Pubblicato il 11/03/2025

N. 02005/2025REG.PROV.COLL.

N. 08052/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8052 del 2024, proposto dall’Associazione di Produttori Promarche società cooperativa agricola per azioni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Storoni e Giovanni Corbyons, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di San Benedetto del Tronto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Lucchetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

il Ministero dell’agricoltura e della sovranità alimentare e delle foreste, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 00769/2024, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Benedetto del Tronto e del Ministero dell’agricoltura e della sovranità alimentare e delle foreste;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2025 la consigliera Silvia Martino;

Uditi gli avvocati Antonella Storoni, Giovanni Corbyons e Alessandro Lucchetti, per le parti rispettivamente rappresentate;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado l’odierna appellante domandava l’annullamento della delibera del Consiglio Comunale di San Benedetto del Tronto n.108 del 15 giugno 2024 che aveva rigettato la proposta di approvazione di una variante urbanistica ai sensi degli artt. 8 del d.P.R. n. 160/2010 e 26 quater della l.r. n. 34/1992 - come ancora applicabile ai sensi dell’art. art. 33, comma 12, lett. a), della sopravvenuta l.r. n. 19/2023 - relativa ad un progetto di intervento per lavorazioni di prodotti agricoli, oggetto di contributo a fondo perduto nell’ambito del PNRR, per euro 7.485.894,03.

1.1. La variante richiesta si rendeva necessaria per il fatto che i parametri urbanistici (nello specifico, l’art. 40 delle N.T.A. del P.R.G.) della zona D2 in cui dovrebbe realizzarsi l’intervento, prevedono un’altezza massima delle costruzioni di undici metri, mentre il progetto in esame prevede un edificio di altezza di circa trenta metri.

1.2. Il ricorso di primo grado era affidato a cinque mezzi di gravame (da pag. 19 a pag. 37).

2. Il T.a.r., con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa, respinte le eccezioni preliminari, ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, stante la mancata impugnativa della sopravvenuta delibera consiliare n. 143 del 3 settembre 2024.

3. L’appello della originaria ricorrente, rimasta soccombente, è affidato ai seguenti motivi.

3.1. Il primo gruppo di censure riguarda l’insussistenza dei presupposti della improcedibilità del ricorso di primo grado, dichiarata dal T.a.r.

I. Il primo giudice ha qualificato la deliberazione consiliare n. 143/2024 come atto di “conferma”, conseguente ad un’“attività istruttoria” volta all’emersione dei profili motivazionali indicati, senza tuttavia considerare che è la stessa delibera ad affermare espressamente che nessuno degli elementi in essa menzionati può ritenersi “nuovo”.

Il provvedimento avrebbe infatti mera funzione ricognitiva dei contenuti del precedente dibattito consiliare e non già di riesame della situazione sottesa all’originaria delibera consiliare.

Il T.a.r. ha poi dato rilievo al fatto che la deliberazione n. 143/2024 “ dà conto espressamente (quanto meno di parte) del contenuto della seduta riservata, il cui verbale, nell’ambito della delibera n. 108, era stato secretato e la cui mancata intellegibilità è stata posta al centro di specifica critica del ricorso qui all’esame (cfr. primo motivo di ricorso) ”.

Si tratterebbe di argomentazioni errate poiché:

a) il contenuto della seduta riservata non è di per sé un elemento nuovo trattandosi sempre della seduta del 15.6.2024, già posta a base, assieme agli interventi dei consiglieri comunali nella coeva seduta pubblica, dell’impugnata delibera n. 108/2024;

b) l’aver (asseritamente) esplicitato una parte delle considerazioni svolte nella seduta riservata non comporta lo svolgimento di una nuova attività istruttoria, in quanto l’esame di quelle considerazioni era stato svolto per l’appunto in seduta secretata e manifestato nella discussione consiliare del 15.6.2024. Non è stato svolto alcun nuovo esame e valutazione di tali argomenti, né alcuna rinnovata ponderazione degli interessi coinvolti, nella successiva deliberazione;

c) la rivelazione del contenuto della seduta riservata non costituisce una “nuova” motivazione poiché (al di là della inidoneità di tale atto, così come degli interventi dei Consiglieri, a costituire motivazione del provvedimento per tutte le ragioni esposte nel I° motivo del ricorso di primo grado, riproposto nella presente sede di appello) si tratta dei medesimi argomenti già esaminati e valutati in quella seduta;

d) il verbale della seduta riservata non è stato in alcun modo dissecretato e, come tale, non è stato allegato alla deliberazione n. 143/2024, cosicché non è stata compiuta nemmeno questa (ipotetica) attività istruttoria.

Ai fini della qualificazione della delibera n. 143/2024 come atto confermativo in senso proprio, non rileverebbe nemmeno “ la questione delle varianti puntuali, a confronto con l’opzione per la variante generale al P.R.G. ”, che, secondo la tesi del T.a.r., “ a differenza di quanto avvenuto nella delibera n. 108, dove l’argomento è stato autonomamente introdotto nei vari interventi di consiglieri, nella delibera n. 143, viene, viceversa, direttamente ed espressamente posta a base della decisione assembleare (formandone, quindi, oggetto diretto di deliberazione )”.

L’argomento incentrato sulla volontà del Comune di San Benedetto del Tronto di procedere alla adozione di un nuovo strumento urbanistico generale rispetto alla introduzione di singole varianti puntuali, come da programma di mandato del Sindaco (peraltro mai prodotto in giudizio), non è nuovo, in quanto già risultante dagli interventi dei consiglieri comunali nella seduta pubblica del 15.6.2024.

In definitiva, mancherebbero i presupposti per qualificare la deliberazione del Consiglio Comunale n. 143/2024 come atto propriamente confermativo.

Il giudice di primo grado, inoltre, nel momento in cui argomenta che l’atto deliberativo sopravvenuto “ dà conto espressamente (quanto meno di parte) del contenuto della seduta riservata, il cui verbale, nell’ambito della delibera n. 108, era stato secretato e la cui mancata intellegibilità è stata posta al centro di specifica critica [difetto di motivazione, ndr] del ricorso qui all’esame (cfr. primo motivo di ricorso )”, applica alla fattispecie criteri ermeneutici che sono quelli propri della convalida e sembra ricondurla nell’ambito di tale istituto, in quanto individua un vizio dell’atto precedente (il difetto di motivazione denunciato nel I° motivo del ricorso di primo grado) a cui si sarebbe posto rimedio esplicitando le ragioni espresse nella seduta riservata del 15.6.2024.

Tale argomentazione sarebbe però contrastante con la restante parte della motivazione della sentenza, incentrata sulla natura di atto propriamente confermativo ascrivibile alla sopravvenuta delibera del Consiglio Comunale.

La deliberazione n. 143 non possiederebbe nemmeno i requisiti dell’atto di convalida poiché il provvedimento originario sarebbe nullo, e non già meramente annullabile, per difetto assoluto di motivazione.

4. L’appellante ha quindi riproposto i motivi articolati in primo grado avverso la delibera n. 108 del 204, di cui si riporta la rubrica:

I. Violazione e/falsa e/o errata applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/90 anche in relazione agli articoli 8 del d.P.R. n. 160 del 210 e 26 – quater della l.r. n. 34 del 1992 – Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione – Eccesso di potere in forma di sviamento,

II. Violazione e/o falsa e/o errata applicazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990 anche in relazione agli articoli 8 del d.P.R. n. 160 del 210 e 26 – quater della l.r. n. 34 del 1992 – Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione – Eccesso di potere in forma di sviamento (ulteriori profili).

III . Illegittimità derivata del diniego di titolo unico.

IV. Interesse all’annullamento per il risarcimento , nell’ipotesi in cui l’auspicato accoglimento del ricorso non giunga in tempo utile per beneficiare dei finanziamenti del PNRR.

5. Si è costituito, per resistere, il Comune di San Benedetto del Tronto che ha interposto, altresì, appello incidentale, relativamente alla parte in cui la sentenza non ha rilevato, in senso univoco e definitorio, l’effetto convalidante che è, stato, invece, espressamente impresso alla delibera del Consiglio comunale n. 143 del 3 settembre 2024.

Tale circostanza comporterebbe, altresì, non già la sopravvenuta improcedibilità del ricorso di primo grado, ma la sua reiezione per infondatezza.

6. Si è costituito in giudizio anche il Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, facendo presente di essere sostanzialmente estraneo alla materia del contendere e che comunque in caso di accoglimento dell’appello, in conformità dei principi di diritto affermati dall’Adunanza Plenaria con la sentenza n.16 del 2024, all’annullamento della sentenza impugnata dovrebbe seguire il rinvio della causa al giudice di prime cure ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

7. L’appellante e il Comune di San Benedetto del Tronto hanno depositato memorie conclusionali e di replica, in vista della pubblica udienza del 9 gennaio 2025 alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

8. Nell’ordine logico delle questioni viene in rilievo quella relativa alla natura della delibera n. 143 del 3 settembre 2024.

Giova sintetizzarne il contenuto.

La delibera esordisce con l’affermazione che “ è intendimento del Consiglio comunale, da una parte, di rendere evidenti – nei confronti, in primo luogo, della comunità di San Benedetto del Tronto – gli argomenti emersi nella seduta di Consiglio comunale del 15 giugno 2024 a sostegno del rigetto della proposta di variante urbanistica di interesse dell’operatore economico privato, nonché, d’altra parte, di sottolineare la coerenza della condotta tenuta dall’Amministrazione comunale nella vicenda, anche a fronte del ricorso proposto in sede giurisdizionale dall’Associazione di produttori Promarche [...]”.

Inoltre “ il Consiglio comunale [...] intende non già ampliare ovvero comunque integrare la motivazione del deliberato adottato [...] bensì solamente procedere ad una specifica ricognizione degli argomenti emersi nel dibattito consiliare svoltosi, così come apportati dai singoli Consiglieri Comunali intervenuti, ed altresì evidenziare l’univocità e la coerenza di tali argomenti sulla base della decisione del Consiglio comunale [...]”.

Richiamati i contenuti degli interventi dei consiglieri comunali e l’informativa “segretata” del Segretario generale, viene quindi evidenziato un “duplice dato significativo” rispettivamente costituito:

- “ dalla volontà dell’assemblea elettiva del Comune di San Benedetto del Tronto di evitare – attraverso l’esercizio del potere di scelta ed indirizzo fondamentali in tema di pianificazione urbanistica per legge attribuito (ex art. 42, comma 1, lett.b del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267) al Consiglio comunale – l’approvazione di varianti puntuali o comunque parziali in favore, invece, dell’iniziativa di adozione di una variante generale (a valere appunto quale nuovo P.R.G. del territorio comunale);

- dalla coerente linea di condotta, sul punto tenuta tanto del Consiglio comunale quanto dagli altri organi dell’Amministrazione i quali, da una parte, hanno negato altre varianti parziali, isolate e sganciate dal disegno generale di pianificazione del territorio [...] e dall’altra parte hanno invece fattivamente e concretamente avviato il processo di dotare il Comune di un nuovo strumento urbanistico generale sin dall’indirizzo formulato in sede di programma di mandato, ai sensi dell’art. 46, comma 3, del d.lgs. n. 267/2000 e successiva deliberazione del Consiglio comunale n. 102 del 23.9.2023 ad oggetto “Atto di indirizzo per la redazione del documento strategico e piano direttore e successiva revisione del Piano regolatore generale ”.

Viene quindi dato atto che “ non solo il dibattito – i cui contenuti vengono oggi riepilogati – svoltosi nella seduta pubblica ma altresì il dibattito svolto nella sede riservata (in ragione della interferenza con valutazioni difensive condotte a tutela dell’Amministrazione in specifico contenzioso in corso), hanno:

- confermato da una parte l’univoca indicazione di contrarietà alla proposta di variante puntuale, in ragione della ravvisata priorità di completamento del processo di adozione e approvazione del nuovo PRG già avviato ed in corso;

- rivelato dall’altra parte la coerenza – perdurante nel tempo – di tale impostazione, avendo il Comune di San Benedetto del Tronto formulato tale indirizzo sin dal programma di mandato del Sindaco, nonché disatteso analoghe istanze di variante puntuale, addirittura nell’ambito di protratti contenziosi nonché già conferito incarichi per la redazione di un nuovo P.R.G. in conformità appunti ai documenti di programmazione e di indirizzo già approvato e sopra richiamati ”.

Il “complesso delle ragioni sopra esposte” ha quindi condotto il Consiglio “ ad approvare il presente atto quale ricognizione degli argomenti e dei contenuti già espressi nella seduta consiliare del 15 giugno 2024, nonché nei limiti di quanto già espresso e verbalizzato dal dibattito, con esclusione di ogni altra argomentazione successiva, munendo inoltre il medesimo presente atto per quanto occorre di specifico effetto convalidante della deliberazione del Consiglio comunale n. 108 del 15.6.2024, la quale peraltro deve essere considerata ferma ed intatta nella sua efficacia ex tunc ”.

9. Il primo giudice ha accolto l’eccezione di improcedibilità sollevata dal Comune sul rilievo che “ la delibera del Consiglio comunale n. 143 del 3 settembre 2024, non impugnata, a prescindere dalla sua auto attribuita natura di atto ricognitivo e, nello stesso tempo, di convalida (per non essere dirimente, nella sostanza, il nomen auto assegnato all’atto), non può certo dirsi atto meramente confermativo, visto che a pag. 5 contiene almeno due elementi motivi (frutto di evidente attività istruttoria volta alla loro emersione) di assoluta novità rispetto al precedente atto deliberativo qui gravato. Infatti, in primo luogo si dà conto espressamente (quanto meno di parte) del contenuto della seduta riservata, il cui verbale, nell’ambito della delibera n. 108, era stato secretato e la cui mancata intellegibilità è stata posta al centro di specifica critica del ricorso qui all’esame (cfr. primo motivo di ricorso). In secondo luogo, a differenza di quanto avvenuto nella delibera n. 108, dove l’argomento è stato autonomamente introdotto nei vari interventi di consiglieri, nella delibera n. 143, viene, viceversa, direttamente ed espressamente posta a base della decisione assembleare (formandone, quindi, oggetto diretto di deliberazione) la questione delle varianti puntuali, a confronto con l’opzione per la variante generale al P.R.G. Nella specie, dunque, l’Amministrazione non si è limitata a dichiarare l'esistenza di un suo precedente provvedimento, ma ne ha emanato uno nuovo, confermativo del precedente, alla luce di motivazioni, in parte, precedentemente inespresse .”

10. Reputa il Collegio che il T.a.r. abbia correttamente inquadrato i connotati di autonomia e novità della delibera sopravvenuta, senza tuttavia sufficientemente rimarcarne la principale finalità, la quale – come dedotto nell’appello incidentale del Comune – corrisponde al paradigma dell’atto di convalida e non a quello di conferma.

Quest’ultima non è infatti diretta a rimuovere un vizio, mentre la prima, ricollegandosi all’atto convalidato, ne mantiene fermi gli effetti fin dal momento in cui lo stesso è stato emanato.

La decorrenza ex tunc è infatti connaturale alla funzione della convalida di eliminare gli effetti del vizio con un provvedimento nuovo ed autonomo (Cons. Stato, Sez. V, 22 agosto 2023, n. 7891).

Si tratta, sostanzialmente, di un provvedimento di autotutela e, come tale, esso è oggi espressamente disciplinato dall’art. 21 – nonies , comma 2, della l. n. 241 del 1990, il quale fa espressamente “ salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole ”.

La convalida rappresenta un istituto di carattere generale, volto a rendere l’atto stabile a tutti gli effetti per i quali è preordinato, ogniqualvolta il pubblico interesse ne richieda il consolidamento (Cons. Stato, sez. VI, 27 aprile 2021, n.3385).

Per quanto riguarda l’emendabilità tramite l’atto di convalida del vizio di motivazione, è stato osservato che:

- “ se l’inadeguatezza della motivazione riflette un vizio sostanziale della funzione (in termini di contraddittorietà, sviamento, travisamento, difetto dei presupposti), il difetto degli elementi giustificativi del potere non può giammai essere emendato, tantomeno con un mero maquillage della motivazione: l'atto dovrà comunque essere annullato ”;

- “ se invece la carenza della motivazione equivale unicamente ad una insufficienza del discorso giustificativo-formale, ovvero al non corretto riepilogo della decisione presa, siamo di fronte ad un vizio formale dell’atto e non della funzione: in tale caso, non vi sono ragioni per non riconoscersi all’amministrazione la possibilità di tirare nuovamente le fila delle stesse risultanze procedimentali, munendo l’atto originario di una argomentazione giustificativa sufficiente e lasciandone ferma ‘'essenza dispositiva, in quanto riflette la corretta sintesi ordinatoria degli interessi appresi nel procedimento ” (Cons. Stato, sent. n. 3385 del 2021, cit.).

10.1. Nel caso in esame, a ben vedere, anche il giudice di primo grado ha, nella sostanza, riconosciuto l’effetto di sanatoria perseguito dalla delibera n. 143 là dove ha fatto osservare che alla base di tale decisione assembleare vi è una motivazione che, in precedenza, era rimasta inespressa e non intellegibile.

È agevole rilevare, altresì, che proprio tale circostanza risultava posta alla base del ricorso di primo grado, con il quale, avverso la delibera originaria, era stato dedotto tra l’altro che “ la motivazione di un atto collegiale non può mai consistere nel dibattito che si svolge in seno a quell’organo e negli interventi che lo compongono, con la conseguenza che pure sotto tale aspetto la delibera è assolutamente immotivata e vìola tanto il primo quanto il terzo comma del citato art. 3 ”.

Si tratta di un vizio dell’atto (e non della funzione), emendabile, come nella fattispecie avvenuto, mediante un atto di convalida.

10.2. Va precisato, infine, che se la convalida interviene su un provvedimento impugnato in sede giurisdizionale, essa determina non già l’infondatezza bensì l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse (Cons. Stato, sez. III, 12 febbraio 2024, n.1352).

L’atto originariamente impugnato cessa infatti di esistere in quanto tale e viene sostituito da quello di convalida, al quale si salda con effetti ex tunc .

Nella fattispecie, è pertanto corretta la declaratoria di improcedibilità del ricorso di primo grado, sebbene l’atto sopravvenuto debba essere qualificato non già quale conferma, bensì quale atto di convalida della delibera originariamente impugnata, viziata per difetto di motivazione.

11. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello incidentale deve essere accolto in parte mentre l’appello principale deve essere respinto.

Per l’effetto, la sentenza impugnata deve essere confermata, sia pure correggendone la motivazione nei sensi sopra precisati.

12. In considerazione delle questioni di rito esaminate, sussistono i presupposti di legge per la compensazione integrale tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, respinge l’appello principale e accoglie in parte l’appello incidentale.

Per l’effetto, conferma – con diversa motivazione - la declaratoria di improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse del ricorso di primo grado.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Martino	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO