Pubblicato il 23/06/2025

N. 05421/2025REG.PROV.COLL.

N. 06917/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6917 del 2024, proposto da EA FE, rappresentato e difeso dall’avvocato Stefano Baciga, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

il Comune di San Pietro in Cariano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Giulio Pasquini, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

nei confronti

il Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sezione seconda, n. 1704/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Pietro in Cariano e del Ministero della cultura;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025, il consigliere Francesco Frigida e uditi per le parti gli avvocati Stefano Baciga e Giulio Pasquini;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dal provvedimento del Comune di San Pietro in Cariano, ufficio tecnico edilizia privata e urbanistica, prot. n. 31537del 17 dicembre 2018, di rigetto della domanda di permesso di costruire in sanatoria per difformità edilizie presentata dal signor EA FE in data 11 maggio 2017 (prot. n. 13969/2017) e di diniego della compatibilità paesaggistica per le medesime difformità;

b) dalle note della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio di Verona prot. n. 24732 del 20 ottobre 2017 e prot. n. 13143 del 30 maggio 2018, recanti pareri negativi sulla regolarizzazione postuma delle difformità edilizie prevista dall’art. 167 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42;

c) dall’ordinanza del Comune di San Pietro in Cariano n. 12 del 28 gennaio 2019 di demolizione delle opere abusive.

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) in data 30 ottobre 2015 il Comune di San Pietro in Cariano emise il permesso di costruire n. 13398 in favore del signor EA FE per la ristrutturazione, tramite demolizione e ricostruzione, e per l’ampliamento, ai sensi della legge regionale del Veneto 8 luglio 2009, n. 14, di un complesso edilizio con corte interna (formato da tre corpi di fabbrica, contraddistinti con le lettere “A”, “B” e “C”), sito in un’area classificata urbanisticamente come zona agricola e soggetta a vincolo paesaggistico;

b) dopo l’intervenuta realizzazione del corpo di fabbrica contraddistinto con la lettera “B”, nel febbraio del 2016, il Comune rilevò l’esecuzione di alcune difformità sia interne che esterne dei corpi di fabbrica “A” e “C”, attivando il conseguente procedimento sanzionatorio;

c) l’interessato presentò istanza di sanatoria edilizia ai sensi dell’art. 36 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, 380 e di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi del citato art. 167 del decreto legislativo n. 42/2004;

d) con i due pareri indicati alla lettera b) del paragrafo 1 (e, in particolare, con il secondo di natura sostanziale) la Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio di Verona reputò gli interventi non compatibili a livello paesaggistico, avendo comportato aumenti di volumetria e di altezza non rientranti nella fattispecie di cui al comma 4, del suddetto art. 167 e stante la visibilità dell’opera realizzata dalle vie di comunicazione, essendo in posizione dominante sulla Valpolicella;

e) conseguentemente, con il provvedimento indicato alla lettera a) del paragrafo 1, il Comune, esaminate anche le controdeduzioni dell’interessato al preavviso di diniego, respinse l’istanza di accertamento della compatibilità paesaggistica del fabbricato, recependo i vincolanti pareri negativi della Soprintendenza (e in particolare il secondo parere).

3. Gli atti indicati alle lettere a) e b) del paragrafo 1 sono stati impugnati dal signor EA FE con ricorso n. 153 del 2019 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto e affidato a quattro motivi, compendiati rispettivamente in « Eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto – Violazione e falsa applicazione dell’art. 167 D.Lgs. 42/2004 e del paragrafo A.31 dell’Allegato A al DPR 31/2017 », « Eccesso di potere per sviamento – Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 del DPR 31 del 2017 », « Eccesso di potere per errore nei presupposti, per sviamento e per manifesta illogicità – Erronea applicazione dell’art. 167 D.Lgs. 42/2004 – Violazione ed erronea applicazione della circolare 13.9.2010 prot. n. 16721 dell’Ufficio Legislativo del Ministero per i beni e le attività culturali » e « Eccesso di potere per errore nei presupposti, per sviamento e per difetto di istruttoria e di motivazione – Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 DPR 380/2001 ».

4. Successivamente, il signor EA FE ha impugnato la consequenziale ordinanza di demolizione indicata alla lettera c) del paragrafo 1, censurandola per invalidità derivata e per quattro vizi d’invalidità propria.

5. Il Comune di San Pietro in Cariano e il Ministero della cultura si sono ambedue costituiti nel giudizio di primo grado, resistendo al ricorso.

5.1. Il Comune ha peraltro eccepito l’inammissibilità ovvero l’improcedibilità del ricorso per carenza di interesse sia del ricorso principale che dei motivi aggiunti, in quanto nel diniego di sanatoria si fa riferimento ad una pluralità di abusi, non tutti contestati.

6. Con l’impugnata sentenza n. 1704 del 4 luglio 2024, il T.a.r. per il Veneto, sezione seconda, ha respinto il ricorso e ha compensato tra le parti le spese di lite.

7. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 10 settembre 2024 e in data 16 settembre 2024 – il signor EA FE ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando tre motivi, e formulato altresì istanza cautelare.

8. Alla camera di consiglio dell’8 ottobre 2024, l’appellante, « preso atto della volontà dell’amministrazione resistente di attendere l’esito del giudizio di merito prima di prendere iniziative in merito all'esecuzione dell'ordine di demolizione », ha rinunciato alla domanda cautelare.

9. In data 16 ottobre 2024 l’appellante ha depositato una memoria con istanza istruttoria, con la quale ha reiterato la richiesta (già formulata nell’atto d’appello e anche nel corso del giudizio di primo grado) di nomina di un consulente tecnico o di un verificatore « con l’incarico di verificare l’entità e la collocazione dell’aumento di volume oggetto della contestazione del Comune ».

10. Il Ministero della cultura si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame.

11. Il Comune di San Pietro in Cariano si è costituito in giudizio, reiterando l’eccezione d’inammissibilità o improcedibilità del ricorso di primo grado (assorbita nella sentenza impugnata) e chiedendo, in ogni caso, il rigetto dell’appello.

12. In vista dell’udienza di discussione tutte e tre le parti hanno depositato memoria e l’appellante e l’amministrazione comunale anche memoria di replica.

Con tali atti defensionali le parti hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi e hanno insistito sulle rispettive posizioni.

13. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 6 maggio 2025.

14. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni.

15. In via pregiudiziale, in ossequio all’ormai consolidato “ principio della ragione più liquida ”, corollario del principio di economia processuale (cfr. Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 5 gennaio 2015 n. 5, nonché Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza 12 dicembre 2014, n. 26242), si deve prescindere dall’eccezione d’inammissibilità del ricorso (assorbita in primo grado), stante l’infondatezza del gravame.

16. Sempre in via pregiudiziale, va respinta l’istanza istruttoria, siccome superflua ai fini del decidere, in ragione, come si espliciterà in prosieguo, della completezza documentale della causa e dell’irrilevanza delle contestazioni dell’appellante circa l’entità delle difformità.

17. Con il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 12 a pagina 21 del gravame – l’appellante ha lamentato « Violazione dell’art. 167 D.Lgs. 42/2004 e dell'art. 17 DPR 31/2017 - Erronea applicazione dell’art. 34 DPR 380/2001 - Erronea valutazione dei fatti e della documentazione versata in atti - Omessa valutazione dei motivi d’impugnazione relativi all'entità delle difformità contestate - Difetto di motivazione ».

18. Tale doglianza è infondata.

18.1. In proposito si osserva che:

a) l’art. 167, 4 comma, lettera a) consente l’accertamento postumo della compatibilità paesaggistica « per i lavori (…) che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati »;

b) ne consegue, con ogni evidenza, che sono valutati – per univoca scelta legislativa – sempre impattanti sotto il profilo paesaggistico i lavori che determinino incremento di volumetria in arre vincolate, essendo, pertanto, preclusa all’amministrazione qualsivoglia valutazione in concreto sul pregiudizio effettivo causato al paesaggio;

c) la disposizione recata dal citato comma 4 è chiara nell’escludere autorizzazioni postume per opere abusive che abbiano comportato la realizzazione di nuova volumetria in area vincolata (cfr., ex aliis , Cons. Stato, sez. II, 9 settembre 2024, n. 7485; sez. VI, 29 novembre 2023, n. 10267, 3 ottobre 2023, n. 8622 e 29 maggio 2012, n. 3578), mentre la nota dell’ufficio legislativo dell’allora Ministero per i beni e le attività culturali n. 16721 del 13 dicembre 2010 è una circolare interpretativa e, quindi, non vincola in alcun modo il giudice;

d) l’art. 17 del decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31, trattandosi di fonte regolamentare, non può derogare alle disposizioni del decreto legislativo n. 42/2004 (fonte di rango legislativo) che ne ha autorizzato l’emanazione e deve essere interpretato nei sensi e nei limiti da questo imposti; in particolare, l’elenco degli interventi non assoggettati ad autorizzazione paesaggistica recato dall’art. 149 del predetto decreto legislativo non può essere ampliato da disposizioni regolamentari, che sono di attuazione e non frutto di un meccanismo di delegificazione.

18.2. Delineato siffatto quadro ordinamentale, nel caso di specie si rileva che:

a) l’area, sita nel Comune di San Pietro in Cariano, è senz’altro sottoposta a vincolo paesaggistico (siccome circostanza pacifica tra le parti e comunque emergente dalla documentazione) in forza dell’art. 136 del decreto del Ministro della pubblica istruzione del 23 maggio 1957, recante « Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona della Valpolicella, sita nell’ambito dei comuni di Fumane, Marano, Negrar, Sant’Ambrogio di Valpolicella, Sant’Anna di Alfaedo e San Pietro in Cariano » e statuente che «La zona della Valpolicella comprendente l’intero territorio dei comuni di Fumane, Marano, Negrar, Sant’Ambrogio di Valpolicella, Sant’Anna di Alfaedo e San Pietro in Cariano, ha notevole interesse pubblico ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497, ed è quindi sottoposta a tutte le disposizioni contenute nelle legge stessa »;

b) sono stati rilevati (e dettagliatamente richiamati nel diniego di sanatoria) aumenti delle altezze, della lunghezza e larghezza esterne di alcuni dei fabbricati, con conseguente aumento (superiore al margine di tolleranza del 2% di cui all’art. 34 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001) del volume urbanistico assentito con il permesso di costruire n. 13398/2015, rilasciato per la ristrutturazione con ampliamento in forza della legge regionale del Veneto n. 14/2009, nonché una modificazione dell’area circostante i fabbricati a seguito della realizzazione di manufatti esterni (scale e muretti) in difformità dal predetto titolo edilizio.

18.3. Ciò posto, del tutto legittimamente la Soprintendenza ha emesso i pareri negativi, che hanno condotto, in modo vincolante, il Comune a rigettare l’istanza di sanatoria e ad adottare l’ordinanza di demolizione.

In proposito si osserva che con l’intervento è stato superato il limite di tolleranza del 2% di cui all’allora vigente 34, coma 2- ter , del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 per quanto riguarda l’altezza del fabbricato “C” (passato da 5,38 metri autorizzati a 5,63 metri realizzati, con un aumento di 25 centimetri, pari a circa il 4,65%), il che non è specificamente contestato dall’interessato, il quale ha dedotto che l’aumento d’altezza, non smentito e anzi confermato, è stato conseguenza di un maggiore spessore dei solai interni e di un errore di esecuzione della muratura di appoggio della struttura di copertura. Si tratta di una circostanza irrilevante, dovendo l’amministrazione considerare il dato reale del non trascurabile aumento di altezza a prescindere dalla sua genesi. All’aumento di altezza è conseguito un’alterazione di sagoma e un aumento di volume, che determina di per sé l’impossibilità di concedere un’autorizzazione paesaggistica postuma, non rinvenendosi la diversa ipotesi di aumento di altezza con invarianza o diminuzione di volume a cui ha fatto riferimento l’appellante.

Va peraltro evidenziato che infondatamente l’appellante ha sostenuto che il Comune avrebbe variato l’entità del volume reputato abusivo, quantificato prima in 22 metri cubi e successivamente in 92,87 metri cubi e avrebbe individuato il maggior volume inizialmente nella sopraelevazione del fabbricato “C” e poi nel piano seminterrato del fabbricato “A”.

Dagli atti di causa, invero, emerge che con il provvedimento di diniego l’ente locale impugnato ha specificato che il maggior volume abusivo è causato tanto dalla sopraelevazione tanto dal mancato computo della volumetria di una parte del seminterrato.

La circostanza che in due differenti note del 1° aprile 2019 e del 19 dicembre 2019 inviate alla Soprintendenza il Comune avrebbe descritto in una l’incremento di altezza e volumetria del fabbricato “C” e nell’altra l’incremento volumetrico del fabbricato “A” non assume alcun rilievo, trattandosi di atti successivi al provvedimento impugnato e inerenti a scambi tra amministrazioni in relazione a successive istanze, osservazioni e chiarimenti dell’interessato.

Vi è stata dunque in sede amministrativa chiarezza e trasparenza nell’operato dell’amministrazione e l’interessato è stato prontamente edotto delle criticità riscontrate.

I dati riscontrati dal Comune sono conformi alla documentazione e, in mancanza di allegazione da parte dell’interessato di specifici ed effettivi elementi distonici, non deve essere disposta alcuna verificazione o consulenza tecnica, che, invero, non possono assumere finalità esplorative.

Non riscontrandosi, quindi, macroscopici travisamenti dei fatti e in assenza di palesi illogicità e contraddittorietà, i pareri resi dalla Soprintendenza non sono sindacabili, siccome espressione di discrezionalità tecnica.

In sostanza, vi è sia un aumento normativamente rilevante e non trascurabile tanto dell’altezza (di per sé preclusivo della sanatoria edilizia), e, per essa, della sagoma, quanto un consequenziale aumento significativo del volume, percepibili (anche singolarmente considerati) dalle strade limitrofe, il che inibisce, in via assorbente ogni ulteriore considerazione, il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 167 del decreto legislativo n. 42/2004 (operante solo in assenza di « creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati »). Inoltre, su quest’ultimo aspetto, vi sono state anche modificazioni (terrazzamenti e scale) che hanno mutato in modo effettivo sia il fabbricato che l’area di pertinenza, con ulteriore impatto paesaggistico.

19. Mediante la seconda censura – estesa da pagina 21 a pagina 25 del gravame – l’interessato ha dedotto « Omessa valutazione del terzo motivo del ricorso principale- Difetto di motivazione - Violazione dell'art. 17 DPR 31/2017 », sostenendo, in sintesi, che il T.a.r. avrebbe omesso di valutare il secondo motivo (e non il terzo citato per refuso nel titolo) del ricorso di primo grado attinente alla lamentata mancata applicazione da parte delle amministrazioni del decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31 (e specificamente dell’art. 17, secondo cui « l’autorità preposta alla gestione del vincolo e il Soprintendente, nell’esercizio delle funzioni di cui all’articolo 167, comma 4, del Codice, dispongono la rimessione in pristino solo quando non sia in alcun modo possibile dettare prescrizioni che consentano la compatibilità paesaggistica dell’intervento e delle opere ») e del relativo allegato “B” (« Elenco interventi di lieve entità soggetti a procedimento autorizzatorio semplificato »), punto B.1. (« Incrementi di volume non superiori al 10 per cento della volumetria della costruzione originaria e comunque non superiori a 100 mc, eseguiti nel rispetto delle caratteristiche architettoniche, morfo-tipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti. Ogni ulteriore incremento sullo stesso immobile da eseguirsi nei cinque anni successivi all’ultimazione lavori è sottoposto a procedimento autorizzatorio ordinario »), in relazione alla possibilità di accertare la compatibilità paesaggistica, adottando delle idonee prescrizioni, trattandosi di incrementi di volume non superiori al 10%.

20. Il motivo è infondato, giacché, da un lato, il T.a.r. ha espressamente considerato inapplicabile la suddetta normativa (« Né in senso contrario può invocarsi il DPR 13 febbraio 2017, n. 31 come preteso dal ricorrente con riguardo alla fattispecie in esame. Difatti, i regolamenti devono essere interpretati alla luce dei limiti posti dalle norme di rango primario che li hanno autorizzati »), svolgendo sul punto un’ampia motivazione, con cui, in sostanza, ha precisato che il decreto del Presidente della Repubblica n. 31/2017 non è applicabile agli interventi di impatto paesaggistico significativo, per i quali occorre, invece, seguire la procedura ordinaria e che nel caso de quo gli interventi rientrano in tale tipologia, avendo cagionato un incremento dell’altezza assentita superiore al limite di tollerabilità previsto dall’art. 34 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001. D’altro lato, siffatta ricostruzione è coerente con i dati normativi e fattuali ed è pienamente condivisa dal Collegio, per quanto già illustrato al punto d) del paragrafo 18.1 sulla non derogabilità dell’elenco di cui all’art. 149 del decreto legislativo n. 42/2004 da parte dell’art. 17 del decreto del Presidente della Repubblica n. 31/2017.

21. Con il terzo motivo – contenuto a pagina 25 del gravame – l’appellante ha lamentato l’« Illegittimità derivata » dell’ordinanza di demolizione.

22. La censura è infondata.

Al riguardo va premesso che i vizi d’illegittimità propria dell’ordinanza di demolizione dedotti in primo grado e respinti dal T.a.r. non sono stati riproposti e, pertanto, essi s’intendono rinunciati ai sensi dell’art. 101, comma 2, del codice del processo amministrativo, con conseguente formazione di giudicato interno di rigetto.

Tanto precisato, l’acclarata assenza di pregiudiziali vizi inficianti i pareri della Soprintendenze e il diniego di sanatoria del Comune comporta la radicale insussistenza di qualsivoglia invalidità derivata dell’ordinanza di demolizione per difetto del suo presupposto logico.

23. In conclusione l’appello deve essere respinto.

24. In applicazione del principio della soccombenza, al rigetto dell’appello segue la condanna dell’appellante al pagamento, in favore delle amministrazioni appellate, delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio, che si liquidano in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal decreto del Ministro della giustizia 10 marzo 2014, n. 55 e dall’art. 26, comma 1, del codice del processo amministrativo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 6917 del 2024, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna EA FE al pagamento, in favore del Comune di San Pietro in Cariano e del Ministero della cultura, delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio, liquidati in euro 2.000, oltre al 15% per spese generali e agli accorri di legge, se dovuti, per ciascuno dei due enti appellati.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere, Estensore

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Frigida	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO