Pubblicato il 17/09/2025

N. 07349/2025REG.PROV.COLL.

N. 00194/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 194 del 2025, proposto da UR CO s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Gualandi, Francesca Minotti, Andrea Zoppini, Giorgio Vercillo, con domicilio eletto presso lo studio Francesca Minotti in Bologna, via Altabella n. 3;

contro

Comune di Granarolo dell'Emilia, in persona del legale Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Bonetti, Patrizia Cocconcelli, con domicilio eletto presso lo studio Paolo Avv. Bonetti in Bologna, Galleria Cavour, 6;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 00591/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Granarolo dell'Emilia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Luigi Furno;

Uditi gli avvocati delle parti, come da verbale;

FATTO

1.La UR CO era proprietaria di un complesso immobiliare nel Comune di Granarolo composto da 2 corpi di fabbrica (edificio A e B), dalla superficie complessiva lorda di 8.022 mq, compresi accessori e servizi e il Comune di Granarolo era interessato ad acquisirlo in quanto collocato al centro del capoluogo, in prossimità di sedi scolastiche e comparti residenziali, e non essendoci ivi presenti idonee strutture alternative con caratteristiche tali da essere destinate a svolgere la funzione di polo comunale per servizi sanitari, socioassistenziali e culturali destinati alla collettività con particolare attenzione alle categorie protette e disagiate.

La società UR s’impegnava, dunque, a cedere il citato immobile quale opera di urbanizzazione al Comune in cambio del riconoscimento di una potenzialità edificatoria di mq 15.600 mq di SU che le parti demandavano a future previsioni.

1.1. Con delibera del Consiglio comunale n. 50, del 12settembre 2007, il Comune approvava (cfr. delibera di adozione n. 24 del 28 marzo 2007) la variante urbanistica ex art. 15, l. reg. 47/1978, che localizzava a favore della società UR una potenzialità edificatoria di 3.500 mq di SU nel Comparto C2.12.

Con delibera del Consiglio comunale n. 3, del 30 gennaio 2008, veniva ratificato il piano particolareggiato C2.12 e l’Accordo ex art. 18, l. reg. 20/2000.

In data 7 febbraio 2008, veniva sottoscritta la convenzione urbanistica relativa al sopracitato comparto C2.12, prevedendosi espressamente che, fino al trasferimento della proprietà dell’intero complesso immobiliare, la società UR si obbligava a garantire l’uso gratuito dei detti immobili (cfr. punto 1 lett. a) e punto 2 dell’Accordo).

Con delibera del Consiglio comunale n. 91, del 23 febbraio 2009, veniva approvato il (primo) POC 2009-2014 (delibera di adozione C.C. n. 15, del 18 febbraio 2009). Successivamente, in data 10 giugno 2010, le parti sottoscrivevano un atto integrativo alla convenzione urbanistica per l’attuazione del piano particolareggiato del comparto C2.12 rep. 232203 (approvato con delibera. n. 54 del 3 giugno 2010), nel quale veniva prevista la cessione al Comune di una porzione del “Borgo dei Servizi”, pari ad una superficie di mq. 400, realizzata sul foglio 30 mapp. 627 sub. 6.

Sempre in data 10 giugno 2010, la società UR trasferiva al Comune, senza alcun corrispettivo in denaro, trattandosi di cessione di opere di urbanizzazione secondaria in adempimento degli obblighi assunti sulla base della menzionata convenzione urbanistica, la piena proprietà della sopracitata porzione di fabbricato del “Borgo dei Servizi” identificato sul foglio 30 mapp. 627 sub. 6.

In data 14 aprile 2014, la società UR inviava al Comune la nota PG. 6255, con la quale contestava il mancato ottenimento nel POC 2014-2019 di una ulteriore quota residenziale in attuazione di accordi pregressi.

Il Comune riscontrava la predetta nota con la lettera del 20 maggio 2014 PG. 8263, evidenziando che, con delibera C.C. n. 20, del 31 marzo 2014, era stato approvato un atto di indirizzo strategico per la predisposizione di una variante al PSC, finalizzato al risparmio del consumo de suolo con contestuale previsione di potenziale rinegoziazione degli accordi.

In tale nota veniva, altresì, evidenziato che “relativamente al PUA di cui al POC 2009-2014 deve ancora essere sottoscritta la convenzione urbanistica regolatrice dell’attuazione del PUA medesimo”.

Tale ultima convenzione attuativa dell’Ambito 4.1 veniva, dunque, sottoscritta solo in data 6 marzo 2019.

Con delibera del Consiglio comunale n. 20, del 31 marzo 2015, recante “Atto strategico per la predisposizione alla variante generale al PSC e rinegoziazione accordi vigenti ai fini del risparmio di suolo agricolo- densificazione e riorganizzazione degli ambiti” e deliberazione della Giunta comunale n. 87, del 29 settembre 2016, veniva avviato il processo di revisione degli strumenti urbanistici comunali vigenti (PSC e RUE) con la finalità di realizzare il contenimento del consumo di suolo e l’incremento degli interventi di riqualificazione urbana: detti indirizzi sono stati approvati con delibera del Consiglio comunale. n. 69 dell’11 ottobre 2016.

Con delibera del Consiglio comunale n. 53, del 30 luglio 2015, il Comune approvava il secondo POC 2014-2019, che confermava l’impostazione del PSC e del precedente POC 2009-2014 in ordine alle aree suscettibili di edificazione.

Con delibera della Giunta comunale n. 122, del 18 dicembre 2017, il Comune approvava un Accordo, ex art. 18, l. reg. 20/2000, per la ridefinizione delle modalità di trasferimento della restante parte della proprietà dell’immobile denominato “Borgo dei Servizi”, che però non veniva sottoscritto dalle parti, risultando necessaria, per la sua conclusione, una nuova valutazione degli interessi contrapposti.

In data 1° agosto 2018, entrava in vigore la nuova legge urbanistica regionale n. 24/2017 recante “Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio”.

Con delibera della Giunta comunale n. 86, del 25 ottobre 2018, il Comune indiceva una manifestazione di interesse, ai sensi dell’art. 4, della l. reg. 24/2017, finalizzata a stabilire a quali proprietari di aree, ricomprese nel PSC e non nel POC, concedere la facoltà di edificare.

Con delibera n. 104, del 6 dicembre 2018, veniva approvata la variante non sostanziale al piano urbanistico attuativo di iniziativa privata sub. Ambito 4.1 approvato con delibera di G. C. n. 97, del 2 novembre 2017.

In data 24 gennaio 2019, la società UR presentava una proposta di accordo operativo, ai sensi dell’art. 38, l. reg. n. 24/2017, per l’attuazione dell’ambito di nuova edificazione “sub. Ambito 4.2” che prevedeva una capacità edificatoria pari a 20.000 mq di SU residenziale (di cui 2000 mq di SU relativi ad ERS), che, nondimeno, non veniva approvato.

Il POC 2009-2014 prevedeva la realizzazione del sub. Ambito 4.1. e il POC 2014-2019 (variante al POC 2009-2014) confermava la previsione urbanistica riferita a tale Ambito. In data 6 marzo 2019, le parti sottoscrivevano una convenzione urbanistica (rep. n. 236020) per dare attuazione alle aree del comparto edificatorio denominato “sub. Ambito 4.1” che prevedeva una capacità edificatoria residenziale di mq 20.056,00 di SU.

In tale convenzione, parte appellante s’impegnava a cedere gratuitamente al Comune, a titolo di opera di urbanizzazione secondaria, una ulteriore porzione del complesso immobiliare “Borgo dei servizi” identificato al catasto fabbricati al foglio 30 mapp. 627 sub. 2, 627 sub. 7 e sub.3 e 626 (cabina elettrica) e al Catasto Terreni il mapp. 629 sempre al foglio 30.

Con atto del 10 aprile 2019, in esecuzione di quest’ultima convenzione, la società UR cedeva le sopracitate aree, mentre la restante parte del Borgo dei Servizi s’impegnava a cederla gratuitamente al Comune all’atto del perfezionamento dell’accordo operativo depositato, ai sensi dell’art. 38, della l. reg. n. 24/2017.

Con delibera del Consiglio comunale n. 18, del 17 marzo 2021, il Comune, ai sensi dell’art. 32, l. reg. n. 20/2000 smi e dell’art. 3, l. reg. n. 24/2017, approvava la variante al PSC, che ridimensionava del 70% la capacità residenziale per future urbanizzazioni.

Con delibera del Consiglio comunale n. 87, del 24 novembre 2021, il Comune approvava le controdeduzioni alle osservazioni e alle riserve espresse dalla Città Metropolitana di Bologna al (terzo) POC 2017-2022 (variante integrativa al POC 2014-2019) e respingeva l’osservazione della società UR, ritenendola non pertinente rispetto ai profili specifici del POC in approvazione.

2. Tanto permesso, la società UR CO s.r.l. ha adìto il T.a.r. Emilia Romagna per ottenere nei confronti del Comune di Granarolo dell’Emilia, nell’ambito della giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, comma 1, lettera a), n. 2, e f), Cod. proc. amm.:

in principalità:

- l’accertamento del parziale inadempimento del Comune agli obblighi assunti con gli accordi urbanistici e la convenzione urbanistica del 6 marzo 2019 stipulati con la società ricorrente e del correlato obbligo di adempiere;

- la condanna del Comune ad adempiere a detti obblighi e a risarcire i danni in forma specifica o, in subordine, per equivalente, ex articoli 1453, 1223 e 2058, Cod. civ., con interessi e rivalutazione monetaria dal dì del dovuto sino al saldo,

- l’accertamento dell’obbligo della società ricorrente di trasferire e correlativamente del Comune di acquisire la porzione residua del cd. Borgo dei Servizi oggetto di detti accordi e della convenzione urbanistica, e l’emanazione di una sentenza ex articolo 2932, Cod. civ., costitutiva del trasferimento verso il riconoscimento dei diritti edificatori spettanti alla ricorrente o, in alternativa, la corresponsione del loro equivalente monetario (salvo, in ogni caso, la condanna al risarcimento dei danni conseguenti, ai sensi dell’articolo 1453, Cod. civ.);

in subordine:

- l’accertamento della responsabilità da cd. contatto sociale qualificato del Comune e la conseguente condanna al risarcimento dei danni,

- con riserva, in ulteriore subordine, di mutare in corso di causa la domanda, ossia di chiedere l’accertamento della risoluzione degli anzidetti accordi urbanistici e convenzione per grave inadempimento del Comune e la conseguente condanna al risarcimento dei danni, ex articoli 1453, 1455 e 1223, Cod. civ.;

in via di ulteriore subordine:

- l’accertamento dell’ingiustificato arricchimento a favore dell’Ente con conseguente condanna all’indennizzo ex articolo 2041, Cod. civ., pari a €uro 4.816.458,98.

Il T.a.r., con la decisione 11 settembre 2024, n. 591, ha respinto il ricorso.

La UR CO ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

Si è costituito nel giudizio di secondo grado il Comune di Granarolo dell'Emilia, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

All’udienza del 26 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.In via preliminare il Collegio rileva che può prescindersi dalle eccezioni di rito, sollevate dal comune resistente, essendo l’appello infondato nel merito (cfr. Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nella decisione 27 aprile 2015, n. 5).

2. Con un primo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha rigettato la domanda, formulata in via principale nel ricorso di primo grado, tesa ad ottenere una sentenza costitutiva ex art. 2932, Cod. civ., che disponesse il trasferimento coattivo dal Comune della porzione residua del cd. “Borgo dei Servizi” e l’assegnazione alla società UR dei diritti edificatori “residui” ovvero del loro controvalore monetario.

2.1. Ad avviso della società appellante, contrariamente a quanto ritenuto dal T.a.r. nella decisione impugnata, la sentenza costitutiva ex art. 2932, Cod. civ, sarebbe compatibile con quanto stabilito dalle parti.

Difatti, rileva l’appellante, è proprio l’accordo tra le parti, stipulato in data 21 gennaio 2008 ai sensi dell’art 18, L.R. Emilia Romagna n. 20/2000, che, al relativo art. 6, ha previsto come, ove non fosse stato possibile “concretizzare” i diritti urbanistici, il Comune sarebbe stato comunque tenuto a corrispondere in denaro il loro equivalente.

Ad avviso dell’appellante, proprio tale possibilità, convenzionalmente prevista, consentirebbe di ritenere che la diversa prestazione in capo al Comune (vale a dire quella di riconoscere un corrispettivo in denaro in luogo dell’originaria prestazione avente ad oggetto il riconoscimento dei diritti edificatori), in ogni caso, rimarrebbe la stessa sul piano quantitativo mentre cambierebbe soltanto il quomodo della relativa esecuzione.

In tal senso, a giudizio dell’appellante, sarebbe possibile argomentare anche dal precedente di questa Sezione 16 novembre 2020, n. 7072, che avrebbe ammesso la possibilità di riconoscere il corrispettivo in denaro in luogo dello scomputo degli oneri.

2.2. In via subordinata, l’appellante insiste per l’accoglimento della domanda proposta in via principale, e cioè per l’accertamento dell’obbligo del Comune di adempiere agli obblighi assunti con l’accordo menzionato e poi con la convenzione urbanistica del 2019, vale a dire: (i) di corrispondere quanto stabilito all’art. 6 dell’accordo del 2008; (ii) di acquistare anche l’ultima porzione del Borgo dei Servizi, come stabilito, oltre che dall’accordo del 2008, anche dalla convenzione urbanistica del 10 marzo 2019, che, all’art. 13, ha disciplinato la cessione della parte residua del compendio immobiliare condizionandola al riconoscimento del dovuto a UR CO.

3. Il motivo non è fondato.

3.1. In via generale, il Collegio ricorda che, in base alla formula del menzionato art. 2932, per poter disporre, tramite una sentenza costitutiva, l’esecuzione in forma specifica di un obbligo a contrarre occorre da un lato che il ricorso alla sentenza non sia escluso dal titolo e dall’altro che la sentenza stessa sia possibile.

Le ragioni di impossibilità possono essere sia di fatto sia di diritto e, nel caso in esame, esse si rinvengono nella sopravvenienza costituita dalla legge regionale n. 24/2017, che ha imposto di procedere a una consistente riduzione della capacità insediativa e, in ultima analisi, ha determinato di fatto l’impossibilità di riconoscere integralmente i diritti edificatori oggetto dell’accordo tra l’odierna appellante e il Comune.

In particolare, l’articolo 5, della menzionata legge regionale, ha stabilito che l’obiettivo del consumo di suolo a saldo zero deve essere raggiunto entro il 2050.

A tal fine, il successivo articolo 6 ha previsto che, salve alcune eccezioni, la pianificazione territoriale e urbanistica dovrà limitare il consumo del suolo complessivo al «3 per cento della superficie del territorio urbanizzato, calcolata ai sensi dell'articolo 32, commi 2 e 3, esistente alla data di entrata in vigore della presente legge».

Dal canto suo, l’articolo 3, della L.R. n. 24/2017, ha imposto, inoltre, ai comuni di adeguare la propria strumentazione urbanistica ai summenzionati nuovi criteri, avviando il relativo procedimento entro 4 anni dall’entrata in vigore della Legge medesima e concludendolo nei successivi 2 anni.

In coerente applicazione di tali previsioni, il Comune di Granarolo dell’Emilia, con deliberazione del Consiglio comunale n. 18/2021, ha approvato la Variante al PSC, con la quale ha ridotto di quasi il 70% l’insediamento di cubatura residenziale in area libera e degli ambiti di espansione.

3.4. In punto di fatto, occorre, inoltre ricordare che, con deliberazione del Consiglio comunale n. 56/2006, il Comune di Granarolo dell’Emilia ha approvato la bozza di accordo ex articolo 18, L.R. Emilia Romagna n. 20/2000, con la società UR CO s.r.l. per la realizzazione nell’area della società medesima di un polo comunale per servizi sanitari, sociali, assistenziali e culturali integrato con residenza destinata a particolari categorie protette e disagiate.

La bozza di accordo così approvata prevedeva:

(a) che la società UR CO S.r.l. avrebbe ceduto gratuitamente al Comune la proprietà di un complesso immobiliare di mq. 8.022 di superficie lorda e mq. 13.128 di superficie territoriale (denominato “Borgo dei Servizi per la Città”, nel prosieguo solo “Borgo dei Servizi”), costituito dal fabbricato A ove dovevano eseguirsi a cura e spese della medesima società opere di miglioria per complessivi €uro 500.000,00 e dal fabbricato B da eseguirsi sempre dal privato secondo il progetto concordato con la USL per ospitare il realizzando Centro di Medicina Generale;

(b) che il Comune avrebbe in cambio riconosciuto alla società UR CO S.r.l. diritti edificatori per complessivi mq. 15.600 di Superficie Utile (SU) da far atterrare su aree reperite e cedute dall’Ente alla società a titolo gratuito;

(c) che nelle more del trasferimento della proprietà del predetto complesso immobiliare lo stesso sarebbe stato concesso in comodato gratuito al Comune o a suoi eventuali aventi causa.

3.5. Tanto premesso, come correttamente rilevato dal giudice di prime cure, costituisce principio consolidato in giurisprudenza quello secondo cui la sentenza ex art. 2932 c.c. deve necessariamente riprodurre, nella forma del provvedimento giurisdizionale, il medesimo assetto di interessi assunto dalle parti con l’obbligo a contrarre, senza possibilità di introdurvi modifiche, specie quando esse sarebbero di carattere sostanziale.

Ciò al fine di rispettare il principio, ricavabile dall’art. 1346, c.c., della determinabilità dell’oggetto del titolo da cui discende l’obbligo a contrarre.

Ne consegue l’impossibilità, anche sotto tale diverso profilo, di poter fare applicazione, nel caso in esame, della sentenza ex art. 2932, in quanto eventi sopravvenuti alla stipula dell’accordo da cui discende l’obbligo a contrarre hanno modificato l’’originaria situazione giuridica e fattuale in modo tale che l'attuazione coattiva dell’obbligo a contrarre stesso non potrebbe più realizzare l’assetto di interessi oggetto dell’originaria bozza di accordo, stipulata ai sensi dell’art. 18, L.R. Emilia Romagna n. 20/2000.

3.6. Tale conclusione si impone anche in considerazione del fatto che, in virtù dei nuovi strumenti urbanistici approvati (Variante al PSC e terzo POC), il Comune ha esaurito i diritti edificatori che possono essere assegnati ai privati, avendo saturato la quota di suolo consumabile, con conseguente inattuabilità del menzionato accordo del 21 gennaio 2008.

Contrariamente a quanto ritenuto nel presente motivo di appello, non smentisce tale conclusione l’invocato precedente della Sezione n. 7072/2020, posto che nel caso esaminato da quest’ultima decisione, a differenza di quanto si registra nella fattispecie in esame, l’attuazione della convenzione ai sensi dell’art. 2932 c.c. era possibile, in quanto:

i)la convenzione quantificava precisamente il prezzo della cessione;

ii) l’attuazione delle previsioni urbanistiche, così come originariamente concordata tra le parti, era materialmente e giuridicamente ancora possibile.

Nel caso in esame, di contro, per un verso, l’attuazione delle previsioni urbanistiche, così come originariamente concordata tra le parti non è più materialmente e giuridicamente possibile, e, per altro verso, non risulta essere stato fissato in via convenzionale un criterio di determinazione del prezzo delle aree oggetto di cessione in moneta reale in luogo della cd. “ moneta urbanistica ”, con conseguente preclusione per il giudice, sulla base dei principi sopra richiamati, a poterlo enucleare in sede di emissione della sentenza ai sensi dell’art. 2932, Cod. civ.

3.7. In relazione alla seconda parte del motivo in esame, occorre rilevare che, al punto 6.2.5 della sentenza impugnata, si afferma testualmente che “.. né l’Accordo ex art. 18 L.R. n. 20/2000 né la proposta di accordo operativo ex art. 38 L.R. n. 24/2017 erano vincolanti per l’Amministrazione. Quanto al primo, l’art. 18, comma 3, L.R. n. 20/2000 espressamente stabiliva che “l’accordo è subordinato alla condizione sospensiva del recepimento dei suoi contenuti nella delibera di adizione dello strumento di pianificazione cui accede e della conferma delle sue previsioni nel piano approvato”. Quanto al secondo, vi è stata solamente la deliberazione della Giunta comunale che ha dichiarato la proposta accoglibile, ma non è mai intervenuta l’autorizzazione del Consiglio comunale alla stipula, così come prevede il comma 12 dell’articolo 38 della L.R. n. 24/2017 ”:

Tale capo della sentenza, nel quale si afferma la non vincolatività dell’accordo ex art. 18, L.R. Emilia Romagna n. 20/2000, e quindi anche della previsione di cui all’art. 6, invocata dalla parte appellante a sostegno della propria tesi, non è stato in alcun modo contestato nell’atto di appello con la conseguenza per cui rispetto ad esso si si è formato il giudicato.

Del resto, tale conclusione appare corretta, posto che, ai sensi del menzionato art. 18, l’approvazione dello strumento urbanistico costituiva una condicio iuris di efficacia dell’accordo stesso.

4. Con un secondo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha disatteso la domanda di risarcimento per parziale inadempimento degli obblighi assunti con gli accordi e la convenzione del 2019.

4.1. A sostegno di tale motivo la parte appellante adduce l’esistenza in atti di una ricognizione di debito che proverebbe, ai sensi e per gli effetti dell’art. 1988, Cod. civ., l’ an e il quantum del credito di UR CO.

Tale sarebbe la delibera di Giunta n. 10/2019, che ha approvato la proposta di accordo operativo, riconoscendo alla Società una SU pari a 20.000, dichiarandola espressamente compensativa del valore del Borgo dei Servizi ancora da cedere (ossia esclusi i 418 mq già ceduti).

Per effetto di tale riconoscimento del debito, la società appellante sarebbe, dunque, esonerata dal dimostrare il danno da inadempimento, perché il riconoscimento di debito comporta una “ relevatio ab oneri probandi ” che dispensa il destinatario della dichiarazione dalla necessità di provare il debito riconosciuto, anche con riferimento al quantum, ove indicato specificamente.

4.2. Rileva l’appellante che non corrisponderebbe al vero che l’impossibilità di adempiere è stata l’ineluttabile conseguenza dell’entrata in vigore della nuova Legge urbanistica regionale. Ciò si desumerebbe dal fatto che nel terzo POC, approvato nella vigenza della L.R. 24/2017, avvalendosi della facoltà di concludere i procedimenti in itinere concessa dal Legislatore fino alla scadenza della fase transitoria (31 dicembre 2023), il Comune ha ammesso all’edificazione altri Ambiti di nuovo insediamento oggetto di precedenti accordi urbanistici, escludendo viceversa quello proposto da UR CO.

4.3. L’erroneità della sentenza impugnata, ad avviso della parte appellante, si ricaverebbe anche dal fatto che sarebbe stato trascurato quanto stabilito dall’art. 6 dell’accordo ex art. 18, L.R. n. 20/2000, per il caso di mancata concretizzazione delle previsioni urbanistiche, come si è appunto verificato.

Il preteso factum principis costituito dalla nuova Legge urbanistica regionale non avrebbe potuto liberare, ad avviso della parte appellante, il Comune dall’obbligo di adempiere a tale clausola negoziale, vincolante al pari di tutte le altre, pagando quindi alla Società l’equivalente dei diritti edificatori e delle aree che non le erano stati attribuiti. Inoltre, il Giudice di primo grado avrebbe omesso di rilevare che, al momento in cui la nuova normativa è entrata in vigore, il Comune era stato ripetutamente messo in mora dalla Società, con la conseguenza per cui, ai sensi dell’art.1221, Cod. civ., il debitore in mora non potrebbe considerarsi liberato nel caso di sopravvenuta impossibilità della prestazione, anche quando essa non sia a lui imputabile.

4.4. Sotto un ulteriore profilo, assume l’appellante che, contrariamente a quanto ritenuto in sentenza, la UR UZ non aveva alcun onere ex art. 1227, Cod. civ., di impugnare il primo o il secondo POC, che non le avevano riconosciuto i diritti edificatori residui. Ciò in quanto essa vantava infatti un diritto soggettivo perfetto verso il Comune che la legittimava a pretendere l’adempimento degli impegni assunti in sede di accordo, e non un mero tanto un interesse legittimo ad ottenere il riconoscimento in POC della capacità edificatoria “promessale”.

4.5. Infine, oggetto di critica è anche l’assunto del Giudice di primo grado, secondo cui nulla sarebbe dovuto alla Società a titolo di risarcimento per le aree che il Comune non ha messo a disposizione gratuitamente per ospitare la capacità edificatoria ad oggi riconosciuta, per il fatto che non sono stati depositati gli atti di compravendita dei terreni del comparto Cuneo e del sub-ambito 4.1 acquisiti da UR CO, ove essa è stata attuata.

In senso contrario, rileva l’appellante come la prova del valore delle aree sarebbe desumibile dalla comunicazione di UR CO protocollata al Comune in data 11.4.2014, P.G. 6255, doc. 14 cit.), in cui ha quantificato in 12.200 mq di SU i diritti edificatori perequativi equivalenti al valore delle aree che il Comune avrebbe dovuto complessivamente cedere.

4.6. La decisione impugnata sarebbe, infine, errata nella parte in cui non ha riconosciuto l’ulteriore danno da ritardo nell’adempimento oltre all’ulteriore danno discendente dalla utilizzazione gratuita del Borgo Servizi dopo la scadenza del termine del comodato (gratuito).

5. Il motivo, complessivamente articolato, non è fondato.

5.1. La decisione impugnata ha fatto un buon governo dei principi che governano il regime della responsabilità contrattuale, sotto il profilo del relativo criterio di imputazione.

L’art. 1218, Cod. civ., è come noto oggetto di un risalente dibattito che, in estrema sintesi, ripropone, anche nelle applicazioni giurisprudenziali, un fondamentale contrasto di opinioni.

Una prima impostazione ravvisa nella colpa il fondamento della responsabilità del debitore, il quale non risponde dell’inadempimento se l’esecuzione della prestazione diviene impossibile per un impedimento non prevenibile né superabile con l’impiego sella dovuta diligenza.

Alla stregua di tale concezione, l’art. 1218, Cod. civ., andrebbe, dunque, letto alla luce del precedente art. 1176, 1218, Cod. civ., il quale prevede il parametro della diligenza come criterio concorrente di determinazione della soglia della possibilità o meno della prestazione.

Secondo la più risalente teoria oggettiva - già sostenuta nel vigore del codice del 1865 – e propugnata con vigore dalla dottrina che più ha orientato, nel corso dei lavori preparatori del codice del 1942, la redazione dell’art. 2018, il debitore risponde dell’inadempimento a prescindere dalla colpa, salvo il limite della impossibilità oggettiva e assoluta.

In base a tale diversa prospettiva, l'art. 1176, che impone al debitore il dovere di agire diligentemente, atterrebbe esclusivamente al profilo della valutazione del comportamento del debitore nell'esecuzione della prestazione.

La misura di diligenza di cui alla norma in esame dovrebbe, in altri termini, intendersi come indicazione dei mezzi e degli accorgimenti che il debitore deve porre in essere per conseguire il risultato od attuare il tipo di attività in cui è ravvisabile la soddisfazione dell’interesse creditorio.

In questa prospettiva, dunque, la diligenza non costituisce in sé un limite della responsabilità debitoria, che viene rivenuto esclusivamente nell'impossibilità oggettiva e assoluta della prestazione.

5.2. Nel caso in esame, non occorre prendere posizione in relazione al dibattito in esame, posto che, anche a volere accedere alla più rigorosa tesi oggettiva, il Comune dovrebbe, in ogni caso, essere ritenuto non responsabile.

E in effetti, alla luce di entrambi gli orientamenti esposti, costituisce causa di esonero dalla responsabilità il factum principis , nel caso in esame costituito dalla sopravvenienza normativa derivante dalla entrata in vigore della nuova Legge urbanistica regionale n. 24/2017, che ha imposto agli Enti comunali la drastica riduzione del consumo del suolo, ha reso impossibile la realizzazione del programma edificatorio concordato dall’Ente con la società UR CO s.r.l..

5.3. In relazione al profilo in esame, non coglie nel segno la prospettazione della parte appellante, secondo cui non ricorrerebbe nel caso in esame una impossibilità sopravvenuta, come si desumerebbe dal fatto che il Comune ha ammesso all’edificazione altri Ambiti di nuovo insediamento oggetto di precedenti accordi urbanistici, escludendo viceversa quello proposto da UR CO.

In senso contrario, occorre osservare che l’Amministrazione, alla luce della sopravvenienza costituita dalla legge regionale n. 24/2017 che ha imposto una riduzione della capacità insediativa, e in presenza di una domanda di diritti edificatori che superava di gran lunga le capacità di offerta del Comune, ha deciso, in maniera non illogica, di privilegiare gli areali vicini ad ambiti già avviati in modo da completarli e, soprattutto, al fine di tutelare maggiormente l’interesse pubblico, di adempiere gli accordi, in relazione ai quali risultava già eseguita la controprestazione di trasferimento di aree in favore del Comune.

D’altro canto, ad ulteriore sostegno di questa conclusione, il Collegio rileva che non è in contestazione la circostanza per cui i soggetti, che, nel terzo POC, sono risultati destinatari dei diritti edificatori residui, soddisfacessero i criteri preferenziali che il Comune si era dato, mentre, di contro, risulta per tabulas che una parte delle aree, che UR si era impegnata a cedere al Comune, non era ancora stata effettivamente trasferita.

Tale conclusione si concilia, del resto, con il costante, e più generale, orientamento giurisprudenziale, secondo cui le scelte di pianificazione urbanistica sono ampiamente discrezionali e non sono sindacabili dal Giudice amministrativo salvo che per errori di fatto, per abnormità e irrazionalità (cfr., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 29 marzo, n. 2962; Consiglio di Stato novembre 2021, Sez. IV n. 7926).

Ne discende che, in coerente applicazione di tale orientamento, i suesposti criteri di selezione delle aree nelle quali concentrare la capacità edificatoria residua risultano al più opinabili (nel senso che un criterio alternativo avrebbe potuto essere, come auspicato dall’appellante, quello della maggiore risalenza degli accordi intervenuti con i privati), ma non irragionevoli, e come tali si sottraggono al sindacato giudiziale.

5.4. L’assenza di responsabilità del Comune non è, poi, contraddetta dal fatto, valorizzato dall’appellante, che il Comune avrebbe riconosciuto la propria obbligazione ai sensi dell’art. 1988, Cod. civ., posto che, come comunemente riconosciuto sia in dottrina sia in giurisprudenza, l’effetto del riconoscimento del debito è esclusivamente di carattere processuale, e consiste nella inversione dell’onere della prova (c.d. astrazione processuale) circa l’esistenza della causa ND , senza incidere sul regime, sostanziale, della responsabilità.

5.5. Diversamente da quanto ritenuto nel motivo in esame, neppure può condurre a riconoscere un danno da ritardo la circostanza per cui la sopravvenienza normativa in esame è intervenuta dopo la scadenza del termine fissato nell’accordo, posto che, come emerge dal tenore letterale delle pattuizioni e dalla condotta tenuta dalle parti successivamente allo spirare del termine stesso, tale termine non può essere qualificato come essenziale. Ciò trova, del resto, riscontro nel fatto che le parti hanno continuato a discutere del raggiungimento dell’intero programma costruttivo previsto anche molto tempo dopo la scadenza del termine.

5.6. Né a diverse conclusioni è possibile giungere argomentando dalla previsione di cui all’art. 6, dell’accordo stipulato ai sensi dell’art. 18, L.R. Emilia Romagna n. 20/2000, concernente la previsione di una obbligazione alternativa per il caso di mancata concretizzazione delle previsioni urbanistiche.

Come osservato in occasione dell’esame del primo mezzo di gravame, l’efficacia di detta previsione, e più in generale dell’intero accordo in esame, era subordinata all’approvazione dello strumento urbanistico che ne recepisse i contenuti e che costituiva, dunque, sotto tale profilo, una condicio iuris di efficacia dell’accordo stesso.

Ne discende, come si è già avuto modo di osservare, che né l’accordo, ex articolo 18 L.R. n. 20/2000, né la proposta di accordo operativo ex articolo 38 L.R. n. 24/2017 erano vincolanti per l’Amministrazione.

Quanto al primo, l’articolo 18, comma 3, L.R. n. 20/2000 espressamente stabiliva che «l’accordo è subordinato alla condizione sospensiva del recepimento dei suoi contenuti nella delibera di adozione dello strumento di pianificazione cui accede e della conferma delle sue previsioni nel piano approvato».

Quanto al secondo, vi è stata solamente la deliberazione della Giunta comunale che ha dichiarato la proposta accogliibile, ma non è mai intervenuta l’autorizzazione del Consiglio comunale alla stipula, così come prevede il comma 12, dell’articolo 38, L.R. n. 24/2017

6.7. Né può assumere rilievo, per opinare in senso contrario, l’istituto della mora debitoris , posto che, diversamente da quanto ritenuto dalla società appellante, la mora è una nozione distinta dal semplice ritardo, nel senso che mentre il ritardo indica la fattispecie oggettiva dell’inosservanza del termine, la mora indica il ritardo di cui il debitore è responsabile.

Detto in altri termini, per aversi mora occorre un ritardo imputabile, mentre non può essere considerato tale la mancata approvazione del POC, che come noto, involge profili di ampia discrezionalità.

Peraltro, anche a volere ritenere sussistente nel caso in esame la fattispecie della mora, la conclusione non muterebbe, atteso che, se è vero che, come afferma l’appellante, che l’art. 1221, Cod. civ., stabilisce, in linea di principio, che il debitore in mora non è liberato dalla sopravvenuta impossibilità della prestazione (c.d. pepetuatio obbligationis ), è anche vero che la seconda parte della disposizione in esame ammette il debitore moroso a provare che l’oggetto della prestazione sarebbe ugualmente perito presso il creditore o comunque che la prestazione sarebbe ugualmente divenuta inutilizzabile da parte del creditore ( c.d. causa successiva ipotetica). E non vi è dubbio che proprio quest’ultima fattispecie si è verificato nel caso in esame, posto che, come esposto in precedenza, l’ostacolo frapposto al riconoscimento in favore della società appellante dei diritti edificatori si rinviene nella sopravvenienza costituita dalla legge regionale n. 24/2017 che ha imposto una riduzione della capacità insediativa.

6.8. Neppure può essere condivisa l’argomentazione della parte appellante, secondo cui, contrariamente a quanto ritenuto nella decisione impugnata, la UR UZ non aveva alcun onere, ex art. 1227, Cod. civ., di impugnare il primo o il secondo POC, che non le avevano riconosciuto i diritti edificatori residui.

Ciò in quanto la società vantava un diritto soggettivo verso il Comune che la legittimava a pretendere l’adempimento degli impegni assunti in sede di accordo, compreso quello di cui al più volte menzionato art. 6.

L’argomentazione, ad avviso del Collegio, non è, infatti, idonea a sostenere la conclusione che intenderebbe far valere.

L’art. 1227, comma 2, Cod. civ., è, infatti, una disposizione generale, come tale applicabile anche alle situazioni giuridiche di diritto soggettivo, che stabilisce come il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza. E non vi è dubbio che laddove la società appellante avesse coltivato con successo l’impugnazione del secondo POC (approvato sotto la vigenza della precedente Legge urbanistica regionale), che non le aveva riconosciuto i diritti edificatori residui, avrebbe potuto evitare i danni che lamenta di aver patito nel presente giudizio.

6.9. Corretto, infine, è il capo sella decisione impugnata che ha escluso, per mancanza di prova, il danno derivante alla società appellante dalla mancata messa a disposizione a titolo gratuito da parte del Comune delle aree su cui sono stati fatti atterrare i diritti edificatori riconosciuti alla società UR CO s.r.l..

Se è vero, infatti, che nel processo amministrativo il sistema probatorio è retto dal principio dispositivo, con metodo acquisitivo degli elementi di prova da parte del giudice, è altrettanto vero che, è altrettanto vero che, in relazione ad azioni risarcitorie, che coinvolgono aspetti rientranti nella sfera giuridica della parte danneggiata, si applica il principio dispositivo nella sua integralità (cfr. Cons. Stato, sez. V, 30 aprile 2020, n. 2761).

In applicazione di tali principi, occorre osservare che la società appellante non ha sufficientemente assolto all’onere probatorio su di essa incombente, posto che, come correttamente indicato nella decisione impugnata, anziché depositare copia degli atti di compravendita delle aree in esame con indicato il prezzo pagato per il trasferimento, ha prodotto in giudizio una perizia di parte che ha trasformato l’asserito valore delle aree in diritti edificatori, senza dunque, comprovare l’effettivo esborso del denaro.

7. Con il terzo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui non ha accolto la domanda di risarcimento asseritamene derivante dalla responsabilità da “contatto sociale qualificato”.

7.1. Ad avviso della parte appellante, contrariamente a quanto ritenuto nella decisione impugnata, sarebbero irrilevanti tanto la pretesa “non vincolatività” dell’accordo del 2008 quanto il fatto che la delibera di Giunta n. 10/2019 di accoglimento della proposta di accordo operativo non ne garantisse la sottoscrizione, dato che ciò che si contesta è esattamente che, a seguito di detto accordo e di detta delibera, il Comune era tenuto a comportarsi secondo correttezza e buona fede, facendo tutto il possibile per far conseguire alla Società quanto si era impegnato a riconoscerle.

Rileva l’appellante come UR UZ avrebbe, quindi, un legittimo affidamento nella correttezza del Comune, adempiendo a tutti gli obblighi assunti nel 2008, ossia consentendo l’immediata utilizzazione del complesso immobiliare (che perdura tuttora) e poi completando il trasferimento del fabbricato A dopo l’accoglimento della proposta di accordo operativo; e questo ha fatto in virtù delle costanti rassicurazioni, (sotto forma di comunicazioni, ma soprattutto di iniziative e provvedimenti formali, ricevute dal Comune circa il futuro riconoscimento dei diritti edificatori stabiliti nell’accordo del 2008 e 21 nella convenzione del 2019, mediante approvazione di un POC o sottoscrizione di un accordo operativo. Viceversa, l’Amministrazione, ad avviso della società appellante: - non ha inserito il Sub-ambito 4.2 né altre aree neppure nel terzo e ultimo POC; - non ha stipulato l’accordo operativo, quando già si era impegnato in tal senso all’atto dell’accoglimento della proposta; - non ha neppure rinegoziato gli accordi con la Società, malgrado si fosse impegnato in tal senso in sede di approvazione della variante al PSC.

Più nel dettaglio, la responsabilità del Comune, si rinverrebbe, nella prospettiva, in esame, nel fatto che: (i) ha scelto di ritardare il riconoscimento dei diritti della Società nel primo POC: ma nel contempo ha assunto la delibera C.C. n. 29/2012, di ricognizione degli impegni assunti con i precedenti accordi urbanistici, in cui rinviava al POC successivo; (ii) per proprie scelte strategiche (rafforzare l’ERS) non ha riconosciuto i diritti neppure nel secondo POC: ma allo stesso tempo ha dato rassicurazioni relativamente al POC successivo, e ha commissionato la Relazione di Stima del Borgo Servizi nel 2017, riconoscendo il proprio debito verso la Società ; (iii) nel terzo POC (e malgrado le ripetute messe in mora) ha volutamente scelto di avvantaggiare altri Privati che avevano sottoscritto accordi urbanistici dopo quello dell’appellante e che non avevano ancora attuato gli impegni di interesse pubblico assunti, diversamente dalla Società, la cui richiesta di inserimento è stata respinta in quanto “non pertinente”.

Ad avviso della parte appellante, i doveri di correttezza e buona fede incombevano sull’Ente anche qualora l’accordo del 2008 fosse stato un accordo urbanistico “puro”, dovendo l’Amministrazione attivarsi prontamente e agire diligentemente per consentire l’adozione e l’approvazione del POC cui l’accordo era destinato ad accedere.

7.2. Rileva ulteriormente la società appellante che, con riferimento all’accordo operativo: (iv) il Comune ha accolto la proposta presentata da UR CO con apposita delibera di Giunta n. 10/2019, a seguito della quale le Parti hanno sottoscritto la convenzione del 2019 che prevedeva il completamento della cessione del Borgo Servizi in parte subito (come è difatti avvenuto con l’apposito atto di cessione) e in parte alla stipula dell’accordo operativo, che l’Ente assicurava come certa e imminente; (v) al contrario, l’Ente non ha neppure concluso il procedimento dell’accordo operativo con un provvedimento espresso: il procedimento si è quindi semplicemente arrestato senza alcuna motivazione, e senza neppure una rinegoziazione degli accordi precedenti; (vi) il Comune non ha assunto alcuna iniziativa per tutelare l’interesse della Società, riconoscendole il corrispettivo che le spettava, bensì ha continuato a utilizzare il Borgo Servizi come se niente fosse.

8. Il motivo non è fondato.

8.1. In via generale, occorre premettere che la responsabilità da contatto sociale non può essere invocata quale comodo espediente finalizzato a superare le difficoltà probatorie correlate alla responsabilità contrattuale.

Del resto, come noto, la categoria del contatto sociale qualificato è stata elaborata in Italia, sulle orme della dottrina tedesca, per colmare i presunti vuoti di tutela relativi a fattispecie che si collocano ai confini tra la responsabilità aquiliana e responsabilità contrattuale, per le quali, come è stato autorevolmente sostenuto, “ascriverle alla responsabilità contrattuale (e quindi al paradigma al regime della obbligazione di prestazione) sembrerebbe frutto di un’enfatizzazione, mentre ricondurle a quella extracontrattuale si rivelerebbe un impoverimento”.

Nel caso in esame, non c’è alcun bisogno di ricorrere a tale teoria, essendosi in presenza di un accordo tra le parti, come tale “direttamente” regolato dal regime della responsabilità contrattuale.

8.2. Del resto, anche a voler ammettere, senza tuttavia concederlo, che si possa richiamare tale teoria nel caso in esame, resterebbe il fatto che la responsabilità da contatto sociale qualificato resta, in ogni caso, assoggettata, sotto il profilo della prova esimente della responsabilità, al regime della responsabilità contrattuale, con la conseguenza per cui si opporrebbero alla prospettazione della parte appellante le motivazioni poste a supporto del respingimento del secondo motivo di appello. Da quanto precede discende, dunque, che non è configurabile alcun inadempimento imputabile al Comune, neppure rispetto agli obblighi di cooperazione connessi al principio generale di buona fede in executivis .

9. Con l’ultimo motivo di appello la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha declinato la propria giurisdizione in relazione alla domanda di arricchimento senza causa.

9.1. La decisione assunta sul punto dal T.a.r sarebbe erronea, nella prospettiva dell’appellante, ravvisandosi nella fattispecie in esame un collegamento, quanto meno ‘mediato’, della domanda proposta dalla ricorrente con l’esercizio del pubblico potere, ed essendo inoltre noto che, nei casi di giurisdizione esclusiva, è senz’altro ammissibile l’azione di condanna ex art. 2041 c.c..

9.2. A sostegno di questa conclusione la società appellante richiama un precedente di questa Sezione, nel quale sarebbe stata accolta la domanda ex art. 2041 c.c., proposta in via subordinata rispetto a quella di risarcimento del danno per inadempimento di una convenzione urbanistica (Cons. St., Sez. IV, 31 luglio 2023, n. 7435).

10. Il motivo non è fondato.

10.1. In via generale, occorre premettere che nonostante la rubrica dell’art. 2041 c.c. faccia riferimento alla “ azione ”, tale disposizione non contiene una norma processuale. La disposizione regola soltanto la disciplina sostanziale di un rapporto fra soggetti, dei quali uno si sia indebitamente arricchito ai danni dell’altro.

La norma, dunque, non contiene alcuna previsione relativa al riparto di giurisdizione.

Ne discende che, qualora il soggetto arricchito sia un ente pubblico, l’individuazione del giudice munito di giurisdizione deve essere operata in applicazione dei principi generali.

L’orientamento prevalente della giurisprudenza di legittimità attribuisce la giurisdizione sulle azioni di indebito arricchimento al giudice ordinario, nel presupposto che si tratti di un istituto civilistico che dà luogo a situazioni di diritto soggettivo perfetto, anche quando parte sia una P.A. (Cass., SS.UU., 26 maggio 2015, n. 10798).

Nondimeno, anche qualora il privato che agisce ex art. 2041 c.c. risulti in concreto titolare di un diritto soggettivo, la giurisdizione potrebbe comunque spettare al giudice amministrativo, qualora la materia oggetto del contendere sia legislativamente devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (estesa quindi alla cognizione, oltre che degli interessi legittimi, anche dei diritti soggettivi) e la causa petendi riguardi l’esercizio, sia pure in via mediata, di un potere autoritativo (Corte cost., con sentenza n. 204/2004; 191/2006).

Sotto quest’ultimo profilo, è stato chiarito che il criterio della riconducibilità all’esercizio del potere opera all’interno della giurisdizione esclusiva come condizione in assenza della quale la controversia avente ad oggetto diritti soggettivi, nonostante l’afferenza degli stessi alla materia oggetto della giurisdizione esclusiva, deve comunque essere devoluta al giudice ordinario (Adunanza Plenaria 29 gennaio 2014, n. 6).

In tale ottica, l’art. 7 c.p.a. deve essere interpretato nel senso che, ferma la vigenza del generale criterio di riparto della giurisdizione fondato sulla dicotomia tra diritti soggettivi e interessi legittimi, nelle materie di giurisdizione esclusiva è comunque necessario che il diritto soggettivo sia stato leso da atti, accordi o comportamenti riconducibili, sia pure in via diretta o mediata, all’esercizio del potere (Adunanza Plenaria sentenza 29 gennaio 2014, n. 6).

In coerente applicazione di tali principi, la Corte di Cassazione ha chiarito che, ad esempio, in materia di concessioni d’uso, la giurisdizione è quella (esclusiva) del giudice amministrativo, per il caso in cui il privato concessionario pretenda il controvalore, quanto meno a titolo d’ingiustificato arricchimento, dell’esecuzione di opere realizzate in assenza di un’autorizzazione da parte dell’ente ed ancorché la convenzione da cui originava la concessione prevedesse invece l’esecuzione di opere previa autorizzazione, in quanto la causa petendi involge la portata della convenzione in generale (Cass., SS.UU., 19 febbraio 1999, n. 79), mentre, viceversa, qualora la causa petendi non investa il rapporto di concessione, la giurisdizione spetta al giudice ordinario (Cass., SS.UU., 28 ottobre 1995, n. 11303).

10.2. Alla luce delle considerazioni che precedono, ad avviso del Collegio, merita integrale conferma la decisione impugnata nella parte in cui ha ritenuto che nel caso in esame difetti la giurisdizione del giudice amministrativo sul presupposto che la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo sussista a condizione che la causa abbia come oggetto immediato l’accordo integrativo del provvedimento e non invece solamente vicende patrimoniali in ipotesi a esso correlate.

Nel caso in esame, nella prospettazione di parte appellante, la richiesta di indennizzo per arricchimento ingiustificato muove dalla premessa che il Comune abbia utilizzato e stia utilizzando, direttamente o indirettamente, il complesso immobiliare cd. “Borgo dei Servizi” senza alcun titolo.

La tesi della società UR CO s.r.l. assume, infatti, che il comodato gratuito di “Borgo dei Servizi” era limitato temporalmente alla fase che andava dalla sottoscrizione dell’accordo ex articolo 18 L.R. n. 20/2000 alla sua esecuzione nei termini ivi fissati:

Così ricostruita la pretesa azionata dalla società UR CO s.r.l., come correttamente rilevato nella decisione impugnata, la fonte dell’obbligazione indennitaria risiede in una occupazione sine titulo , cioè una situazione di fatto illecita che non ha alcun collegamento con gli accordi urbanistici sottoscritti dalle parti.

Ne consegue che tali domande fuoriescono dalla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, non essendovi in alcun modo spendita da parte del Comune di poteri autoritativi, e dunque rientrano nella Giurisdizione del Giudice ordinario.

10.3. Né vale invocare, per giungere a diverse conclusioni, il precedente di questa Sezione n. 7435/2023, posto che, nel caso esaminato da quest’ultima decisione, contrariamente a quanto si registra nella controversia, non è stata sollevata in appello una specifica questione relativa al riparto di giurisdizione.

Come è noto, l’articolo 9 del codice del processo amministrativo ha previsto che il difetto di giurisdizione è rilevabile in primo grado anche d’ufficio, mentre nei giudizi di impugnazione è rilevabile solo se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione.

11. Con un ultimo mezzo di gravame la parte appellante, sciogliendo la riserva formulata nel ricorso di primo grado, chiede, ai sensi dell’art. 1453, comma 2, c.c. subordinatamente al mancato accoglimento della domanda risarcitoria/ restitutoria, che venga accertata la risoluzione dell’accordo per grave inadempimento.

12. Il motivo è infondato.

12.1. Secondo un costante orientamento giurisprudenziale, per poter dichiarare la risoluzione di un contratto ( rectius di un accordo), l’inadempimento, oltre che grave, deve essere imputabile al debitore. Tale orientamento trova riscontro, sul piano sistematico, nel fatto che il nostro ordinamento prevede due diverse cause di risoluzione: la risoluzione per inadempimento imputabile e di non scarsa importanza di cui all’art. 1453; la risoluzione per impossibilità sopravvenuta non imputabile di cui all’art. 1463.

12. 2 Nel caso in esame, per le ragioni esposte in occasione dell’esame del secondo mezzo di gravame, l’inadempimento del comune non è allo stesso imputabile.

13. In conclusione, alla luce di quanto si qui esposto, l’appello deve essere respinto.

14. La particolarità e complessità delle questioni esaminate giustificano l’integrale compensazione delle spese di questo grado di giudizio.

P.Q.M.

Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente tra le parti le spese del grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Silvia Martino

IL SEGRETARIO