Pubblicato il 23/12/2025

N. 10273/2025REG.PROV.COLL.

N. 02450/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2450 del 2025, proposto da
-OMISSIS- rappresentate e difese dall'avvocato Oreste Scurti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alda Colesanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise n. -OMISSIS-/2024, resa tra le parti, relativa all’impugnazione del provvedimento del 26 maggio 2022, di diniego di permesso di costruire in sanatoria, nonché delle ordinanze di demolizione del 14 gennaio 2022 e del 14 settembre 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 dicembre 2025 il cons. Cecilia VI; nessuno comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il 22 gennaio 2020 personale del Settore tecnico del Comune di -OMISSIS- effettuava un sopralluogo in località Paradiso su terreni al catasto al foglio 51 particelle n. 312 e n. 531, ove era realizzato un fabbricato destinato ad abitazione rurale, per cui era stata rilasciata concessione in sanatoria il 15 ottobre 1996, ai sensi della legge n. 724 del 1994 (relativa ad un fabbricato di 73.84 metri quadri di superficie lorda, di cui 18,20 metri di superficie porticata), accertando la realizzazione di una tettoia, con ampliamento ad uso abitativo delle dimensioni di metri 4.40 per 5.20, nonché la realizzazione di un deposito in lamiera, oltre ad una pavimentazione di una area esterna, in area rientrante nel Parco territoriale del Sordo e sottoposta a vincolo idrogeologico. Il Dirigente del Settore tecnico del Comune (-OMISSIS-, responsabile del procedimento -OMISSIS-) ordinava la demolizione delle opere abusive, con provvedimento del 28 febbraio 2020.

Tale provvedimento è stato impugnato dalle signore -OMISSIS- e -OMISSIS- al Tribunale amministrativo regionale del Molise con il ricorso n. 197 del 2020, che è stato accolto con la sentenza n. 449 del 21 dicembre 2021, limitatamente all’ordine di demolizione della pavimentazione esterna, trattandosi di edilizia libera; è stato respinto per tutti gli ulteriori profili.

Il Dirigente facente funzioni del Settore edilizia privata del Comune di -OMISSIS-, con provvedimento del 14 gennaio 2022 (in cui è indicato come responsabile del procedimento il geometra -OMISSIS-), ha ordinato la demolizione delle opere abusive, in esecuzione della sentenza n. 449/2021.

Avverso tale atto le signore -OMISSIS- e -OMISSIS- hanno proposto il ricorso r.g. n. -OMISSIS- del 2022, accolto dal TAR Molise con la sentenza n.-OMISSIS- 2023, essendo pendente la domanda sanatoria al momento della adozione del nuovo ordine di demolizione.

Nel frattempo, infatti, le odierne appellanti avevano presentato, il 24 novembre 2021, istanza di sanatoria, ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380 del 2001, per la chiusura della cucina esterna (portico) e della tettoia oggetto dell’ordinanza di demolizione n. 37 del 2020, indicate come opere in difformità dal titolo edilizio, costituito dalla concessione in sanatoria del 1996, realizzate il 10 febbraio 2000. In particolare nella relazione tecnica allegata alla domanda di condono si deduceva che la tettoia ed il portico erano stati chiusi con vetrate amovibili, mentre il locale in lamiera ad uso deposito aveva solo funzione precaria. Con riguardo all’ampliamento, la relazione richiamava la legge regionale 11 dicembre 2009 n. 30, che avrebbe consentito ampliamenti nei limiti del 30 % della superficie esistente.

Con nota del 30 novembre 2021 il responsabile del Settore Edilizia privata dott.ssa -OMISSIS- comunicava l’avvio del procedimento, indicando come Responsabile del procedimento il geometra -OMISSIS-.

Con nota del 28 aprile 2022 il Dirigente del Settore tecnico, dott. -OMISSIS- comunicava i motivi ostativi alla sanatoria, non sussistendo la doppia conformità. In particolare, rilevava che la volumetria complessiva era superiore a quella consentita nel lotto di riferimento all’epoca dell’abuso, ricadente in zona agricola E/1, in base al PRG del 1974 modificato con delibera del Consiglio comunale n. 157 del 15 aprile 1987; l’altezza dei locali adibiti a zona giorno (realizzati a seguito della chiusura della tettoia e del portico) di metri 2,15 era inferiore a quella di 2,70 prevista dal D.M. del 5 luglio 1975; la volumetria realizzata in ampliamento, pari a mc. 47,27, era superiore rispetto a quella del 20% ammissibile in base alla L.R. n. 30/2009 (ovvero pari a mc 31,75), essendo consentito l’ampliamento del 30% solo in ipotesi specificamente previste dalla legge; sussistevano vincoli idrogeologici ostativi all’edificabilità in quanto area classificata come “terreno pessimo (TP1-TP2)” dallo strumento urbanistico vigente nonché area R4 del Piano stralcio per l’assetto idrogeologico dell’Autorità di bacino fiumi Liri Garigliano e Volturno, con divieto di trasformazione dello stato dei luoghi.

L’11 maggio 2022 i tecnici delle odierne appellanti presentavano osservazioni, sostenendo che la chiusura del portico per metri 18,20 riguardava il locale cucina rustico preesistente; anche la tettoia era preesistente e regolarmente condonata per cui la chiusura non comportava un effettivo ampliamento; in ogni caso l’ampliamento era conforme alle norme urbanistiche previgenti per la zona agricola; nonché con la destinazione attuale a zona Parco che consentiva le ristrutturazioni; essendo inoltre applicabile l’aumento del 30% della volumetria previsto dalla legge n. 30 del 2009; osservava altresì che le altezze interne erano analoghe a quelle del manufatto condonato e comunque l’immobile era utilizzato per un uso saltuario e occasionale; con riguardo al vincolo idrogeologico deduceva che non si tratta di realizzazione di un immobile ex novo ma di un modesto ampliamento; in ogni caso non sarebbe possibile la demolizione dell’ampliamento senza pregiudizio per le parti conformi.

Con provvedimento del 26 maggio 2022, notificato il 10 giugno 2022, il Dirigente facente funzioni del Settore tecnico, dott. -OMISSIS-, respingeva l’istanza di sanatoria per le medesime ragioni indicate nella comunicazione dei motivi ostativi.

Avverso tale provvedimento le signore -OMISSIS- e -OMISSIS- hanno proposto al TAR Molise il ricorso R.G. n. 279 del 2022, notificato l’8 settembre 2022, impugnando altresì la comunicazione di avvio del procedimento, la comunicazione dei motivi ostativi nonché l’ordinanza di demolizione del 28 febbraio 2020 e quella del 14 gennaio 2022, con cui il Comune aveva ordinato la demolizione in esecuzione della sentenza n. 449 del 2021 e assegnato un nuovo termine di 90 giorni per provvedere alla demolizione. Hanno chiesto altresì l’accertamento dell’obbligo di provvedere a pronunciarsi sulla istanza di sanatoria. In particolare, hanno formulato un unico articolato motivo di eccesso di potere per sviamento, difetto dei presupposti ed illogicità della motivazione, difetto di istruttoria, carenza di motivazione, violazione del T.U. in materia edilizia D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, violazione e falsa applicazione dell’art. 7, 8, 9, 10 e 10 bis della legge 7.8.1990 m. 241, degli artt. 34 e 36 D.P.R. 380/2001 nonché della L. Regionale del Molise n. 30/2009 e dell’art. 181 comma I bis lett. B) e 197 del D. lgs. 42/2004, dei principi di economicità, celerità, divieto di aggravio del procedimento anche in relazione all’art. 97 cost. e dei principi di buon andamento della p.a., illogicità manifesta, contraddittorietà e perplessità dell’azione amministrativa, riportando le indicazioni dei tecnici di parte rese nelle osservazioni dell’11 maggio 2022; hanno lamentato la violazione delle norme sul procedimento in quanto non sarebbe chiaro chi avrebbe avuto il ruolo di responsabile del procedimento (geometra -OMISSIS- o geometra -OMISSIS-), né sarebbe individuato il dirigente del settore tecnico, che comunque non sarebbero in possesso dei titoli necessari. Hanno poi dedotto che dal certificato di destinazione urbanistica nella zona destinata a Parco territoriale del Sordo risultano consentiti interventi di ristrutturazione edilizia, compresa la sostituzione edilizia, con ampliamento nella misura del 20% della superficie lorda esistente, mentre il vincolo paesaggistico sul territorio del Comune di -OMISSIS- è stato annullato con sentenza del TAR Molise n. 117 del 2018.

Con provvedimento del 14 settembre 2023 il dirigente del Settore tecnico, architetto -OMISSIS- (istruttore geometra -OMISSIS-), ordinava di adempiere alla demolizione di cui al provvedimento n. 37 del 2020 a seguito del diniego di sanatoria, assegnando un ulteriore termine di 90 giorni decorrente dalla notifica del provvedimento.

Avverso tale provvedimento e proponendo nuove censure avverso gli atti già impugnati, il 16 novembre 2023 sono stati notificati motivi aggiunti, lamentando l’illegittimità del provvedimento del 14 settembre 2023, sulla base della giurisprudenza che non ritiene necessario un nuovo ordine di demolizione successivo al diniego di sanatoria. Nei motivi aggiunti sono state riproposte le censure del ricorso introduttivo, ribadendo la sussistenza della doppia conformità, in quanto il PRG previgente consentiva stalle, magazzini e rimesse, quindi locali chiusi con un indice di edificabilità di 0,10 mc/mq; la possibilità di ampliamento in base alla legge n. 30 del 2009 nei limiti massimi del 30% della volumetria originaria “ per la qualificazione energetica che sarà allegata alla documentazione integrativa preliminare al rilascio del permesso in sanatoria ”; è stato dedotto che la altezza era in continuità con quella oggetto del manufatto condonato, e comunque il manufatto aveva un uso saltuario; si è sostenuta la ammissibilità di interventi sugli edifici esistenti in base al Piano stralcio di assetto idrogeologico e richiamata la norma della legge 30 del 2009 per cui gli ampliamenti realizzati in base alla detta legge non avrebbero configurato nuove costruzioni ai fini delle distanze; si è ribadita altresì la mancanza di interesse pubblico alla demolizione e l’impossibilità di demolizione senza danno per le parti legittimate. E’ stata formulata una nuova censura di violazione e falsa applicazione dell’art. 107 d.lgs. 267/2000, commi 1, 2, 3 e segg., dell’art. 97 del d.lgs. 267/2000, commi 2, 3, e 4, difetto di istruttoria, eccesso di potere, deducendo l’avvenuta conoscenza solo prima della proposizione dei motivi aggiunti che il dott. -OMISSIS- era il Segretario comunale di -OMISSIS- con incompatibilità a svolgere l’incarico di dirigente.

Con la sentenza n. -OMISSIS- del 30 luglio 2024 il ricorso, nella parte relativa all’impugnazione del diniego di sanatoria, è stato dichiarato in parte inammissibile per violazione del canone di specificità dei motivi di cui all’art. 40, comma 2 del cod.proc.amm., trattandosi della riproduzione di parti della relazione tecnica presentata al Comune nel corso del procedimento; è stata esaminata nel merito e ritenuta infondata la censura di violazione degli artt. 5 e 6 della l. n. 241/1990, per la mancata individuazione del responsabile del procedimento e la carenza di titoli professionali del dirigente; i motivi aggiunti sono stati considerati tardivi con riguardo alle ulteriori censure proposte avverso i medesimi atti; infondati rispetto all’impugnazione dell’ordinanza di demolizione successiva al diniego di sanatoria. Sono state dichiarate inammissibili per carenza di interesse l’impugnazione della comunicazione del 14 gennaio 2022, essendo stata già annullata con la sentenza n. 230 del 2023 nonché la domanda di accertamento dell’obbligo di provvedere sulla istanza di sanatoria, non esplicitata nel corpo del ricorso e comunque avendo l’Amministrazione comunale provveduto in maniera espressa con il diniego. E’stata ritenuta infondata l’impugnazione del provvedimento di demolizione del 14 settembre 2023.

Con provvedimento del 5 agosto 2024 il Comune dando atto della pronuncia della sentenza n. -OMISSIS- del 30 luglio 2024 ha assegnato un nuovo termine di 90 giorni per provvedere alla demolizione.

Tale atto è stato impugnato al TAR Molise con ricorso r.g. 357 del 2024; in tale giudizio è stata respinta la domanda cautelare con ordinanza n. 357 del 19 dicembre 2024 evidenziando dubbi di inammissibilità essendo l’atto impugnato successivo ad ulteriori ordinanze di demolizione che la parte era tenuta comunque ad eseguire.

Avverso la sentenza n. -OMISSIS- del 2024 è stato proposto il presente appello lamentando, con un primo motivo, “ error in iudicando et in procedendo, sviamento, eccesso di potere, violazione e falsa applicazione art. 112 c.p.c., omessa pronuncia ”, contestando i capi della sentenza di inammissibilità, deducendo che le censure sarebbero state desumibili dal ricorso e comunque dalla memoria depositata per l’udienza pubblica, con particolare riguardo agli aspetti relativi alla doppia conformità, alle altezze delle parti da sanare, agli ampliamenti consentiti dalla legge regionale n. 30 del 1999, alla compatibilità dell’intervento con la disciplina del vincolo idrogeologico.

Analogo motivo è stato proposto avverso il capo della sentenza che ha dichiarato la tardività dei motivi aggiunti deducendo che era stata impugnata la ordinanza di demolizione del 14 settembre 2023 contestando la necessità della riedizione del potere demolitorio, lamentando quindi l’omessa pronuncia sulle censure dei motivi aggiunti relative alla doppia conformità, alla impossibilità di demolizione senza pregiudizio per le parti legittime; all’applicazione della legge regionale n. 30 del 2009, contestando la qualificazione dell’ampliamento come nuova costruzione; alle altezze dell’ampliamento in continuità con quelle del manufatto preesistente; alla compatibilità con il vincolo idrogeologico.

Con un terzo motivo è stata (genericamente) contestata la motivazione della sentenza relativamente alla censura relativa alla mancata individuazione del responsabile del procedimento lamentando altresì l’omessa pronuncia, in quanto il giudice di primo grado non avrebbe considerato che il geometra -OMISSIS- risultava il responsabile del procedimento relativamente all’ordinanza di demolizione del 14 gennaio 2022, per cui sarebbe stato in conflitto di interessi, essendo già stato il responsabile del procedimento conclusosi con il provvedimento di demolizione n. 37 del 2020.

Con un quarto motivo si è sostenuto che il giudice di primo grado non avrebbe esaminato la censura riguardante la carenza di titoli professionali del Segretario comunale -OMISSIS-, lamentando la mancanza di un titolo di laurea nel settore tecnico “edilizia privata” in base al Decreto del Ministro dell'Università e della ricerca scientifica e tecnologica 3 novembre 1999, n. 509; inoltre è stata contestata la tardività del deposito della documentazione da parte del Comune riammesso in termini dal giudice di primo grado, che aveva ritenuto la documentazione indispensabile mentre si trattava della relazione istruttoria già depositata dalle ricorrenti.

Con un quinto motivo è stata contestata la sentenza relativamente alla tardività del motivo aggiunto riguardante l’incompetenza del segretario comunale, sostenendo che tale censura era stata proposta avverso il provvedimento di demolizione del 14 settembre 2023, richiamando la giurisprudenza già citata per cui non avrebbe dovuto essere emanato un nuovo ordine di demolizione.

Con il sesto motivo sono stati dedotti l’error in procedendo e in iudicando nonché l’ omessa pronuncia relativamente al punto concernente l’annullamento del vincolo paesaggistico nel Comune di -OMISSIS-.

E’ stato poi dedotto che nel febbraio 2025, “senza in alcun modo rinunciare alla presente azione”, le ricorrenti hanno presentato al Comune una SCIA per la parziale trasformazione a schermatura posti auto e tamponatura nella stessa area relativa alle opere per cui è causa.

E’ stata riproposta l’istanza istruttoria relativamente agli atti adottati dal Segretario comunale.

Si è costituto il Comune di -OMISSIS-, che ha dedotto di avere depositato tardivamente in primo grado la documentazione che era già agli atti del giudizio e che erroneamente il TAR aveva rinviato per consentire alle ricorrenti il contraddittorio.

Con ordinanza n. 1418 del 15 aprile 2025 è stata accolta la domanda cautelare in relazione al danno grave ed irreparabile derivante alla parte appellante dalla esecuzione della demolizione.

Nella memoria per l’udienza pubblica la parte appellante ha insistito nelle proprie ricostruzioni difensive.

Entrambe le parti hanno presentato istanza di passaggio in decisione senza discussione orale.

All’udienza pubblica del 9 dicembre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

L’appello è fondato limitatamente al capo di sentenza che ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso per la genericità dei motivi.

Ai sensi dell’art. 40 comma 1 lettera d) il ricorso deve contenere “ i motivi specifici su cui si fonda il ricorso” . In base al comma 2, i motivi proposti in violazione di tale previsione della lettera d) “ sono inammissibili” . La giurisprudenza ritiene che gli oneri di specificità e chiarezza incombenti sulla parte (e sul suo difensore, che tecnicamente la assiste in giudizio) trovino il loro fondamento nell'art. 24 Cost., posto che solo una esposizione chiara dei motivi di ricorso o, comunque, delle ragioni che sorreggono la domanda consente l'esplicazione del diritto di difesa delle altre parti evocate in giudizio; nonché nel principio di ragionevole durata del processo, ex art. 111, comma secondo, Cost., dal momento che un giudizio impostato in modo chiaro rende più immediata ed agevole la decisione del giudice, evitando argomentazioni ed eccezioni proposte a mero scopo tuzioristico; altresì nella necessità di consentire alla controparte e al giudice di individuare chiaramente le censure proposte, conseguentemente consentire alla parte privata di approntare le relative difese e al giudice di delimitare correttamente l'oggetto del giudizio; in definitiva, i principi di specificità e chiarezza sono funzionali alla più piena e complessiva realizzazione del diritto di difesa in giudizio di tutte le parti del processo, in attuazione degli artt. 24 e 111 Cost. (Consiglio di Stato, Sez. IV, 20 aprile 2023, n. 4009; Sez. VI, 13 ottobre 2023, n. 8916).

Sulla base di tale assunto il principio di specificità dei motivi non deve essere considerato in maniera formalistica, ma deve essere applicato in relazione all’effettività della tutela giurisdizionale, conducendo quindi all’inammissibilità del ricorso nei casi in cui non siano individuate o comunque individuabili le censure.

Ritiene il Collegio che l’applicazione dell’art. 40 c.p.a. e del principio di specificità dei motivi nel caso di specie non potesse condurre a dichiarare l’inammissibilità del ricorso, in quanto erano chiaramente individuabili, anche dalle indicazioni della relazione tecnica riprodotta nel ricorso, i profili di contestazione del provvedimento impugnato, che sostanzialmente riguardavano i vari presupposti motivazionali del diniego di sanatoria, quali in particolare: la sussistenza della doppia conformità; la ammissibilità della volumetria aggiuntiva, ai sensi della legge regionale n. 30 del 1999; la legittimità delle altezze, in quanto in continuità con quella dell’edificio legittimato; la compatibilità con la disciplina del vincolo idrogeologico, a cui si possono aggiungere, anche se formulate in maniera meno chiara il richiamo all’annullamento giurisdizionale del vincolo paesaggistico sul territorio del Comune di -OMISSIS- (non rilevante nel presente giudizio non essendo il vincolo paesaggistico indicato nel provvedimento impugnato) nonché la mancata valutazione dell’ interesse pubblico alla demolizione e l’impossibilità di demolizione senza danno per le parti legittimate (queste ultime non riproposte nell’atto di appello).

Sotto tale profilo l’appello deve essere accolto in rito, ma l’esame delle censure riproposte nell’atto di appello conduce alla reiezione del ricorso di primo grado, palesandosi infondate.

In via preliminare, si deve osservare che non si ravvisa alcuna violazione procedimentale da parte del Tribunale amministrativo rispetto al rinvio dell’udienza del 24 maggio 2023, in quanto disposto proprio a tutela del contraddittorio delle ricorrenti, in relazione al deposito di documentazione tardiva da parte del Comune ritenute dal giudice di primo grado indispensabile alla decisione.

La relazione istruttoria del 29 aprile 2022 non risultava infatti già depositata in giudizio, trattandosi di atti diverso, formalmente e sostanzialmente, dalla comunicazione del preavviso di rigetto predisposta dal Comune il 19 aprile 2022 (a cui fa riferimento la parte appellante nell’atto di appello richiamando i documenti 4 e 5 allegati al ricorso di primo grado).

Nel merito, il diniego di sanatoria è in primo luogo basato sulla mancanza della conformità con la disciplina vigente al momento della sua realizzazione, avvenuta – secondo quanto indicato nella domanda di sanatoria – nel 2000. Infatti, il Comune nel provvedimento di diniego impugnato ha indicato che, ai sensi del PRG del 1974, successivamente modificato con delibera del Consiglio comunale del 1987, l’area ove è stato realizzato l’abuso era una area agricola in cui era consentita la edificazione solo con indice di edificabilità per le residenze di 0,03 mc/mq, mentre nelle osservazioni tecniche la parte avrebbe fatto riferimento al testo originario del PRG. Il superamento dell’indice di edificabilità indicato nel provvedimento impugnato non è stato neppure contestato in giudizio, in relazione all’applicabilità del PRG nel testo modificato nel 1987, in quanto la difesa appellante sia nel ricorso che nell’appello sostiene l’applicabilità del maggiore indice di 0,10 mc/mq, relativo alle costruzioni accessorie (stalle, magazzini, rimesse), deducendo espressamente che anche le stalle e i magazzini sarebbero volumi chiusi e quindi tale indice sarebbe applicabile alla presente fattispecie. E’ palese l’infondatezza di tale argomentazioni, in quanto l’ampliamento è stato realizzato ad uso abitativo come risulta dall’accertamento effettuato nel sopralluogo del 2020 nonché dal progetto di sanatoria presentato, con la conseguenza che all’ampliamento deve essere applicato l’indice di edificabilità dell’0,03 mc/mq, né può avere alcuna rilevanza la circostanza che l’uso abitativo fosse solo saltuario.

Tale presupposto ostativo alla sanatoria era già idoneo alla legittimità del diniego.

Infatti, ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, il permesso in sanatoria può essere rilasciato “ se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda ”.

Ne deriva che nel caso di specie il permesso di costruire in sanatoria già per tale profilo motivazionale non avrebbe potuto essere rilasciato, con conseguente carenza di interesse alle ulteriori censure relative agli ulteriori presupposti motivazionali del provvedimento impugnato.

Come è noto, la consolidata giurisprudenza ritiene che in presenza di provvedimenti con motivazione plurima, solo l'accertata illegittimità di tutti i singoli profili su cui essi risultano incentrati possa comportare l'illegittimità e il conseguente effetto annullatorio dei medesimi, con la conseguenza che è sufficiente che una sola di tali ragioni resista alle censure, perché il provvedimento nel suo complesso non sia suscettibile di annullamento (cfr. Cons. Stato Sez. VII, 8 maggio 2023, n. 4577; Sez. V, 5 dicembre 2022, n. 10643; Sez. VII, 1 giugno 2022, n. 4495; Cons. Stato, VI, 4 aprile 2022, n. 2441; id., V, 24 agosto 2021, n. 6025; id., IV, 1 luglio 2021, n. 5018; Sez. VII, 11 aprile 2023, n. 3643).

Ritiene peraltro il Collegio, per completezza della decisione, di esaminare anche gli ulteriori profili di doglianza relativi agli ulteriori presupposti ostativi indicati nel provvedimento di sanatoria, che peraltro sarebbero inaccoglibili.

Infatti non sussiste neppure la conformità alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda di sanatoria, in quanto l’area in questione è compresa, secondo quanto indicato nella stessa domanda di sanatoria, in base al Piano regolatore vigente, nel Parco territoriale del Sordo (PS3), in cui tramite piano attuativo sono consentiti solo interventi di realizzazione di strutture a servizio del Parco (attrezzature sociali e culturali, impianti sportivi, attività ricettive e di ristoro, parcheggi), mentre per gli edifici esistenti sono ammessi, attraverso intervento edilizio diretto, gli interventi fino alla ristrutturazione edilizia (RTE).

L’art. 10 delle NTA del Comune di -OMISSIS- prevede l’ampliamento come categoria ulteriore rispetto alla ristrutturazione edilizia, che quindi non è consentita in relazione agli interventi ammessi su edifici esistenti.

In ogni caso, l’ampliamento complessivo di oltre 30 metri quadri (chiusura di circa 18 metri quadri circa di portico e di circa 20 metri quadri di tettoia) rispetto ad una superficie utile abitativa preesistente di circa 55 metri quadri, non può certo essere considerata una ristrutturazione edilizia. Come è noto, infatti, ai sensi dell’art. 3 del D.P.R. 380 del 2001, sono definiti interventi di ristrutturazione edilizia “ gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti ”, che, secondo la giurisprudenza possono comportare anche un aumento volumetrico ( nel caso non si tratti di interventi di demolizione e ricostruzione), purché di portata limitata, in rapporto al volume complessivo dell'intero fabbricato e senza una radicale trasformazione anche della sagoma dell’edificio con connotati diversi dalla struttura originaria, mentre rientrano nella nuova costruzione gli interventi che, in considerazione dell'entità delle modifiche apportate al volume e alla sagoma dell'immobile, comportino una modifica radicale dello stesso, con la conseguenza che l'opera realizzata nel suo complesso sia oggettivamente diversa da quella preesistente (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 6 aprile 2020, n. 2304; Sez. VI, 12 maggio 2022, n. 3762; Sez. VI, 21 giugno 2023, n. 6092).

Né può farsi applicazione della previsione della disciplina del Parco del Sordo che consente, nel caso di interventi di riconversione degli edifici esistenti, con cambio di destinazione d’uso compatibile con le attività consentite nell’ambito in esame, la sostituzione edilizia e l’ampliamento nel limite massimo del 20% della superficie lorda, in relazione alla preesistenza della destinazione abitativa e alla specificità degli usi consentiti nel Parco; inoltre l’ampliamento del 20% della superficie è stato comunque superato nel caso di specie.

In ogni caso sono stati superati anche i limiti di ampliamento del cd. piano casa, attuato in Molise con la legge regionale 11 dicembre 2009, n. 30.

Rispetto a tale disciplina il Collegio ritiene di dovere osservare che, anche se non espressamente indicato dal Comune nella motivazione del provvedimento impugnato, la disciplina del cd. piano casa non è comunque applicabile in sede di sanatoria, potendo essere presentata la relativa domanda solo per edifici legittimi o già legittimati, come si evince dalla disposizione dell’art. 8 comma 1 della legge n. 30 del 2009, per cui “gli interventi di cui agli articoli 2, 2-bis,3 e 3-bis sono realizzati nel rispetto della disciplina di cui all'articolo 23-bis del D.P.R. n. 380/2001, mediante segnalazione certificata di inizio attività (SCIA)”, mentre non sono richiamati gli articoli 36 e 37 del medesimo D.P.R.. Inoltre, l’art.11 comma 4 della medesima legge regionale, dispone che “ Non può essere riconosciuto alcun aumento di volume o di superficie, ai fabbricati anche parzialmente abusivi, già definitivamente dichiarati, non sanabili e soggetti all'obbligo della demolizione così come agli edifici che sorgono su aree dichiarate inedificabili per legge, sentenza o provvedimento amministrativo o dallo strumento urbanistico”.

Si deve sotto tale profilo considerare, infatti, che le disposizioni attuative del cd. piano casa rientrano nella competenza legislativa concorrente delle regioni in materia di “governo del territorio”, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., e devono essere sottoposte a stretta interpretazione avendo portata derogatoria della disciplina edilizia e urbanistica vigente (Corte Cost. n. 163 del 2023 rispetto alla regione Molise; n. 17 del 2023, n. 229 del 2022 e n. 170 del 2021).

Anche la giurisprudenza consolidata di questo Consiglio ritiene che le norme sul piano casa costituiscono norme eccezionali, che non possono essere applicate oltre le ipotesi espressamente previste, in quanto la natura derogatoria e temporanea del “piano casa” implica una stretta interpretazione delle sue norme senza interpretazioni estensive, che potrebbero condurre a stravolgere l’ordinata pianificazione del territorio (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 10 dicembre 2021, n. 8227; Sez. IV, 15 novembre 2021, n. 7568; Sez. II, 24 ottobre 2019, n. 7244; Sez. VI, 21 marzo 2016, n. 1153; Sez. VI, 28 gennaio 2016, n. 335; Sez. II. 12 febbraio 2025, n. 1169).

Peraltro, nel caso di specie, la domanda era stata presentata per il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria, ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380 del 2001, per una difformità dal titolo edilizio rilasciato nel 1996 e non come segnalazione certificata di attività per l’applicazione della legge regionale n. 30 del 2009, che comunque consente gli aumenti volumetrici, solo in presenza dei presupposti tassativamente previsti dalla legge.

In ogni caso, l’applicabilità del cd. piano casa era comunque esclusa, anche ai sensi del sopra richiamato art.11 comma 4 della legge regionale, trattandosi di area classificata come inedificabile dallo strumento urbanistico, in quanto con terreno pessimo (TP1 e TP2) in cui sono vietate le nuove costruzioni (essendo invece ammessi sugli edifici esistenti solo il mantenimento e se necessario il consolidamento dell’edificato esistente - con interventi che in ogni caso non comportino incrementi di carico sui terreni – nonché interventi di restauro e di recupero ammissibili solo per strutture di particolare pregio artistico e/o storico in seguito ad indagini geognostiche finalizzate alla progettazione di opere necessarie per la messa in sicurezza delle strutture, mentre per gli altri edifici si deve prevedere il trasferimento in zone più sicure).

Comunque, l’art. 2 comma 1 della legge regionale n. 30 del 2009, consente l’ampliamento del 20%, “riferito al volume complessivo urbanistico effettivo, ossia comprensivo di tutto l’edificato entro e fuori terra, a destinazione sia abitativa che pertinenziale ”, mentre il comma 2 prevede l’ampliamento del 30 per cento del volume degli edifici ad uso residenziale “ nel caso in cui la prestazione energetica dell'intero edificio o unità immobiliare, come definita nel decreto legislativo 29 dicembre 2006, n. 311, e successive modificazioni ed integrazioni, sia migliorata di quanto necessario per passare alla classe C o dalla classe C ad una superiore, come da certificazione da allegare alla documentazione progettuale relativa al titolo abilitativo previsto ”.

Dalla documentazione progettuale presentata l’immobile condonato nel 1996 risulta di 54,08 metri quadri, rispetto al quale si chiede di sanare una superficie di circa oltre 30 metri quadri, non potendo essere né la tettoia né il portico preesistenti essere considerati volumi edificati.

Anche considerando il portico quale volume pertinenziale esistente, come sostengono i tecnici di parte in ogni caso l’ampliamento indicato nella domanda di sanatoria supera il 20 % della superficie esistente.

La parte appellante neppure contesta l’avvenuto superamento del limite del 20% consentito dal primo comma (ad avviso del Collegio non applicabile in sede di rilascio del permesso di costruire in sanatoria e, comunque, non applicabile nel caso di specie in relazione alla previsione di non edificabilità da parte dello strumento urbanistico), ma deduce che sarebbe applicabile l’aumento del 30% previsto per l’efficientamento energetico. Tale applicazione non è supportata da alcun elemento, considerando che la stessa la parte appellante fa riferimento alla successiva presentazione di “ documentazione integrativa preliminare al rilascio del permesso in sanatoria ”, con ciò confermando che non era stata presentata alcuna certificazione al momento della domanda di sanatoria. E’ evidente quindi, anche sotto tale ultimo profilo che, mancando la documentazione prescritta dall’ art. 2 comma 2 della legge regionale, in ogni caso non sarebbe spettato alcun aumento di volumetria.

La possibilità di legittimare l’ampliamento era esclusa, oltre che dalla classificazione urbanistica come “terreno pessimo”, in cui non sono ammesse le nuove costruzioni, altresì dal Piano stralcio per l’assetto idrogeologico dell’Autorità di bacino dei fiumi Liri Garigliano Volturno, che ha classificato l’area in questione come area R4 a pericolosità molto elevata, non consentendo trasformazioni dello stato dei luoghi, ammettendo solo sugli edifici esistenti interventi fino alla ristrutturazione edilizia senza aumento del carico urbanistico. La possibilità di qualificare l’intervento effettuato come ristrutturazione è esclusa, nel caso di specie, dalla natura dell’intervento effettuato, non rientrante nella ristrutturazione edilizia, già solo per il consistente aumento di volumetria in rapporto a quella originaria del manufatto condonato.

Legittimo è anche il riferimento da parte del Comune al D.M. 5 luglio 1975, che prevede l’altezza minima per le abitazioni di metri 2,70, mentre, nel caso di specie, l’ampliamento ha una altezza di metri 2,15, non potendo essere dato rilievo, in sede di sanatoria ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380 del 2001, alla già avvenuta sanatoria dei locali contigui di pari altezza, avvenuta -presumbilmente- in base alla disciplina più favorevole, ma eccezionale, del condono di cui leggi n. 724 del 1994 e n. 47 del 1985 - che all’art. 35 aveva previsto il rilascio del certificato di abitabilità o agibilità, a seguito della concessione in sanatoria, anche “ in deroga ai requisiti fissati da norme regolamentari, qualora le opere sanate non contrastino con le disposizioni vigenti in materia di sicurezza statica…e di prevenzione degli incendi e degli infortuni” , salva però la verifica dell’effettivo rispetto dei parametri dell’abitabilità, secondo l’interpretazione proposta dalla sentenza della Corte costituzionale n. 256 del 1996 (che ha ritenuto infondata la questione di legittimità costituzionale di tale previsione dell’art. 35 della legge n. 47 del 1985, sollevata per violazione dell’art. 32 della Costituzione - se interpretata nel senso di derogare, anche ai parametri del D.M. 5 luglio 1975, che in forza del rinvio contenuto nell'art. 218 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, Testo unico delle leggi sanitarie, sarebbero invece inderogabili secondo la giurisprudenza più recente ( Corte Cost. n. 124 del 2021 per l’inderogabilità da parte delle leggi regionali) e tale da impedire il condono, ai sensi della legge n. 47 del 1985 (cfr. di recente Cons. Stato, sez, V 3 novembre 2025, n. 8534).

L’infondatezza delle censure non esaminate dal giudice di primo grado comporta l’infondatezza anche dei motivi aggiunti proposti in primo grado rispetto al nuovo ordine di demolizione, potendo avverso tale atto essere proposte solo censure di illegittimità derivata - infondate per l’infondatezza dell’impugnazione avverso l’atto presupposto - o censure proprie relative all’ordine di demolizione, rispetto al quale però è stato contestato solo il nuovo esercizio del potere demolitorio.

Tale censura ad avviso del Collegio era comunque inammissibile per carenza di interesse, in quanto il rinnovo dell’ordine di demolizione ha costituito un atto favorevole alle appellanti, avendo in sostanza assegnato un nuovo termine di novanta giorni per procedere alla demolizione.

In ogni caso è anche infondata.

La difesa appellante richiama infatti l’orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, che riferendosi all’ipotesi in cui il Comune non abbia emesso un nuovo ordine di demolizione successivamente al diniego di sanatoria, attribuisce efficacia a quello già emesso precedentemente. Ciò non toglie che il Comune possa rinnovare l’ordine di demolizione, al fine di rendere più chiari ai destinatari gli adempimenti derivanti dal diniego di sanatoria e di assegnare un nuovo termine di novanta giorni, come in effetti ha fatto nel caso di specie.

Sono altresì infondati i motivi di appello proposti relativamente al rigetto delle censure relative alla individuazione del responsabile del procedimento e alle competenze del dirigente facente funzioni.

Con riguardo al responsabile del procedimento correttamente il giudice di primo grado ha richiamato l’art. 5 della legge n. 241 del 1990 che prevede che “ il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all'unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell'adozione del provvedimento finale”.

Nel caso di specie, per il procedimento di esame della domanda di sanatoria è stato individuato il geometra -OMISSIS-, che ha curato la relazione istruttoria del 29 aprile 2022, la comunicazione dei motivi ostativi in pari data, ha predisposto il procedimento di diniego sottoscritto poi dal dirigente. Nessuna rilevanza ha invece il responsabile del procedimento concluso con l’ordine di demolizione del 14 settembre 2023, rinnovato a seguito del diniego di sanatoria, trattandosi appunto della esecuzione dell’ordine di demolizione n. 37 del 2020 di cui si era già occupato proprio il geometra -OMISSIS-.

In ogni caso si tratta solo della assegnazione di un nuovo termine per l’adempimento all’ordine di demolizione, già emesso nel 2020 e divenuto inoppugnabile, per cui non è stata effettuata alcuna istruttoria se non la ricognizione dell’avvenuto diniego di sanatoria.

Ne deriva che la parte non ha neppure alcun interesse a contestare l’individuazione del responsabile del procedimento. Peraltro tale responsabile può essere individuato in qualsiasi funzionario dell’ufficio, né sussiste un profilo di incompatibilità del funzionario per avere adottato un precedente provvedimento di demolizione.

Infondato (oltre che tardivo) è il motivo relativo alla mancanza di idonei titoli in capo al segretario comunale dirigente ad interim.

Ai sensi del combinato disposto degli artt. 97 comma 4, lett. d) del Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli Enti locali, approvato con D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 - per cui il “ Segretario comunale esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco ”- e dell’art. 109, comma 2, del TUEL, per cui “ nei comuni privi di personale di qualifica dirigenziale le funzioni di cui all'articolo 107, commi 2 e 3, fatta salva l'applicazione dell'articolo 97, comma 4, lettera d), possono essere attribuite, a seguito di provvedimento motivato del sindaco, ai responsabili degli uffici o dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, anche in deroga a ogni diversa disposizione ”- il Segretario comunale può svolgere anche compiti dirigenziali.

In ogni caso, non è richiesta una specifica laurea tecnica per l’attribuzione di incarico dirigenziale, essendo prevista dall’art. 109 del Testo unico solo l’attribuzione degli incarichi “ secondo criteri di competenza professionale”.

L’infondatezza della censura comporta l’inammissibilità della istanza istruttoria riguardante la documentazione amministrativa relativa alle funzioni del Segretario comunale.

E’ inammissibile il motivo relativo al mancato esame della censura relativa all’annullamento del vincolo paesaggistico nel territorio del Comune di -OMISSIS-, non costituendo il riferimento al vincolo paesaggistico un presupposto del provvedimento di diniego di sanatoria impugnato in primo grado.

In conclusione l’appello è parzialmente accolto in rito, ma l’esame nel merito delle censure non esaminate in primo grado comporta, in parziale riforma della sentenza di primo grado, il rigetto nel merito delle censure non esaminate nonché la conferma di quelle esaminate in primo grado.

Le spese seguono la soccombenza e devono essere liquidate in considerazione complessive euro 2000,00 (duemila,00) a carico della parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in rito e in riforma parziale della sentenza di primo grado respinge il ricorso e i motivi aggiunti in primo grado.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio pari a euro 2000,00 (duemila,00) in favore del Comune di -OMISSIS-.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle persone private citate nella sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IO MI, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Cecilia VI, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Cecilia VI	IO MI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.