Pubblicato il 28/05/2025

N. 04649/2025REG.PROV.COLL.

N. 06713/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6713 del 2024, proposto dal Ministero della Cultura -Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le province di Salerno e Avellino, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Giglio S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Simona Corradino, Francesco Lanocita, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Capaccio Paestum, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Staccata di Salerno, Sezione Seconda, n. 359/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Giglio S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il Cons. Raffaello Sestini e uditi per le parti gli avvocati Simona Corradino e Francesco Lanocita

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Il contenzioso amministrativo in esame prende le mosse dal provvedimento, emesso dal Comune di Capaccio Paestum in data 11 gennaio 2024, che ha annullato in autotutela, ex art. 21 nonies della legge n. 241/1990, il permesso di costruire n. 29/2019, rilasciato alla società appellata, concernente la riqualificazione edilizia ed urbanistica di una struttura esistente, previo parere paesaggistico favorevole della Soprintendenza prot. n. 20583 del 10.09.2018.

Il provvedimento di annullamento è incentrato sulla motivazione che il permesso di costruire n. 29/2019 risulta fondato sulla “ non veritiera o comunque erronea rappresentazione dello stato assentito (Licenza Edilizia n. 226 del 16/12/1968 – Parere Soprintendenza ai Monumenti della Campania con parere prot. n. 1045 del 07/03/1968) e di conseguenza dello stato dei luoghi” .

2 – La sentenza impugnata, in accoglimento del ricorso proposto dalla società interessata, ha annullato il provvedimento comunale di autotutela, rilevando che il termine decadenziale di dodici mesi per l’esercizio dei poteri di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 fosse “pacificamente” decorso e mancasse un giudicato penale attestante la falsità delle dichiarazioni e della documentazione prodotta dal ricorrente a corredo dell’istanza di ristrutturazione.

Secondo la sentenza impugnata, “ la norma attribuisce alla P.A. la possibilità di annullare, anche dopo quel termine, i provvedimenti ottenuti sulla base di rappresentazioni false, con l’avvertenza che, nel caso in cui la ravvisata falsità costituisca reato, essa sia accertata in sede penale con sentenza passata in giudicato. Tuttavia, nel caso di specie, pur vertendosi nell’ipotesi di un falso in atto pubblico, nessun giudicato penale risulta esistente” .

3 - La Soprintendenza appellante deduce che con D.M. 7 giugno 1967 è stato dichiarato il notevole interesse pubblico di una zona del Comune di Capaccio Paestum di interesse paesaggistico particolarmente importante, ferma restando la tutela del comma 1, lettera a), dell’art. 142 del D.Lgs 42/2004, per i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare.

In tale quadro, prosegue l’atto di appello, con nota prot. 1045 in data 7 marzo1968 la competente Soprintendenza ha approvato la realizzazione della struttura “Hera Argiva” da adibire a campeggio, con prescrizioni specifiche, “ limitatamente al solo piano terra e a condizione che la copertura del ristorante venga eseguita in struttura provvisoria ” e senza assentire, come attestato dalla copiosa documentazione ritrovata nell’archivio storico della Soprintendenza, ulteriori costruzioni sull’area in esame ad eccezione di quanto autorizzato con nota prot. 1045 del 7 marzo 1968. Difatti, sarebbero agli atti numerose istanze, presentate dall’allora proprietario, volte all’ampliamento del campeggio al fine di realizzare strutture stabili da adibire ad alloggi nell’area in esame, tutte respinte dalla stessa. Ne consegue, conclude l’atto d’appello, che tutte le opere realizzate dal 1966 al giugno 1970 sarebbero da considerarsi abusive.

4 – Nelle more, in data 6 aprile 2018 è stato stipulato con la LI SRL contratto di locazione del compendio immobiliare denominato “Villaggio Hera Argiva” in seguito al bando ad evidenza pubblica ristretta per la locazione e la valorizzazione del compendio immobiliare. L’intero intervento di riqualificazione e di valorizzazione, oggetto di bando, comprende la ristrutturazione edilizia di tutti gli immobili facente parte dell’ex Villaggio Hera Argiva, alcuni dei quali oggetto di condono edilizio ex legge n. 47/1985. In data 13 maggio 2019 è stato quindi rilasciato dal Comune di Capaccio Paestum il permesso di costruire n. 29, avente ad oggetto: “ Ristrutturazione edilizia con adeguamento igienico funzionale della struttura turistica ex Campeggio Hera Argiva - “Blocco Centrale ”, richiamando l’autorizzazione paesaggistica n. 144/2018 del 17 settembre 2018 ed il parere favorevole con prescrizioni della Soprintendenza prot. 20583-P del 10 settembre 2018.

5 -Secondo la parte appellante l’istanza di ristrutturazione contiene, tra le altre, la tavola n. 3 che, nel raffigurare lo stato legittimo del fabbricato, rappresenta lo stato assentito come difforme per sviluppo plano-volumetrico (in notevole aumento di lunghezza) e per destinazioni d’uso, rispetto agli elaborati conservati agli atti dell’Ufficio ed autorizzati con nota prot. 1045 del 7 marzo 1968. In particolare, si evidenzia che, in luogo delle cabine, lo stato indebitamente presentato come assentito nel 1968 riporta la presenza degli alloggi e l’ampliamento di mq 290 per il fabbricato destinato a sala da pranzo, cucina, bar, cabine e servizi.

6 -La Società “LI S.R.L.” con propria memoria, premessa l’eccezione di carenza di legittimazione della Soprintendenza trattandosi di atto comunale, argomenta l’esattezza della sentenza del TAR per la Campania – sede di Salerno, a fronte “ dell’evidente tentativo della Soprintendenza di ampliare inammissibilmente in sede di appello il thema decidendum attraverso l’inammissibile deposito di “nuovi documenti” ed il richiamo ad un procedimento penale ancora in fase di indagine ”.

7 - In particolare, la ricorrente vittoriosa in I grado deduce che la rappresentazione asseritamente erronea o non veritiera a cui si riferisce il provvedimento è quella contenuta nella legittima ed incontestata licenza edilizia n. 226/1968, così come presente negli archivi comunali, posta a base dei successivi titoli edilizi e dei relativi pareri paesaggistici favorevoli nonché della CTU civile e del conseguente giudicato del Tribunale Ordinario di Salerno e posta a base della gara a lei aggiudicata nel 2018 dal Comune di Capaccio Paestum.

8 - Quindi, “ l’asserita e ad oggi non provata falsa rappresentazione dello stato dei luoghi non deriva dal privato ma è contenuta in tutti i titoli edilizi e paesaggistici su cui la società ricorrente ha fatto legittimo affidamento; è evidente il tentativo della Soprintendenza di legittimare in tal modo il superamento del termine dei 12 mesi disposto dall’art. 21nonies, L. 241/1990” . D’altra parte, “ la stessa Soprintendenza mantiene del tutto inalterati i suoi provvedimenti paesaggistici favorevoli emessi di volta in volta sull’intera struttura, ivi compresa la minima parte solo oggi contestata, così come attualmente esistente ”.

9 - Considerata la complessità e non univocità della fattispecie come sopra ricostruita, il Collegio ritiene di dover pronunciare una sentenza parziale, attestante la ammissibilità dell’appello della Soprintendenza e la erroneità della tesi in diritto del giudice di primo grado, che vorrebbe subordinare l’intervento in autotutela all’accertamento definitivo del falso in sede penale, nonché di disporre istruttoria per la restante parte della controversia, rinviando la definitiva decisione di tutti gli ulteriori punti controversi ad una successiva udienza pubblica.

