Pubblicato il 25/02/2025

N. 01627/2025REG.PROV.COLL.

N. 02391/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2391 del 2024, proposto da
GA Reti S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano D'Ercole, Carolina Eunice Loria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Maggiore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 13714/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati Loria e Maggiore;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si controverte su un regolamento comunale del 2016 con cui si disciplina la materia dei ripristini stradali a seguito di interventi su suolo e sottosuolo, per la posa di cavi e tubazioni, da parte di società che forniscono e gestiscono taluni servizi (gas, luce, fognature, etc.). Trattasi in particolare del “Regolamento per l'esecuzione ed il ripristino degli scavi stradali per la posa di canalizzazioni e relative opere civili e manufatti destinate alla fornitura di servizi e reti nel suolo, sottosuolo e soprassuolo di Roma Capitale”, adottato con Deliberazione n. 21 nella seduta pubblica del 31 marzo 2016 dal Commissario Straordinario con i poteri dell'Assemblea Capitolina.

2. GA, società che opera nel Comune di Roma come concessionaria del servizio di distribuzione del gas metano, impugnava il suddetto “regolamento scavi” davanti al TAR Lazio che tuttavia rigettava il gravame per le ragioni di seguito indicate:

2.1. Alcun obbligo di comunicare l’avvio del procedimento di adozione del suddetto regolamento, stante la clausola di esonero in tal senso prevista dall’art. 13 della legge n. 241 del 1990 proprio per gli atti generali e regolamentari quali quello di specie, poteva altrimenti gravare sulla intimata amministrazione comunale;

2.2. Quanto alla previsione di un “deposito cauzionale”, alcuna violazione dell’art. 23 Cost. poteva sussistere (principio della riserva di legge in materia di “prestazioni patrimoniali imposte”) dal momento che lo stesso codice della strada prevede simili misure proprio a carico dei titolari di determinate autorizzazioni o concessioni;

2.3. Le specifiche misure di ripristino del manto stradale non si rivelano illogiche, risultando al contrario congruamente motivate anche al fine di garantire la sicurezza e la salvaguardia della pubblica incolumità;

2.4. Quanto alla previsione circa la definizione delle penalità mediante successivo apposito “schema di convenzione”, il ricorso è divenuto improcedibile in quanto gli “schemi di convenzione”, poi concretamente adottati nel 2020 e nel 2021, non sono stati tuttavia ulteriormente gravati. In ogni caso trattasi di misura che non incide sulla libertà negoziale delle parti ai fini della definizione delle penalità stesse.

3. La sentenza di primo grado formava oggetto di appello per erroneità nella parte in cui non sarebbero state considerate le violazioni di seguito indicate:

3.1. Violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 nella parte in cui le società di servizi che operano quali concessionarie del Comune di Roma non sono state ritualmente invitate a prendere parte al relativo procedimento di approvazione del regolamento il quale, nella prospettiva di parte appellante, non avrebbe potuto essere modificato “unilateralmente”;

3.2. Violazione della convenzione in essere tra Comune di Roma e GA (convenzione con cui viene disciplinato il relativo rapporto di concessione per la distribuzione del gas) atteso che il Comune di Roma non avrebbe il potere di modificare in via unilaterale, ossia mediante regolamento, i rapporti concessionari vigenti alla base dei quali sussistono per l’appunto convenzioni che, a loro volta, costituiscono contratti “con forza di legge” le cui condizioni e clausole sarebbero “significativamente aggravate” dalla nuova disciplina. Su questo aspetto vi sarebbe stata in particolare omessa pronunzia da parte del giudice di primo grado;

3.3. Illegittima duplicazione dei depositi cauzionali previsti nella convenzione del 2012 tra Comune di Roma e GA ed i nuovi depositi cauzionali contemplati dal regolamento qui impugnato del 2016;

3.4. Violazione del principio di riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. nella parte in cui vengono stabiliti nuovi depositi cauzionali per le lavorazioni connesse alle suddette autorizzazioni/concessioni;

3.5. Violazione del divieto di doppia imposizione tributaria nella parte in cui si richiedono ulteriori tasse, con i nuovi depositi cauzionali, rispetto a quelle già esistenti (canone occupazione suolo pubblico);

3.6. Violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa nella parte in cui, ai fini del rispristino post intervento del manto e della sede stradale, viene imposto “il rispetto di prescrizioni tecniche eccessivamente onerose per GA, non previste, peraltro, nella Convenzione in essere tra la stessa Amministrazione comunale e l’odierna deducente”. Ciò con particolare riguardo alla maggiore estensione dell’area interessata dall’intervento di rispristino ed al conseguente incremento di costi;

3.7. Violazione del principio di autonomia privata nella parte in cui le penali contrattuali, che debbono avere contenuto tipicamente negoziale, sarebbero invece il frutto di una “imposizione unilaterale e autoritativa” mediante atto normativo generale quale lo “schema di convenzione” cui si fa cenno al punto 3 della delibera che approva il regolamento qui impugnato.

4. Si costituiva in giudizio l’appellata amministrazione comunale per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione.

5. Alla pubblica udienza del 23 gennaio 2025 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni (la difesa comunale faceva in particolare riferimento ad alcune cause, asseritamente analoghe a quella in esame, attualmente pendenti presso la sesta sezione) ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

6. Tutto ciò premesso rileva innanzitutto il collegio che le richiamate cause pendenti in sesta sezione riguardano sì il regolamento comunale qui gravato ma in relazione ad alcune aziende di telecomunicazione (Telecom, Wind e Open Fiber) che secondo il TAR (ma la tesi forma proprio oggetto di appello in quella specifica sede) godrebbero di un particolare regime di favor normativo correlato alla applicabilità del decreto legislativo n. 259 del 2003 (codice delle comunicazioni elettroniche). Di qui la chiara differenza rispetto al caso di specie, ove si controverte come visto a proposito di una società di erogazione del gas metano.

7. Tutto ciò premesso, con il motivo sub 3.1. si lamenta la violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 nella parte in cui le società di servizi che operano quali concessionarie del Comune di Roma non sono state ritualmente invitate a prendere parte al relativo procedimento di approvazione del regolamento il quale, nella prospettiva di parte appellante, non avrebbe potuto essere modificato “unilateralmente”. Il motivo non può essere accolto dal momento che:

7.1. Non sussisteva alcun obbligo di comunicare l’avvio del procedimento per la adozione del suddetto regolamento stante la chiara disposizione di esonero dagli obblighi partecipativi di cui all’art. 13, comma 1, della legge n. 241 del 1990, per gli atti generali e regolamentari quali quelli di specie;

7.2. Tale disposizione, in particolare, non prevede una sorta di “eccezione della eccezione” per taluni soggetti che svolgono pubblici servizi;

7.7. Da quanto detto consegue il rigetto del suddetto motivo.

8. Con il motivo sub 3.2. si invoca la violazione della convenzione allora vigente tra Comune di Roma e GA (convenzione con cui viene disciplinato il relativo rapporto di concessione per la distribuzione del gas) atteso che il Comune di Roma non avrebbe il potere di modificare in via unilaterale, ossia mediante regolamento, i rapporti concessionari in essere alla base dei quali sussistono per l’appunto convenzioni che, a loro volta, costituiscono contratti “con forza di legge” le cui condizioni e clausole sarebbero “significativamente aggravate” dalla nuova disciplina. Su questo aspetto vi sarebbe stata in particolare omessa pronunzia da parte del giudice di primo grado. Osserva al riguardo il collegio che:

8.1. La disciplina convenzionale del 2012 tra Comune di Roma ed GA (quella ossia che “accedeva” alla relativa concessione di pubblico servizio per distribuzione del gas metano) non può certo prevalere, quale norma speciale, sul sopravvenuto regolamento comunale del 2016 il quale è stato nella sostanza adottato ai sensi dell’art. 117, sesto comma, Cost., in materia riservata al Comune stesso;

8.2. La citata disposizione costituzionale prevede infatti al terzo periodo che: “I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite” ;

8.3. Dal canto suo, l’art. 13, comma 1, del decreto legislativo n. 267 del 2000 prevede che: “Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici … dell'assetto ed utilizzazione del territorio” ;

8.4. Ne deriva da quanto detto che, con la impugnata delibera commissariale, il Comune di Roma ha legittimamente adottato una normativa regolamentare in una materia (normativa locale degli scavi e ripristini delle sedi stradali, pacificamente ascrivibile alla “utilizzazione del territorio”) che istituzionalmente rientra nel novero delle sue attribuzioni e che dunque, secondo la citata disposizione costituzionale, ben poteva essere disciplinata con fonte di livello regolamentare comunale;

