Pubblicato il 10/02/2025

N. 01067/2025REG.PROV.COLL.

N. 04089/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4089 del 2024, proposto da Rete Ferroviaria Italiana s.p.a, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luisa Torchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Bruno Buozzi n. 47;

contro

Immacolata Di OM, rappresentata e difesa nel giudizio di primo grado dall’avvocato Luisa Destobbeleer, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
HA s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa nel giudizio di primo grado dall’avvocato Luisa Destobbeleer; con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato; domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Parco Archeologico di EI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Città Metropolitana di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa nel giudizio di primo grado dagli Avv.ti Benvenuto Fabrizio Capaldi e Raffaele Viviani. con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ente Autonomo Volturno s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso nel giudizio di primo grado dall’Avv.to Pasquale Allocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comando Forze operative sud, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Meridionale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
AL EI Napoli s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Laura Cappello e dall’avvocato Laura Fioravanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 02608/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Immacolata Di OM, di HA S.r.l., del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, del Ministero della Cultura, del Ministero della Difesa, della Città Metropolitana di Napoli, del Parco Archeologico di EI, del Comando Forze Operative Sud Napoli, dell’ Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Meridionale, dell’ Ente Autonomo Volturno s.r.l. e di AL EI Napoli s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2024 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

FATTO

1. La IG.ra Di OM, in proprio e quale legale rappresentante della EI Village s.r.l., e la HA S.r.l. – nelle loro qualità di, rispettivamente, proprietaria e locataria di aree immobiliari oggetto di una procedura espropriativa – hanno impugnato, con due distinti ricorsi proposti dinanzi al T.a.r Campania, il d.m. MIT prot. U.0020860, del 26 del 26 novembre 2021, quale provvedimento conclusivo della conferenza di servizi, oltre agli atti del procedimento di espropriazione relativi alla realizzazione del progetto per la creazione di un hub di interscambio ferroviario tra la linea RFI Napoli-AL e la linea circumvesuviana Napoli-Sorrento.

Il procedimento in esame è stato condotto ai sensi del d.P.R. n. 383, del 1994 (Regolamento recante disciplina dei procedimenti di localizzazione delle opere di interesse statale).

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con nota prot. M_INF.TER_PROG.REGISTRO UFFICIALE.U.0009601, del 10 giugno 2020, su richiesta della Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., concessionaria del medesimo Ministero e, in quanto tale, delegata a emanare gli atti del procedimento espropriativo, ha disposto l’attivazione di una conferenza di servizi in relazione al progetto di fattibilità tecnica ed economica delle opere, ai sensi della legge n. 241 del 1990.

1.1. In particolare:

- con avviso pubblicato nelle forme di cui all’articolo 11, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001, la RFI s.p.a., nella qualità di concessionaria del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, comunicava ai soggetti interessati (tra cui anche le ricorrenti in primo grado) l’avvio del procedimento finalizzato all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio per la realizzazione delle opere di cui al “Progetto definitivo Hub interscambio ferroviario di EI fra la linea RFI Napoli- AL (storica) e la linea circumvesuviana Napoli-Sorrento, compresi gli interventi di miglioramento dell’accessibilità”, avvisandole che nel termine di 30 giorni avrebbero potuto prendere visione degli atti e del progetto, nonché formulare osservazioni;

- dall’Avviso risultava che il progetto avrebbe dovuto essere approvato con la procedura prevista dal d.P.R. n. 383 del 1994 per le opere statali e d’interesse statale, da avviarsi presso il MIMS, e che lo stesso aveva a oggetto la realizzazione di un “HUB di interscambio ferroviario tra la linea RFI Napoli - AL (storica) e la linea Circumvesuviana Napoli-Sorrento gestita da EAV, in posizione adiacente agli Scavi Archeologici di EI e [il] miglioramento dell’accessibilità ai grandi attrattori turistici costituiti dagli Scavi stessi e dal Santuario Mariano presente nel comune vesuviano”;

- con distinte pec del 28 maggio 2021, le ricorrenti in primo grado inoltravano le proprie osservazioni, evidenziando che, con il progetto in questione, sarebbero state espropriate: “un’ampia superficie della zona SUD del complesso immobiliare, nonché un’ampia parte del volume del fabbricato destinato all’accoglienza turistica (sette camere) e l’intero volume tecnologico” e, per quanto concerne la ricorrente in primo grado Di OM, che avrebbe subito anche l’eliminazione di “alcune piazzole per la sosta dei campers” nonché “per intero la particella fondiaria n. 1994 del foglio 12, con la conseguente cessazione delle attività commerciali svolte dalla HA s.r.l.”.

1.2. Nel merito, le ricorrenti in primo grado evidenziavano le gravissime ricadute negative sulle rispettive attività e sull’intero comparto degli operatori turistici presenti sul territorio, che, per effetto della pedonalizzazione di via Plinio, sarebbero stati in pratica esclusi dai flussi turistici, e proponevano, pertanto, integrazioni e modifiche al progetto della RFI.

1.3. In data 26 novembre 2021, sul sito istituzionale del MIMS, veniva pubblicato il Decreto Direttoriale prot. M_INF.TER_PROG.REGISTRO UFFICIALE.U.0020860.26-11-2021, avente a oggetto “D.P.R. 18 aprile 1994, n. 383 e ss.mm.ii. "Hub di Interscambio Ferroviario di EI" fra la linea RFI Napoli - AL (storica) e la linea Circumvesuviana Napoli-Sorrento, compresi gli interventi di miglioramento dell’accessibilità. Progetto definitivo”, di conclusione positiva della conferenza di servizi indetta ai sensi dell’articolo 3, del D.P.R. n. 383 del 1994.

Il progetto definitivo prevedeva la realizzazione delle seguenti opere: nuova fermata di linea di RFI, costituita da un Fabbricato Viaggiatori “a ponte” e due marciapiedi con il riutilizzo dei fabbricati della fermata EI Scavi, costruiti prima del 1844; percorso pedonale d’interscambio tra la nuova fermata RFI e la fermata EAV Villa dei Misteri, con una passerella pedonale sopraelevata per migliorare il collegamento e con relativo ingresso al sito archeologico di Piazza Esedra; nuovo parcheggio auto a servizio della fermata ferroviaria, accessibile dalla viabilità pubblica e collegato alla fermata stessa; nuove viabilità di ricucitura e razionalizzazione dei flussi viari e ciclopedonali, anche mediante la pedonalizzazione parziale di Via Plinio.

Nel predetto Decreto prot. U.0020860, del 26 novembre 2021, si dava atto che:

a) con nota prot. n. 63631, del 14 giugno 2021, il Ministero della Transizione Ecologica disponeva l’esclusione della procedura di valutazione di impatto ambientale delle opere, sulla scorta del Decreto n. 183, del 10 giugno 2021;

b) con nota prot. n. 10910, dell’8 giugno 2021, il MIMS chiedeva alla Regione Campania di pronunciarsi in merito all’accertamento della conformità urbanistica delle opere alle prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici ed edilizi vigenti nei comuni interessati, ai sensi del d.P.R. n. 383 del 1994 (nella medesima nota, peraltro, si segnalava altresì “l’obbligo di accertare anche il rispetto della normativa statale per quanto riguarda gli aspetti paesistico-ambientale e idrogeologico”);

c) con nota prot. n. 14975, del 2 settembre 2021, non essendo intervenuta l’intesa Stato-Regione Campania, nei termini fissati dall’articolo 2 del d.P.R. n. 383 del 1994, il MIMS indiceva la conferenza di servizi decisoria ai sensi dell’articolo 3 del predetto d.P.R., da svolgersi nella forma semplificata di cui all’articolo 14-bis, della legge n. 241 del 1990, indicando quale termine perentorio entro il quale richiedere integrazioni documentali il giorno 16 settembre 2021 e quale termine perentorio per rendere le proprie determinazioni il giorno 22 novembre 2021.

Alla conferenza dei servizi, svoltasi in modalità asincrona, nel termine perentorio sopra indicato, pervenivano i seguenti pareri: parere favorevole con prescrizioni del Parco Archeologico di EI (nota prot. n. 10392 dell’8 novembre 2021); nulla osta della Società AU LI (nota prot. n. 4286 del 16 novembre 2021); dichiarazione della Città Metropolitana di Napoli di coerenza delle opere con le strategie a scala sovracomunale individuate dalla proposta di PT (nota prot. n. 158345 del 17 novembre 2021); esclusione della procedura di VIA, subordinatamente al rispetto di specifiche condizioni ambientali da parte del IT (nota prot. n. 128276 del 19 novembre 2021); indicazione delle modifiche necessarie ai fini del rilascio dell’assenso del MU di EI (nota prot. n. 56386 del 19 novembre 2021).

La proposta del MU di EI non veniva accolta (sulla scorta della nota della RFI prot. n. 788, del 24 novembre 2021).

In data 20 luglio 2023, sull’Albo Pretorio del MU di EI, veniva pubblicata la comunicazione della ITALFERR prot. Città di EI.c_q813.REGISTRO UFFICIALE.I.0041439., del 20 luglio 2023, con allegata la Delibera di RFI n. 229, del 13 aprile 2023, di approvazione del progetto definitivo e di dichiarazione di pubblica utilità dell’opera ai sensi dell’articolo 12, del d.P.R. n. 327 del 2001, nonché le tavole progettuali comprensive del piano particellare di esproprio; la stessa comunicazione veniva trasmessa in data 25 luglio 2023 alla società proprietaria della particella immobiliare locata alla ricorrente HA.

In data 3 agosto 2023, la ricorrente in primo grado Di OM inviava a mezzo pec le proprie osservazioni, con le quali segnalava (avendo esercitato l’accesso alla documentazione di progetto) che dall’esame della tavola “Piano particellare di esproprio - Aree di esproprio - planimetria” (dove la ricorrente è contraddistinta dal numero 22), allegata al progetto definitivo, risultava che era prevista, oltre alla demolizione dell’immobile ricadente nell’area da espropriare, anche la demolizione dell’adiacente volume edilizio ricadente nell’area oggetto di “occupazione temporanea non preordinata all’esproprio”.

A sua volta, la ricorrente in primo grado HA eccepiva che, contrariamente a quanto riportato nella Delibera n. 229 del 2023, aveva presentato pertinenti memorie avverso l’avviato procedimento di approvazione del progetto, alle quali non era a stato dato riscontro, come invece previsto e dovuto per legge.

Al termine della conferenza di servizi, con Decreto Direttoriale prot. M_INF.TER_PROG.REGISTRO UFFICIALE.U.0020860., del 26 novembre 2021, il MIMS procedeva ad adottare “la determinazione di conclusione positiva della conferenza di servizi indetta ex art. 3, del d.P.R. n. 383/1994, sul progetto "Hub di Interscambio Ferroviario di EI" fra la linea RFI Napoli - AL (storica) e la linea Circumvesuviana Napoli-Sorrento, compresi gli interventi di miglioramento dell’accessibilità”; conseguentemente, procedeva a disporre “il vincolo preordinato all’esproprio … sulle aree da espropriare e/o occupare e/o asservire”.

Successivamente, con la delibera n. 229, del 13 aprile 2023, la Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., approvava, ai sensi e per gli effetti dell’art. 12 del d.P.R. 327/2001, ai fini della pubblica utilità, il progetto definitivo” e il relativo piano particellare di esproprio.

2. Tanto premesso, le ricorrenti in primo grado deducevano:

a) violazione degli articoli 2 e 3, del d.P.R. n. 383 del 1994, dell’articolo 7, del d.P.R. n. 380 del 2001, degli articoli 8 e 10 della legge n. 1150 del 1942, dell’articolo 42 del T.U.E.L., atteso che la partecipazione alla conferenza di servizi da parte del MU di EI, rappresentato dal dirigente dell’Ufficio Lavori Pubblici, era avvenuta in carenza della previa deliberazione del Consiglio comunale di approvazione del progetto definitivo dell’hub ferroviario in variante allo strumento urbanistico vigente (necessaria, in tale prospettiva, poiché il progetto prevede la modifica della rete stradale presente sul territorio comunale, in zona E-agricola del vigente Piano Regolatore del MU di EI);

a-1) mancanza di contraddittorio procedimentale, in violazione dell’articolo, 11 del d.P.R. n. 327 del 2001, come conseguenza del mancato svolgimento dell’iter della variante urbanistica in sede comunale, in relazione alla quale il MU di EI avrebbe dovuto comunicare l’avvio del procedimento per l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio derivante dall’approvazione in variante allo strumento urbanistico del progetto definitivo di opera pubblica in conformità agli articoli 8, 9 e 10, del d.P.R. n. 327 del 2001;

b) violazione del principio di leale collaborazione, per essere stato disatteso quanto espresso dal MU di EI nel termine assegnato del 22 novembre 2021 (dovendo il diverso termine del 16 settembre 2021 ritenersi riferito alle sole richieste d’integrazione documentale);

c) illegittimità del parere espresso dal Ministero della Cultura attraverso l’articolazione periferica del Parco Archeologico di EI, in assenza di espressa variante o deroga al Piano Territoriale Paesistico dei Comuni Vesuviani, il quale vietava la realizzazione di nuove strade;

d) sviamento di potere, per aver utilizzato lo speciale procedimento dell’accertamento di conformità delle opere d’interesse statale (previsto dal D.P.R. n. 383 del 1994) per meri interventi di riqualificazione urbana con creazione di nuovo tracciato stradale, che avrebbero semmai richiesto un accordo di programma ai sensi dell’articolo 34, del T.U.E.L. (in conformità a quanto previsto dall’articolo 7, lettera a, del d.P.R. n. 380 del 2001);

e) violazione dell’articolo 55 del decreto legislativo n. 112/1998, per la mancata trasmissione da parte della RFI s.p.a. alla Regione Campania della programmazione triennale delle opere e degli interventi sul territorio regionale;

f) violazione dell’articolo 147, del decreto legislativo n.42/2004, per la mancanza dell’autorizzazione paesaggistica;

g) illegittimità derivata dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e della dichiarazione di pubblica utilità, per violazione degli articoli 8, 9, 10 e 12, del d.P.R. n. 327 del 2001;

h) difetto di motivazione in ordine al mancato accoglimento delle osservazioni formulate dalle ricorrenti;

i) violazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa, per avere l’Amministrazione procedente omesso di ponderare l’interesse pubblico con il compresente interesse dei privati, al fine di ridurne al minimo il sacrificio imposto;

3. Con successivi atti per motivi aggiunti, le ricorrenti in primo grado lamentavano:

l) l’invalidità derivata degli atti e dei provvedimenti della procedura espropriativa;

m) la mancanza dell’autorizzazione ai sensi dell’articolo 20, comma 1, lettera a), del decreto legislativo n. 42 del 2004, a demolire l’edificio storico “ex Stazione ferroviaria”, tutelato come bene culturale;

n) l’ulteriore violazione del P.T.P. in materia di altezze (per essere l’altezza dell’edificio adibito a stazione ferroviaria pari a 13,77 metri, vale a dire superiore ai 10 metri posti come limite massimo);

o) la prevista demolizione di un immobile sito nell’area di occupazione temporanea, anziché nell’area oggetto di espropriazione;

p) la violazione delle garanzie di partecipazione procedimentale di cui agli articoli 16 e 17, del d.P.R. n. 327 del 2001.

4. Con sentenza 19 aprile 2024, n. 2608, il T.a.r. Campania riuniva i ricorsi ai sensi dell’art. 70 c.p.a. e li accoglieva, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.

4.1. In particolare, con la predetta decisione, il T.a.r Campania ha accolto il motivo del ricorso di primo grado con il quale è stata dedotta la carenza di una previa deliberazione del Consiglio comunale di EI in merito alla compatibilità urbanistica dell’opera, posto che, ad avviso del giudice di prime cure, l’art. 3, d.P.R. n. 383/1994, “ esige espressamente la previa deliberazione degli organi rappresentativi del MU, competenti a deliberare la modifica degli strumenti urbanistici” (TAR Campania, sentenza n. 2608/2024, p. 15, par. 6.1). In assenza di un tale atto deliberativo consiliare, il TAR ha ritenuto viziati gli esiti della conferenza di servizi conclusa dal MIT, anche perché “deve […] escludersi che si sia configurato, in capo al MU di EI, il “silenzio-assenza”, ai sensi dell’articolo 14.bis, comma 4, della legge n. 241 del 1990” (TAR Campania, n. 2608/2024, p. 15, par. 6.1 ).

4.2. Il T.a.r. ha, inoltre, accolto l’ulteriore motivo del ricorso di primo grado con il quale è stata dedotta l’incompatibilità del progetto con il Piano Territoriale Paesistico dei Comuni Vesuviani, ritenendo al riguardo insufficiente il parere espresso dal Parco archeologico di EI rilevando, in particolare, che “ l’Amministrazione procedente non si sia fatta carico della ponderazione degli interessi paesaggistici – sotto il profilo della compatibilità del progetto con il P.T.P – e che all’esito della conferenza di servizi 17 non siano state assunte determinazioni al riguardo .”

5. Rete Ferroviaria Italiana s.p.a ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

6. Si sono costituite nel procedimento di appello HA s.r.l e Di OM, chiedendo di dichiarare l’appello inammissibile e, in ogni caso, infondato. Le predette parti resistenti, entro i termini di cui all’ 101, co. 2, cod. proc. amm., hanno riproposto i motivi dichiarati assorbiti dalla sentenza impugnata e riportati nella parte in diritto.

7. Si sono costituiti nel giudizio di appello il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, il Ministero della Cultura, il Ministero della Difesa, la Città Metropolitana di Napoli, il Parco Archeologico di EI, il Comando Forze Operative Comfop Sud Napoli, l’Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Meridionale, l’Ente Autonomo Volturno s.r.l. e la AL EI Napoli s.p.a., chiedendo l’accoglimento dell’appello.

8. All’udienza del 19 dicembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.In via preliminare il Collegio ritiene di dover esaminare l’eccezione sollevata dalle parti resistenti, HA s.r.l e Di OM, nei rispettivi atti di costituzione, di inammissibilità dell’appello della RFI s.p.a., motivata in base all’assunto per cui la società appellante non avrebbe censurato specificamente il capo della sentenza di primo grado che, in accoglimento del primo motivo dei ricorsi di primo grado, ha disposto l’annullamento del d.m. MIT prot. 20860, del 26 novembre 2021, per vizio di incompetenza e, segnatamente, per l’assenza della deliberazione dell’organo consiliare del MU di EI in relazione alla variazione dello strumento urbanistico vigente.

1.1. Il Collegio ritiene che l’eccezione sia infondata.

Contrariamente a quanto ritenuto dalle parti appellanti, dalla piana lettura del primo motivo di appello si ricava incontrovertibilmente che la RFI s.p.a ha censurato in maniera specifica il capo della sentenza di primo grado, che, in accoglimento del primo motivo di ricorso in primo grado formulato dalla IG.ra Di OM e da HA S.r.l., ha disposto l’annullamento del d.m. MIT prot. 20860, del 26 novembre 2021. In particolare, a pagina 17 dell’atto di appello si legge “ Il giudice di primo grado ha erroneamente interpretato ed applicato le disposizioni di cui al d.P.R. n. 383/1994 sulla localizzazione delle opere di interesse statale. L’illegittimità del d.m. MIT 26.11.2021, di conclusione della conferenza di servizi decisoria, discenderebbe dall’omessa previa adozione – da parte del consiglio comunale – di variante agli strumenti urbanistici vigenti, asseritamente richiesta dall’art. 3, d.P.R. n. 383/1994”, cui segue una esposizione puntuale delle ragioni di erroneità del presente capo della decisione impugnata, anche in relazione alla rilevata assenza della deliberazione dell’organo consiliare del MU di EI in relazione alla variazione dello strumento urbanistico vigente (cfr. pagina 17 dell’atto di appello).

2. Tanto premesso, con il primo mezzo di gravame la RFI s.p.a. lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto l’’illegittimità del d.m. MIT, 26 novembre 2021, di conclusione della conferenza di servizi decisoria, a causa dell’omessa previa adozione – da parte del Consiglio comunale – della variante agli strumenti urbanistici vigenti, asseritamene richiesta dall’art. 3, d.P.R. n. 383/1994.

Ad avviso della parte appellante, il giudice di primo grado avrebbe erroneamente interpretato ed applicato le disposizioni di cui al d.P.R. n. 383/1994 sulla localizzazione delle opere di interesse statale.

Nella prospettiva della parte appellante, in particolare, la disciplina di cui al citato d.P.R. 383/1994 consentirebbe la localizzazione delle opere di interesse statale, prescindendo dall’adozione di una variante da parte del Consiglio comunale, tramite una differente modalità di accertamento della compatibilità urbanistica dell’opera, in ragione del suo interesse statale, nell’ambito di un’apposita conferenza di servizi.

Tale conclusione, nella prospettiva in esame, troverebbe ulteriore riscontro nella riforma dell’art. 3, comma 1, d.P.R. 383/1994, introdotta dall’art. 5-ter, comma 1, lett. b), decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 giugno 2019, n. 55, per effetto della quale la versione oggi vigente del citato art. 3, comma 1, rinvia espressamente ed integralmente, in relazione alla disciplina applicabile, alle norme della legge n. 241/1990 che regolano in via generale la conferenza di servizi.

3. Il motivo è fondato.

Contrariamente a quanto ritenuto dal giudice di prime cure, la disciplina di cui al d.P.R. 383/1994 consente la localizzazione delle opere di interesse statale per il tramite una speciale modalità di accertamento della compatibilità urbanistica dell’opera. L’art. 2, d.P.R. n. 383/1994 prevede, infatti, che “l'accertamento della conformità alle prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici ed edilizi […] è fatto dallo Stato di intesa con la regione interessata”.

Nell’ipotesi in cui non sia possibile raggiungere un’intesa Stato-Regione o l’accertamento di compatibilità urbanistica dia esito negativo, viene in soccorso il meccanismo di cui al successivo art. 3, d.P.R. n. 383/1994, rubricato “Localizzazione delle opere di interesse statale difformi dagli strumenti urbanistici”, che prevede la indizione di una conferenza di servizi decisoria.

Da quanto osservato discende che la difformità urbanistica dell’opera di interesse statale da realizzare non ha valenza tout court ostativa, ma costituisce uno specifico presupposto di indizione della conferenza di servizi, nel cui ambito occorre verificare la compatibilità urbanistica dell’opera.

3.1. Decisivi argomenti in tal senso si ricavano, ad avviso del Collegio, dalle recenti modifiche legislative che hanno interessato l’art. 3, d.P.R. n. 383/1994.

Al momento dell’emanazione del d.P.R. n. 383/1994, in relazione all’istituto della conferenza di servizi, era espressamente previsto, in linea con l’allora vigente regime generale della conferenza di servizi di cui agli artt.14 e ss. della legge 7 agosto 1990, il meccanismo dell’unanimità ai fini della validità e della produzione degli effetti dell’approvazione dei progetti di opere di interesse statale.

La disposizione si esprimeva, infatti, nei seguenti termini: “L'approvazione dei progetti, nei casi in cui la decisione sia adottata dalla conferenza di servizi all'unanimità, sostituisce ad ogni effetto gli atti di intesa, i pareri, le concessioni, anche edilizie, le autorizzazioni, le approvazioni, i nulla osta, previsti da leggi statali e regionali.” (art. 3, comma 4, d.P.R. 383/1994, nella sua versione originaria).

Tale comma è stato, tuttavia, abrogato dall’art. 5-ter, comma 1, lett. b), decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 giugno 2019, n. 55.

In occasione di tale abrogazione, con il medesimo decreto-legge è stato innovato l’art. 3, co. 1, d.P.R. 383/1994, prevedendosi che la conferenza di servizi indetta per la localizzazione delle opere di interesse statale difformi dagli strumenti urbanistici sia disciplinata “ai sensi degli articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241” (art. 5-ter, comma 1, lett. a), d.l. n. 32/2019, che ha modificato l’art. 3, co. 1, d.P.R. n. 383/1994).

Per effetto del novum normativo, si è stabilito, dunque, un esplicito raccordo strutturale tra la normativa di settore in esame e l’istituto generale della conferenza di servizi di cui agli artt. 14 e ss. della legge 7 agosto 1990, che, nel frattempo, ha subito una significativa evoluzione nella direzione del superamento della regola dell’unanimità della decisione, e dell’affermazione della diversa regola della decisione sulla base delle posizioni prevalenti (sul piano quantitativo-qualitativo), prevedendosi, inoltre, il silenzio assenso in caso di mancata partecipazione o di partecipazione non collaborativa o costruttiva anche di amministrazioni preposte ad interessi sensibili.

Tali modifiche, in particolare, prevedono che:

i) le Amministrazioni regolarmente evocate nella conferenza sono chiamate ad esprimere le proprie valutazioni in termini perentori, per il tramite del rappresentante unico regionale o locale;

ii) ove esse non si esprimano del tutto, non si esprimano nel termine assegnato ovvero secondo le forme dell’art. 14-bis, comma 2, della legge 241/1990, sono considerate incondizionatamente assenzienti (c. d. assenso implicito o silenzio-assenso);

iii) la decisione si forma sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi partecipanti;

iv) anche in presenza di amministrazioni titolari interessi sensibili, il loro eventuale dissenso qualificato, contrariamente a quanto si verificava nel previgente regime normativo, non incide di per sé sul potere di adottare l’atto finale, ma soltanto, ricorrendo determinati presupposti, sulla sua efficacia (per il tramite dell’esercizio del potere di opposizione al Presidente del Consiglio dei ministri).

La suesposta disciplina della conferenza di servizi (così come riformata dal decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 127) segna, dunque, l’epilogo di un’evoluzione normativa che ha progressivamente fluidificato i tratti dell’azione amministrativa, introducendo un criterio decisorio maggiormente flessibile, con la specifica finalità di neutralizzare gli effetti negativi e paralizzanti del silenzio amministrativo nei rapporti tra pubbliche amministrazioni.

3.2. Sul piano teleologico, la riforma dell’istituto della conferenza di servizi ha inteso, pertanto, rimediare alle disfunzioni registrate nella prassi, prevedendo vari meccanismi di semplificazione in un’ottica di trasformazione del ruolo della conferenza stessa, la quale, come osservato anche in dottrina, oggi costituisce non solo un valido strumento di semplificazione e di snellimento dell’azione amministrativa, dal momento che pareri ed atti di assenso comunque denominati confluiscono in un unico contesto procedimentale, ma anche un formidabile meccanismo decisionale in grado di ottimizzare e ponderare al meglio le decisioni amministrative attraverso il confronto aperto e costruttivo di tutti gli interessi pubblici variamente rappresentati dalle amministrazioni che vi prendono parte.

A tal fine il Legislatore ha previsto nell’ambito della conferenza di servizi un meccanismo di silenzio-assenso: la mancata comunicazione della determinazione entro il termine assegnato dall’Amministrazione procedente, ovvero la comunicazione di una determinazione negativa non motivata o non puntualmente condizionata, equivale ad assenso senza condizioni; così come si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni della conferenza, ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso la propria posizione, ovvero abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza. Oggi, pertanto, il dissenso espresso da un’Amministrazione, in sede di conferenza di servizi, deve rispondere ai principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa ex art. 97Cost., non potendo limitarsi ad una mera sterile opposizione, dovendo essere costruttivo, congruamente motivato, e dovendo recare le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie per ottenere il superamento del dissenso stesso ai fini dell’assenso.

3.3. In tal senso depone, del resto, espressamente il successivo art. 14- quater, L. n. 241/1990, il quale, laddove stabilisce che il dissenso di uno o più rappresentanti delle amministrazioni regolarmente convocate (ivi comprese quelle preposte alla tutela ambientale) debba essere manifestato, a pena d’inammissibilità, all’interno della conferenza di servizi, debba essere congruamente motivato e debba avere contenuto propositivo, mira ad evitare la duplicazione di procedimenti e, quando sia possibile, il recepimento di una soluzione condivisa.

Ne discende che le Amministrazioni interpellate sono tenute a garantire una partecipazione attiva ai lavori della conferenza al fine di consentire una rapida e adeguatamente ponderata valutazione congiunta di tutti gli interessi pubblici coinvolti, in coerenza con il dovere di collaborazione istituzionale alla cui osservanza ciascun Ente pubblico è tenuto nelle relazioni con altri enti pubblici.

3.4. Tali conclusioni trovano significativo riscontro nella costante giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo cui la mancata partecipazione alla conferenza di servizi di un’Amministrazione o il suo silenzio nei termini perentori per l’interlocuzione comporta che le valutazioni espresse dopo la definizione del procedimento siano tardive e illegittime, atteso che la formazione dell’assenso implicito determina l’esaurimento o la consumazione del potere di provvedere ( ex pluribus , Cons. St., VI, n. 6966/2024; 6336/2021;. nn. 2245/2022,6342/2018, 6273/2018).

3.5. Le conclusioni fin qui raggiunte sono ulteriormente rafforzate, sul piano sistematico, dalla recente modifica apportata all’articolo 2 della legge n. 241 del 1990 dall’articolo 12, comma 1, lett. a ), n. 2), del decreto-legge n. 76 del 2020, che ha introdotto il nuovo comma 8- bis , in base al quale “ Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1 …,ovvero successivamente all’ultima riunione di cui all’art. 14 ter, comma 7… sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall’articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni ”.

La lettera di quest’ultima disposizione, riferendosi espressamente alle fattispecie del silenzio maturato nel corso di una conferenza di servizi ex art. 14- bis , è inequivocabile nell’affermare il principio (che non ammette eccezioni) secondo cui le determinazioni tardive sono (non soltanto prive di carattere vincolante, ma) irrilevanti in quanto prive di effetti nei confronti dell’autorità competente.

Sul piano dell’ intentio legis , la previsione di cui al citato art. 2, comma 8 bis, è, peraltro, espressione della volontà politico-legislativa di superare le discussioni, registratesi nel previgente quadro normativo, in ordine al vizio che affliggeva il provvedimento tardivo.

Sotto il profilo teleologico, infine, la locuzione “sono inefficaci” utilizzata dal Legislatore mira a chiarire definitivamente che l'organo che si pronuncia tardivamente nel corso della conferenza di servizi ha perso il potere di decidere: dunque il suo atto, adottato in carenza di potere relativamente ad uno specifico progetto, è privo di effetti nell'ordinamento amministrativo.

3.6. Da tutto quanto in precedenza osservato discende che la carenza di poteri rappresentativi in capo ai soggetti che hanno partecipato alla conferenza di servizi non può costituire un motivo di illegittimità del provvedimento conclusivo della conferenza, integrando essa un contegno determinativo della fattispecie del silenzio assenso. Tale conclusione è coerente con le politiche di semplificazione amministrativa che, nell’ambito della conferenza di servizi, consentono all’amministrazione procedente di adottare il provvedimento finale sulla scorta dell’equiparazione ope legis dell’inerzia a un atto di assenso.

4. Con un secondo mezzo di gravame la RFI s.p.a. lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto illegittimo il d.m. MIT, del 26 novembre 2021, perché l’approvazione definitiva del progetto sarebbe avvenuta in assenza di una variante e/o deroga al Piano Territoriale Paesistico dei comuni vesuviani, applicabile nell’area oggetto di intervento.

4.1. Ad avviso della parte appellante, la sentenza impugnata si fonderebbe, in relazione al profilo in esame, su un palese travisamento di fatto, posto che, contrariamente a quanto da essa ritenuto, l’Amministrazione competente a valutare i profili di tutela paesaggistica sarebbe il Ministero della Cultura, che, nel territorio di riferimento, esercita tale funzione tramite il Parco archeologico di EI.

Alla luce di tale rilievo, la parte appellante osserva che il Parco archeologico di EI, non soltanto si è validamente espresso in merito ai profili paesaggistici, ma, nel farlo, ha tenuto in debito conto le indicazioni di cui al Piano Territoriale Paesistico dei Comuni vesuviani.

5. Il motivo è fondato.

È, in particolare, fondata la premessa, da cui muove la parte appellante, secondo l’Amministrazione competente a valutare i profili di tutela paesaggistica è il Ministero della Cultura, che, nel territorio di riferimento esercita tale funzione tramite il Parco archeologico di EI.

5.1. Tanto premesso, contrariamente a quanto ritenuto nella decisione impugnata, le determinazioni relative all’accertamento della compatibilità paesaggistica devono essere rese nell’ambito della conferenza di servizi.

In tale senso è decisamente orientata la giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo cui “La conferenza di servizi, come previsto dall'art. 14 e seguenti l. 241/1990, è modulo procedimentale con finalità di semplificazione, la cui decisione finale prende il posto delle decisioni dei singoli enti partecipanti, ivi incluso quello competente per la tutela paesaggistica, tant'è che il provvedimento finale della conferenza di servizi sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti.” (Cons. Stato, Sez. VI, 17 settembre 2021, n. 6336).

5.2. Tale conclusione trova, del resto, significativo riscontro nell’art. 147, comma 1, d.lgs. n. 42/2004, il quale stabilisce espressamente che “l'autorizzazione viene rilasciata in esito ad una conferenza di servizi indetta ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo”.

Nel caso in esame, come correttamente osservato dalla società appellante, il competente Parco Archeologico di EI, nell’ambito della conferenza di servizi, ha adeguatamente valutato i profili di tutela paesaggistica, in coerenza con le indicazioni del Piano Territoriale Paesistico dei comuni vesuviani.

In particolare, il Parco archeologico ha partecipato attivamente ad entrambe le conferenze di servizi indette. In occasione della conferenza di servizi decisoria, ha espresso parere positivo con prescrizioni (cfr. doc. 23 prodotto da RFI in primo grado) in relazione ai profili di tutela culturale e paesaggistica, “con l’obbligo di attenersi a quanto prescritto nel P.T.P. dei comuni vesuviani”.

Le prescrizioni indicate nel parere consistono, dunque, proprio nella necessità di conformazione alle indicazioni del PTP.

5.3. Le conclusioni alle quali è giunta la decisione impugnata non sembrano cogliere nel segno anche nella parte in cui richiamano, in relazione al profilo in esame, l’art. 11 del Piano Territoriale Paesistico dei comuni vesuviani, relativo alle aree di Protezione Integrale (P.I.) ed al connesso limitato regime di interventi ivi ammissibili, posto che l’area di proprietà delle odierne parti resistenti ricade, invece, in una zona R.U.A. – Recupero Urbanistico Edilizio e Restauro Paesistico-Ambientale, che consente espressamente la realizzazione di un’area destinata a parco lineare e la viabilità di servizio della stazione ferroviaria.

Tali opere sono coerenti con le indicazioni del piano paesistico, come ulteriormente si desume dall’art. 21 del PTP., il quale prescrive espressamente che le opere pubbliche e di interesse pubblico relative all’“adeguamento e potenziamento [...] delle reti ferroviarie con le opere connesse con l’abolizione dei passaggi a livello”, quale appunto la realizzazione dell’hub di interscambio ferroviario di cui si discute, rientrano tra le opere “consentite in tutte le zone del presente piano anche in deroga alle norme e prescrizioni delle singole zone”.

5.4. Ad analoghe conclusioni è possibile giungere anche sulla base di quanto disposto dall’art. 9 del PTP, il quale prescrive espressamente che “Per tutte le zone comprese nel presente piano, sono ammessi, anche in deroga alle norme e prescrizioni di tutela delle singole zone (titolo II), nel rispetto delle prescrizioni di cui agli artt. 6, 7, 8 della presente normativa comunque sempre che non si arrechino danni alle essenze arboree di alto e medio fusto, i seguenti interventi: c) interventi rivolti al ripristino del sistema vegetale, alla manutenzione ordinaria e straordinaria dei giardini e dei parchi; d) Interventi di restauro, sondaggi e scavi archeologici e sistemazione delle aree, comprendendo le opere funzionali alla sicurezza, ai servizi utili per i visitatori e per l’esercizio delle attività istituzionali della soprintendenza Archeologica;[...] h) Interventi di sistemazione e adeguamento anche attraverso ampliamento della viabilità pedonale e carrabile con l’utilizzazione di quella esistente”.

5.5. Tali conclusioni non sono scalfite dal fatto che, come anticipato, nel caso di che trattasi, in relazione ai profili di tutela paesaggistica, la Regione Campania non ha espresso le proprie determinazioni.

La Regione Campania, infatti, pur essendo stata invitata a fornire, nell’ambito della conferenza di servizi, le determinazioni di propria competenza, non ha espresso, entro il termine perentorio del 22 novembre 2021, alcun parere.

Ne consegue che, alla luce delle coordinate sopra delineate, in relazione alla nuova configurazione normativa della conferenza di servizi, il silenzio serbato della Regione Campania, nell’ambito della conferenza di servizi decisoria, deve intendersi quale “assenso senza condizioni” in merito a questo profilo, secondo quanto previsto dall’art. 14-bis, co. 4, l. n. 241/1990.

Nel caso in esame, viene, infatti, in rilievo una decisione pluristrutturata, ossia un caso in cui il procedimento amministrativo è destinato a concludersi con una decisione finale da parte dell’Amministrazione procedente che richiede per legge l’assenso vincolante di un’altra amministrazione.

Come è stato rilevato anche in dottrina, nel caso di decisioni pluristrutturate si configura, una decisione “a doppia chiave” e cioè un’ipotesi di cogestione della funzione con la conseguenza per cui il silenzio dell’Amministrazione interpellata, che rimanga inerte non esternando alcuna volontà, non ha più l’effetto di precludere l’adozione del provvedimento finale, ma è, al contrario, equiparato ope legis a un atto di assenso e consente all’amministrazione procedente l’adozione del provvedimento conclusivo.

In altri termini, il silenzio serbato dell’autorità co-decidente consolida la scelta dell’autorità procedente, che è comunque dotata di competenza (sia pure non esclusiva) in materia. In tal modo si assicura il giusto bilanciamento tra esigenze di semplificazione e celerità dell’azione amministrativa ed esigenze di tutela degli interessi pubblici che possono trovare concreta valorizzazione da parte dell’amministrazione procedente in luogo dell’amministrazione rimasta inerte (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 2 ottobre 2023, n. 8610).

Alla luce delle osservazioni che precedono, entrambi i motivi di appello esaminati devono ritenersi fondati.

6. Come anticipato al punto 6 della parte in fatto, HA s.r.l e la NO Di OM, entro i termini di cui all’ 101, co. 2, cod. proc. amm., hanno riproposto, con memoria, nel presente giudizio di appello, i motivi dichiarati assorbiti dalla sentenza impugnata.

6.1. In particolare, con il primo motivo riproposto le suddette parti resistenti deducono l’illegittimità del decreto ministeriale del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 26.11.2021, perché la partecipazione del MU di EI – rappresentato dal dirigente dell’Ufficio Lavori alla conferenza di servizi decisoria - sarebbe avvenuta in carenza della previa deliberazione del Consiglio Comunale di approvazione del progetto definitivo dell’opera in variante allo strumento urbanistico vigente, come sarebbe richiesto dall’art. 3, d.P.R. n. 383/1994.

6.2. Il motivo è inammissibile per violazione dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm, il quale prevede che possono essere riproposte con memoria depositata soltanto le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado.

Contrariamente a quanto ritenuto dalle parti resistenti, tale motivo è stato espressamente esaminato (cfr. paragrafi 6.1-6.1.2. della decisione impugnata) dal giudice di prime cure. Di qui la violazione dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm..

7. Con il secondo motivo riproposto dalla IG.ra Di OM e con il terzo motivo riproposto da HA S.r.l, nei rispettivi atti di costituzione (secondo motivo riproposto), era stata in primo grado lamentata l’asserita carenza di una valutazione della compatibilità paesaggistica dell’intervento, in relazione alle disposizioni di cui al Piano Territoriale Paesistico dei Comuni Vesuviani.

7.1. Anche tale motivo è inammissibile per le medesime ragioni indicate in occasione dell’esame del primo motivo riproposto dalle parti resistenti.

Anche la censura in esame è stata, infatti, espressamente esaminata ed accolta dal giudice di primo grado, laddove ha ritenuto che “ nell’ambito della conferenza si sarebbe dovuto accertare (anche) il rispetto della normativa paesistico-ambientale ” e dunque rileverebbe, quale profilo di illegittimità, la circostanza secondo cui “ ciò che rileva è il fatto che l’Amministrazione procedente non si sia fatta carico della ponderazione degli interessi paesaggistici – sotto il profilo della compatibilità del progetto con il P.T.P. – e che all’esito della conferenza di servizi non siano state assunte determinazioni al riguardo ”.

8. Con il terzo motivo del ricorso in primo grado della sig.ra Di OM e con il quarto motivo del ricorso in primo grado di HA s.r.l., riproposti nelle rispettive memorie di costituzione in appello (terzo motivo riproposto), le parti resistenti avevano nel giudizio di primo grado dedotto il vizio di sviamento di potere, perché le Amministrazioni procedenti avrebbero applicato lo speciale procedimento dell’accertamento di conformità delle opere di interesse statale, come disciplinato dal d.P.R. n. 383 del 1994, ad un progetto che riguarderebbe esclusivamente un intervento di riqualificazione urbana con creazione di nuovo tracciato stradale, che dunque difetterebbe del carattere statale o dell’interesse statale. Secondo le parti resistenti, un’opera di questo tipo avrebbe semmai richiesto la stipulazione di un accordo di programma ai sensi dell’art. 34, d.lgs. n. 267/2000, alla luce dell’all’art. 7, co. 1, lett. a), d.P.R. n. 380/2001.

8.1. Il motivo è infondato.

Contrariamente a quanto assumono le parti resistenti, l’intervento di che trattasi non si riduce ad un mero intervento di riqualificazione urbana.

Il progetto relativo al “Nodo complesso in corrispondenza del sito archeologico di EI”, previsto nell’ambito del “Piano operativo Fondo Sviluppo e Coesione infrastrutture 2014 2020 (Legge n. 190 del 23 dicembre 2014, c. 703 Delibera CIPE n. 25 del 10/08/2016)”, è finalizzato, come rilevato nella parte in fatto, alla “realizzazione di un hub di interscambio ferroviario fra la linea RFI Napoli - AL (storica) e la linea Circumvesuviana, in posizione adiacente agli Scavi di EI”, quale intervento n. 20 del Piano.

Nel caso in esame, vengono, in particolare, in rilievo opere attinenti all’ambito delle “costruzioni ferroviarie non metropolitane” come dimostra il fatto che, tra gli interventi infrastrutturali previsti dal progetto, il più rilevante consiste nella realizzazione di una nuova fermata di linea di RFI, costituita da una stazione ferroviaria c.d.“a ponte”, al di sopra della linea ferroviaria, e due marciapiedi, con il restauro ed il riutilizzo della ex fermata storica EI-scavi, costruita prima del 1844.

Ne discende che in relazione alle “costruzioni ferroviarie non metropolitane” la competenza, sul piano dell’esercizio delle funzioni amministrative, ex art. 88, co. 1, num 6, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, appartiene allo Stato.

8.2. Inoltre, non persuade l’interpretazione fornita dalle parti resistenti in ordine ai presupposti di applicabilità stabiliti dall’art. 1, d.P.R. n. 383/1994, il quale prevede che “Il presente regolamento disciplina i procedimenti di localizzazione delle opere pubbliche [...] da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale e delle opere pubbliche di interesse statale, da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti”. Diversamente da quanto ritenuto dalle parti resistenti, l’ambito di applicazione della predetta disposizione è strettamente connesso, più che a specifici ambiti territoriali, all’esistenza di un qualificato interesse statale alla realizzazione dell’opera. Tale conclusione è confermata, anche sul piano dell’interpretazione sistematica, dall’ art. 7, co. 1, lett. b), d.P.R. n. 380/2001, il quale prevede che è esclusa la necessità di titolo edilizio per le “ opere pubbliche, da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale e opere pubbliche di interesse statale, da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, ovvero da concessionari di servizi pubblici, previo accertamento di conformità con le prescrizioni urbanistiche ed edilizie ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 18 aprile 1994, n. 383, e successive modificazioni ”.

8.3. Neppure coglie nel segno l’assunto delle parti resistenti, secondo cui un’opera, come quella di che trattasi, avrebbe richiesto la stipulazione di un accordo di programma ai sensi dell’art. 34, d.lgs. n. 267/2000.

Le parti resistenti argomentano tale conclusione sulla base del disposto di cui all’art. 7, co. 1, lett. a), d.P.R. n. 380/2001, il quale prevede la necessità per le pubbliche amministrazioni di ottenere un titolo edilizio ai fini della realizzazione delle opere pubbliche. In particolare, la lett. a) prevede che, se l’opera richieda “l'azione integrata e coordinata di una pluralità di amministrazioni pubbliche”, debba essere stipulato un accordo di programma ai sensi dell’art. 34, d.lgs. n. 267/2000.

In senso contrario occorre osservare che quando vengono in rilievo, come nel caso in esame, opere di rilevanza statale, la norma di riferimento è quella di cui all’art. 7, co. 1, lett. b), d.P.R. n. 380/2001, secondo cui è esclusa la necessità di titolo edilizio per le “opere pubbliche, da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale e opere pubbliche di interesse statale, da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, ovvero da concessionari di servizi pubblici, previo accertamento di conformità con le prescrizioni urbanistiche ed edilizie ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 18 aprile 1994, n. 383, e successive modificazioni”.

9. Con il quarto motivo del ricorso in primo grado della IG.ra Di OM e con il quinto motivo del ricorso in primo grado di HA s.r.l., riproposti nelle rispettive memorie di costituzione in appello (quarto motivo riproposto), le odierne parti resistenti avevano lamentato la violazione dell’art. 55, d.lgs. n. 112/1998, in ragione della mancata trasmissione da parte di RFI alla Regione Campania del “quadro complessivo delle opere e degli interventi compresi nella propria programmazione triennale, da realizzarsi nel territorio regionale”, come sarebbe richiesto da tale disposizione .

9.1. Il motivo è infondato.

Rileva il Collegio che, diversamente da quanto ritenuto dalle parti resistenti, la disposizione di cui all’art. 55, d.lgs. n. 112/1998 non può trovare applicazione in relazione alle opere che, come quelle in esame, hanno rilevanza statale, alla luce della dirimente considerazione per cui la funzione della previa presentazione delle opere da realizzare nel territorio regionale, finalizzata ad ottenere la preventiva verifica di conformità alle prescrizioni urbanistiche d’intesa con la Regione interessata, è assolta, per le ragioni indicate in occasione dell’esame del primo motivo di appello, direttamente tramite la procedura di cui al d.P.R. n. 383/1994.

9.2. In ogni caso, l’assunto delle parti resistenti è anche infondato in fatto, posto che, dalla documentazione in atti si ricava che il progetto in esame è stato trasmesso in più occasioni alla Regione Campania, la quale non ha sollevato alcuna criticità in relazione al profilo in esame.

10. Con il quinto motivo del ricorso della NO Di OM e con il sesto motivo del ricorso di HA S.r.l., riproposto nelle rispettive memorie di costituzione in appello (quinto motivo riproposto), le parti resistenti avevano in primo grado dedotto l’asserita carenza di autorizzazione paesaggistica.

10.1. Il motivo è infondato.

Come ampiamente rilevato in occasione dell’esame del secondo motivo di appello, l’autorizzazione paesaggistica, nel caso di che trattasi, è stata rilasciata nell’ambito della conferenza di servizi e, soprattutto, alle condizioni stabilite da tale disciplina, fissata negli artt. 14 e ss. della legge n. 241/1990.

Nell’ambito della conferenza di servizi, la Regione (ma analoghe considerazioni valgono per il MU di EI) ha ritenuto di non formulare alcuna determinazione in ordine ai profili inerenti alla tutela paesaggistica, ragion per cui l’assenza di determinazioni sul punto da parte delle amministrazioni preposte alla tutela dell’interesse paesaggistico, ai sensi dell’art. c 14-bis, co. 4, l. n. 241/1990, “equivale ad assenso senza condizioni”.

11. Con il sesto motivo del ricorso in primo grado dedotto dalla IG.ra Di OM e con il settimo motivo del ricorso in primo grado dedotto da HA S.r.l., riproposto nelle rispettive memorie di costituzione in appello (sesto motivo riproposto), le parti resistenti avevano in primo grado lamentato l’illegittimità derivata del procedimento e degli atti espropriativi emanati nei loro confronti, derivanti dalla asserita illegittimità del provvedimento di localizzazione dell’opera pubblica di cui si discute. Esse avevano, inoltre, eccepito la sussistenza di violazioni delle garanzie procedimentali, nell’ambito della procedura espropriativa.

11.1. Il motivo non è fondato, non trovando corrispondenza nelle risultanze del procedimento.

Contrariamente a quanto ritenuto dalle parti resistenti, dalla documentazione in atti emerge che le garanzie procedimentali relative al procedimento espropriativo sono state rispettate.

In senso contrario rispetto alla prospettazione delle parti resistenti occorre, infatti, osservare che:

- l’avviso “di avvio del procedimento volto all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio” è stato pubblicato in data 29.4.2021 sui quotidiani “Il Mattino” e “La Repubblica”, in conformità a quanto previsto dall’art. 11, co. 2, d.P.R. 327/2001, con indicazione delle modalità per la consultazione del progetto definitivo;

- le odierne parti resistenti, peraltro, hanno presentato osservazioni in data 28 maggio 2021;

- nel corso della conferenza di servizi decisoria, IT – in qualità di soggetto tecnico delegato da RFI per il progetto di cui si discute, anche nell’ambito delle procedure di esproprio – ha compiutamente rappresentato gli esiti dell’istruttoria. In tale sede, sono state acquisite agli atti della conferenza di servizi lo schema delle osservazioni pervenute dai soggetti interessati, ove sono riportate anche quelle formulate dalla NO Di OM e da HA S.r.l. e le controdeduzioni di IT, con cui sono state compiutamente illustrate le ragioni che non hanno consentito l’accoglimento delle osservazioni stesse;

- in data 13 gennaio 2023 IT ha provveduto alla pubblicazione della comunicazione di avvio del procedimento volto alla dichiarazione di pubblica utilità, tramite pubblicazione su due quotidiani, come espressamente consentito ai sensi dell’art. 11, co. 2, d.P.R. n. 327/2001, mettendo a disposizione dei soggetti interessati gli elaborati progettuali. La relativa fase di pubblicizzazione del procedimento dichiarativo della pubblica utilità si è conclusa senza ricevere ulteriori osservazioni da parte dei soggetti espropriandi;

- in data 15 febbraio 2023 IT ha, quindi, provveduto a pubblicare la relazione istruttoria, avente ad oggetto “l’esito della pubblicizzazione del progetto e l’esito delle osservazioni presentate dagli espropriandi”, in cui espressamente si afferma che, in relazione a tale fase, “In esito all’avviso diramato con le modalità su descritte, non sono pervenute osservazioni da parte dei proprietari degli immobili da espropriare e/o asservire.”;

- con successiva delibera di RFI n. 229, del 13 aprile 2023, il progetto definitivo è stato approvato ai sensi dell’art. 12, d.P.R. n. 327/2001. Questo provvedimento è stato notificato direttamente ai soggetti interessati, in esecuzione di quanto stabilito dall’art. 17, d.P.R. n. 327/2001;

- il provvedimento di approvazione del progetto definitivo è stato ritualmente notificato alla proprietaria del terreno, su cui insiste l’attività commerciale di HA S.r.l., in data 11 luglio 2023 e ne è stata successivamente richiesta la pubblicazione sull’albo pretorio del MU di EI.

11.2. In relazione al mancato accoglimento delle osservazioni delle parti resistenti, il Collegio rileva che esse, contrariamente a quanto si assume nel motivo riproposto in esame, sono state esaminate puntualmente, come dimostra la relazione istruttoria prodotta da IT in sede di conferenza decisoria.

Sul punto è necessario, peraltro, ricordare che, secondo un costante indirizzo interpretativo, “l'Amministrazione non è tenuta a motivare specificatamente ciascun apporto inoltrato dagli interessati in ordine al tracciato ed alle caratteristiche di un'opera pubblica, essendo sufficiente una motivazione succinta anche non riferita a tutte le osservazioni, pertanto laddove le osservazioni presentate dai privati siano acquisite al procedimento e considerate dall'amministrazione ai fini del processo decisionale, la mancata confutazione analitica dei singoli punti oggetto di contraddittorio non assume alcun rilievo invalidante” (Cons. Stato, Sez. IV, 2 luglio 2018, n. 4004).

Per le ragioni indicate in occasione dell’esame del primo motivo di appello, sulla base delle quali è stata ritenuta legittima la conferenza di servizi autorizzativa del progetto in esame, va, infine, disatteso anche il sub-motivo con il quale le parti resistenti deducono i vizi di invalidità derivata della procedura espropriativa.

12. Con il secondo motivo del ricorso in primo grado, riproposto in appello (settimo motivo riproposto), HA s.r.l. aveva in primo grado dedotto la violazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa, perché l’Amministrazione procedente non avrebbe ponderato l’interesse pubblico alla localizzazione e realizzazione dell’opera con l’interesse del soggetto privato, al fine di ridurne al minimo il sacrifico imposto. In particolare, era stata lamentato il sovradimensionamento degli standard urbanistici per l’area che nel progetto è destinata a verde, il c.d. “Parco Urbano”.

12.1. Il motivo non è fondato.

Al riguardo, il Collegio rileva che le osservazioni formulate, in relazione alla questione in esame, da HA sono state oggetto di espressa disamina da parte di IT, la quale, al riguardo, ha, in particolare, osservato che: “il nuovo parco urbano, grazie alla piantumazione di essenze mediterranee, al rinverdimento delle aree intercluse e all’utilizzo della vegetazione per la mitigazione delle opere di progetto (passerella rialzata, cavalcaferrovia) contribuisce all’innalzamento della qualità dei luoghi sia per gli aspetti paesaggistici che per le componenti natura e biodiversità. Il progetto dell’HUB promuove il recupero a fini turistico-culturali delle limitrofe aree industriali dismesse, potenziando in tal modo l’attrattività turistica dell’intera area. La realizzazione di una nuova area verde per il quartiere, per la città e per i turisti, intesa come porta sugli scavi e passeggiata narrante, è in grado di dare un valore aggiunto alla visita al sito Archeologico, contribuendo alla valorizzazione del paesaggio”.

A tal proposito, il Collegio ricorda che, in relazione alle determinazioni assunte con riferimento alla localizzazione di un’opera, la giurisprudenza del Consiglio di Stato è costante nel sostenere il principio per cui “la scelta circa la localizzazione di un’opera pubblica è rimessa a un apprezzamento ampiamente discrezionale dell’Amministrazione” ( ex multis , Cons. Stato, Sez. IV, 7 novembre 2024, n. 5484).

Ne discende, alla luce delle predette coordinate interpretative e fattuali, che le censure formulate con il motivo riproposto in esame, più che evidenziare un vizio della funzione amministrativa, attengono al merito delle scelte amministrative, il quale, come noto, non è suscettibile di sindacato giudiziale.

13. Con il primo motivo del ricorso per motivi aggiunti, riproposto in appello nelle rispettive memorie di costituzione (ottavo motivo riproposto), le odierne parti resistenti avevano nel giudizio di primo grado lamentato l’illegittimità degli atti della procedura espropriativa, in ragione dei “vizi di legittimità che inficiano le procedure amministrative che hanno condotto alla localizzazione dell’opera pubblica e all’approvazione del progetto definitivo.

13.1. Il motivo non è fondato.

Come osservato in occasione dell’esame del primo motivo di appello, la determinazione in ordine alla localizzazione delle aree da espropriare è stata correttamente effettuata con il decreto ministeriale MIT del 26 novembre 2021, nell’ambito della conferenza di servizi a tal fine svoltasi.

Tale decreto ministeriale, “quale determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza, adottata dall’amministrazione procedente all’esito della stessa, sostituisce ad ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati” (art. 3, dm MIT 26.11.2021).

Essa, tra le altre, cose, determina anche l’apposizione del vincolo preordinato all'esproprio sulle aree da espropriare e/o occupare e/ o asservire, ai sensi dell’art. 10, d.P.R. n. 327/2001 (art. 4, dm MIT 26 novembre 2021).

Tanto premesso, come osservato in precedenza, la scelta circa la localizzazione di un’opera pubblica è rimessa a un apprezzamento ampiamente discrezionale dell’Amministrazione, censurabile solo in caso di manifesta irragionevolezza, che, nel caso di che trattasi, non sussiste, avendo l’Amministrazione adeguatamente dato conto delle ragioni per le quali non è stato possibile recepire le richieste di modifiche ed integrazioni progettuali formulate, oltre i termini perentori fissati nell’ambito della conferenza di servizi, dal MU di EI, rilevando che il loro recepimento si sarebbe tradotto in un’inammissibile ampliamento del perimetro di intervento, come definito nel progetto oggetto di approvazione in sede di conferenza di servizi, come tale incompatibile con lo stato di avanzamento del procedimento di approvazione e con le tempistiche imposte dal Piano Sviluppo e Coesione 2014-2020, che impone il rispetto dei tempi di esecuzione delle opere, pena la perdita dei finanziamenti già riconosciuti.

14. Con il secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti, riproposto in appello nelle rispettive memorie di costituzione (nono motivo riproposto), le parti resistenti reiterano la contestazione circa la carenza di autorizzazione paesaggistica nell’ambito del procedimento di approvazione del progetto, in asserita violazione dell’art. 147, d.lgs. n. 42/2004.

14.1. Anche in relazione al motivo in esame valgono le considerazioni effettuate nel corso dell’esame del quinto motivo riproposto. Esso va, pertanto, respinto per le medesime ragioni ivi indicate.

15. Con il terzo motivo del ricorso per motivi aggiunti, riproposto in appello nelle rispettive memorie di costituzione (decimo motivo riproposto), le parti resistenti avevano in primo grado dedotto l’asserita carenza di autorizzazione, ai sensi dell’art. 20, comma 1, d.lgs. n. 42/2004, necessaria per la demolizione dell’edificio identificato quale “ex Stazione ferroviaria”, da qualificare, nella prospettiva delle parti resistenti, quale bene culturale.

15.1. Il motivo è infondato.

Il motivo non sembra trovare riscontro nelle risultanze procedimentali, dalle quali emerge che, allo stato, i locali dell’ex stazione ferroviaria (attualmente nella disponibilità di un soggetto privato ed adibita ad attività di ristorazione) non sono vincolati ai sensi della normativa in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio.

15.2. Anche a voler prescindere da tale assorbente rilievo, occorre, in ogni caso, ribadire quanto già osservato in occasione dell’esame del secondo motivo di appello, ovvero che

il Parco Archeologico di EI – organo del Ministero della cultura preposto all’esercizio delle funzioni di tutela culturale e paesaggistica nell’ambito del contesto territoriale interessato dall’intervento – ha, all’esito di una analitica valutazione, assentito l’interesse culturale relativo alla riqualificazione della struttura esistente. In particolare, in sede di conferenza di servizi decisoria, valutando i profili in esame, il Parco Archeologico ha riconosciuto che “ l’intervento prevede il recupero della funzione originaria della vecchia stazione ferroviaria, il cui valore preminente è legato alla realizzazione della storica linea ferroviaria Napoli-EI-AL”, e pertanto ha espresso parere favorevole per gli “aspetti di tutela culturale e paesaggistica” ;

L’assenso del Ministero della cultura, manifestato in conferenza di servizi decisoria per il tramite del Parco Archeologico di EI, è, dunque, idoneo a soddisfare il presupposto autorizzativo di che trattasi, alla luce di quanto previsto dall’art. 25, d.lgs. n. 42/2004, secondo cui “ Nei procedimenti relativi ad opere o lavori incidenti su beni culturali, ove si ricorra alla conferenza di servizi, l’assenso espresso in quella sede dal competente organo del Ministero con dichiarazione motivata, acquisita al verbale della conferenza e contenente le eventuali prescrizioni impartite per la realizzazione del progetto, sostituisce, a tutti gli effetti, l'autorizzazione di cui all'articolo 21. ”.

16. Con il quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti, riproposto in appello nelle rispettive memorie di costituzione (undicesimo motivo riproposto), le parti resistenti avevano nel giudizio di prime cure dedotto la violazione del Piano Territoriale Paesistico dei Comuni Vesuviani (di seguito, il “PTP”), che, nella loro prospettiva, prescriverebbe altezze massime di 10 metri per gli edifici, mentre la stazione ferroviaria di nuova realizzazione avrebbe un’altezza pari a 13,77 metri, dunque superiore al consentito.

16.1. Il motivo non è fondato.

Le argomentazioni delle parti resistenti urtano contro il chiaro tenore letterale dell’art. 21 del PTP, il quale prevede che la realizzazione delle “ Opere pubbliche e di interesse pubblico [...] in tutte le zone del presente piano, anche in deroga alle norme e prescrizioni delle singole zone di cui alla presente normativa” Tra gli interventi che possono essere eseguiti in deroga rilevano, tra gli altri, “la realizzazione e/o l’adeguamento degli impianti tecnologici ed infrastrutturali [...] e dei sistemi similari di pubblica utilità sia di rilevanza comunale che sovra comunale”, nonché “l'adeguamento ed il potenziamento [...] delle reti ferroviarie con le opere connesse”, previa valutazione della competente soprintendenza del Ministero della cultura”.

In relazione al profilo in esame, il Parco Archeologico di EI – che nel territorio del MU di EI esercita, come più volte ricordato, le funzioni ordinariamente affidate agli uffici delle soprintendenze territoriali – ha svolto una valutazione analitica, riconoscendo, nel parere positivo formalizzato in sede di conferenza di servizi decisoria, la necessità dell’intervento in esame, osservando, al riguardo, che esso “migliora le attrezzature urbane, l’accessibilità al sito e garantisce la conservazione dei valori tutelati”, realizzando una “riqualificazione diffusa del contesto paesaggistico…che versa in forti condizioni di degrado”.

17. Con il quinto motivo di ricorso per motivi aggiunti, riproposto in appello nelle rispettive memorie di costituzione (dodicesimo motivo riproposto), le parti resistenti reiterano la censura relativa alla violazione degli artt. 2-3, d.P.R. n. 383/1994, per l’asserita carenza di conformità urbanistica del progetto allo strumento urbanistico generale vigente nel MU di EI, che avrebbe richiesto una preventiva deliberazione da parte del consiglio comunale.

17.1. Il motivo è inammissibile per violazione dell’art. 101, comma 2, posto che, tale motivo è stato espressamente esaminato dal giudice di primo grado, e contro di esso non sono stati fatti valere specifici motivi. Come rilevato sopra, ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm, possono essere riproposte con memoria depositata soltanto le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado.

18. Con il sesto motivo del ricorso per motivi aggiunti, riproposto in appello (tredicesimo motivo riproposto), la NO Di OM lamenta la illegittimità della previsione, contenuta nel progetto definitivo, di demolizione di un immobile sito nell’area di occupazione temporanea della sua proprietà, e non ricadente nell’area oggetto di espropriazione e, dunque, una presunta violazione dell’art. 49, d.P.R. n. 327/2001.

18.1. Il motivo è infondato.

Sul punto è sufficiente richiamare la consolidata giurisprudenza di questa Sezione, che ammette la possibilità di procedere all’occupazione temporanea non finalizzata ad esproprio su aree edificate, anche quando la medesima comporti la demolizione di manufatti ivi esistenti. (Cons. Stato, Sez. IV, 27 agosto 2019, n. 5896; Cons. Stato, Sez. IV, 15 maggio 2018, n. 2874). Nel caso in esame, la demolizione è, del resto giustificata, dal fatto che il manufatto in esame è ubicato in parte nell’area oggetto di espropriazione, con la conseguenza per cui, anche per ragioni di sicurezza, non si può procedere ad una demolizione solo parziale.

19. Con il settimo motivo del ricorso per motivi aggiunti, riproposto in appello ( quattordicesimo motivo riproposto), la NO Di OM deduce l’asserita carenza di garanzie procedimentali nel corso della procedura espropriativa, perché non avrebbe ricevuto notificazioni individuali e perché non corrisponderebbe al vero l’affermazione resa da IT – in sede di relazione istruttoria circa la fase procedimentale relativa alla dichiarazione di pubblica utilità – secondo cui non sarebbero state ricevute osservazioni, che, in realtà, ella aveva formalizzato in data 28 maggio 2021

19.1. Il motivo è infondato.

In primo luogo, tale motivo, nella misura in cui ricalca le censure già proposte con il sesto motivo riproposto in relazione ai vizi della procedura espropriativa, va respinto per le medesime ragioni ivi indicate. Né a diverse conclusioni può giungersi sulla base della dedotta carenza di notificazioni individuali, posto che, come sopra esposto, nel caso in esame ricorrevano i presupposti per l’adozione della dichiarazione di pubblica utilità mediante pubblico avviso affisso all’albo pretorio del comune nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo, su un quotidiano a diffusione nazionale ed uno a diffusione locale, nonché sul sito informatico dell’Amministrazione.

19.2. Per altro verso, il motivo in esame va respinto perché l’assunto in esso formulato non trova adeguato riscontro nelle risultanze procedimentali.

In relazione alla fase procedimentale relativa alla dichiarazione di pubblica utilità, IT dopo aver analizzato e respinto, nell’ambito della conferenza di servizi, le osservazioni formulate dalla NO Di OM, si è, infatti, limitata a dichiarare, conformemente al vero, che, in relazione all’avvio della procedura espropriativa “non sono pervenute osservazioni da parte dei proprietari degli immobili da espropriare e/o asservire.”

20. Alla luce delle complessive ragioni che precedono, l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, i ricorsi riuniti di primo grado devono essere integralmente respinti.

21. La particolarità e complessità delle questioni esaminate giustificano l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza di primo grado:

- respinge integralmente i ricorsi riuniti di primo grado;

- compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Luca Lamberti, Presidente FF

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Luca Lamberti

IL SEGRETARIO