9.1 – In primo luogo, occorre infatti acclarare la legittimazione della Soprintendenza appellante, concernendo l’atto in autotutela adottato dal Comune, ed annullato dalla sentenza appellata, interessi paesaggistici ed ambientali istituzionalmente sottoposti alla tutela della medesima Soprintendenza, che si era i già espressa al riguardo in sede consultiva. Quindi, da un lato il titolo edilizio in discussione è basato su un parere della Soprintendenza, che ha valore condizionante e, dall’altro, le ragioni dell’annullamento dipendono proprio dalla documentazione trasmessa dal Ministero. Occorre dunque statuire la non fondatezza della illustrata eccezione di inammissibilità dell’appello;

9.2 – In secondo luogo, occorre acclarare la legittimità, in linea generale, di un intervento in autotutela del Comune intervenuto oltre il decorso dei temini previsti dalla legge n. 241/1990, ove risulti dimostrata la infedele rappresentazione dello stato dei luoghi.

Infatti, “ L’art. 21-nonies, l. 7 agosto 1990, n. 241, si interpreta nel senso che il superamento del rigido termine di legge – entro il quale il provvedimento amministrativo illegittimo può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, è consentito: a) sia nel caso in cui la falsa attestazione, inerenti i presupposti per il rilascio del provvedimento ampliativo, abbia costituito il frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante (indipendentemente dal fatto che siano state all’uopo rese dichiarazioni sostitutive): nel qual caso sarà necessario l’accertamento definitivo in sede penale; b) sia nel caso in cui l’(acclarata) erroneità dei ridetti presupposti risulti comunque non imputabile (neanche a titolo di colpa concorrente) all’Amministrazione, ed imputabile, per contro, esclusivamente al dolo (equiparabile, per solito, alla colpa grave e corrispondente, nella specie, alla mala fede oggettiva) della parte: nel qual caso — non essendo parimenti ragionevole pretendere dalla incolpevole Amministrazione il rispetto di una stringente tempistica nella gestione della iniziativa rimotiva — si dovrà esclusivamente far capo al canone di ragionevolezza per apprezzare e gestire la confliggente correlazione tra gli opposti interessi in gioco” (Consiglio di Stato, sez. VI, 6 luglio 2023, n. 6615)

L’interesse pubblico all’eliminazione di un titolo abilitativo illegittimo è, dunque, in re ipsa , a fronte di falsa, infedele, erronea o inesatta rappresentazione, dolosa o colposa, della realtà da parte dell’interessato risultata rilevante o decisiva ai fini del provvedimento ampliativo, non potendo l’interessato vantare il proprio legittimo affidamento nella persistenza di un titolo ottenuto attraverso l’induzione in errore dell’amministrazione procedente. Nel caso a quo , in particolare, una tale infedele rappresentazione è destinata a ripercuotersi sul conseguente intervento edilizio di restauro e ripristino in precedenza assentito dal medesimo Comune, alla stregua del generalissimo principio di buona fede e di tutela dell’affidamento che deve caratterizzare, in senso bilaterale, il rapporto fra amministrazione, cittadino ed impresa, anche indipendentemente dal definitivo accertamento della falsità in sede penale;

9.3 – Alla stregua delle pregresse considerazioni, la ratio della riconosciuta possibilità di superare il termine previsto dalla citata legge n. 241 risiede nella necessità di garantire, secondo un principio di risultato (infine consacrato con l’ultima revisione del codice degli appalti), l’effettiva tutela del superiore interesse pubblico affidato alla pubblica amministrazione, regolando i suoi rapporti con le parti private secondo i criteri costituzionali ed euro-unitari, ora sanciti anche dalla medesima legge n. 241, di buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione, di cooperazione fra parte pubblica e privata, di reciproca buona fede e di tutela dell’affidamento.

9.4 – Pertanto, avendo l’appello dedotto anche il vizio di violazione del legittimo affidamento ingenerato nel privato, risulta necessario disporre istruttoria, al fine di accertare se la “ non veritiera o comunque erronea rappresentazione dello stato assentito (Licenza Edilizia n. 226 del 16/12/1968 – Parere Soprintendenza ai Monumenti della Campania con parere prot. n. 1045 del 07/03/1968) e di conseguenza dello stato dei luoghi” dedotta dall’Amministrazione a motivo e giustificazione del differito intervento in autotutela, configuri o meno, così come affermato dalla odierna resistente, una “ asserita e ad oggi non provata falsa rappresentazione dello stato dei luoghi (che) non deriva dal privato ma è contenuta in tutti i titoli edilizi e paesaggistici su cui la società ricorrente ha fatto legittimo affidamento ”.

9.5 - In particolare, avendo l’appellante Soprintendenza chiesto al Comune di intervenire in autotutela sul titolo edilizio ma non avendo essa stessa annullato in autotutela i propri pareri presupposti, l’esperimento istruttorio dovrà chiarire se lo stato dei luoghi dichiarato dalla società, e in particolare rappresentato dall’istanza di ristrutturazione (e in particolare dalla allegata tavola n. 3) sulla cui base sono stati rilasciati l’autorizzazione paesaggistica n. 144/2018 del 17 settembre 2018, il parere favorevole con prescrizioni della Soprintendenza prot. 20583-P del 10 settembre 2018 e il permesso di costruire comunale n. 29 In data 13 maggio 2019, poi revocato, sia o meno conforme, con particolare riferimento al contestato sviluppo plano-volumetrico e delle destinazioni d’uso, rispetto agli elaborati conservati agli atti degli Uffici comunali a corredo della licenza edilizia n. 226/1968.

9.6 – Infatti:

a) ove la erronea o artata rappresentazione dei luoghi posta a base dei successivi titoli edilizi e dei relativi pareri paesaggistici favorevoli fosse addebitabile alla responsabilità imprenditoriale della società ricorrente, ciò abiliterebbe l’Amministrazione vigilante ad intervenire anche oltre i termini di legge, essendo stata indebitamente ostacolata nel tempestivo esercizio dei propri poteri di controllo da un comportamento contrario a buona fede dal quale la società non potrà trarre vantaggio;

b) ove una tale infedele rappresentazione fosse riconducibile ad atti regolarmente adottati dal Comune e tuttora da esso conservati (Licenza Edilizia n. 226 del 16/12/1968 e relativi allegati ), il Comune sarebbe stato sempre in grado di verificare le difformità e di intervenire in autotutela mentre sarebbe l’impresa ad essere stata indebitamente ostacolata nella ricostruzione della legittima consistenza dei luoghi, conseguendone l’utile decorso del termine d’intervento e quindi l’infondatezza dell’appello;

c) ove una tale infedele rappresentazione fosse stata invece introdotta con il parere a suo tempo emesso dalla medesima Soprintendenza appellante ( Parere della competente Soprintendenza prot. n. 1045 del 7/3/1968 ), la stessa, non avendo preliminarmente eliminato dal mondo giuridico in autotutela, tale atto e i successivi atti favorevoli ( autorizzazione paesaggistica n. 144/2018 del 17 settembre 2018 e parere favorevole con prescrizioni della Soprintendenza prot. 20583-P del 10 settembre 2018) non avrebbe titolo per dolersi dell’atto conseguentemente adottato dal Comune, discendendone l’inammissibilità dell’appello;

10 - Di conseguenza, occorre decidere solo parzialmente nel merito l’appello quanto ai profili indicati sub 9.1 e 9.2, rinviando ogni altra definitiva statuizione nel merito e sulle spese ad una nuova udienza successiva all’adempimento istruttorio indicato sub 9.3, per il cui esperimento viene fin d’ora nominato il Prefetto di Salerno secondo quanto previsto in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), parzialmente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

A - Accerta l’ammissibilità dell’appello e la legittimazione del Comune a compiere l’intervento in autotutela annullato in primo grado;

B - Dispone che il Prefetto di Salerno, anche avvalendosi dei propri Uffici, compia la verificazione indicata ai punti da 9.3 a 9.7 in contraddittorio con le parti in giudizio, depositando una motivata ed articolata relazione entro il termine di tre mesi dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza o dalla sua notifica se anteriore.

C- Rinvia ogni ulteriore decisione nel merito e sulle spese alla pubblica udienza che sarà convocata all’esito dell’indicato esperimento istruttorio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Sestini	Marco Lipari

IL SEGRETARIO