8.5. Ne deriva ancora da quanto detto che la norma regolamentare successiva (delibera commissariale n. 21 del 31 marzo 2016) è destinata a prevalere su quella pattizia precedente (convenzione 2012 tra Comune di Roma e GA), e ciò sia per il criterio cronologico, sia in ossequio al sistema gerarchico delle fonti del diritto;

8.6. Del resto, non si tratta nel caso di specie di illegittima applicazione retroattiva di una normativa sopravvenuta rispetto al rapporto concessorio ma, piuttosto, di applicazione ordinaria del principio tempus regit actum dal momento che le concessioni costituiscono rapporti di durata e, come tali, sono sottoposte alla disciplina di volta in volta introdotta. Ed infatti, una volta costituito il rapporto concessorio quest’ultimo resta comunque assoggettato alla normativa intervenuta successivamente, diretta a regolamentare le concrete modalità di esercizio del sevizio da svolgere in concessione, non essendo pertinente il richiamo al principio dell'art. 11 preleggi, in materia di successione delle leggi nel tempo, dal momento che la nuova normativa comunale applicata dall'amministrazione non agisce, retroattivamente, su situazioni giuridiche già compiutamente definite e acquisite, intangibilmente, al patrimonio del titolare, bensì detta regole destinate a disciplinare le future vicende dei rapporti concessori, ancorché già costituiti. Non si pone dunque alcuna questione di retroattività ma solo di adeguamento alla disciplina amministrativa e regolamentare vigente – che sempre continua a connotare il diritto acquisito con la concessione – in base al generalissimo criterio tempus regit actum . D’altronde qualora si tratti, come nella specie, di situazioni giuridiche durevoli nel tempo, queste restano soggette, per il periodo successivo alla formazione dell’atto amministrativo da cui esse scaturiscono, allo ius superveniens . In tali ipotesi trova dunque applicazione, giova ripetere, la normativa generale vigente ratione temporis , secondo i criteri di successione delle leggi nel tempo, in quanto la disciplina regolamentare sopravvenuta incide sulle situazioni giuridiche durevoli nel tratto che si svolge successivamente alla adozione dell’atto amministrativo che ne legittima l’esistenza, sulla base di una successione cronologica di regole che disciplinano la situazione giuridica stessa;

8.7. Alla luce delle suddette considerazioni, anche tale motivo di appello deve pertanto essere respinto.

9. Con il motivo sub 3.3. si evidenzia la illegittima duplicazione dei depositi cauzionali previsti nella convenzione del 2012 tra Comune di Roma e GA ed i depositi cauzionali contemplati dall’art. 7 del regolamento qui impugnato del 31 marzo 2016. Osserva al riguardo il collegio che la lamentata duplicazione delle cauzioni (ossia quelle già versate per effetto della concessione del 2012 e quelle ulteriormente previste dal regolamento del 2016) non ha pregio dal momento che occorrerà solo una operazione di adeguamento delle cauzioni già versate rispetto a quelle stabilite nel 2016, ove risultanti diverse e più ampie in termini qualitativi e quantitativi. Di qui il rigetto della suddetta censura.

10. Con il motivo sub 3.4. si lamenta la violazione del principio di riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. nella parte in cui vengono stabiliti nuovi depositi cauzionali per le lavorazioni connesse alle suddette autorizzazioni/concessioni. Osserva al riguardo il collegio che alcuna violazione del principio di riserva di legge (art. 23 Cost.) si registra, nella specie, dal momento che l’art. 27 del codice della strada prevede proprio il deposito cauzionale in caso di lavori che riguardino strade comunali. Questa, in particolare, la formulazione del comma 9 della suddetta disposizione (la quale disciplina le modalità con cui rilasciare concessioni ed autorizzazioni che interessino strade anche non statali): “L'autorità competente al rilascio dei provvedimenti autorizzatori di cui al presente titolo può chiedere un deposito cauzionale” . Da quanto detto consegue il rigetto, altresì, di tale specifica censura.

11. Con il motivo sub 3.5. si invoca la violazione del divieto di doppia imposizione tributaria nella parte in cui si richiedono ulteriori tasse, con i nuovi depositi cauzionali di cui all’art. 7 del regolamento comunale qui impugnato, rispetto a quelle già esistenti (canone occupazione suolo pubblico). Osserva al riguardo il collegio che:

11.1. Quanto al canone di occupazione di suolo pubblico, in linea generale l’art. 63, comma 1, del decreto legislativo n. 446 del 1997, prevede la possibilità, per comuni e province, di sostituire il meccanismo della TOSAP (tributo) con quello del AP (corrispettivo). Più da vicino: “TOSAP e AP, sebbene il secondo abbia sostituito la prima, per giurisprudenza pacifica hanno natura diversa perchè la prima è un tributo e la seconda è un corrispettivo per l'occupazione di spazi” . In altre parole: “Il AP … è una prestazione caratterizzata dalla sinallagmaticità, mentre la TOSAP è una tassa” (Cass. Civile, sez. trib., 2 ottobre 2019, n. 24541). In particolare: “il pagamento del canone è un onere che va a controbilanciare il vantaggio economico che traggono le aziende che utilizzano il suolo pubblico pertinente alle strade di proprietà dell'ente pubblico per scopi commerciali con fini di lucro” (Cons. Stato, sez. V, 16 febbraio 2023, n. 1655; Cons. Stato, sez. V, 25 novembre 2022, n. 10382. Tali sentenze richiamano a loro volta, sul punto: Corte. cost., sentenza 14 marzo 2008, n. 64). Si tratta dunque di un corrispettivo sinallagmatico alla misura dell'area concessa rapportato, tra l’altro, al “sacrificio che la collettività sopporta per essere privata dal godimento del bene” ;

11.2. Dal canto suo il “deposito cauzionale” di cui all’art. 7 del regolamento comunale qui impugnato risponde alla necessità di garantire e dunque “coprire” l’amministrazione da eventuali danni e inadempimenti contrattuali che dovrebbero essere soggetti, a loro volta, alla irrogazione di talune penali. Queste ultime hanno la funzione di liquidare in via preventiva e anticipata il danno da inadempimento contrattuale. Pregiudizio che potrebbe scaturire da cattiva esecuzione dei lavori oppure da eventuali danni materiali arrecati alle strutture ed ai beni della collettività;

11.3. Pertanto: a) il canone di occupazione (AP) è correlato al sacrificio imposto alla collettività per la privazione del bene pubblico oggetto di occupazione: b) il deposito cauzionale è invece strumentale a garantire l’escussione di penalità contrattuali che, a loro volta, risultano correlate a danni eventualmente causati da non corretta esecuzione delle prestazioni contrattuali oppure da meri comportamenti materiali delle ditte stesse;

11.4. Di qui l’ontologica differenza tra “canone di occupazione” e “deposito cauzionale” e dunque l’impossibilità che vi sia, tra le stesse, una qualsivoglia sovrapposizione in termini concettuali e funzionali;

11.5. Anche tale motivo deve pertanto essere respinto.

12. Con il motivo sub 3.6. si evidenzia la violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa nella parte in cui, ai fini del rispristino post intervento del manto e della sede stradale, viene imposto “il rispetto di prescrizioni tecniche eccessivamente onerose per GA, non previste, peraltro, nella Convenzione in essere tra la stessa Amministrazione comunale e l’odierna deducente”. Ciò con particolare riguardo alla maggiore estensione dell’area interessata dall’intervento di rispristino ed al conseguente incremento di costi. Osserva al riguardo il collegio che:

12.1. Si lamenta in via generale l’eccessiva estensione delle aree oggetto di ripristino stradale, rispetto alla convenzione del 2012, ma si tratta di aspetti che attengono alla discrezionalità tecnico-amministrativa. Di qui la possibilità di esercitare un sindacato, da parte di questo giudice amministrativo, soltanto in termini di manifesta irragionevolezza, palese erroneità o evidente sproporzionalità delle misure adottate;

12.2. Al riguardo non vengono sollevati profili di palese irragionevolezza delle misure stabilite dal regolamento comunale ove soltanto si consideri che si lamenta in via molto generale che:

a) il Regolamento Scavi 105/2009 prevedeva un “sistema di riempimento e ripristino limitato all’ampiezza e profondità dello scavo effettuato”, laddove il regolamento impugnato del 31 marzo 2016 prevedrebbe il ripristino di una sede stradale molto più estesa (pag. 18 atto di appello);

b) nel Regolamento Scavi 105/2009 la possibilità di ripristinare spazi più ampi del manto e della sede stradale, rispetto allo scavo effettivo, era limitato “a casi specifici e con l’esplicitazione di motivazioni oggettive” (pag. 18 atto di appello);

c) ed ancora: “Sotto tale profilo la Delibera Commissariale è priva di adeguata istruttoria e carente di motivazione, tenuto anche conto che le prescrizioni tecniche di ripristino … sono genericamente riferite ad ogni tipologia di strada, senza distinguere in base alla frequenza di uso della strada stessa o allo stato di manutenzione” (pag. 19 atto di appello);

d) infine: “Tali oneri/prescrizioni … non sono relativi al tratto di strada specificamente coinvolto dai lavori di scavo ma si estendono ad un’area più ampia, non interessata dai lavori”;

12.3. Trattasi come già detto – e come è evidente dal loro stesso tenore – di motivi di doglianza inidonei a configurare profili di manifesta irragionevolezza o di palese sproporzionalità, e ciò anche soltanto ove si consideri che il preambolo della disciplina regolamentare controversa, benché formalmente sottratta ad obblighi di motivazione ai sensi dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, in ogni caso si premura di evidenziare che: “l’ingente quantità di interventi sul territorio (oltre 28.000 nel 2013) ha determinato un evidente peggioramento dello stato di conservazione delle strade tale da incidere negativamente sia sulla sicurezza della circolazione stradale e della mobilità pedonale sia sulle condizioni di durabilità e confort delle superfici stradali interessate” . Più in particolare: “il ripetersi disorganico degli interventi nel medesimo ambito urbano costituisce elemento di sicuro disagio per la cittadinanza” . Di qui l’importanza di assicurare “una idonea gestione del patrimonio stradale di Roma Capitale nell’intento di garantire la circolazione urbana in termini di sicurezza ed anche assicurando una ottimale e costante manutenzione delle superfici stradali” ;

12.4. Di qui ancora l’esigenza, ben esplicitata nel testo del regolamento, di assicurare in via generalizzata e indifferenziata interventi di ripristino effettivi per maggiore ampiezza e profondità di intervento, tali da non comportare più quegli stessi disagi che, in base alla precedente regolamentazione, erano piuttosto evidenti anche al cittadino più comune. Interventi che peraltro, proprio per la finalità che rivestono (sicurezza e incolumità della cittadinanza), non potrebbero di certo essere rimessi a singole trattative, di volta in volta, tra amministrazione e singoli operatori (con rischio di lungaggini operative nonché di raggiungere obiettivi non soddisfacenti per la collettività, attesa la particolare “forza contrattuale” di simili soggetti concessionari), né potrebbero essere circoscritti in funzione dell’importanza delle singole arterie (atteso che obiettivo primario dell’intervento regolamentare è anche quello di assicurare l’incolumità delle persone, oltre a quello della fluidità della circolazione stradale: di qui l’impossibilità di differenziare il tipo e l’estensione del singolo intervento solo in funzione della maggiore importanza di una strada rispetto all’altra, in questo modo trascurando o comunque mettendo in secondo piano la “vita delle persone”);

12.5. Consegue da quanto detto il rigetto, altresì, di tale specifica censura vuoi per il sufficiente substrato motivazionale del provvedimento regolamentare (peraltro non strettamente dovuto ai sensi del citato art. 3 della legge generale sul procedimento amministrativo), vuoi per l’insufficienza delle argomentazioni dalla difesa di parte appellante in punto di manifesto difetto di proporzionalità delle nuove prescritte misure di ripristino del fondo stradale.

13. Con ultima censura si invoca la violazione del principio di autonomia privata nella parte in cui le penali contrattuali, che debbono avere contenuto tipicamente negoziale, sarebbero invece il frutto di una “imposizione unilaterale e autoritativa” mediante atto normativo generale quale lo “schema di convenzione” cui si fa cenno al punto 3 della delibera che ha approvato il “regolamento scavi” qui impugnato. Osserva al riguardo il collegio che:

13.1. Trattasi di una disposizione della delibera in cui si rinvia ad un successivo “schema di convenzione”, futuro ed ulteriore, per la “definizione delle penali” da irrogare, in funzione di liquidazione anticipata del pregiudizio subito, in caso di danni materiali oppure da non corretta esecuzione delle singole prestazioni contrattuali (che verrebbero così determinate, nella prospettiva della difesa di parte appellante, in via unilaterale e non pattizia come pure stabilito da una sentenza del TAR Lazio del 2011 che si era occupata del precedente “Regolamento Scavi del 2005” che, a sua volta, prevedeva in modo diretto la determinazione della misura di siffatte penali contrattuali);

13.2. Trattasi a ben vedere di norma programmatica priva di lesività immediata. Inoltre tale schema di convenzione è stato poi effettivamente approvato con successive deliberazioni comunali (n. 199 del 2020 e n. 258 del 2021) senza tuttavia che le stesse siano state ulteriormente gravate da GA;

13.3. Occorre a questo punto concentrarsi sul rapporto tra previsione regolamentare di cui alla delibera commissariale del 31 marzo 2016 qui impugnata (puntualmente impugnata) e schema di convenzione poi effettivamente adottato nel 2020 ed ancora nel 2021 (provvedimenti questi ultimi non altrimenti gravati), ossia stabilire se questi ultimi provvedimenti costituiscano conseguenza automatica, o meno, della suddetta previsione regolamentare qui gravata;

13.4. La vicenda va in particolare inquadrata, sul piano squisitamente processuale, nell’ambito del fenomeno generale dell'invalidità derivata. In proposito è utile ricordare come si debba distinguere tra la figura dell’invalidità caducante (o caducazione “per rifrazione”) e invalidità ad effetto viziante. Sullo specifico tema si è così espressa la giurisprudenza dominante:

- “La figura dell’invalidità caducante si delinea allorquando il provvedimento annullato in sede giurisdizionale costituisce il presupposto unico ed imprescindibile dei successivi atti consequenziali, esecutivi e meramente confermativi, sicché il suo venir meno travolge automaticamente (nel senso che non occorre una ulteriore specifica impugnativa) tali atti successivi strettamente e specificamente collegati al provvedimento presupposto”. Ed ancora che: “L'effetto caducante può essere ravvisato solo quando tra i due atti vi sia un rapporto di presupposizione - consequenzialità immediata, diretta e necessaria, nel senso che l’atto successivo si pone come inevitabile conseguenza di quello precedente, perché non vi sono nuove e ulteriori valutazioni di interessi, né del destinatario dell’atto presupposto, né di altri soggetti” (Cons. Stato, sez. VI, 19 gennaio 2024, n. 4369);

- “Nell'ambito del procedimento amministrativo, ai fini della sussistenza di una invalidità con effetto caducante occorrono "due elementi precisi: a) il primo dato dall'appartenenza, sia dell'atto annullato direttamente come di quello caducato per conseguenza, alla medesima serie procedimentale; b) il secondo individuato nel rapporto di necessaria derivazione del secondo dal primo, come sua inevitabile ed ineluttabile conseguenza e senza necessità di nuove ed ulteriori valutazioni di interessi, con particolare riguardo al coinvolgimento di soggetti terzi; pertanto, qualora almeno uno dei due detti presupposti sia inesistente, è inapplicabile lo schema concettuale della caducazione e debbono ritenersi utilizzabili unicamente le usuali impugnative tipiche del diritto amministrativo." (Consiglio di Stato sez. IV - 18/05/2018, n. 3001; Consiglio di Stato sez. V - 10/04/2018, n. 2168)” [Cons. Stato, sez. II, 28 maggio 2021, n. 4130];

- “in presenza di vizi accertati dell'atto presupposto deve distinguersi tra invalidità a effetto caducante e invalidità a effetto viziante, nel senso che nel primo caso l'annullamento dell'atto presupposto si estende automaticamente all'atto consequenziale, anche quando questo non sia stato impugnato, mentre nel secondo caso l'atto conseguenziale è affetto solo da illegittimità derivata, e pertanto resta efficace ove non impugnato nel termine di rito. Però la prima ipotesi, quella appunto dell'effetto caducante, ricorre nella sola evenienza in cui l'atto successivo venga a porsi nell'ambito della medesima sequenza procedimentale quale inevitabile conseguenza dell'atto anteriore, senza necessità di ulteriori valutazioni, il che comporta, dunque, la necessità di verificare l'intensità del rapporto di conseguenzialità tra l'atto presupposto e l'atto successivo, con riconoscimento dell'effetto caducante solo qualora tale rapporto sia immediato, diretto e necessario, nel senso che l'atto successivo si ponga, nell'ambito dello stesso contesto procedimentale, come conseguenza ineluttabile rispetto all'atto precedente, senza necessità di nuove valutazioni di interessi (cfr., tra le tante: Cons. Stato, V, 26 maggio 2015, n. 2611 e 20 gennaio 2015, n. 163; IV, 6 dicembre 2013, n. 5813, 13 giugno 2013, n. 3272 e 24 maggio 2013, n. 2823; VI, 27 novembre 2012, n. 5986 e 5 settembre 2011, n. 4998; V, 25 novembre 2010, n. 8243)” [Cons. Stato, sez. V, 10 aprile 2018, n. 2168].

13.5. Alla luce del riportato consolidato orientamento, il discrimen tra efficacia viziante ed efficacia caducante è dunque prevalentemente dato dalla presenza, o meno, di nuova ed ulteriore istruttoria e valutazione da parte dei competenti organi dell’amministrazione;

13.6. Tanto doverosamente premesso, in seguito alla adozione dell’atto presupposto (ossia il regolamento qui impugnato con cui si prevede la successiva adozione di uno schema di convenzione per la determinazione delle penali) la decisione consequenziale di adottare lo schema di convenzione non è stata automatica né ineluttabile bensì il frutto di una nuova attività di verifica e di valutazione della PA circa la gravità dei comportamenti e la conseguente entità delle sanzioni da comminare. Più in particolare: a) anche alla luce di quanto prescritto dal gravato punto 3 della delibera, lo schema di convenzione (a differenza della stessa gravata delibera) si è dovuto concentrare proprio, onde procedere alla “definizione delle penalità”, in merito ai “criteri di gravità della violazione, dell’impatto sul territorio in termini di ricadute negative sulla cittadinanza e sul patrimonio capitolino” (operazione questa pacificamente non effettuata dalla delibera impugnata del 31 marzo 2016); b) lo schema di convenzione ha effettuato una articolata ricostruzione della disciplina circa la irrogazione e la escussione delle penali nonché al rapporto tra queste e il deposito cauzionale (aspetti questi del tutto assenti nella delibera impugnata); c) unicamente lo schema di convenzione (ci si riferisce in particolare a quello del 2020) effettua una ampia ed articolata suddivisione delle diverse penalità in funzione dei singoli presupposti (fattispecie di inadempimento o natura del danno) e corrispondente entità delle penale da comminare (cfr. Tabella “A” allegata alla delibera n. 199 del 2020);

13.7. Emerge dunque, dalla ricostruzione sopra effettuata, come gli schemi di convenzione del 2020 e del 2021 hanno dovuto effettuare una nuova ed ulteriore valutazione di tutti gli interessi in giuoco. Pertanto, nel caso di specie ci si trovava dinanzi ad una ipotesi di “invalidità ad effetto viziante” per cui gli atti consequenziali (schema di convenzione del 2020 e del 2021) erano se del caso affetti da sola illegittimità derivata e sono pertanto rimasti efficaci in quanto non puntualmente impugnati nel rispetto del termine di rito;

13.8. Di qui la corretta decisione del TAR di dichiarare improcedibile il gravame, in parte qua , atteso che si trattava se del caso di invalidità ad efficacia viziante e non meramente caducante (l’amministrazione, come appena detto, ha infatti effettuato al riguardo una nuova ed approfondita istruttoria, dunque una diversa ed ulteriore valutazione circa l’assetto degli interessi in gioco), sì da onerare la parte ricorrente alla impugnazione, altresì, dei suddetti schemi di convenzione n. 199 del 2020 e n. 258 del 2021 (impugnazione tuttavia pacificamente non avvenuta).

13.9. Di qui ancora il rigetto, altresì, di tale specifica censura.

14. In conclusione il ricorso in appello è infondato e deve essere rigettato.

15. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite, da quantificare nella complessiva somma di euro 3.000 (tremila/00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimo Santini	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO