Pubblicato il 19/02/2025

N. 01407/2025REG.PROV.COLL.

N. 09987/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9987 del 2023, proposto da
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Citta' Metropolitana di Milano, Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio, Segretariato Generale, Segretariato Regionale, Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale della Lombardia, Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale della Lombardia, Comitato Tecnico Scientifico per Le Belle Arti; Comitato Tecnico Scientifico per il Paesaggio, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Comune di Melegnano, rappresentato e difeso dagli avvocati Renato Ferola, Andrea Marone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Renato Ferola in Roma, corso Vittorio Emanuele II n. 18;
Progetto Cinque S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Anna Laura Ferrario, Giovanni Corbyons, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) n. 02049/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Melegnano e della Progetto Cinque S.r.l.;

Visto l’appello incidentale proposto dalla Progetto Cinque s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025 il Cons. Roberta Ravasio e uditi per le parti gli avvocati Anna Laura Ferrario, Giovanni Corbyons e Renato Ferola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con Decreto del Ministero della Cultura - Commissione regionale per il patrimonio culturale per la Lombardia, n. prot. 7858 del 22 giugno 2022, ha dichiarato l’interesse artistico e storico ex artt. 10 comma 3, lett. a) e 13 del d.lgs. 42/04, del bene di proprietà della Progetto Cinque s.r.l., sito in Comune di Melegnano, denominato “Casa Reina”, sito in via Clateo Castellini n. 8/22 – via Carlo Bescapé, censito al Catastato Terreni al Foglio 5, mapp. 334 parte, oggetto di tutela diretta; con tale atto veniva contestualmente imposto un vincolo di tutela indiretta sul complesso di immobili denominato “ zona di rispetto nei confronti di Casa Reina ”, censito al catasto Terreni del Comune di Melegnano al Foglio 5, mapp. 334 parte, 335, 337, 338;

2. A fondamento di detta decisione il Ministero della Cultura essenzialmente ha dedotto, nella relazione storico-artistica allegata alla comunicazione di avvio del procedimento, che il corpo di fabbrica oggetto di tutela diretta é databile fra il XIV-XV e XIX-XX secolo, e che lo stesso, malgrado sia stato interessato da varie trasformazioni otto-novecentesche, ha mantenuto le caratteristiche di una residenza quattrocentesca articolata su tre piani, la cui tutela è dettata sia dall’esigenza di salvaguardare un esempio di edilizia storica, sia in quanto costituisce, nell’ambito del centro storico di Melegnano, testimonianza di rilievo del tessuto edilizio, già in gran parte perduto, ragione per cui risulta essenziale la conservazione del fabbricato oggetto di tutela diretta.

3. La Progetto Cinque s.r.l. ha impugnato l’indicato provvedimento, e quelli presupposti, ivi compresa la relazione storico-artistica. Ha inoltre impugnato il Decreto rep. n. 1324 del 10/10/2022 con il quale il Ministero della Cultura, Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio, ha respinto il ricorso amministrativo proposto ai sensi dell’art. 16 d.lgs. 42/04.

3.1. A fondamento della impugnazione la Società ha dedotto:

- lo stato di fatiscenza dell’immobile, il quale renderebbe incongruo il vincolo, poiché tale da escludere qualsiasi ipotesi di recupero e restauro dei materiali e delle strutture, nonché da determinare l’impossibilità di mettere in sicurezza lo stabile anche solo al fine di poterlo ispezionare;

- che gli atti impugnati avrebbero completamente omesso di dimostrare la “particolare importanza” del complesso immobiliare oggetto di tutela diretta, essendosi gli stessi atti fondati sulla mera presunzione, mai verificata, di risalenza nel tempo di parti del fabbricato, presunzione non supportate da indagini all’interno della corte, dei relativi vani e, in particolare, da approfondite indagini stratigrafiche: secondo la proprietà si tratterebbe, al contrario, di un immobile ricostruito interamente in epoca recente, con materiali di reimpiego, privo di valore storico-culturale;

- l’illegittimità degli atti impugnati per difetto di istruttoria, poiché la Soprintendenza non ha mai proceduto ad effettuare indagini stratigrafiche approfondite, che di fatto sono state sostituite da una mera ricostruzione storica archivistica, che non avrebbe in alcun modo accertato l’effettiva consistenza architettonica e materica attuale dell’immobile.

4. Con la sentenza in epigrafe indicata il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha accolto il ricorso, per l’effetto annullando il provvedimento impugnato.

4.1. A motivo della decisione l’appellata sentenza ha ritenuto dirimente e fondata la censura con cui veniva dedotta la carenza di istruttoria e il difetto di motivazione, rilevando che l’Amministrazione aveva imposto il vincolo senza compiere le indagini stratigrafiche ritenute indispensabili dalla stessa Soprintendenza per valutare l’interesse storico dell’edificio

5. A seguito dell’accoglimento del ricorso di primo grado da parte del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, il Ministero della Cultura ha proposto appello.

5.1. Con unico, articolato, motivo, le Amministrazioni appellanti hanno dedotto l’erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione degli artt. 10 co. 3 lett. a) e 13 D.L.vo 42/2004, travisamento dei fatti, violazione del c.d. limite esterno della giurisdizione di legittimità.

Il TAR, nel dare le statuizioni conformative, disponendo che “ l’Amministrazione dovrà rideterminarsi sulla base di un’adeguata indagine stratigrafica e di una compiuta valutazione dell’effettiva fattibilità dell’intervento di restauro onerando la società ricorrente [di] procedere alla messa in sicurezza del sito al fine di consentire all’amministrazione l’accesso e l’esecuzione delle opportune verifiche ”, avrebbe subordinato l’esercizio del potere amministrativo alla mera volontà del soggetto privato, a fronte del sostanziale diniego di collaborazione (da sempre) da questi opposto; inoltre il difetto di istruttoria rilevato dal primo giudice interesserebbe il parere a suo tempo reso dalla Soprintendenza nel corso dell’iter di approvazione del piano di recupero relativo al complesso immobiliare, procedimento che si è arrestato; quanto al provvedimento impugnato il Tribunale non avrebbe considerato che l’istruttoria ha risentito delle risultanze del primo procedimento ex art. 28 della L. n. 1150/1942, del comportamento di reiterato ostracismo della parte privata, dell’inadempimento di questa all’ordine dell’Ente locale di messa in sicurezza dei luoghi e delle finalità che sorreggono il provvedimento impositivo del vincolo di cui si tratta.

L’istruttoria sottesa al provvedimento impugnato non sarebbe insufficiente, ma si sarebbe solo arrestata ad un certo (ed elevato) livello conoscitivo per fatto e colpa del privato, la cui mancata collaborazione non può giustificare l’abdicazione della funzione di tutela nelle ipotesi in cui il provvedimento impositivo del vincolo è comunque sorretto da una sufficiente motivazione.

La Soprintendenza richiama anche la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato secondo la quale il cattivo stato di conservazione di un immobile non è di ostacolo alla imposizione di un vincolo, costituendo anzi tale imposizione la premessa per l'esercizio del potere di imporre al proprietario

l'esecuzione delle opere necessarie alla relativa salvaguardia.

Contrariamente a quanto affermato dalla proprietà, il decreto con cui è stato respinto il ricorso amministrativo sarebbe congruamente motivato.

Il provvedimento impugnato si fonda, comunque, su una relazione storica ampiamente motivata, nella quale si dà conto della storia dell’immobile, della sua antichità nonché delle ragioni che hanno condotto ad imporre una tutela diretta su parte del complesso, ragioni che riposano sull'esigenza di

salvaguardare questo peculiare esempio di edilizia storica nella sua dimensione architettonica e materica, e l'altro connesso specificamente al centro storico di Melegnano, che ha visto perdere negli ultimi decenni il proprio tessuto edilizio costituito da edifici caratteristici dell'architettura urbana e suburbana lombarda.

6. La Progetto Cinque s.r.l. e il Comune di Melegnano si sono costituiti in giudizio insistendo per la reiezione del gravame.

7. In occasione della camera di consiglio del 18 gennaio 2024 il Collegio, con ordinanza del 19 gennaio 2024, ha disposto verificazione “ volta ad accertare se le condizioni del sito consentano o meno la realizzazione della «adeguata indagine stratigrafica» e se siano attuabili le ipotizzate misure di conservazione del bene, ciò che sembra essere escluso dalla perizia tecnica versata in atti dal Comune di Melegnano ”, incaricando della verificazione il Ministero dell’interno- Direzione regionale Vigili del Fuoco della Lombardia, e fissando per la prosecuzione del giudizio l’udienza pubblica del 20 giugno 2024.

8. Con ricorso depositato il 28 febbraio 2024 la Progetto Cinque s.r.l. ha proposto appello incidentale fondato sui seguenti motivi:

(i) erroneità della sentenza per error in iudicando , violazione di legge; violazione artt 34 cpa e 112 cpc; difetto di motivazione, omessa pronuncia in ordine al I motivo di ricorso, nella parte in cui ha considerato il “ marcato stato di degrado ” dell’immobile esclusivamente nella limitata prospettiva della carente istruttoria e della inadeguatezza motivazionale del provvedimento di vincolo, senza pronunciarsi sullo sviamento e carenza di presupposti: secondo l’appellante incidentale, infatti, lo stato di degrado dell’immobile sarebbe tale che mancherebbe il provvedimento impugnato mancherebbe del presupposto, perché in sostanza il bene vincolato non esisterebbe più; il vizio travolgerebbe l’intera sequenza procedimentale a partire dalla nota del Comune di Melegnano con cui si è chiesto l’avvio del procedimento di dichiarativo del notevole interesse del complesso immobiliare.

(ii) erroneità della sentenza per error in iudicando , violazione di legge; violazione artt 34 cpa e 112 cpc; difetto di motivazione, contraddittorietà, illogicità.

Il TAR avrebbe errato, perché, dopo aver annullato il provvedimento impositivo del vincolo, ha ordinato al privato un facere in violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato sancito all’art 34 cpa e all’art 112 cpc; la Società, infatti, con il ricorso di primo grado aveva attivato un interesse oppositivo che vincolava il giudice a una tutela meramente demolitiva e ripristinatoria, e non costitutiva di un facere dell’amministrazione, come invece accadrebbe al cospetto solo di un interesse pretensivo. Il Tar, pertanto, nell’accogliere il ricorso, ha disatteso la domanda di parte e l’interesse azionato.

Il TAR si sarebbe anche contraddetto, da una parte pronunciando l’annullamento di tutti gli atti impugnati, quindi a partire dalla nota del Comune di Melegnano finalizzata all’avvio del procedimento dichiarativo del notevole interesse pubblico, d’altra parte ordinando alla Soprintendenza di rinnovare una istruttoria non più pendente, a seguito dell’annullamento di tutti gli atti; pertanto la decisione, in parte qua , sarebbe affetta da ultrapetizione.

(iii) in subordine, erroneità della sentenza per error in iudicando , violazione di legge; violazione artt 34 cpa e 112 cpc; difetto di motivazione, contraddittorietà, illogicità, ultrapetizione, nella parte in cui indica l’oggetto della istruttoria rimessa alla Soprintendenza, ordinando altresì alla Società di procedere alla messa in sicurezza del sito: si tratta di statuizione incoerente, poiché smentisce le sue stesse considerazioni preliminari, oltre a non risultare tecnicamente eseguibile, se non a discapito della pubblica incolumità: l’accesso nello stabile, caratterizzato da estesi crolli e cedimenti e totalmente avviluppato dalla vegetazione, provocherebbe infatti una rovinosa caduta delle limitate porzioni ancora in elevato, ma comunque in fase di scivolamento, con più che evidenti rischi per

l’incolumità pubblica e altresì privata.

Anche la statuizione che ordina di procedere a “ un’adeguata indagine stratigrafica ” risulta del tutto inutile rispetto alla preliminare verifica della conservabilità del bene: la censura viene dunque formulata in via subordinata, per il caso in cui sia ritenuto necessario effettuare le indagini stratigrafiche per stabilire la conservabilità del bene.

(iv) in via ulteriormente subordinata si deduce erroneità dell’appellata sentenza per error in iudicando , violazione di legge; violazione artt 34 cpa e 112 cpc; violazione dell’art. 6 della L. n. 241/90, dell’art. 9 cost., illogicità, carenza di potere, ultrapetizione: la Società contesta l’ordine di dover procedere alla messa in sicurezza dell’immobile al fine di consentire alla Soprintendenza di effettuare le valutazioni del caso, sul presupposto che spetterebbe all’Amministrazione procedente adottare tutte le misure necessarie per essere messa in grado di effettuare le valutazioni del caso;

(v) erroneità della sentenza per error in iudicando, violazione degli artt. 26 c.p.a. e 91 c.p., in relazione alle spese di giudizio: la Società impugna il capo della sentenza che ha disposto la compensazione delle spese del giudizio, statuizione che ritiene fondata su una motivazione di stile e insufficiente;

6.2. La Società ha quindi riproposto le censure formulate in primo grado, non esaminate dal TAR:

I) difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento impugnato, che nella motivazione non dà atto del reale stato di fatiscenza in cui versa l’immobile;

II) inattendibilità tecnico-scientifica dell’apprezzamento condotto dalla Soprintendenza e dalla Commissione Regionale, a fronte dei plurimi rilievi della Società, che dimostrerebbero l’oggettiva carenza di un interesse “ particolarmente importante ” dell’immobile assoggettato a vincolo, che all’attualità risulta il frutto di demolizioni e ricostruzioni: l’assenza di tale interesse sarebbe dimostrato dalla relazione tecnica di parte depositata dalla Società; in particolare, essa ritiene di aver dimostrato, con osservazioni e rilievi, che, per fatti storici realmente accaduti, modificazione dell’assetto viario, utilizzo dei materiali, tecniche costruttive, e statica, l’attuale fabbricato c.d. Casa Reina è il prodotto di una ricostruzione di epoca recente, con materiali di reimpiego, e che in ogni caso sarebbe privo di un valore storico culturale tale da escludere l’imposizione di un vincolo; mancherebbe, dunque, il particolare valore dell’immobile il che evidenzia difetto di istruttoria e di motivazione,

III) il decreto impositivo di vincolo si fonda su una istruttoria parziale, come si desume dal fatto che la stessa Soprintendenza ha subordinato la valutazione conclusiva relativa alla presenza di eventuali elementi di interesse alla indagine stratigrafica, adottando però l’atto di vincolo nonostante l’assenza di indagini stratigrafiche e sulla base di una ricostruzione storica archivistica, che non ha appurato in alcun modo l’effettiva consistenza architettonica e materica attuale dell’immobile e gli interventi edilizi cui lo stesso è stato via via soggetto negli ultimi due secoli; gli stessi vizi affliggono anche il decreto che ha respinto il ricorso gerarchico amministrativo;

IV) la censura riguarda specificamente la decisione sul ricorso gerarchico, che si è limitata a richiamare il parere del Comitato tecnico scientifico delle Belle arti e del Comitato tecnico scientifico per il Paesaggio, senza replicare ai motivi dedotti dalla Società, del cui esame non si dà neppure conto nella decisione; si censurano anche le considerazioni che la Soprintendenza ha formulato ai Comitati congiunti in vista della seduta del 28.9.2022.

9. Con relazione depositata il 9 maggio 2024, il Comando dei Vigili del Fuoco della Direzione Regionale VV.FF. Lombardia, ha rassegnato le proprie conclusioni, riassunte come segue:

“ La folta vegetazione ha permesso solamente in piccola parte di visionare lo stato di conservazione della muratura interna all’area cortilizia. Tuttavia, lo stato della copertura è l’irregolarità dei profili dei colmi di copertura porterebbe a confermare la perdita di verticalità delle murature, nonché la perdita della scatolarità dell’assieme (soluzione di continuità degli ammorsamenti della muratura). La presenza della folta vegetazione infestante, congiuntamente all’esposizione degli elementi portanti all’azione di agenti atmosferici, dovuta al cedimento di pozioni di copertura ed al malfunzionamento del sistema di scolo delle acque piovane, sono da considerarsi quali elementi fortemente aggravanti della storia evolutiva del dissesto statico in atto. Ad oggi, la presenza di vegetazione, non permetterebbe, o comunque renderebbe difficoltosa, la conduzione di analisi stratigrafiche di tipo visivo e non, ma sulla rimozione della stessa occorre fare attente valutazioni, in quanto l’asportazione di eventuali radici insite nei giunti potrebbe alterare l’attuale situazione. In conclusione, pur non rilevando condizioni di imminente pericolo di crollo, vista la precaria stabilità strutturale del sistema edilizio, non si esclude che, anche cause perturbatrici non necessariamente intense (vento, neve, piogge, vibrazioni meccaniche, sollecitazioni gravitazionali, rimozione vegetazione ecc…), potrebbero essere causa di crolli improvvisi. Per quanto suddetto, anche in relazione alla tipologie di indagini stratigrafiche che il personale della Soprintendenza necessita fare, che prevedono l’analisi di tutta la superficie muraria interna alla corte e parallela a via Castellini, visto l’attuale situazione di avanzato degrado e stato di abbandono, le aree necessiterebbero di opere di mitigazione del rischio crollo (messa in sicurezza) e rimozione delle Vegetazioni, prima dell’avvio delle attività di indagine. La fattibilità di eventuali opere di messa in sicurezza, non può prescindere da accurate analisi strutturali mirate alla determinazione della resistenza residua della struttura, determinazioni che, anche in considerazione di quanto sopra esposto e della complessità tipica dei sistemi edilizi dissestati costruiti in epoche non recenti, non sono desumibili da analisi esclusivamente visive come quella effettuata dallo Scrivente secondo le modalità operative previste per la conduzione di verifiche strutturali effettuate dal personale del C.N.VV.F. nell’ambito di scenari emergenziali. ”.

10. In occasione della pubblica udienza del 20 giugno 2024 il Collegio, con ordinanza n. 5554/2924, dando atto che “la verificazione disposta nel presente grado di giudizio, ed affidata ai Vigili del fuoco, per accertare la possibilità di condurre indagini stratigrafiche e se siano possibili misure di conservazione del bene, ha dato esiti sui quali le difese divergono; in particolare per quanto concerne i pericoli strutturali rinvenibili ove si procedesse a rimuovere la vegetazione che ad oggi impedisce in larga parte l’accesso all’immobile.”, ha disposto consulenza tecnica d’ufficio, demandando al c.t.u. i seguenti quesiti:

“(i) “se l’immobile per cui è causa, ubicato in Comune di Melegnano, denominato “Casa Reina”, sito in via Clateo Castellini n. 8/22 – via Carlo Bescapé, censito al Catastato Terreni al Foglio 5, mapp. 334 parte, oggetto di tutela diretta, nonché il complesso di immobili denominato “zona di rispetto nei confronti di Casa Reina”, censito al catasto Terreni del Comune di Melegnano al Foglio 5, mapp. 334 parte, 335, 337, 338, possa, nonostante lo stato di degrado, essere ispezionato in ogni sua parte previa l’adozione di misure di sicurezza idonee ad evitare il crollo delle strutture, indicando in tal caso la natura delle misure di sicurezza necessarie”;

(ii) “se e quali indagini tecniche sia possibile nel frattempo eseguire sull’immobile, prescindendo dalla adozione di misure di sicurezza per l’incolumità pubblica, e se e quali indagini tecniche sia possibile eseguire solo dopo che siano adottate misure di messa in sicurezza del fabbricato”;

(iii) “solo nel caso in cui il c.t.u. ritenga possibile eseguire l’ispezione o effettuare indagini tecniche approfondite sull’immobile senza che siano adottate preventive misure di sicurezza, proceda il c.t.u. all’esame del fabbricato oggetto del vincolo di tutela diretta al fine di accertare se, da un punto di vista strutturale, vi siano parti di esso che possano essere recuperate o restaurate o se, al contrario, lo stato di compromissione dell’immobile sia tale da rendere impossibile qualsiasi forma di recupero o restauro per l’elevato pericolo di crollo ”.

11. La consulenza tecnica d’ufficio è stata depositata il 28 novembre 2024.

12. La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 24 ottobre 2024 e 13 febbraio 2025, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

13. Prima di procedere con la disamina degli atti di appello è necessario dare conto degli esiti della consulenza tecnica d’ufficio.

13.1. Il c.t.u., ha dato atto di aver visionato l’immobile solo dall’esterno avendo ritenuto che non sussistessero le condizioni di sicurezza per accedere all’interno. Durante le operazioni peritali ha saggiato in alcuni punti la consistenza della muratura verso via Castellini, constatando che la malta esistente tra i mattoni in molti punti si polverizza o è divenuta, comunque, di qualità “ decisamente scadente ”: l’operazione ha addirittura determinato il distacco di una porzione di mattone, segno questo ulteriormente indicativo dell’avanzato stato di degrado dei mattoni con cui sono state realizzate le murature. Condizioni analoghe sono state rilevate sulla faccia verso via Bescapé. La facciata est si presenta priva di intonaco e con problematiche simile, oltre ad essere sormontata da una fitta vegetazione cresciuta all’interno. Solo la facciata nord presenta ancora l’intonacatura, di recente fattura, ma è anch’essa sormontata da fitta vegetazione cresciuta all’interno.

13.2. Per quanto riguarda la parte interna, il c.t.u. si è basato su una serie di fotografie prodotte in atti, dalle quali si evince che anche le facciate che si affacciano sulla corte interna sono prive di intonaco e caratterizzate da svuotamento dei giunti di malta, degrado e perdita di sezione dei laterizi, con fessurazioni e crolli parziali già avvenuti.

13.3. Anche il sistema di copertura non è stato direttamente esaminato dal c.t.u. per mancanza delle condizioni di sicurezza. Anche in questo caso il c.t.u. di è basato su fotografie prodotte in atti, oltre che su un video filmato con l’ausilio di un drone, constatando “ un quadro decisamente disastroso con porzioni di copertura già crollate, ampie zone di tegole dislocate, segni di cinematismi in atto, membrature lignee degradate ed in generale porzioni esposte agli agenti atmosferici, disassamenti orizzontali e verticali dei colmi ”. Il video evidenzia, inoltre, che la linea di colmo della copertura del fabbricato che affaccia su via Castellini, cioé la parte del complesso immobiliare assoggettata a tutela diretta, è disassata rispetto alla sottostante muratura portante, palesando un aggravamento del rischio, tanto da non potersi comprendere come la copertura insista sulle murature sottostanti.

13.4. I locali interni non sono stati visionati, pertanto il c.t.u. si è espresso sulla base di alcune fotografie prodotte in atti, affermando che “ non è oggettivamente possibile trarre significative considerazioni se non segnalare la vetustà e il degrado generale delle strutture nonché il crollo già avvenuto di alcune porzioni di solaio a causa delle forti infiltrazioni d’acqua provenienti dalle coperture ed al crollo di porzioni delle stesse. La scarsa disponibilità di fotografie degli interni è credibilmente da ricondursi alle precarie condizioni di sicurezza esistenti .”. Si tratta di fotografie che riproducono un interno in oggettivo stato di sfacelo.

13.5. Il c.t.u. ha quindi concluso nel senso che “ allo stato attuale, non sono escludibili crolli totali o parziali sia delle coperture che delle pareti murarie. In tali circostanze, le attuali transenne poste su Via Castellini e Via Bescapè potrebbero non essere sufficienti a garantire la sicurezza pubblica”. Ha inoltre rilevato che per consentire di intervenire sulla struttura mantenendo condizioni di sicurezza degli operatori eventuali sistemi di puntellamento sarebbero del tutto inadeguati a scongiurare il rischio di crollo e a garantire l’incolumità di chi lavora. In ogni caso, l’installazione di qualsiasi attrezzatura di presidio, specie nel cortile, richiederebbe l’approvvigionamento di materiali e di attrezzature nonché il montaggio delle medesime, tutte attività che dovrebbero essere svolte con il rischio incombente di crollo, dal momento che nessuna area del cortile interno può ritenersi sicura, come parimenti non lo è nessuna area lungo le facciate esterne .”

13.6. Circa la possibilità di effettuare ulteriori indagini, il c.t.u. ha affermato che “ Non si ritiene inoltre esistano tecnologie sufficientemente avanzate da poter concretamente effettuare le indagini richieste tramite tecnologia remota (es. droni). Concludendo, dal momento che le esigenze di conservazione del fabbricato vengono in subordine alla sicurezza degli operatori che vi lavorano, visto lo stato di incipiente rovina del manufatto, si ritiene che non esistano possibilità concrete e cantierabili di intervento e/o di indagine sull’opera. In particolare, si esclude la fattibilità di qualsiasi attività di indagine nel cortile interno e sulle facciate esterne di Via Castellini e Bescapè. Per queste ultime, vista l’inevitabile evoluzione nel tempo del degrado e vista l’impossibilità di escludere il rischio di crollo delle pareti murarie, si raccomanda la loro urgente demolizione o l’interdizione totale delle vie di transito potenzialmente investibili dalla rovina .”

13.7. La risposta data ai questi formulati dal Collegio è stata quindi la seguente:

- sul questi n. 1: “ L’immobile oggetto del Quesito non può essere ispezionato in nessuna sua parte dal momento che, visto lo stato di rovina generale in cui versa, non si ritiene possibile progettare e realizzare sufficienti opere di messa in sicurezza tali da garantire la totale incolumità degli operatori ”;

- sul quesito n. 2: “ Lo stato di rovina generale in cui versa l’immobile, i crolli già avvenuti, il degrado, le fessurazioni, la perdita di sezione delle murature, la perdita di verticalità dei paramenti murari, la vegetazione, le incertezze sullo stato dei solai interni (non visionabili per assenza delle condizioni di sicurezza), ecc.. comportano che non sia possibile escludere l’eventualità del verificarsi di crolli più o meno estesi in qualsiasi momento. Visto lo stato di rovina generale in cui versa l’immobile, non si ritiene possibile progettare e realizzare sufficienti opere di messa in sicurezza tali da garantire la totale incolumità degli operatori. Nessuna lavorazione può essere eseguita in sicurezza nelle condizioni attuali, né è possibile (realisticamente) prevedere misure di sicurezza sufficienti a consentire l’esecuzione di attività sulle facciate, inclusi i saggi stratigrafici richiesti dall’Ente ministeriale.”;

- sul quesito n. 3: “ Il CTU ha ispezionato il fabbricato solamente dall’esterno, da Via Castellini e da Via Bescapè. Tali vie risultano oggi fruibili dal pubblico con una minima limitazione del transito a ridosso delle facciate in discussione. Il CTU ritiene che tale limitazione del transito non sia sufficiente dal momento che il pericolo di crollo delle facciate e della copertura è concreto e imprevedibile e che la rovina potrebbe investire l’intera larghezza delle vie di transito che si raccomanda quindi di interdire totalmente. Per quanto è stato possibile visionare direttamente e sulla base dalla documentazione in atti, lo scrivente CTU ritiene che la struttura portante del fabbricato sia oramai del tutto compromessa e tale non essere recuperabile in nessuna sua parte.

Ad integrazione rispetto alle richieste dei Quesiti lo scrivente, vista l’inevitabile evoluzione nel tempo del degrado e vista l’impossibilità di escludere il rischio di crollo delle pareti murarie, raccomanda la demolizione urgente o l’interdizione totale delle vie di transito potenzialmente investibili dalla rovina .”

14. Nelle memorie scambiate dalle parti in vista dell’udienza di discussione finale non sono state sollevate eccezioni di sorta, sull’operato del c.t.u.

15. Le Amministrazioni appellanti insistono nel sostenere la legittimità degli atti impugnati sul rilievo che una istruttoria di natura cartolare/archivistica sarebbe sufficiente alla determinazione dell’interesse culturale dell’edificio, affermando che “ Non esistono infatti livelli prestabiliti di acquisizione di fonti dirette e indirette tali da far considerare il procedimento carente sotto il profilo istruttorio. ”. Peraltro, insistono anche sulla circostanza che l’inerzia prolungata della proprietà nell’implementare misure di conservazione avrebbe contribuito a determinare l’attuale stato di degrado, cui la proprietà non ha provveduto a cagione dell’asserito rilevante onere economico, il quale non potrebbe costituire una causa di giustificazione del mancato assolvimento degli obblighi conservativi, scattati a carico della, ai sensi degli artt. 27 e segg. del D. L.vo n. 42/2004, quantomeno a far tempo dal 25 febbraio 2022, in concomitanza con l’avvio del procedimento finalizzato alla dichiarazione di interesse culturale.

Le appellanti ritengono, pertanto, che il decreto impositivo del vincolo debba essere confermato e che la proprietà debba presentare un progetto di consolidamento strutturale, restauro e riuso da parte di professionisti qualificati e con competenza nel settore di riferimento, secondo l’ iter metodologico proprio della disciplina del restauro. Detto iter , che prevede la conoscenza diretta del manufatto nella sua dimensione strutturale e materica, contempla anche - ove necessario, come nel caso specifico – una prima attività di messa in sicurezza - attività peraltro prevista dal Codice stesso

ai sensi dell’art. 27, per le situazioni di somma urgenza -, non più funzionale ad effettuare indagini stratigrafiche ma in funzione di effettuare lavori di consolidamento, restauro e riuso.

16. La Società ritiene, invece, che le Amministrazioni appellanti spostino l’attenzione dall’unico e radicale tema in giudizio, confermato dalla relazione del c.t.u., ovvero il fatto che il bene non è recuperabile, tanto che il c.t.u. ne raccomanda la demolizione urgente al fine di evitare pericoli per l’incolumità pubblica; ribadisce, peraltro, che l’istruttoria condotta dalla Soprintendenza è del tutto insufficiente e che la stessa Soprintendenza, in una nota del 16 giugno 2019, ha ammesso che solo a seguito della messa in sicurezza dell’immobile si sarebbe potuto procedere agli “ approfondimenti conoscitivi sul complesso in questione, con possibile riconoscimento delle principali trasformazioni intercorse nel tempo nonché esatta individuazione del nucleo più antico e di maggior rilevanza storico-documentale (segnalatoci come possibile “Palazzo Spernazzati”, dimora del XIV-XV secolo), tale da renderlo meritevole di maggiori attenzioni, anche eventualmente rivedendo la prevista demolizione a favore di un possibile intervento maggiormente conservativo …..”.

La Società insiste, poi, circa il fatto che il provvedimento impositivo del vincolo sarebbe viziato da difetto di istruttoria e di motivazione, non avendo la Soprintendenza riscontrato gli apporti procedimentali della proprietà, tendenti a rilevare le condizioni di degrado dell’immobile, l’avvenuta ricostruzione dello stesso, con rototraslazione e l’aggiunta di un ulteriore fabbricato, e l’incidenza di recente attività edilizia manutentiva e di adeguamento dei locali.

L’appellata rileva, ancora, che fino all’avvio del procedimento di apposizione del vincolo non gravava su di essa alcun obbligo conservativo, ragione per cui la stessa non potrebbe essere ritenuta responsabile dello stato di degrado attuale.

17. Il Collegio ritiene che alla luce di quanto è emerso dalla c.t.u. espletata nel corso del presente giudizio non si possa che constatare che allo stato non è più possibile effettuare alcun intervento conservativo dell’immobile, e non v’è ragione di ipotizzare che al momento in cui veniva avviato il procedimento per la dichiarazione di notevole interesse del medesimo la situazione non fosse già quella fotografata dal c.t.u.

18. Quest’ultimo, in particolare, ha ritenuto che “ per consentire di intervenire sulla struttura mantenendo condizioni di sicurezza degli operatori eventuali sistemi di puntellamento sarebbero del tutto inadeguati a scongiurare il rischio di crollo e a garantire l’incolumità di chi lavora. In ogni caso, l’installazione di qualsiasi attrezzatura di presidio, specie nel cortile, richiederebbe l’approvvigionamento di materiali e di attrezzature nonché il montaggio delle medesime, tutte attività che dovrebbero essere svolte con il rischio incombente di crollo, dal momento che nessuna area del cortile interno può ritenersi sicura, come parimenti non lo è nessuna area lungo le facciate esterne ”: in altre parole, anche la sola implementazione delle attività necessarie per la messa in sicurezza dell’immobile non potrebbe avvenire senza mettere in pericolo gli operatori che dovrebbero provvedervi, essendo la struttura soggetta a crollo in qualsiasi momento.

19. La impossibilità di mettere in sicurezza l’immobile preclude, in radice, non solo ulteriori indagini stratigrafiche, ma anche la realizzazione di interventi conservativi, che ovviamente presuppongono che la struttura esistente possa, in qualche modo, essere tenuta in piedi.

20. Quanto riferito dal c.t.u., peraltro, rende del tutto improbabile un intervento conservativo, se si pone mente al fatto che - come dallo stesso riferito - nel corso delle operazioni peritali un pezzo di un mattone si è distaccato per il solo effetto di aver effettuato una lieve pressione su uno dei muri prospicienti la via pubblica: tale episodio è evidentemente indicativo, non solo della instabilità della struttura, ma anche del profondo degrado interno dei materiali, che, evidentemente, neppure operando con estrema cautela e delicatezza potrebbero consentire il recupero di parti dell’edificio o anche solo il recupero dei materiali dopo un intervento di demolizione totale o parziale.

21. Né si dimentichi che il c.t.u. ha esortato a procedere alla immediata demolizione del fabbricato, che può crollare in qualsiasi momento, mettendo a repentaglio l’incolumità pubblica.

22. Quanto sopra porta ad affermare che le ragioni che hanno condotto la Soprintentenza ad imporre il vincolo - ovvero il fatto che l’immobile costituisce un esempio “ di edilizia storica nella sua architettonica e materica ” , ed anche il fatto che il centro storico di Melegnano “ ha visto perdere negli ultimi decenni il proprio tessuto edilizio costituito da edifici caratteristici dell’architettura urbana e suburbana lombarda. Pertanto il lacerto urbano nelle sue relazioni con il castello visconteo-mediceo e il broletto nelle sue stratificazioni storiche del XIV-XV secolo, costituisce testimonianza di rilievo del tessuto edilizio, in gran parte perduto, e quindi è essenziale la sua conservazione ” – non sono realisticamente perseguibili, atteso che la conservazione dell’immobile nel suo attuale stato presuppone l’astensione da qualsiasi intervento e quindi la messa a repentaglio della pubblica incolumità; si tratta comunque di uno stato del tutto aleatorio, in quanto l’immobile può crollare da solo in qualsiasi momento. Sotto questo profilo il decreto impositivo del vincolo, oggetto del presente giudizio, è inidoneo a perseguire le sue proprie finalità di tutela.

23. A maggior ragione a tale conclusione si deve pervenire ove si volesse ritenere che il provvedimento impositivo del vincolo presupponga, implicitamente, l’implementazione di un intervento conservativo, intervento che – come già precisato – non è attuabile senza provocarne il crollo e senza prospettive concrete di poter recuperare i materiali e di poterlo ricostruire tale e quale.

24. In conclusione, l’atto impugnato nel presente giudizio non è idoneo a raggiungere il suo scopo.

25. Tale affermazione giustifica la fondatezza del primo motivo di appello incidentale e, correlativamente, la fondatezza dell’originario primo motivo del ricorso di primo grado, laddove la Progetto Cinque s.r.l. faceva valere, non solo il difetto di istruttoria, recepito dal primo giudice, ma anche l’illegittimità del decreto impositivo del vincolo e della successiva decisione resa sul ricorso gerarchico proposto dalla Società, per contrarietà alla legge e sviamento di potere, sul presupposto che “ Gli interventi conservativi imposti, non essendo economicamente sostenibili, finiscono così per precludere la sopravvivenza stessa dell’immobile, che è destinato a essere abbandonato alla sua condizione di degrado sino al completo crollo .”.

25. Il Collegio non intende decampare dall’orientamento che riconosce la possibilità di sottoporre a vincolo culturale anche un bene in cattivo stato di conservazione, costituendo anzi tale imposizione la premessa per l'esercizio del potere di imporre al proprietario l'esecuzione delle opere necessarie alla relativa salvaguardia. Tuttavia nel caso specifico lo stato di conservazione è tale per cui non esistono più concrete prospettive di conservazione del bene nel lungo periodo, mentre la conservazione del bene nel breve periodo crea un pericolo per la pubblica incolumità - poiché richiede l’astensione da qualsiasi intervento -, pericolo che nella comparazione dei contrapposti interessi rende recessivo quello alla conservazione del bene.

26. Il decreto impositivo del vincolo culturale, oggetto del presente giudizio, come pure la decisione sul ricorso gerarchico che l’ha avallato pianamente, debbono quindi ritenersi illegittimi per contrarietà alla legge perché presupposto implicito della dichiarazione di interesse culturale ex art. 10 del D. L.vo n. 42/2004 è che il bene oggetto di tutela possa essere conservato nel lungo termine: infatti “ La tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura ” (art. 1, comma 2, del D. L.vo n. 42/2004) e i soggetti pubblici “ nello svolgimento della loro attività, assicurano la conservazione e la pubblica fruizione del loro patrimonio culturale. I privati proprietari, possessori o detentori di beni appartenenti al patrimonio culturale, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, sono tenuti a garantirne la conservazione ” (art. 1, citato, commi 4 e 5). Pertanto, se un bene non ha prospettive di conservazione non può essere assoggettato a dichiarazione di interesse ex art. 10 del D. L.vo n. 42/2004, mancandone un presupposto.

27. D’altro canto, l’imposizione di un vincolo culturale su un bene che sia in così pessimo stato di conservazione da non poter essere fatto oggetto di alcun tipo di fruizione e, addirittura, da poter essere fonte di pericolo, contrasta con la finalità della dichiarazione di interesse culturale, evidenziando eccesso di potere, tenuto conto del fatto che il patrimonio culturale deve essere valorizzato, e “ La valorizzazione consiste nell'esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso , (anche da parte delle persone diversamente abili, ) al fine di promuovere lo sviluppo della cultura .” (art. 6, comma 1, del D. L.vo n. 42/2004): dunque l’imposizione di un vincolo culturale su un bene inagibile, pericoloso e come tale non fruibile in alcun modo dal pubblico, devia dalle finalità proprie della dichiarazione di interesse culturale.

28. Alla luce delle considerazioni che precedono va accolto il primo motivo d’appello incidentale, e correlativamente il primo motivo del ricorso di primo grado, che hanno rilevanza dirimente in quanto determinano l’annullamento degli atti impugnati senza possibilità di riedizione dell’azione amministrativa, essendo stata accertata la carenza dei presupposti di legge per l’esercizio del potere in concreto esercitato. In particolare, va rilevato che non v’è ragione per affermare che la descritta situazione di degrado dell’immobile non sussistesse già nel momento in cui veniva avviato il procedimento finalizzato alla dichiarazione di interesse culturale dell’immobile, ragione per cui va annullata anche la nota della Soprintendenza per la Città Metropolitana di Milano prot. n. 2367 del 25/02/2022, recante l’avvio del procedimento.

29. La censura qui accolta conduce all’annullamento degli atti impugnati per una ragione di carattere sostanziale dirimente, a differenza dell’annullamento disposto dal TAR per difetto di istruttoria. La appellata sentenza, quindi, va confermata ma con diversa motivazione.

30. Le dianzi esposte considerazioni conducono, inoltre, alla declaratoria di infondatezza delle censure proposte con l’atto d’appello, che sono superate dalla mancanza di concrete prospettive di conservazione, valorizzazione e fruizione del bene assoggettato al vincolo Per l’effetto l’appello principale va respinto. Possono invece essere assorbiti gli ulteriori motivi di appello incidentale formulati dalla Progetto Cinque s.r.l.

31. La complessità e novità delle questioni affrontate giustifica la compensazione delle spese del doppio grado tra tutte le parti.

32. Le spese della consulenza tecnica svolta nel presente grado di giudizio vengono poste a carico di tutte le parti in uguale misura e solidarmente tra loro; a favore del consulente tecnico va liquidato un onorario di €. 9.851,74, oltre accessori, ai sensi dell’art. 11 D.M. 30 maggio 2002, esclusa la rivalutazione monetaria, la quale, ai sensi dell’art. 54 D.P.R. n. 115/2002, deve essere recepita con decreto del Ministero della giustizia, di concerto con il Ministero delle finanze.

33. Nessuna richiesta di compenso è stata presentata per la verificazione svolta in corso di causa dal Ministero dell’interno- Direzione regionale Vigili del Fuoco della Lombardia, pertanto non è possibile liquidare alcun compenso per la suddetta attività.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, così provvede:

- accoglie il primo motivo d’appello incidentale; per l’effetto, in parziale riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia n. 2049/2023, conferma la statuizione di annullamento degli atti impugnati con diversa motivazione;

- respinge l’appello principale;

- dichiara assorbiti i motivi di appello incidentale non esaminati;

- compensa tra tutte le parti le spese del doppio grado;

- liquida a favore del consulente tecnico, prof. Giulio Ventura, per tutta l’attività svolta, un onorario complessivo di €. 9.851,74, oltre accessori di legge e oltre a €. 393,00 per spese, come da nota depositata dal consulenza, dal quale andrà sottratto quanto dallo stesso già percepito a titolo di acconto, in forza di quanto disposto nell’ordinanza collegiale n. 5554/2024.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberta Ravasio	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO