Pubblicato il 06/06/2025

N. 04931/2025REG.PROV.COLL.

N. 08151/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8151 del 2024, proposto da
Società di Progetto Autovia Padana S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Mauro Renna, Nicola Sabbini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

CO GU, rappresentato e difeso dall'avvocato Enzo Barilà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

nei confronti

Provincia di Brescia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Magda Poli, Raffaella Rizzardi, con domicilio eletto presso lo studio Magda Poli in Registri, Pec;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) n. 722 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di CO GU, della Provincia di Brescia e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il Cons. Maurizio Santise;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Come emerge dalla descrizione in fatto contenuta nella sentenza di primo grado e non contestata dalle parti, con sentenza n. 1864 del 23 febbraio 2023, il Consiglio di Stato, sezione IV, in riforma della sentenza del T.a.r. per la Lombardia, sez. stacc. di Brescia, n. 1130 del 29 novembre 2018, annullava il decreto di esproprio adottato il 1° marzo 1999 dalla Provincia di Brescia in relazione ad alcuni terreni di proprietà del sig. CO GU, siti nel Comune di Lograto (BS), già ricompresi nel fondo agricolo denominato “Navate” (segnatamente, i mappali nn. 31, 32, 34, 38, 41, 47, 51 di cui al fg. 5, e mappale n. 122 di cui al fg. 4), terreni già occupati dalla Provincia di Brescia nei primi anni ’90 per realizzare, come poi effettivamente avvenuto, la S.P. 19.

1.2. Il decreto di esproprio era annullato perché adottato oltre i termini indicati nella dichiarazione di pubblica utilità (quarantotto mesi a decorrere dal 20 ottobre 1992).

1.3. Per effetto del disposto annullamento, il giudice di appello riteneva non perfezionato il procedimento di esproprio nei riguardi delle aree oggetto di giudizio e per l’effetto condannava la Provincia di Brescia:

a) a provvedere alla restituzione del bene al suo legittimo proprietario, sig. CO GU, previa rimozione delle opere pubbliche ivi realizzate, ovvero, alternativamente, all’eventuale acquisizione dello stesso ai sensi dell’art. 42 bis D.P.R. 327/2001, ove ritenuto attuale e prevalente l’interesse pubblico a tale acquisizione;

b) a corrispondere al ricorrente il risarcimento del danno causato dalla illegittima occupazione delle aree, nei limiti delle porzioni di terreno effettivamente occupate e per il periodo antecedente al quinquennio rispetto alla proposizione del ricorso di primo grado; a questo riguardo, il giudice di appello demandava all’amministrazione provinciale di quantificare tale danno, ai sensi dell’art. 34 comma 4 c.p.a., in ragione dei criteri indicati nell’art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001, con la precisazione che, in caso di acquisizione sanante, la medesima posta risarcitoria sarebbe confluita nell’indennizzo dovuto ai sensi di detta norma.

2. In esecuzione della predetta sentenza del giudice di appello, la Provincia di Brescia, con nota del 12 giugno 2023, avviava il procedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001 dei terreni oggetto di giudicato, dandone comunicazione al proprietario e alle Amministrazioni interessate. In tale comunicazione la Provincia precisava, peraltro, che nelle more del giudizio di

appello le aree di proprietà del ricorrente erano state consegnate formalmente, con verbale del 9 luglio 2020, alla Società di progetto Autovia Padana s.p.a., concessionaria della tratta autostradale A21 Piacenza-Cremona-Brescia e diramazione per Fiorenzuola D’Arda, in forza di convenzione stipulata con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in data 31 luglio 2017; ciò al fine di

consentire alla concessionaria la realizzazione del raccordo autostradale tra il casello di Ospitaletto dell'autostrada A4 e il casello di Poncarale dell'autostrada A21, all’interno del quale sarebbe stato inglobato anche il tratto di S.P. 19 interessante i terreni in questione.

2.1. La Provincia precisava inoltre che era stato effettuato un sopralluogo da parte di propri funzionari in data 24 maggio 2023 (di cui allegava il relativo verbale), dal quale era risultato che tutte le aree di proprietà del ricorrente a suo tempo espropriate erano state irreversibilmente trasformate, “ sia per la corrispondenza con il vecchio sedime della SP 19 (in parte) che con l'attuale area di cantiere dei lavori di allargamento della medesima SP 19, nonché con opere pertinenziali già realizzate ed ultimate: ad es., la scarpata adibita a sostegno della nuova SP 19, il nuovo tracciato già destinato a viabilità, l'area a verde cintata con rete metallica, ecc .)”.

2.2. Alla luce di tali rilievi, la Provincia invitava il proprietario dei terreni, il Ministero delle Infrastrutture e dei Traporti e la società concessionaria Autovia Padana s.p.a. ad una valutazione congiunta dell'istruttoria necessaria per la conclusione del procedimento, anche al fine di raggiungere una soluzione condivisa dal Ministero, destinatario della trascrizione finale e della voltura catastale al demanio dello Stato delle aree in questione.

Con nota dell’11 luglio 2023 Autovia Padana ha declinato ogni competenza ad adottare il provvedimento ex art. 42 bis .

Con ricorso notificato in data 8 settembre 2023 e ritualmente depositato, il sig. CO GU ha, quindi, impugnato la predetta nota dinanzi al T.a.r., che, con sentenza n. 722 del 2024, ha accolto il ricorso.

3. Società di Progetto Autovia Padana S.p.A. ha, quindi, impugnato la predetta sentenza, deducendo i seguenti motivi di appello:

I. Sull’erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado. Error in iudicando et in procedendo . Violazione dell’art. 35, comma 1, lett. b) c.p.a.. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione dell’art. 133, comma 1, lett. g) c.p.a.. Ultrapetizione o extrapetizione. Violazione dell’art. 112 c.p.c.

La sentenza del T.a.r. sarebbe erronea in quanto la nota impugnata non integra un provvedimento, ma un atto endoprocedimentale, segnatamente una memoria resa dal concessionario autostradale nell’ambito del procedimento amministrativo avviato dalla Provincia di Brescia.

II. Sull’erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha accolto il ricorso di primo grado in ordine alla pretesa violazione da parte di Autovia Padana dell’art. 42-bis del TU Espropri.

Error in iudicando et in procedendo. Violazione per falsa applicazione dell’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione dell’art. 15 della Legge n. 241/1990. Violazione dell’art. 21-septies della L. n. 241/1990. Carenza di istruttoria e difetto di motivazione

Impregiudicato quanto precede, la sentenza gravata risulta, inoltre, inficiata, nel merito, nella parte in cui ha ritenuto che Autovia Padana sia l’unica autorità che, allo stato, è competente a determinarsi ai sensi dell’art. 42- bis del TU Espropri.

Al riguardo, il T.a.r. ha erroneamente ritenuto applicabili alla fattispecie che ci occupa i principi desumibili dalla sentenza della IV Sezione del Consiglio di Stato n. 658 del 19 gennaio 2023, che si riferiscono all’ipotesi di successione di diversi enti nell’occupazione di un medesimo bene; ipotesi che, tuttavia, non ricorre nel caso di specie.

L’inizio della detenzione della strada provinciale da parte di Autovia Padana risale al 2020, ossia 21 anni dopo l’emissione del decreto di esproprio e 26 anni dopo la ultimazione della SP 19 (opera che configura la prima e diretta trasformazione dei terreni di GU), portata integralmente a termine dalla Provincia.

Autovia Padana non sarebbe mai entrata in possesso dei terreni del Sig. GU, ma detiene, solo dal 2020, una strada provinciale, ossia i terreni già trasformati a suo tempo dalla Provincia di Brescia in virtù di una procedura espropriativa condotta da quest’ultima, giudicata illegittima con sentenza del Consiglio di Stato n. 1864/2023.

La Provincia di Brescia non si sarebbe completamente spogliata del rapporto fisico con gli immobili di cui è causa, avendo mantenuto l’esercizio di poteri gestori sugli stessi.

CO GU, la Provincia di Brescia e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti si sono costituiti regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

Alla pubblica udienza del 15 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Con il primo motivo di appello, parte appellante ripropone l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado perché la nota di Autovia Padana dell’11 luglio 2023 non avrebbe carattere provvedimentale, ma sarebbe un atto endoprocedimentale.

In realtà, come ben chiarito dal T.a.r. la nota in questione rappresenta a tutti gli effetti un provvedimento autonomamente impugnabile, perché esprime chiaramente la posizione definitiva dell’ente in merito alla richiesta del ricorrente di emanare il provvedimento ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327 del 2001, ovvero, in alternativa, alla riduzione in pristino e restituzione del bene ai legittimi proprietari. Si tratta, dunque, di un provvedimento di rigetto dell’istanza proposta dai proprietari, suscettibile di autonoma impugnazione.

4.1. Non è, peraltro, vero che la citata nota sia priva di lesività per il ricorrente in primo grado, perché l’odierna appellante non avrebbe “ definitivamente negato la pretesa sostanziale del ricorrente, ma ha semplicemente rilevato che la stessa è già stata presa in carico dalla Provincia di Brescia che « si è già formalmente (e previamente) determinata ad addivenire all’acquisizione sanante» ”. Come si vedrà nel prosieguo della motivazione della presente sentenza, il soggetto competente ad emanare il provvedimento ai sensi dell’art. 42 bis è proprio l’appellante e non la Provincia. Ne consegue che il rifiuto di provvedere di parte appellante ridonda in termini di lesività sulla posizione giuridica di CO GU.

5. Con il secondo motivo di appello, parte appellante contesta la sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto che Autovia Padana sia l’unica autorità che, allo stato, è competente a determinarsi ai sensi dell’art. 42- bis del TU Espropri.

Il T.a.r., inoltre, avrebbe erroneamente ritenuto applicabili al caso di specie i principi desumibili dalla sentenza della IV Sezione di questo Consiglio di Stato n. 658 del 19 gennaio 2023, che, invece si riferiscono alla successione tra enti.

Anche tale motivo di appello è infondato.

5.1. La questione centrale ruota intorno alla competenza ad adottare il provvedimento ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327 del 2001 o a disporre la restituzione del bene illecitamente occupato, riducendolo in pristino.

L’art. 42 bis dispone che “ Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene ”.

Presupposto, dunque, per fondare la competenza dell’autorità amministrativa ad emanare il provvedimento ex art. 42 bis è l’utilizzazione di un bene immobile per scopi di interesse pubblico e non la modifica dello stesso in assenza di un valido ed efficace provvedimento espropriativo o dichiarativo della pubblica utilità. Ne consegue che ben può accadere che il bene sia stato originariamente occupato da un’autorità amministrativa che l’ha irreversibilmente trasformato e che, successivamente sia immessa nel possesso altra autorità amministrativa.

In tale caso sarà l’autorità amministrativa che possiede il bene a poter decidere di acquisirlo al suo patrimonio indisponibile, indipendentemente dalla circostanza che la stessa abbia modificato, o contribuito a modificare, in maniera irreversibile il bene.

5.2. Tale principio è già stato affermato da questa Sezione (cfr., sentenza n. 658 del 19 gennaio 2023): “La scelta di acquisire un bene occupato ed utilizzato sine titulo o di restituirlo va effettuata, infatti, esclusivamente dall’autorità che nell’attualità ha il rapporto fisico con il bene. La disposizione in parola attribuisce expressis verbis tale potere esclusivamente al soggetto pubblico che, di fatto, allo stato occupa e utilizza l'immobile e quindi trae vantaggio dalla relativa occupazione illegittima, essendo perciò irrilevante quale sia l'autorità che, a suo tempo, abbia dato inizio e proseguito la procedura espropriativa (cfr. ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 19 marzo 2015, n. 1514, richiamata dalla successiva sentenza di questa Sezione 28 maggio 2019, n. 3467, ove, al §13.2, si afferma che “il soggetto che adotta il provvedimento ex art. 42 bis e corrisponde il valore venale deve e può rivalersi sul soggetto ritenuto responsabile della illegittimità della procedura espropriativa e condannato a corrispondere il risarcimento del danno, dovendo essere tenuta distinta la questione della responsabilità per l'illegittimità della procedura espropriativa seguita da quella dell'individuazione del soggetto competente, ex art. 42 bis del T.U. Espropriazione, all'acquisizione, quale autorità attualmente utilizzatrice del bene”).

5.3. Irrilevante è la circostanza che la citata pronuncia, come dice l’appellante, si riferisca “all’ipotesi di successione di diversi enti nell’occupazione di un medesimo bene”, perché ciò che invece rileva ai fini del radicamento della competenza ad adottare il provvedimento ai sensi dell’art. 42 bis è l’utilizzazione di fatto del bene, indipendentemente dalla successione di diversi enti nell’occupazione o dalla “continuità nella natura delle trasformazioni intervenute” (pag. 13 dell’atto di appello).

5.4. Per le medesime ragioni è irrilevante la circostanza che “l’inizio della detenzione della strada provinciale da parte di Autovia Padana risale al 2020, ossia 21 anni dopo l’emissione del decreto di esproprio e 26 anni dopo la ultimazione della SP 19 (opera che configura la prima e diretta trasformazione dei terreni di GU), portata integralmente a termine dalla Provincia”, perché l’unico presupposto richiesto dalla legge che legittima l’amministrazione ad acquisire il bene è l’utilizzazione dello stesso.

5.5. Parte appellante afferma poi che la Provincia di Brescia non si è, peraltro, completamente spogliata del rapporto fisico con gli immobili di cui è causa, avendo mantenuto l’esercizio di poteri gestori sugli stessi.

Precisa l’appellante che se è pur vero che “l’Ente locale ha consegnato, in via provvisoria, gli stessi ( rectius una tratta della SP 19, dal km 12+990 al km 24+730) ad AP per la riqualificazione della SP 19, resta fermo che – fino al formale passaggio da Strada Provinciale ad autostrada a norma dell’art. 4 del d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495 (‘Regolamento attuativo del Codice della strada’) non ancora avvenuto, in quanto i lavori di realizzazione dell’intervento di raccordo utostradale non sono stati ancora totalmente ultimati – la Provincia di Brescia manterrà in carico « le attività antighiaccio o di sgombro neve », il « servizio di pronta reperibilità », le attività di « manutenzione straordinaria », nonché la gestione delle « richieste ed autorizzazioni al transito dei trasporti eccezionali »”.

Anche tali doglianze non smentiscono le conclusioni del T.a.r., perché non escludono che, allo stato, l’ente che occupa il bene come se fosse proprietario, possedendolo, e non semplicemente detenendolo, è appunto l’appellante.

5.6. Conferma tale conclusioni proprio la circostanza che il contatto della Provincia con il bene è limitato a pochi potere di carattere transitorio che, comunque, sono destinati a cessare non appena avverrà il formale passaggio da Strada Provinciale ad autostrada a norma dell’art. 4 del d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495.

E’, quindi, corretto quanto sostiene il T.a.r. ovvero che « i limitati poteri di gestione mantenuti dalla Provincia di Brescia nel verbale di consegna del 9 luglio 2020 […] valevano evidentemente soltanto per la fase transitoria di realizzazione dei lavori autostradali ”.

5.7. Non è idoneo a determinare la competenza della Provincia ad emanare il provvedimento ex art. 42 bis neanche l’accordo sottoscritto tra la Provincia e l’appellante, che potrebbe rilevare al più ai fini di un’eventuale responsabilità contrattuale della Provincia nei confronti dell’odierna appellante, ma non certo fondare una competenza ad adottare un provvedimento che presuppone l’intervento normativo.

5.8. Infondato è, altresì, l’ultimo rilievo di parte appellante, relativo al fatto che la Provincia di Brescia nel giugno 2023 ha avviato, in ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato n. 1864 del 2023, il procedimento amministrativo ai sensi dell’art. 42-bis del TU Espropri;

Tale circostanza, come ben chiarito dal T.a.r., è giuridicamente irrilevante dal momento che la Provincia non è più competente a concludere il citato procedimento, essendo nel frattempo divenuta competente l’appellante.

L’appello è, pertanto, infondato.

Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Maurizio Santise, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maurizio Santise	Silvia Martino

IL SEGRETARIO