 77 del 2021, n. 70 del 2020, n. 208 del 2019, n. 68 del 2018, n. 73 del 2017, n. 233 e n. 117 del 2015), con la precisazione che “ il ruolo del legislatore regionale, “specificativo – all’interno delle scelte riservate al legislatore nazionale – delle norme in tema di condono, contribuisce senza dubbio a rafforzare la più attenta e specifica considerazione di quegli interessi pubblici, come la tutela dell’ambiente e del paesaggio, che sono – per loro natura – i più esposti a rischio di compromissione da parte delle legislazioni sui condoni edilizi (sentenza n. 49 del 2006) ” (sentenza n. 208 del 2019).

Dalla giurisprudenza costituzionale esaminata emerge: per un verso, il carattere sicuramente più restrittivo del ‘terzo condono’ rispetto ai precedenti, in ragione dell’effetto ostativo alla sanatoria anche dei vincoli che comportano inedificabilità relativa; per altro verso, il significativo ruolo riconosciuto al legislatore regionale, al quale – ferma restando la preclusione “all’ampliamento” degli spazi applicativi del condono – è assegnato il delicato compito di “ rafforzare la più attenta e specifica considerazione di […] interessi pubblici, come la tutela dell’ambiente e del paesaggio ” (sentenza n. 208 del 2019).

In questo quadro si colloca, secondo la Corte, la scelta del legislatore regionale del Lazio, il quale, prevedendo che anche il vincolo sopravvenuto determini la non condonabilità dell’opera abusiva (art. 3, comma 1, lettera b, legge regionale Lazio n. 12 del 2004 recante “Disposizioni in materia di definizione di illeciti edilizi”), ha adottato un regime certamente più restrittivo di quello previsto dalla normativa statale. Quest’ultima non dispone, infatti, la non condonabilità in caso di vincolo sopravvenuto.

Afferma la sentenza in rassegna che il legislatore regionale del Lazio, assegnando ai vincoli sopravvenuti l’effetto di rendere non condonabile l’opera abusiva, ha introdotto dunque una condizione ostativa ulteriore rispetto a quelle previste dalla normativa statale susseguitasi nel tempo, pertanto ha ritenuto non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera b), legge regionale del Lazio n. 12 del 2004, nella parte in cui non consente il condono delle opere abusive realizzate anche prima dell’apposizione di un vincolo imposto sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali. Introducendo un regime più rigoroso di quello disegnato dalla normativa statale, il legislatore regionale del Lazio non ha oltrepassato il limite costituito dal principio di ragionevolezza.

Precisa la Corte che l’insistente ricorso ad aggettivi come “eccezionale”, “straordinario”, “temporaneo” e “contingente”, utilizzati per descrivere la normativa sui condoni edilizi, esprime la peculiare ratio di queste misure, da considerare come assolutamente extra ordinem e destinate a operare una tantum in vista di un definitivo superamento di situazioni di abuso: per queste stesse ragioni, il legislatore regionale non può ampliare i limiti applicativi della sanatoria, né allargare l’area del condono edilizio rispetto a quanto stabilito dalla legge dello Stato ma può introdurre una disciplina più restrittiva di quella statale, nell’esercizio delle competenze in materia di governo del territorio, e quindi anche a proteggere meglio gli anzidetti valori (Corte Cost. 30 luglio 2021, n. 181).

Deve pertanto ribadirsi che “ non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai numeri 1, 2 e 3 dell'allegato 1 alla citata legge (cd. abusi maggiori), realizzate su immobili soggetti a vincoli a prescindere dal fatto che (ed anche se) si tratti di interventi conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e al fatto che il vincolo non comporti l'inedificabilità assoluta dell'area. Sono invece sanabili, se conformi a detti strumenti urbanistici, solo gli interventi cd. minori di cui ai numeri 4, 5 e 6, dell'allegato 1 al d.l. n. 326, cit. (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria), previo parere della autorità preposta alla tutela del vincolo ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 9 dicembre 2024, n. 9856).

La giurisprudenza ha, infatti, costantemente affermato che, ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d) del d.l. n. 269 del 30 settembre 2003, convertito nella legge n. 326 del 24 novembre 2003 (cd. ‘terzo condono’), le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni – e cioè che le opere siano realizzate prima della imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e che vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo - siano opere minori senza aumento di volume e superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo paesaggistico non può essere sanato (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 2 maggio 2016, n. 1664; 23 febbraio 2016, n. 735; 18 maggio 2015, n. 2518).

L’applicabilità della sanatoria, nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, alle sole opere di restauro o risanamento conservativo o di manutenzione straordinaria, su immobili già esistenti, se ed in quanto conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici è stata poi confermata anche dalla costante giurisprudenza penale secondo cui: “ in tema di abusi edilizi commessi in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, il condono previsto dall'art. 32 del D.L. n. 269 del 2003 (convertito, con modificazioni, dalla l. n. 326 del 2003) è applicabile esclusivamente agli interventi di minore rilevanza indicati ai numeri 4, 5 e 6 dell'allegato 1 del citato D.L. (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria) e previo parere favorevole dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo, mentre non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai precedenti numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato, anche se l'area è sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa e gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ” (Cass. pen., sez. III, 20 maggio 2016, n. 40676).

Il provvedimento di diniego impugnato mette chiaramente in luce che l’abuso che si intende sanare ha comportato la realizzazione senza titolo di nuova volumetria. È altresì pacifico che l’area in questione è soggetta a vincolo.

Ne deriva che, sulla scorta delle precisazioni fornite dalla giurisprudenza innanzi citata, gli abusi in questione esulano dall’ambito applicativo della disposizione speciale sul condono, per la quale nelle aree soggette a vincolo paesaggistico il condono è ammesso solo per gli ‘abusi minori’ (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria) nel cui ambito non può rientrare l’abuso per cui è causa.

2.Con il secondo motivo gli appellanti deducono error in procedendo et in iudicando : omessa pronuncia e/o erroneità e contraddittorietà della motivazione sul secondo motivo di ricorso in primo grado rubricato “ violazione, per falsa od omessa applicazione, dell'art. 3, comma 1, lett. B), l.r. Lazio n. 12/2004 e dell'art. 32, comma 27, lett. D), l. N. 326/2003, in relazione alla violazione, in via derivata, degli artt. 52 e 55, l.r. Lazio n. 38/1999 ed artt. 21, 22 e 23, l.r. Lazio n. 24/1998 ”.

Lamentano che alla luce della ricostruzione ermeneutica della disciplina del “terzo condono” effettuata erroneamente il Giudice di prime cure aveva ritenuto di soprassedere dal pronunciarsi sul secondo motivo di ricorso, poiché sarebbero prive di rilievo le considerazioni degli odierni appellanti volte a dimostrare la compatibilità dell’immobile rispetto alle prescrizioni urbanistiche dettate per le zone agricole, non potendo l’eventuale conformità superare la preclusione normativa connessa alla tipologia di intervento.

Il motivo è infondato in considerazione dell’infondatezza del primo motivo di appello in quanto la realizzazione, come nella fattispecie, di nuove opere con destinazione residenziale non rientra sicuramente negli abusi condonabili.

3. Con il terzo motivo gli appellanti deducono error in procedendo et in iudicando : omessa pronuncia e/o erroneità, insufficienza e contraddittorietà della motivazione sul terzo motivo di ricorso in primo grado rubricato “ violazione, per omessa e falsa applicazione, dell’art. 1, commi 36, 37, 38 e 39, l. n. 308/2004; degli artt. 146, 149, 167 e 181 d.lgs. n. 42/2004, in relazione all’art. 3, comma 1, lett. b), l.r. Lazio n. 12/2004 e dell'art. 32, comma 27, lett. d), l. n. 326/2003. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenze e contraddittorietà della motivazione, travisamento dei fatti e dei presupposti. sviamento ”.

Lamentano che in ordine al terzo motivo di ricorso il Tar ribadisce che non vi sarebbe alcuna necessità di procedere all’accertamento di compatibilità delle opere con il vincolo paesaggistico tramite acquisizione del relativo parere, trattandosi di attività inutile in quanto in alcun modo idonea ad incidere sul regime di non condonabilità ex lege delle opere, essendo la riconducibilità degli abusi a determinate tipologie di opere dichiarate non condonabili e la loro insistenza in aree vincolate circostanze di per sé ostative al condono. Neppure vi sarebbe stata la necessità di attendere l’esito della domanda di sanatoria paesaggistica, presentata dagli appellanti in data 26 gennaio 2005, “[…] dal momento che – in disparte la questione, di ordine più generale, dell’eventuale dispiegarsi di effetti del condono paesaggistico, valevole a fini penali, anche con riguardo all’illecito amministrativo – anche un eventuale esito positivo circa l’accertamento di compatibilità paesaggistica e urbanistica dell’opera non avrebbe potuto condurre ad un diverso esito della domanda di sanatoria, avendo la stessa ad oggetto opere che hanno comportato la creazione di nuove superfici e nuovi volumi, come tali riconducibili alle tipologie di abusi normativamente esclusi dalla possibilità di sanatoria.

La censura è infondata.

Il Comune non era tenuto ad attendere il completamento del procedimento concernente la richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica, in quanto “ La domanda di compatibilità paesaggistica ex art. 1 commi 37 ss., l. 15 dicembre 2004 n. 308- rileva ai soli fini del conseguimento di un condono penale, con effetti di estinzione del reato ambientale, ferma restando l'applicazione delle sanzioni amministrative; ciò si desume dalla lettera stessa della legge (cfr. art. 1, comma 37, cit.), la quale ha riguardo ai soli effetti penali, senza menzionare in alcun modo quelli amministrativi, sia dalla mancanza di norme di coordinamento con la disciplina in materia di condono edilizio, che è la risultante di un complesso bilanciamento di interessi, con plausibile limitazione dell'operatività del condono, nelle aree vincolate, alle sole opere conformi alle previsioni urbanistiche ".

Come già evidenziato l’applicabilità del terzo condono in riferimento alle opere realizzate in zona vincolata è limitata alle sole opere di restauro e risanamento conservativo o di manutenzione straordinaria, su immobili già esistenti, se e in quanto conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.

L'art. 32 del D.L. n. 269/2003, convertito con modificazioni dalla l. n. 326/2003, fissa limiti più stringenti rispetto ai precedenti “primo” e “secondo” condono, escludendo la possibilità di conseguire il condono nelle zone sottoposte a vincolo paesaggistico qualora sussistano congiuntamente due condizioni ostative:

a) il vincolo di inedificabilità sia preesistente all'esecuzione delle opere abusive;

b) le opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo non siano conformi alle norme e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.

In tal caso l'incondonabilità non è superabile nemmeno con il parere positivo dell'autorità preposta alla tutela del vincolo; in altri termini il d.l. n. 269/2003 preclude la sanatoria sulla base della anteriorità del vincolo, senza la previsione procedimentale di alcun parere dell'autorità ad esso preposta, con ciò collocando l'abuso nella categoria delle opere non suscettibili di sanatoria.

L’appello deve essere, conseguentemente, respinto.

Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali che liquida in €4000,00 oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosaria Maria Castorina	Marco Lipari

IL SEGRETARIO