Pubblicato il 11/09/2025

N. 07284/2025REG.PROV.COLL.

N. 00095/2025 REG.RIC.

N. 00101/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 95 del 2025, proposto da
MA EP & IE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonella Felici Bedetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Ascoli Piceno, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Massimiliano Angeletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Marche, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Cecilia Maria Satta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Marche in persona del commissario ad acta , Dirigente Difesa del Suolo e Autorità di Bacino, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Provincia di Fermo, non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 101 del 2025, proposto da
MA EP & IE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonella Felici Bedetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Ascoli Piceno, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Massimiliano Angeletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Marche, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Cecilia Maria Satta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Marche in persona del Commissario ad acta, Dirigente Difesa del Suolo e Autorità di Bacino, non costituiti in giudizio;

per la riforma

quanto al ricorso n. 95 del 2025:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (sezione Seconda) n. 781/2024, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 101 del 2025:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (sezione Seconda) n. 781/2024, resa tra le parti;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Ascoli Piceno, della Regione Marche;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e uditi per le parti l’avvocato Brunelli, in delega dell'avvocato Felici Bedetti, l’avvocato Circi, in delega dell'avvocato Satta, e l’avvocato Angeletti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società MA EP & IE s.r.l. proponeva separati ricorsi dinanzi al Tribunale amministrativo Regionale per le Marche, iscritti al numero di registro generale 200 del 2017 e al numero 110 del 2016, per l’annullamento: a) della deliberazione del Consiglio Provinciale di Ascoli Piceno n. 26 del 19 novembre 2015 avente ad oggetto ‘ Debito fuori bilancio per i <Lavori di somma urgenza di sistemazione dell’alveo e delle sponde del fiume Tenna per la tutela del campo pozzi di captazione dell’acqua potabile a servizio dell’acquedotto del Tennacola sito nel Comune di Rapagnano >; b) della deliberazione del Consiglio Provinciale di Ascoli Piceno n. 1 del 23 febbraio 2015 avente ad oggetto < Approvazioni verbali delle precedenti sedute >; c) di tutti gli atti strumentali, funzionalmente collegati, connessi o consequenziali pur se non espressamente elencati, purché effettivamente lesivi dei diritti e degli interessi della ricorrente; d) della nota di prot. n. 3967 del 21 febbraio 2017 della Segreteria Generale della Provincia di Ascoli Piceno.

La ricorrente riferiva che, con sentenza del 4 agosto 2014, n. 4143, resa nel giudizio di appello iscritto al numero di R.G. 985/2014, il Consiglio di Stato aveva accolto in via definitiva il ricorso proposto dalla MA EP & IE s.r.l. avverso il silenzio serbato dalla Provincia di Ascoli Piceno e dalla Provincia di Fermo, sull’istanza di riconoscimento proposta, ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. e) del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, del debito fuori bilancio di euro 303.437,54, corrispondente a lavori pubblici di somma urgenza eseguiti dalla ricorrente per la sistemazione dell’alveo e delle sponde del fiume Tenna, in base al verbale di somma urgenza di prot. n. 5858 del 6 settembre 2006 e della successiva determinazione della Provincia di Ascoli Piceno n. 4808 del 3 ottobre 2006.

Accertata l’illegittimità del silenzio serbato dalle Amministrazioni provinciali sull’istanza di riconoscimento, il Consiglio di Stato, per l’effetto, ordinava ai rispettivi Consiglio Provinciali di pronunciarsi nel termine di 30 giorni dalla comunicazione o dalla notifica della sentenza, e nominava Commissario ad acta il Dirigente pro tempore preposto alla posizione funzionale Difesa del suolo e autorità di bacino della Regione Marche, con l’incarico di provvedere, in caso di persistente inottemperanza delle Amministrazioni provinciali, nel termine di 30 giorni dall’invito di parte ricorrente.

Con ordinanza n. 3499 del 2015, il Consiglio di Stato, pronunciandosi sulla richiesta di chiarimenti avanza dal Commissario ad acta in merito allo svolgimento delle funzioni affidategli, stabiliva che sull’istanza originaria dovesse pronunciarsi unicamente la Provincia di Ascoli Piceno e che solo in assenza di un atto formale dell’Amministrazione provinciale, decorsi 90 giorni dalla pubblicazione dell’ordinanza, avrebbe potuto provvedere il Commissario ad acta .

Con decreto del Commissario ad acta del 17 luglio 2015, n. 1, veniva riconosciuta l’iscrizione del debito fuori bilancio per euro 303.437,54, oltre interessi e rivalutazione monetaria sulla sorte capitale, e incaricato il Dirigente del servizio economico – finanziario di provvedere ai relativi calcoli rendicontali e alla liquidazione di quanto dovuto alla MA EP & IE s.r.l.

Con deliberazione del 19 novembre 2015, n. 26, tuttavia, il Consiglio Provinciale di Ascoli Piceno dichiarava di non riconoscere il debito fuori bilancio e separatamente impugnava il decreto commissariale n. 1 del 2015, con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, che veniva dichiarato inammissibile.

La società MA EP & IE s.r.l. proponeva il ricorso n. 110 del 2016 avverso la deliberazione provinciale n. 26 del 2015, lamentando difetto assoluto di attribuzione, violazione e falsa applicazione degli artt. 21 septies e 21 octies della legge n. 241 del 1990, violazione degli artt. 191 e 194 del d.lgs. n. 267 del 2000, e artt. 146 e 14 del d.P.R. n. 554 del 1999.

In aggiunta, avverso la deliberazione provinciale n. 26 del 2015, proponeva ricorso per ottemperanza dinanzi al Consiglio di Stato R.G.N. 985 del 2014, per l’attuazione della sentenza n. 4143 del 2014, chiedendo che fosse dichiarata la nullità degli atti impugnati per elusione e violazione del giudicato o carenza di potere e, comunque, che fossero annullati per illegittimità, concludendo che la Provincia di Ascoli Piceno fosse condannata al pagamento della somma di euro 303.437,54 oltre agli accessori. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente estendeva le medesime domande proposte con il ricorso introduttivo n. 110 del 2016 nei confronti della delibera consiliare n. 1 del 2016, con la quale la Provincia di Ascoli Piceno aveva rettificato la deliberazione n. 26 del 2015 nella parte in cui attestava che l’Amministrazione non aveva mai ricevuto comunicazione del decreto commissariale n. 1 del 2015, dichiarando in sostituzione di avere ricevuto e protocollato il suddetto decreto già in data 22 luglio 2015.

Successivamente, la società MA EP & IE s.r.l. depositava un ulteriore ricorso, chiedendo l’annullamento della nota di prot. n. 3967 del 2017 del Segretario Generale della Provincia di Ascoli Piceno, con la quale erano state trasmesse alla Regione Marche le diffide ad adempiere della ricorrente, poiché ritenuta competente ad adempiere in ragione del trasferimento alla stessa delle funzioni del servizio provinciale di difesa del suolo e della nota di riscontro prot. n. 188698 del 7 marzo 2017, con la quale l’Avvocatura regionale aveva rimesso alla Provincia l’immediata esecuzione del decreto commissariale, sul presupposto che il debito da esso derivante si fosse già consolidato nei confronti di quest’ultima prima del trasferimento di funzioni previsto alla legge regionale. Nel medesimo ricorso, parte ricorrente chiedeva che la Provincia di Ascoli Piceno e la Regione Marche fossero condannate in solido all’immediato pagamento della somma di euro 303,437,54 oltre interessi e rivalutazione monetaria, e oltre la somma di euro 300,00 per ogni giorno di ritardo dalla data del citato decreto del Commissario ad acta fino all’effettivo soddisfo, o in subordine che fosse stabilito quale delle due Amministrazioni fosse tenuta al pagamento delle somme dovute in esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato del 4 agosto 2014, n. 4143.

Nei confronti degli atti menzionati veniva anche depositato un ulteriore ricorso per ottemperanza, iscritto al R.G. 2585/2017, con estensione delle medesime domande già proposte per l’attuazione della sentenza del 4 agosto 2014, n. 4143.

Con sentenza 19 luglio 2018, n. 4402, il Consiglio di Stato dichiarava la parziale inammissibilità dei ricorsi iscritti al n. 200 del 2017 e al n. 2585 del 2017, in quanto, ricorrendo in ottemperanza per l’attuazione della sentenza 4 agosto 2014, n. 4143, parte ricorrente aveva preteso di conseguire un risultato diverso ed ulteriore rispetto a quello attribuitogli dalla sentenza medesima, assumendo quale riferimento il decreto commissariale, adottato prima del radicarsi della potestà sostitutiva. Veniva, inoltre, affermato che parte ricorrente avrebbe dovuto far valere le proprie ragioni mediante ordinaria azione di annullamento ai sensi dell’art. 29 c.p.a.

Ritenendo la relativa domanda esaminabile in qualità di questione esecutiva rientrante nell’art. 117, comma 4, c.p.a., il Consiglio di Stato stabiliva che, laddove all’esito del separato contenzioso pendente tra le medesime parti fosse stato accertato il diritto della ricorrente a ricevere il pagamento del corrispettivo, lo stesso sarebbe dovuto avvenire con risorse a cura e oneri a carico della Regione Marche. Al contempo, il Consiglio di Stato si pronunciava anche per la prevalenza della deliberazione provinciale del 19 novembre 2015, n. 26, sul decreto commissariale n. 1 del 2015, posto che quest’ultimo era stato adottato prima del previsto radicamento della potestà sostitutiva, escludendo che le pretese della ricorrente potessero fondarsi sull’esecuzione del decreto commissariale.

2. Il T.A.R. per le Marche, con sentenza n. 781 del 2024, dichiarava entrambi i ricorsi, R.G.N. 110 del 2016 ed R.G.N. 200 del 2017 inammissibili per difetto di giurisdizione.

Secondo il Collegio di prima istanza, il riconoscimento del debito fuori bilancio costituiva un procedimento dovuto e tipizzato, in base al quale l’obbligo di provvedere si strutturava secondo le previste forme procedimentali. L’attribuzione all’Amministrazione di un potere di valutazione discrezionale in ordine all’ an e al quantum della pretesa sostanziale non modificava la natura del rapporto giuridico sotteso al dovere di provvedere, pertanto il procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio costituiva nella sostanza ‘una obbligazione pubblica’ a fronte della quale la situazione soggettiva spettante al creditore non era di interesse legittimo.

3. La MA EP & IE s.r.l. ha proposto due separati ricorsi in appello avverso la medesima pronuncia (R.G.N. 95 del 2025, R.G.N. 101 del 2025) chiedendone la riforma sulla base delle seguenti censure: “ 1. Con il primo motivo di appello si censura la sentenza n. 781/2914 qui gravata laddove il T.A.R. Marche ha violato l’art. 117, comma V, c.p.a. in riferimento all’art. 32, comma II, c.p.a. avendo ritenuto che il contenuto del paragrafo 11 della sentenza n. 4402/2018 a cura della Sezione V del Consiglio di Stato – secondo cui è stato affermato che: <11. E’ quindi accaduto che la Provincia abbia provveduto, sebbene in senso sfavorevole a quanto ipotizzato dalla MA EP & IE, che tuttavia può far valere le sue pretese contro la delibera così assunta nella competente sede del giudizio di cognizione, mediante l’ordinaria azione di annullamento prevista dall’art. 29 del codice del processo amministrativo peraltro già proposta>, costituisca <in realtà in tutta evidenza un’indicazione priva di qualsiasi efficacia di giudicato> invece che la rappresentazione della corretta disciplina processuale applicabile, date le sue caratteristiche, alla fattispecie concreta; 2. Con il secondo motivo di appello si censura la sentenza n. 781/2024 limitatamente alla parte in cui, fermo restando quanto ritenuto nei paragrafi n.ri 2.2., 2.3 e 2.5 della stessa in cui è stato affermato che il procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio è discrezionale nell’an (oltre che nel quantum), è stata, pur tuttavia, dichiarata l’inammissibilità dell’azione ordinaria di annullamento esperita ai sensi dell’art. 29 c.p.a. in danno della deliberazione consiliare provinciale di Ascoli Piceno n. 26 del 19.11.2015 per preteso e presunto difetto di giurisdizione del G.A. a favore della giurisdizione del G.O.; 3. Con il terzo motivo di appello si censura la sentenza n. 781/2024 laddove il T.A.R. Marche di Ancona, omettendo ovvero fingendo di ignorare l’esito della fattispecie decisa mediante la sentenza Cons. St., sez. V, n. 4143/2014, ha deciso come se la TA ricorrente, qui appellante, dovesse ancora agire, per la prima volta, al fine di ottenere il riconoscimento della propria pretesa, omettendo completamente di considerare che, nel caso de quo, il debito fuori bilancio è stato già riconosciuto mediante decreto n.1 assunto dal Commissario ad acta in data 17.07.2015 e che, quindi, a tutto voler concedere, l’azione di annullamento della deliberazione n. 26 assunta dal Consiglio Provinciale di Ascoli Piceno in data 19.11.2015 avrebbe potuto essere dichiarata inammissibile, ai sensi degli artt. 73, comma III, e 15 c.p.a., sotto il profilo dell’incompetenza in riferimento ai principi coniati dall’Ad. Pl. n. 8/2021, avendo dovuto, semmai, la TA MA EP & IE s.r.l. rivolgersi al Consiglio di Stato in sede di ottemperanza al fine di ottenere la declaratoria di inefficacia della ridetta deliberazione consiliare assunta in epoca successiva rispetto al decreto n. 1/2015 del Commissario ad acta in funzione del pagamento, sempre in sede di ottemperanza, della pretesa economica già riconosciuta a suo favore; 4. Con il quarto motivo di appello si censura la sentenza n. 781/2014 per violazione dell’art. 324 c.p.c. laddove il T.A.R. Marche ha ritenuto l’inammissibile del giudizio iscritto al n. 200/2017 R.G. per difetto di giurisdizione del G.A. a favore del G.O.”

4. La Provincia di Ascoli Piceno si è costituita in resistenza in entrambi i giudizi, chiedendo il rigetto degli appelli e la conferma della sentenza impugnata relativamente alla statuizione sul difetto di giurisdizione. Ha inoltre rappresentato che, nella denegata ipotesi in cui dovesse essere ritenuta la giurisdizione del giudice amministrativo, e il giudice adito dovesse decidere la controversia nel merito, i ricorsi dovrebbero essere respinti.

5. La Regione Marche si è difesa, chiedendo che gli appelli, previa riunione, siano dichiarati inammissibili e comunque respinti perché destituiti di fondamento.

6. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le proprie difese.

7. All’udienza del 15 maggio 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

8. Il Collegio, preliminarmente, dispone la riunione dei ricorsi in appello iscritti al R.G.N. 95 del 2025 e al R.G.N. 101 del 2025, in quanto proposti avverso la medesima sentenza.

Nel processo amministrativo, con riferimento al grado di appello, sussiste l’obbligo per il giudice di disporre la riunione degli appelli allorquando questi siano proposti avverso la stessa sentenza (art. 96, comma 1, c.p.c.), mentre in tutte le altre ipotesi la riunione dei ricorsi connessi attiene ad una scelta facoltativa e discrezionale del giudice, come si desume dalla formulazione testuale dell’art. 70 del d.lgs. n. 104 del 2010 (Cons. Stato, n. 2737 del 2019).

L’appellante ha chiarito di avere depositato due appelli avverso la medesima pronuncia (sentenza n. 781 del 2024), in ragione del fatto che è stata pronunciata una sentenza unica per entrambi i ricorsi introduttivi, nonostante gli stessi non siano stati oggetto di riunione.

Ciò premesso, va osservato che si può prescindere dall’esame delle eccezioni sollevate dalle parti in rito, anche con riferimento alla irritualità delle produzioni e/o allegazioni documentali, in ragione dell’infondatezza nel merito dei ricorsi in appello, non dipendente dall’esame dei profili di censura dedotti in tali eccezioni.

9. Passando all’esame delle doglianze, con il primo mezzo, la società lamenta l’errata lettura della sentenza del Consiglio di Stato n. 4402 del 2018, che ha preso atto della sentenza n. 4143 del 2014 e della successiva deliberazione n. 26 del 2015 della Provincia di Ascoli Piceno, mediante impugnativa della stessa delibera davanti al giudice amministrativo con i procedimenti n. 101 del 2016 e n. 200 del 2017 che avrebbero dovuto avere un epilogo nel merito e non in rito.

10. Con il secondo motivo di appello, l’appellante denuncia un difetto sostanziale nella motivazione della sentenza impugnata, rappresentando che correttamente la ditta MA avrebbe invocato un proprio interesse legittimo acquisibile solo in sede amministrativa, proprio in considerazione del fatto che il procedimento previsto per il riconoscimento del debito fuori bilancio o la negazione di detto riconoscimento avesse un contenuto discrezionale sia nell’ an che nel quantum e conseguentemente natura amministrativa, atteso che, diversamente opinando, non avrebbe potuto attivarsi alcuna pretesa sul silenzio in sede amministrativa.

Secondo la società ricorrente sussisterebbe, pertanto, un interesse legittimo che giustificherebbe la giurisdizione amministrativa sulla presente controversia, anche per la ragione che la delibera provinciale è intervenuta dopo che il debito fuori bilancio era stato riconosciuto dalla delibera n. 1 del 2015 del Commissario ad acta.

11. Con il terzo mezzo, l’appellante ritiene che la sentenza impugnata ometterebbe la valutazione sulla valenza del decreto n. 1 del 2015 del Commissario ad acta che avrebbe riconosciuto il debito fuori bilancio rappresentando come, a seguito dell’annullamento della delibera della Provincia di Ascoli Piceno n. 26 del 2015, il credito diventerebbe esigibile rispetto alla Regione in considerazione del richiamato decreto commissariale. Ritiene che la sentenza impugnata non potrebbe demandare al giudice ordinario la soluzione della controversia, e neppure anche solo l’eventuale contrasto tra la delibera provinciale e il decreto commissariale, in quanto il contrasto sarebbe risolvibile in sede amministrativa, sebbene per questione di competenza. Conclude sostenendo l’erroneità della questione di giurisdizione e la non corretta applicazione dell’art. 73 c.p.a.

12. Con il quarto motivo, l’appellante estende i motivi di gravame anche al giudizio iscritto al R.G.N. 200 del 2017 sul presupposto della errata qualificazione giurisdizionale, ritenendo come gli atti impugnati in questa sede rientrino comunque nel novero del diritto amministrativo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo sulle relative ragioni di censura.

13. Con le critiche prospettate nei due appelli, come sopra riuniti, spiegati avverso la medesima sentenza, la società appellante sostanzialmente denuncia: a) l’erroneità della sentenza impugnata che avrebbe disatteso l’affermazione contenuta nella pronuncia n. 4402 del 2018 resa dal Consiglio di Stato, secondo cui la deliberazione del consiglio provinciale di Ascoli Piceno di denegato riconoscimento fosse da impugnarsi con domanda di annullamento ex art. 29 c.p.a.; b) l’erroneità della sentenza impugnata per avere ritenuto l’inammissibilità dell’azione ordinaria ex art. 29 c.p.c. della Deliberazione del Consiglio provinciale di Ascoli Piceno n. 26 del 2015 per difetto di giurisdizione; c) l’erroneità della sentenza impugnata per avere ritenuto il debito non riconosciuto pur in presenza del decreto del Commissario ad acta del 17.7.2015, n. 1, che sarebbe prevalente rispetto alla deliberazione del Consiglio Provinciale di denegato riconoscimento, in forza di quanto affermato dalla pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 8 del 2021; e) l’erroneità della declaratoria di difetto di giurisdizione in ordine agli atti impugnati con ricorso n. 200 del 2017 in quanto sarebbe coperta da giudicato l’affermazione che la nota regionale impugnata non ha natura provvedimentale.

La società ricorrente fonda la giurisdizione del giudice amministrativo sulle seguenti argomentazioni: a) il Consiglio di Stato, accogliendo, con sentenza n. 4143 del 2014, il gravame e accertando l’illegittimità del silenzio – inadempimento dell’Amministrazione e, quindi, ravvisando l’obbligo di provvedere al riconoscimento del debito secondo un procedimento tipico e di carattere cogente, anche se da esito non vincolato, avrebbe inteso riconoscere la sussistenza di un interesse legittimo fondato sul mancato esercizio di un potere amministrativo a carattere autoritativo, pertanto escludendo che la posizione del ricorrente potesse qualificarsi come diritto soggettivo;

b) con sentenza n. 4402 del 2018, il Consiglio di Stato ha espressamente stabilito che la ricorrente avrebbe dovuto dedurre l’impugnazione nei termini di azione di annullamento ai sensi dell’art. 29 c.p.a., in tal modo confermando la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo.

13.1. Il Collegio rileva che assume rilievo assorbente l’esame della questione di giurisdizione sulla controversia in esame.

Il Tribunale di merito ha declinato la giurisdizione a favore del giudice amministrativo, osservando che, in tema di riconoscimento della sussistenza dei presupposti necessari all’iscrizione fuori bilancio, l’Amministrazione ha un potere di valutazione discrezionale in ordine all’ an e al quantum della pretesa sostanziale che non modifica la natura del rapporto giuridico sotteso al dovere di provvedere, con la conseguenza che il procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio costituisce nella sostanza anche una particolare modalità di adempimento dell’obbligazione di tipo contrattuale spontaneamente assunta dall’Amministrazione con il fornitore del servizio, già validamente sorta nell’ordinamento giuridico a prescindere da un’apposita previsione di bilancio.

La Sezione condivide le conclusioni a cui è giunto il Giudice di prime cure e ritiene che, nella specie, la controversia debba essere devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, per i principi di seguito indicati.

13.2. La declaratoria sulla giurisdizione impone la lettura degli approdi argomentativi illustrati nella sentenza n. 4402 del 2018.

Con la sentenza, questo Consiglio ha statuito che la deliberazione del Consiglio provinciale di Ascoli Piceno n. 26 del 19 novembre 2015 è l’atto adottato in ottemperanza alla sentenza n. 4143 del 2014, con la quale il Consiglio di Stato ha accolto in via definitiva il ricorso della società MA EP & IE s.r.l. contro il silenzio serbato dalle Province di Ascoli Piceno e Fermo sull’ istanza diretta al riconoscimento, ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. e) del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, del debito fuori bilancio di euro 303.437,54, per i lavori di somma urgenza di sistemazione dell’alveo e delle sponde del fiume Tenna per la tutela del campo pozzi di captazione dell’acqua potabile a servizio dell’acquedotto di Tennacola, eseguiti dalla stessa ricorrente nel 2006.

La pronuncia ha statuito, inoltre, che il decreto del Commissario ad acta non poteva fondare alcuna pretesa della società ricorrente e che pertanto, al momento del deposito della sentenza resa nel giudizio di ottemperanza, era ancora sub iudice la pretesa di pagamento della ricorrente, che aveva impugnato ex art. 29 c.p.a. la delibera del Consiglio provinciale.

Ne consegue che, dalla piana lettura dei provvedimenti giurisdizionali, si evince chiaramente che la sentenza n. 4143 del 2014 passata in giudicato si è espressa solo sul silenzio dell’Amministrazione provinciale e sull’esercizio obbligatorio di un potere amministrativo a contenuto discrezionale riservato in via esclusiva all’Amministrazione, per l’apprezzamento dei presupposti della pretesa sostanziale, accertando, come afferma il T.A.R., “ il dovere dell’Ente di procedere alla regolarizzazione contabile di prestazioni che abbiano apportato un’effettiva utilità pubblica e condannandolo a pronunciarsi entro un termine” .

Quindi, il passaggio in giudicato della sentenza n. 4143 del 2014 ha determinato il consolidamento della pronuncia del giudice amministrativo in relazione alla sola configurabilità in capo all’Amministrazione dell’obbligo di provvedere sulla richiesta di regolarizzazione di un debito sanabile, così come stabilito dagli artt. 191 e 194 T.U.E.L.

Né si può ritenere che sussista la giurisdizione del giudice amministrativo facendo riferimento alle statuizioni contenute nella sentenza del Consiglio di Stato n. 4402 del 2018, in quanto non risulta esservi alcun giudicato con riferimento all’azione di annullamento ex art. 29 c.p.a., contenuto nella suindicata pronuncia, in quanto si tratta di un obiter dictum espresso dal Collegio nello sviluppo argomentativo della motivazione che affronta una questione di diritto.

Come chiarito correttamente dal T.A.R., “ il riferimento all’azione di annullamento ai sensi dell’art. 29 c.p.a., che secondo parte ricorrente varrebbe di per sé a giustificare in via definitiva la giurisdizione del giudice amministrativo, costituisce in realtà in tutta evidenza un’indicazione priva di qualsiasi efficacia di giudicato. Infatti, essa non rappresenta in alcun modo un presupposto logico della dichiarazione di inammissibilità, la quale viene invece a fondarsi sull’incompatibilità di fondo della domanda con gli effetti della sentenza di cui si chiede l’ottemperanza”.

13.3. Pertanto, con la sentenza n. 781 del 2024, oggetto di impugnazione, il T.A.R. ha, condivisibilmente, preso atto delle precedenti pronunce, tra cui la sentenza n. 4402 del 2018, e quindi della parziale inammissibilità dei precedenti ricorsi presentati dalla ditta MA EP & IE s.r.l. relativamente alla richiesta di ottemperanza della sentenza n. 4143 del 2014, rilevando che il Consiglio di Stato si era già pronunciato sulla ‘ prevalenza della deliberazione provinciale numero 26 sul decreto commissariale numero 1/2015 posto che quest’ultimo era stato adottato prima del previsto radicamento della potestà sostitutiva escludendo che le pretese della ricorrente potessero fondarsi sull’esecuzione del decreto commissariale’ e ha concluso dichiarando il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sul presupposto che la pretesa della ditta MA non fosse più inquadrabile nella sfera degli interessi legittimi, ma in quella del diritto soggettivo (diritto di credito) ‘ con conseguente e necessaria giurisdizione del giudice ordinario’, stabilendo che ‘ deve ritenersi devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario ogni questione attinente all’obbligo di pagamento già riconosciuto in capo alla regione Marche dalla sentenza del Consiglio di Stato numero 4402/2018’.

L’appellante, nello sviluppo illustrativo dei mezzi, denuncia l’uso non corretto dell’art. 73 c.p.a. con riferimento alla declaratoria del difetto di giurisdizione.

La critica non può essere condivisa, risultando dalla motivazione della sentenza impugnata la tutela delle prerogative difensive delle parti, e in particolare che: “ Alla pubblica udienza del 25 gennaio 2024, sul rilievo d’ufficio ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., di un possibile difetto di giurisdizione del T.A.R. adito, parte ricorrente chiedeva la fissazione di un termine per il deposito di memorie” che in effetti sono state depositate .

13.4. Va, altresì, rammentato che l’art. 194 del d.lgs. n. 267 del 2000, come suggerisce la rubrica ‘ riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio ’, afferma che gli enti locali, tramite delibera consiliare, riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da: a) sentenze esecutive; b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio ed il disavanzo derivi da fatti di gestione; c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali; d) procedura espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità.

L’indirizzo prevalente ritiene che i debiti indicati dall’art. 194 del d.lgs. cit. rappresentino un elenco tassativo, nel senso che si tratterrebbe di tutti e solo quei casi in cui il riconoscimento del debito da parte dell’ente debba considerarsi obbligatorio. Si potrebbe allora affermare che, per questa tipologia di debiti, il riconoscimento della P.A. sia un atto meramente formale avente funzione dichiarativa in quanto trattasi di debiti di per sé certi, e dunque la delibera del Consiglio non debba realmente assumere alcuna decisione discrezionale, ma solo confermare quanto già doveroso per legge, trattandosi di debiti pacificamente attribuibili all’ente locale, il quale dovrà necessariamente riconoscerli e adempiervi.

Tuttavia, può accadere, come nella specie, che il Consiglio dell’ente locale, per qualsiasi ragione, ritenga di non voler pagare il debito e, quindi, di non riconoscerlo.

Orbene, come osservato correttamente dal T.A.R., il mancato riconoscimento di un debito da parte dell’ente locale è questione sottratta al giudice amministrativo, in quanto spetta al giudice ordinario la relativa giurisdizione.

In tale ipotesi, vengono in considerazioni dei diritti soggettivi, atteso che la sostanziale lesività nei confronti del creditore è data dall’inadempimento del rapporto sottostante, e non già dalla deliberazione consiliare declinatoria dell’invocato riconoscimento, o dalla sua omissione.

Pertanto, la posizione giuridica soggettiva, poiché avente ad oggetto, in ultima analisi, il diritto di credito per il mancato pagamento di somme dovute in base ad un atto di rango negoziale, è di tipo paritetico, proprio di fattispecie di esecuzione contrattuale, appartenente alla giurisdizione del giudice ordinario.

Infatti, l’atto di regolarizzazione contabile, il riconoscimento del debito fuori bilancio, non ha natura provvedimentale, ma solo ricognitiva del presupposto, ai fini dell’inserimento nel bilancio dell’Amministrazione locale del debito assunto, sicché la posizione correlata non è di interesse legittimo, bensì di diritto soggettivo, con conseguente cognizione spettante al giudice ordinario.

La giurisprudenza di legittimità, condivisa da questo Consiglio di Stato (sentenza n. 3184 del 2024; id. n. 7238 del 2023; id. n. 3146 del 2023; id. n. 808 del 2021; id. n. 7056 del 2019), a tale riguardo ha chiarito: “ Il riconoscimento del debito fuori bilancio, ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. e) TUEL, consegue, effettivamente, all’attivazione di un procedimento discrezionale, riservando all’ente locale la valutazione dell’utilità e dell’arricchimento conseguiti con l’acquisizione, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza (…), se tuttavia, non esiste un diritto soggettivo del privato al riconoscimento ad opera dell’ente locale del debito assunto fuori bilancio, non di meno la pretesa che il privato fornitore rivolge verso l’amministrazione è fondata sul rapporto contrattuale avente ad oggetto al prestazione di beni e servizi, perciò rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario. La mancanza della deliberazione consiliare di riconoscimento costituisce un limite interno che preclude nel merito la proponibilità della domanda di pagamento portata dal fornitore verso l’ente, senza tuttavia incidere sui fatti costitutivi della pretesa e perciò senza coinvolgere la giurisdizione (…). A fronte dell’inerzia dell’amministrazione rispetto all’emanazione vincolata (seppure discrezionale nei contenuti) del provvedimento di riconoscimento dei debiti fuori bilancio, nell’ipotesi contemplata dall’art. 194, comma 1, lett. e) TUEL, la posizione del privato si configura comunque di diritto soggettivo, giacché correlata ad una pretesa di adempimento contrattuale. La deliberazione di cui all’art. 193, comma 2, TUEL, con cui l’ente locale riconosce la legittimità del debito fuori bilancio, pur postulando la competenza dell’organo consiliare riguardo alla valutazione e all’apprezzamento dell’opportunità di iscrivere la relativa posta, alla luce dell’utilità e dell’arricchimento per l’ente dell’avvenuta acquisizione di beni o servizi in violazione delle norme di contabilità, è pur sempre volta alla costituzione diretta del rapporto obbligatorio con l’amministrazione”; ne consegue che “ deve ritenersi insussistente la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere dell’azione, proposta ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. per ottenere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere in ordine al riconoscimento dei debiti fuori bilancio, ex art. 191, comma 1, lett. e) d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, trattandosi di domanda comunque correlata ad una pretesa di adempimento contrattuale, rispetto al quale la posizione del privato si configura, perciò, come diritto soggettivo (Cass. SS.UU. n. 29178 del 2020; id. n. 26985 del 2020).

14. In definitiva, l’appello va respinto, e ogni altra questione dedotta dalle parti deve ritenersi assorbita.

15. Le ragioni della decisione e la peculiarità della vicenda processuale giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite del grado tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, previa riunione, rigetta gli appelli, come in epigrafe proposti.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO