Pubblicato il 28/05/2025

N. 04654/2025REG.PROV.COLL.

N. 03931/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3931 del 2023, proposto dalla signora MA UI TI e dalla società Investimenti Immobiliari sas, in persona del suo legale rappresentante pro tempore , entrambi rappresentati e difesi dall'avvocato Ernesto Pagliaricci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Chieti, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Morgione, Patrizia Tracanna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo - sezione staccata di SC (Sezione Prima) n. 00388/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Chieti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025 il consigliere Giuseppe Rotondo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto:

a) la domanda di annullamento del provvedimento prot. n. 31653 del 21 maggio 2018 con il quale il Comune di Chieti ha comunicato alla società Investimenti Immobiliari sas di Ecologia e Sviluppo S.r.l. & C. nonché alla sig.ra MA UI TI il mancato accoglimento delle osservazioni e conseguentemente il diniego della richiesta di rilascio di permesso di costruire prot. n. 5853 del 25 gennaio 2018;

b) la domanda di condanna del Comune al rilascio del permesso di costruire.

2. Questi gli aspetti essenziali della vicenda.

La società Investimenti Immobiliari sas di Ecologia e Sviluppo S.r.l. & C. e la sig.ra MA UI TI sono proprietari di un terreno compreso tra le vie Cauta e Principessa di Piemonte di Chieti.

Con istanza del 13 gennaio 2011, prot. n. 2058, e successive integrazioni, veniva richiesto il permesso di costruire sulle aree distinte in catasto al foglio di mappa n. 35, p.lle 4001 (piena proprietà della sig.ra MA Luigi TI) e 755 (piena proprietà della società Investimenti Immobiliari sas di Ecologia e Sviluppo S.r.l. & C.), ricadente nella Zona A del Comune di Chieti, per la costruzione di 8 autorimesse.

Con nota prot. n. 46331, del 18 agosto 2014, il Comune di Chieti comunicava alla ditta proprietaria che “l’area di intervento in oggetto è sottoposta alla disciplina dettata dall’art. 4 delle relative NTA”, di cui alla Variante Specifica al PRG adottata con delibera di consiglio comunale 8 agosto 2011 n. 240 e approvata con delibera di consiglio comunale n. 625 del 25 marzo 2014; nella stessa nota si precisava che “come già evidenziato nella precedente nota prot. n. 83485 del 13.12. 2011, non risulta verificato il rispetto dell’art. 9 del D.M. 1444/68 comma 1 avente ad oggetto <Limiti di distanza tra fabbricati> nei confronti degli edifici circostanti”, e si suggeriva pertanto di apportare le necessarie modifiche.

Con successiva istanza del 24 gennaio 2018, le ricorrenti-appellanti richiedevano un permesso di costruire sull’area in esame per la costruzione di 9 autorimesse disposte a schiera sulla base di un nuovo progetto col quale si era inteso superare le osservazioni manifestate dall’ufficio tecnico del Comune di Chieti.

Con nota prot. n. 20539 del 27 marzo 2018, il Comune di Chieti comunicava i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, che le appellanti riscontravano in data 13 aprile 2018 osservando, tra l’altro, che:

a) “l'obbligo di rispettare la distanza minima di 10 metri tra fabbricati è imposto dall’art. 9, secondo comma, del d.m. n. 1444/1968 unicamente per le zone diverse dalla A …”;

b) la c.d “intercapedine” sarebbe costituita nel caso in esame da una scalinata pubblica nel punto più stretto larga mt. 4,40 completamente aperta, areata e assolata …”;

c) il “riferimento al Piano dei servizi non è certamente pertinente al caso in esame”;

d) “con delibera di consiglio comunale n. 625 del 25 marzo 2014 è stata inserita una variante specifica al p.r.g. (art. 4) per la realizzazione di un fabbricato ad uso autorimesse sul lotto in oggetto, i cui standard urbanistici (superfici, volume, distanze) sono addirittura stabiliti facendo riferimento ad un altro progetto acquisito dai Vs. uffici al prot. n. 20587 del 13/01/2011; quanto argomentato nella nota in esame verrebbe di fatto a disattendere in modo del tutto arbitrario e illegittimo quanto espressamente statuito in detta delibera”.

Con provvedimento prot. n. 31653 del 21 gennaio 2018, il Comune di Chieti comunicava il mancato accoglimento delle osservazioni e opponeva, conseguentemente, il diniego di rilascio del permesso di costruire in quanto “per l’intervento proposto non è stato verificato il puntuale rispetto dell’art. 9 comma 2 del D.M. 1444/68 avente ad oggetto “Limiti di distanza fra fabbricati” nei confronti degli edifici circostanti giacché anche nelle zone A deve essere rispettata la distanza minima di 10 metri dalle pareti finestrate, qualora l’attività edilizia superi il semplice restauro conservativo o la ristrutturazione dei volumi già esistenti prevedendo eccezionalmente una nuova costruzione come nel caso specifico, in quanto la necessità di impedire la formazione di intercapedini nocive sotto il profilo igienico-sanitario non viene meno nelle zone A, non diversamente dall’edilizia fuori dalle zone A. Ai sensi del Capo VII art. 1 comma 11 delle NTA della Variante Generale al PRG “Piano dei Servizi” non sono soggette alle prescrizioni che impongono distacchi minimi da confini e fabbricati le costruzioni completamente interrate rispetto al suolo in cui sono realizzate – o che non ne emergono in misura apprezzabile, come cordoli, marciapiedi e s.m.i., mentre il manufatto in progetto emerge in misura apprezzabile dal piano campagna su due lati prospettanti altrettanti edifici con pareti finestrate. Le norme sulle distanze dei fabbricati contenute nel D.M. 2 aprile 1968 n. 1444 hanno carattere pubblicistico e inderogabile, in quanto dirette alla tutela di interessi generali in materia urbanistica, sicché l’inderogabile distanza di dieci metri tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti vincola anche i Comuni in sede di formazione e di revisione degli strumenti urbanistici, con la conseguenza che ogni previsione regolamentare in contrasto con l’anzidetto limite minimo deve

essere disattesa. E’ consentito edificare a distanze inferiori rispetto a quelle previste dal comma 2 dell’art. 9 del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444 soltanto per i piani particolareggiati e per le lottizzazioni convenzionate, e ove le costruzioni non siano incluse nel medesimo piano particolareggiato o nella stessa lottizzazione (come nel caso specifico) la disciplina sulle relative distanze non è recata dall’ultimo comma dell’art. 9 del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, che consente ai Comuni di prescrivere distanze inferiori a quelle previste dalla normativa statale …”.

3. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per l’Abruzzo, sezione staccata di SC (n. 260/2018) la società Investimenti Immobiliari sas di Ecologia e Sviluppo S.r.l. & C. e la sig.ra MA UI TI impugnavano il provvedimento di diniego prot. n. 31653 del 21 gennaio 2018.

3.1. Il ricorso veniva affidato ai seguenti motivi.

I) Violazione e/o erronea applicazione dell’art. 9 del d.m. n. 1444/1968, oltre che dell’art. 1 delle n.t.a. della variante generale piano dei servizi; violazione e/o erronea applicazione dell’art. 4 della variante specifica al p.r.g. adottata con delibera di consiglio comunale 8 agosto 2011, n. 240, approvata con delibera di consiglio comunale n. 625 del 25 marzo 2014; violazione e/o erronea applicazione degli artt. 12, comma 1, e 13, comma 1, del d.p.r. n. 380/2001 e dell’art. 879, secondo comma, Cod. civ.; violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e/o eccesso di potere per illogicità, non congruità e contraddittorietà della motivazione:

a) la distanza minima assoluta di 10 metri tra edifici di cui all’art. 9 del d.m. n. 1444/1968 (il cui mancato rispetto ha portato il Comune di Chieti ad adottare l’opposto provvedimento di diniego) non si applicherebbe alle cosiddette Zone A), tanto più che tra l’edificio frontistante e quello realizzando insisterebbe una scalinata pubblica che collega via Principessa di Piemonte a via Cauta con conseguente applicazione dell’art. 879 Cod. civ.;

b) lo stesso dicasi relativamente al riferimento, operato nel provvedimento amministrativo impugnato, all’art. 1, comma 11, Capo VII delle n.t.a. della variante generale Piano dei servizi intitolato “Diposizioni da valere su tutto il territorio comunale”: anche in questo caso la citata norma fornisce una specifica disciplina circa il computo del distacco minimo tra edifici, distacco minimo che però, nel caso di specie non sarebbe assolutamente applicabile;

c) è lo stesso su citato art. 1 del Capo VII delle n.t.a. che, al comma 3, nello statuire che i limiti di distanza tra fabbricati vadano stabiliti nel rispetto del D.M. 1444/1968 e che vada comunque rispettata la distanza inderogabile di 10 metri, farebbe espressamente salva la disciplina della Zona A (da intendersi, quindi, come esclusa dalla disciplina dettata).

II) Violazione e/o erronea applicazione dell’art. 4 della variante specifica al p.r.g. adottata con delibera di Consiglio comunale n. 240, datata 8 agosto 2011, approvata con delibera di consiglio comunale n. 625 del 25 marzo 2014, anche in riferimento agli artt. 12, comma 1, e 13, comma 1, del d.p.r. n. 380/2001 ed all’art. 879, secondo comma, Cod. civ.:

a) l’opera edilizia ricade in zona oggetto di variante specifica al p.r.g. e sarebbe pienamente conforme a quanto statuito dall’art. 4 della variante medesima;

b) il Comune di Chieti, con l’approvazione di detta variante specifica, ha stabilito gli standard urbanistici di costruzione nella zona in questione (la superficie, l’altezza, il volume, le distanze e finanche la destinazione d’uso delle nuove costruzioni) per cui il permesso di costruire doveva necessariamente essere rilasciato;

c) l’intervento edilizio prevede espressamente la realizzazione di area (terrazzo e/o piazzetta soprelevata panoramica) da cedere per 2/3 ad uso pubblico (tanto da poter far ritenere il relativo progetto come un vero e proprio piano di recupero plani-volumetrico convenzionato);

d) l’eccessiva altezza dell’opera su via Cauta (oggetto di osservazioni sul precedente progetto) deve ritenersi superata dal momento che il realizzando manufatto verrebbe ad assecondare il piano stradale di Via Cauta in pari quota, con demolizione dell’ultimo tratto di muro per far sì che il breve tratto di parete terminale sporga il meno possibile dalla strada, realizzando i gradini di accesso per non avere alcuna ringhiera di protezione su via Cauta: l’altezza massima nel punto terminale sarebbe pari a circa cm. 50, tanto che sulla predetta via Cauta il realizzando manufatto potrebbe essere considerato, secondo le n.t.a. del p.r.g., come completamente interrato.

III) Violazione e/o erronea applicazione degli artt. 12, comma 1, e 13, comma 1, del d.p.r. n. 380/2001 e dell’art. 879, comma 2, Cod. civ.; violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per illogicità, non congruità e contraddittorietà della motivazione:

a)l’area in oggetto costituirebbe un evidente “vuoto urbano” che si andrebbe a riempire nel migliore dei modi con il nuovo realizzando fabbricato di modeste dimensioni;

b) l’intervento edilizio non creerebbe alcuna intercapedine nociva (anche perché l’ampia scalinata di proprietà pubblica è totalmente aperta sulla piazzetta ed esposta al sole e all’areazione); verrebbe realizzato nel pieno rispetto dell’art. 8 del d.m. n. 1444/1968; verrebbe, altresì, rispettato anche quanto statuito dalle n.t.a. del p.r.g. Tintori (che all’art. 7.4, nel disciplinare la distanza fra le fronti aperte di due edifici, in caso, come quello in esame, di interposizione di strade, espressamente rinvia al dettato di cui agli artt. 33 e 34 del vigente Regolamento Edilizio); rispetterebbe tutti i predetti parametri edilizi.

3.2. Si costituiva il Comune di Chieti per resistere.

3.3. Il T.a.r., con la sentenza n. 388, del 7 ottobre 2022, respingeva il ricorso e compensava le spese.

4. Hanno appellato la società Investimenti Immobiliari sas di Ecologia e Sviluppo S.r.l. & C. e la sig.ra MA UI TI che, nel censurare la sentenza per erroneità e travisamento dei fatti, deducono i seguenti motivi:

I)Violazione e/o erronea applicazione dell’art. 9 del d.m. n. 1444/1968, oltre che dell’art. 1 delle n.t.a. della variante generale Piano dei servizi e dell’art. 879, secondo comma, Cod. civ.; violazione e/o erronea applicazione dell’art. 12, comma 1, delle disposizioni sulla legge in generale:

a) dalla lettura testuale dell’art. 9 del d.m. n. 1444/1968 si evince che (contrariamente a quanto ritenuto dal Giudice di primo grado) la distanza minima assoluta di 10 metri tra edifici di cui alla citata norma non si applica alle cosiddette Zone A (sia in caso di ristrutturazione, sia in caso di nuova costruzione come nel caso in esame); il citato art. 9, difatti, si limita, per le Zone A, a prevedere un’apposita disciplina solo in caso di operazioni di risanamento conservativo e di eventuali ristrutturazioni, imponendo che in siffatte ipotesi “le distanze tra gli edifici non possono essere inferiori a quelle intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti, computati senza tener conto di costruzioni aggiuntive di epoca recente e prive di valore storico, artistico o ambientale”;

b) il provvedimento viola l’articolo 879 cod. civ.

II) Violazione e/o erronea applicazione dell’art. 4 della variante specifica al p.r.g. adottata con delibera di consiglio comunale 8 agosto 2011, n. 240, anche in riferimento agli artt. 12, comma 1, e 13, comma 1, del d.p.r. n. 380/2001 ed all’art. 879, secondo comma, cod. civ.:

a) l’opera edilizia de qua ricade in zona oggetto di variante specifica al p.r.g. adottata con delibera di consiglio comunale 8 agosto 2011, n. 240 ed è pienamente conforme a quanto statuito dall’art. 4 della stessa, secondo cui: “1. per le Aree da convertire a uso pubblico, parcheggi e simili (come individuate nella Tavola 1 di progetto) sono consentiti interventi di realizzazione di parcheggi privati o privati di uso pubblico alla condizione che vengano realizzate aree da destinare a spazi pubblici e/o parcheggi e verde, da cedere gratuitamente al Comune già urbanizzate e corrispondenti ad almeno 2/3 dell’Area”.

III) Violazione e/o erronea applicazione degli artt. 12, comma 1, e 13, comma 1, del d.p.r. n. 380/2001 e dell’art. 879, secondo comma, c.c.; violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e/o eccesso di potere per illogicità, non congruità e contraddittorietà della motivazione:

a) trattandosi di un intervento migliorativo sotto il profilo urbanistico e igienico sanitario, non è dato comprendere le ragioni che hanno spinto il Comune di Chieti ad adottare il provvedimento di diniego opposto.

4.1. Si è costituito il Comune di Chieti per resistere.

4.2. Rispettivamente in date 20 e 24 gennaio 2025, il Comune di Chieti e le appellanti hanno depositato memorie difensive.

5. All’udienza del 20 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. L’appello è infondato.

7. Con il primo motivo di appello, gli istanti deducono l’errata applicazione dell’articolo 9 del d.m. n. 1444/1968 nonché violazione dell’articolo 879 Cod. civ.

8. Il motivo è infondato.

L’articolo 9 del d.m. n. 1444 del 1968 così recita: “ Le distanze minime tra fabbricati per le diverse zone territoriali omogenee sono stabilite come segue:

1) Zone A): per le operazioni di risanamento conservativo e per le eventuali ristrutturazioni, le distanze tra gli edifici non possono essere inferiori a quelle intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti, computati senza tener conto di costruzioni aggiuntive di epoca recente e prive di valore storico, artistico o ambientale.

2) Nuovi edifici ricadenti in altre zone: è prescritta in tutti i casi la distanza minima assoluta di m 10 tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti.

3) Zone C): è altresì prescritta, tra pareti finestrate di edifici antistanti, la distanza minima pari all’altezza del fabbricato più alto; la norma si applica anche quando una sola parete sia finestrata, qualora gli edifici si fronteggino per uno sviluppo superiore a ml 12 ”.

9. Parte appellante sostiene che il limite in esame non troverebbe applicazione per le zone omogenee A) in quanto l’articolo 9 si limiterebbe, per le Zone A), a prevedere un’apposita disciplina solo in caso di operazioni di risanamento conservativo e di eventuali ristrutturazioni, imponendo che in siffatte ipotesi “le distanze tra gli edifici non possono essere inferiori a quelle intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti, computati senza tener conto di costruzioni aggiuntive di epoca recente e prive di valore storico, artistico o ambientale”. Pertanto, in tale zona le nuove edificazioni non sconterebbero tale limite.

Tale tesi troverebbe conforto nel successivo punto 2 dell’articolo 9 in cui il limite delle distanze è prescritto espressamente per i “Nuovi edifici ricadenti in altre zone …”.

10. La censura è infondata.

La disciplina degli standard urbanistici trova il suo fondamento nell’art. 17 della legge n. 765/1967 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), con cui è stato introdotto l’art. 41-quinquies della legge n. 1150/1942, che ai commi 8 e 9 stabilisce che: “In tutti i comuni, ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, debbono essere osservati limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza tra i fabbricati, nonché rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi. I limiti e i rapporti previsti dal precedente comma sono definiti per zone territoriali omogenee, con decreto del Ministro per i lavori pubblici di concerto con quello per l’interno, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici. In sede di prima applicazione della presente legge, tale decreto viene emanato entro sei mesi dall’entrata in vigore della medesima”.

Con il d.m. n. 1444 del 1968 si è provveduto a dare attuazione al disposto normativo e a regolare l’ordinato sviluppo delle infrastrutture soprattutto nel tessuto urbano, secondo un criterio di individuazione delle percentuali di dotazioni infrastrutturali strettamente collegate alle destinazioni funzionali delle diverse zone in cui doveva essere ripartito il territorio comunale dal piano regolatore generale.

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che le prescrizioni di cui al d.m. 2 aprile 1968 n. 1444 integrano il regime delle distanze nelle costruzioni con efficacia precettiva, sicché l’inderogabile distanza di 10 metri tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti vincola anche i comuni in sede di formazione o revisione degli strumenti urbanistici ( ex multis , Cons. di Stato n. 7029/2021).

Tali distanze perseguono l’interesse pubblico di tutela igienico-sanitaria, e non la tutela del diritto dominicale dei proprietari degli immobili confinanti alla nuova costruzione, tutela che è invece assicurata dalla disciplina predisposta, anche in tema di distanze, dal codice civile.

L’articolo 9 in esame è stato ritenuto più volte dalla Corte costituzionale dotato di «efficacia precettiva e inderogabile, secondo un principio giurisprudenziale consolidato» (sentenza 23 gennaio 2013, n. 6; sentenza n. 114 del 2012; ordinanza n. 173 del 2011; sentenza n. 232 del 2005).

Trattasi, pertanto, di norma imperativa inderogabile che determina, in via generale, le distanze tra costruzioni in considerazione delle esigenze collettive connesse ai bisogni di igiene e di sicurezza (Cons. Stato n. 3093/2017, n. 2086/2017, n. 856/2016).

L’art. 2 bis d.P.R. 380/2001, come introdotto dall’art. 30, comma 1, lett. 0a), D.L. 21 giugno 2013, n. 69 e successivamente modificato stabilisce:

« 1. Ferma restando la competenza statale in materia di ordinamento civile con riferimento al diritto di proprietà e alle connesse norme del codice civile e alle disposizioni integrative, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono prevedere, con proprie leggi e regolamenti, disposizioni derogatorie al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, e possono dettare disposizioni sugli spazi da destinare agli insediamenti residenziali, a quelli produttivi, a quelli riservati alle attività collettive, al verde e ai parcheggi, nell'ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali.

1-bis. Le disposizioni del comma 1 sono finalizzate a orientare i comuni nella definizione di limiti di densità edilizia, altezza e distanza dei fabbricati negli ambiti urbani consolidati del proprio territorio.

1-ter. In ogni caso di intervento che preveda la demolizione e ricostruzione di edifici, anche qualora le dimensioni del lotto di pertinenza non consentano la modifica dell'area di sedime ai fini del rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini, la ricostruzione è comunque consentita nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti. Gli incentivi volumetrici eventualmente riconosciuti per l'intervento possono essere realizzati anche con ampliamenti fuori sagoma e con il superamento dell'altezza massima dell'edificio demolito, sempre nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti. Nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e in ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione sono consentiti esclusivamente nell'ambito dei piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati, di competenza comunale, fatti salvi le previsioni degli strumenti di pianificazione territoriale, paesaggistica e urbanistica vigenti e i pareri degli enti preposti alla tutela.

1-quater. Al fine di incentivare l'ampliamento dell'offerta abitativa limitando il consumo di nuovo suolo, gli interventi di recupero dei sottotetti sono comunque consentiti, nei limiti e secondo le procedure previsti dalla legge regionale, anche quando l'intervento di recupero non consenta il rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini, a condizione che siano rispettati i limiti di distanza vigenti all'epoca della realizzazione dell'edificio, che non siano apportate modifiche, nella forma e nella superficie, all'area del sottotetto, come delimitata dalle pareti perimetrali, e che sia rispettata l'altezza massima dell'edificio assentita dal titolo che ne ha previsto la costruzione. Resta fermo quanto previsto dalle leggi regionali più favorevoli ».

Infine con l’art. 5, comma 1, punto b-bis, d.l. 32/2019 il legislatore ha chiarito che “ le disposizioni di cui all’articolo 9, commi secondo e terzo, del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, si interpretano nel senso che i limiti di distanza tra i fabbricati ivi previsti si considerano riferiti esclusivamente alle zone di cui al primo comma, numero 3), dello stesso articolo 9 ”.

In questo scenario normativo, si pone il problema delle distanze tra edifici in zone A, ossia per "le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi" (art. 2, c.1, lett. A, d.m. 1444/1968).

La giurisprudenza maggioritaria, prima della riferita novella legislativa, si è indirizzata nel senso di ritenere che la distanza di dieci metri tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti debba applicarsi anche nelle zone A (per tutte, Cass. civ. Sez. II, 15 febbraio 2018, n. 3739:« I limiti inderogabili di densità, altezza e distanza tra i fabbricati previsti dall' art. 9, comma 2, del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444 , (emanato su delega dell' art. 41-quinquies della legge 17 agosto 1942, n. 1150 - c.d. legge urbanistica , aggiunto dall' art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765 ) che prevalgono sulle contrastanti previsioni dei regolamenti locali successivi, ai quali si sostituiscono per inserzione automatica, trovano applicazione anche con riferimento alle nuove costruzioni, quali devono considerarsi le sopraelevazioni effettuate nei centri storici ove, vigendo il generale divieto di nuove edificazioni, è previsto solo che le distanze tra gli edifici interessati da interventi di ristrutturazione e di risanamento conservativo non possano essere inferiori a quelle intercorrenti tra i preesistenti volumi edificati ». Cons. Stato Sez. IV, 26 novembre 2015, n. 5365).

11. Il Collegio - pur consapevole dell’esistenza di orientamenti differenti anche se minoritari –ritiene, in continuità col preciso indirizzo giurisprudenziale di cui sopra è stato dato conto, che il limite ( id est , regola ordinaria) di 10 metri non abbia ragione di essere derogato e che lo stesso continui ad applicarsi per le nuove costruzioni (anche) nelle Zone A), pure successivamente all’entrata in vigore delle recenti disposizioni di legge.

Militano in tale direzione questi argomenti.

In primo luogo, va osservato che la disciplina dettata dal citato articolo 9 per la zona A è riferita testualmente solo alle operazioni di risanamento conservativo e alle eventuali ristrutturazioni, imponendo il rispetto delle distanze intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti. È indiscutibile che nel n. 1 del primo comma del già citato articolo 9 non v’è una disciplina specifica per il caso di nuove costruzioni in zona A. La mancanza di una norma espressa che disciplina le distanze in caso di nuova costruzione in zona A deriva dalle ordinarie caratteristiche di questa zona anche nel confronto con la zona C, quest’ultima, come noto, destinata a nuovi complessi insediativi. Tali circostanze, tuttavia, non consentono di ritenere che nelle zone A, in caso di nuove costruzioni, possa derogarsi al limite dei 10 metri sia perché non è detto nel più volte citato articolo 9 sia perché, così ragionando, si arriverebbe a consentire una deroga alle distanze – con tutte le conseguenze anche di ordine igienico e sanitario – non consentita. Trattandosi di eccezione alla regola, non è possibile, secondo i comuni principi in tema di interpretazione delle norme (art. 14 delle preleggi), estendere l’applicazione della deroga oltre i casi espressamente previsti.

In secondo luogo, occorre rilevare che, dopo l’introduzione dell’art. 2-bis nel d.P.R. 380/2001 è ben vero che gli standards previsti dal d.m. 1444/1968 possono essere derogati, nei casi ivi indicati, dalle leggi regionali o dai regolamenti regionali ma non anche da altre fonti normative e solo alle condizioni ivi espressamente previste, condizioni queste che, dagli atti di causa, non risultano. Peraltro, va aggiunto che il comma 1-ter del citato articolo 2- bis è stato introdotto solo nel 2019 e dunque in epoca successiva all’adozione del provvedimento impugnato.

Va poi aggiunto che risulta necessario impedire, anche nelle Zona A), la formazione di intercapedini nocive sotto il profilo igienico e sanitario: esigenza che non si comprenderebbe per quale motivo dovrebbe venir meno in tale zona nel caso di una nuova costruzione su area libera se è vero che il bene (superiore) tutelato è sempre lo stesso.

12. Negli stessi sensi anche la giurisprudenza ordinaria (v. Cass. civ., Sez. II, 15/02/2018, n. 3739) per la quale “I limiti inderogabili di densità, altezza e distanza tra i fabbricati previsti dall'art. 9, comma 2, D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, (emanato su delega dell'art. 41-quinquies della L. 17 agosto 1942, n. 1150 - c.d. legge urbanistica, aggiunto dall'art. 17, L. 6 agosto 1967, n. 765) che prevalgono sulle contrastanti previsioni del regolamenti locali successivi, ai quali si sostituiscono per inserzione automatica, trovano applicazione anche con riferimento alle nuove costruzioni, quali devono considerarsi le sopraelevazioni effettuate in zona A (centro storico) dove, vigendo il generale divieto di realizzazione di costruzioni ex novo, é previsto solo che le distanze tra gli edifici interessati da interventi di ristrutturazione e di risanamento conservativo (i soli consentiti), non possano essere inferiori a quelle intercorrenti tra i preesistenti volumi edificati”.

13. Nel caso di specie, risulta che il realizzando edificio verrebbe a porsi a 4,40 mt da edificio laterale con parete finestrata e a 9,40 mt da altro edificio antistante con pareti finestrate.

14. Deve concludersi, pertanto, nel senso che il limite di distanza corrispondente a quella tra i volumi edificati preesistenti (articolo 9, comma 1, n. 1 del d.m. n. 1444/1968) riguarda, in via di eccezione alla regola, soltanto gli interventi di risanamento conservativo e di ristrutturazione, mentre nel caso di una nuova costruzione in zona A) deve farsi applicazione della regola generale sulla distanza di mt. 10 prevista per altre zone dall’art. 9, comma 1, n. 2 del d.m. n. 1444/1968.

15. Parte appellante sostiene, con un secondo ordine di censure dedotte sempre col primo motivo di appello, che il provvedimento impugnato violerebbe l’articolo 879, secondo comma, del Codice civile.

Il secondo comma dell’art. 879 cit. così recita: “Alle costruzioni che si fanno in confine con le piazze e le vie pubbliche non si applicano le norme relative alle distanze, ma devono osservarsi le leggi e i regolamenti che le riguardano”.

Nel caso di specie, tra l’edificio frontistante e quello realizzando insisterebbe una scalinata pubblica che collega via Principessa di Piemonte a via Cauta.

16. La censura è infondata.

La natura pubblica del suolo e il fatto che l'edificio confini con la via pubblica (id est, scalinata pubblica) non può comportare una deroga all'obbligo di rispettare la distanza di dieci metri, prevista dal citato art. 9, comma 2, del d.m.

E’ stato, infatti, chiarito che la deroga alla distanza tra le costruzioni che confinano con piazze e pubbliche vie, prevista dall'art. 879, comma 2, c.c., si riferisce solo a quella disciplinata dall'art. 873 c.c., essendo fatto salvo dalla disposizione l'obbligo di rispettare la disciplina in materia di distanze prevista dalle leggi e dai regolamenti, tra cui rientra, appunto, quella di cui all'art. 9, comma 2, d.m. 2 aprile 1968, n. 1444 (v. Cons. Stato, sez. VII, 12/12/2024, n. 10029; conforme anche Cass. pen., Sez. III, Sentenza, 6 luglio 2023, n. 38487).

Va aggiunto che, l’art. 879, secondo comma, Cod, civ. in tema di distanze tra edifici obbliga al rispetto delle leggi e dei regolamenti vigenti, per cui, occorre far riferimento, anche sotto questo profilo, al disposto del d.m. n. 1444 del 2 aprile 1968.

La tassatività del limite e l’eccezionalità della deroga impongono una interpretazione stretta e rigorosa della norma in esame, aderendo al dettato testuale.

17. Le considerazioni che precedono inducono, dunque, al rigetto del primo motivo di appello.

18. Con il secondo motivo di appello, gli istanti hanno censurato la sentenza sul presupposto che il T.a.r., muovendo erroneamente dalla applicabilità dell’articolo 9 del d.m. n. 1444/1968 anche alle nuove costruzioni ricadenti in zone A), avrebbe violato o non correttamente applicato l’art. 4 della variante specifica al p.r.g. adottata con delibera di consiglio comunale 8 agosto 2011, n. 240.

19. Il motivo è infondato.

L’articolo 4 detta una disciplina generale per le “Aree da convertire a uso pubblico, parcheggi e simili” nelle quali “sono consentiti interventi di realizzazione di parcheggi privati o privati di uso pubblico …”.

La disposizione in esame, nel contemplare siffatti interventi, subordina la loro realizzabilità al convenzionamento precisando che “I parametri edilizi e urbanistici dell’intervento previsto in via Principessa di Piemonte sono quelli progettuali della istanza acquisita al prot. 2058 del 13.1.2011”.

Ebbene, in disparte la necessità del convenzionamento richiesto dalla norma tecnica di attuazione, ciò che rileva è che la variante specifica, con riguardo al progetto degli appellanti, ne approva i parametri edilizi e urbanistici ma non prevede né consente possibilità di deroga alle distanze.

La distanza minima è imposta per qualsiasi forma di nuova costruzione da effettuarsi in tutto il territorio comunale. Fanno eccezione:

a) gli interventi di risanamento conservativo e per le eventuali ristrutturazioni di edifici situati nelle Zone Omogenee A (centri e nuclei storici), dove le distanze tra edifici non possono essere inferiori a quelle intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti, computati senza tener conto di costruzioni aggiuntive di epoca recente e prive di valore storico, artistico o ambientale;

b) gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con specifiche previsioni planovolumetriche;

c) la speciale deroga introdotta col d.l. n. 76/2020 solamente per particolari demolizioni e ricostruzioni di edifici (oggi art- 2-bis c.1-ter DPR 380/01) successivamente all’adozione dell’atto impugnato;

d) deroga speciale per risparmio energetico (es. cappotto termico).

20. Consegue a tanto che, l’articolo 4 della variante specifica giammai potrebbe comportare deroghe al regime delle distanze legali, sia perché dallo stesso non espressamente prevista (i limiti in esso contemplati sono relativi soltanto ai parametri edilizi e urbanistici), sia perché la possibilità di deroga sconta le sole eccezioni di cui sopra le quali, tuttavia, non ricorrono nel caso di specie.

21. Anche il secondo motivo di appello deve essere, pertanto, respinto.

22. Con il terzo motivo di appello, gli istanti evidenziano la legittimità dell’intervento e il difetto di motivazione del provvedimento impugnato in ragione delle finalità migliorative che il progetto contemplerebbe.

23. Il motivo è infondato.

Le argomentazioni sottese al rigetto dei primi due motivi di appello fanno ragione sulla infondatezza anche del terzo motivo in ragione della stretta connessione delle censure ivi rubricate.

Quanto alle finalità migliorative del progetto, è evidente che se anche presenti, le stesse non possono, per solo questo motivo, legittimare il rilascio del titolo stante l’inderogabilità del regime giuridico sulle distanze posto a presidio dei superiori interessi tutelati.

24. All’infondatezza del ricorso impugnatorio accede altresì – a prescindere dalla azionabilità di un giudizio di accertamento all’esercizio di una funzione non ancora esercitata - il rigetto della domanda di condanna del Comune al rilascio del permesso di costruire.

25. In definitivo, l’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto.

26. Le spese del giudizio di appello, tenuto conto della parziale novità della questione trattata, possono essere compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa fra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Rotondo	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO