Pubblicato il 05/06/2025

N. 04893/2025REG.PROV.COLL.

N. 08541/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8541 del 2024, proposto dal
Comune di San Martino Buon Albergo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato IA Gabriella Maggiora, con domicilio come da PEC Registri Giustizia;

contro

RR IS, NN IA IS, Azienda Agricola IS RR, rappresentati e difesi dagli avvocati Renzo Cuonzo, Stefano Gattamelata, Renzo Fausto Scappini, con domicilio come da PEC Registri Giustizia;

nei confronti

Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
IS IS non costituita in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 1691/2024, resa tra le parti, relativa al provvedimento del 12 aprile 2023 di archiviazione della domanda di permesso di costruire

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori RR IS, NN IA IS, Azienda Agricola IS RR e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 il Cons. Cecilia Altavista e uditi per le parti gli avvocati IA Gabriella Maggiora e Renzo Cuonzo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La signora IS IS è proprietaria nel Comune di San Martino Buon Albergo di un terreno di catastalmente censito al foglio 38, mappali nn. 637, 638, 639, 640 e 641. In tale terreno sono state realizzate opere abusive, senza titolo edilizio e senza autorizzazione paesaggistica, oggetto dell’ordinanza di demolizione n. 108 del 26 settembre 2018, in particolare come risulta dal sopralluogo del 12 marzo 2018, richiamato nel provvedimento di demolizione: tre manufatti ad uso abitativo, di cui uno in muratura, adibito a servizio igienico, e due manufatti in legno, uno adibito a ripostiglio/deposito, collegato a quello in muratura da una tettoia in lamiera, che copriva anche un piano cucina esterno, il terzo adibito a soggiorno con vetrata di superficie di circa 22 mq e altezza di circa 3 m; un’ area di circa 140 mq, pavimentata in calcestruzzo ricoperto da piastrelle; inoltre un camino-barbecue in muratura; un ulteriore manufatto in legno, con destinazione abitativa, articolato su due piani per un’altezza complessiva di oltre 6 m con corpo principale di superficie di circa 40 mq per piano, al piano terra la zona giorno (ampliata sul lato nord da una veranda di circa 12 mq), al primo piano la zona notte, con ampia terrazza (12 mq circa) collegata ad un lungo balcone laterale (circa 12 m), con sottostante porticato; percorsi stradali in parte pavimentati e con cordoli laterali in pietra nonché terrazzamenti con muri di sostegno in pietra.

Avverso tale provvedimento la signora IS IS aveva proposto ricorso al Tribunale amministrativo regionale del Veneto, il quale ha respinto la domanda cautelare di sospensione della demolizione con ordinanza n. 501 del 7 dicembre 2018, e poi ha respinto il ricorso con la sentenza n. 1688 del 2 luglio 2024.

Analoga ordinanza (n. 110 del 4 ottobre 2018) era stata notificata alla Soc. TI s.r.l.s. il 5 ottobre 2018 per ulteriori manufatti realizzati sulla proprietà della società (particelle 642, n. 643, n. 276, n. 294 n. 624) confinante con quella IS. In particolare nella proprietà della società TI è stata accertata la realizzazione di un capannone in legno di mq 94; di una tettoia/stalla con recinto per animali; di una piscina fuori terra, realizzata in cemento rivestito in legno e pietre, con antistante area pavimentata in ghiaino e cordoli laterali in pietra, nonché di due piccoli manufatti, uno in legno e l’altro in pietra; la realizzazione di un ingresso carraio, con cancello in ferro e di una recinzione in ferro su muretto in pietra con antistante pavimentazione in ciottoli; la realizzazione di percorsi stradali pavimentati in ghiaino e cordoli laterali in pietra nonché di terrazzamenti con muri di sostegno in pietra.

I terreni insistono in area sottoposta a vincolo paesaggistico con D.M. 18 novembre 1971 e vincolo ai sensi dell’art. 142, primo comma, lett. g), d.lgs. 42/2004, in quanto superficie coperta da bosco. Il Piano di assetto del territorio comunale include detto terreno (classificato dal previgente PRG come “ZTO E agricola”) nella rete ecologica locale, indicandolo come “area nucleo”, disciplinata dall’art. 13.1 delle relative norme tecniche, che prevede la finalità di conservazione dei valori naturalistici e la promozione di attività umane con essi compatibili, con prescrizioni di conservazione dei nuclei boscati e, nelle aree nucleo, delle attività che non manifestano incidenze negative significative sulla base di una valutazione di incidenza ambientale. Il Piano degli interventi classifica il terreno come area a destinazione forestale soggetta all’art. 15 delle Norme tecniche operative, che consente solo gli interventi ammessi dalle norme di tutela idrogeologica e forestale previa autorizzazione dell’autorità competente e divieto di abbattere alberi monumentali se non previa procedura di cui alla legge regionale n. 20 del 2022.

Anche l’ordinanza n. 110 è stata impugnata con ricorso al Tribunale amministrativo regionale del Veneto (con domanda cautelare cancellata dal ruolo delle sospensive alla camera di consiglio del 17 gennaio 2019), il quale ha poi respinto il ricorso con la sentenza n. 1689 del 2 luglio 2024.

La signora IS ha parzialmente ottemperato alla ordinanza di demolizione, relativamente ai manufatti, e con istanza del 21 dicembre 2018, prot n. 26549, ha presentato domanda di sanatoria “per la realizzazione di strade interpoderali” con contestuale istanza di compatibilità paesaggistica ai sensi degli artt. 167 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42. Il 15 maggio 2019 è stata presentata una ulteriore domanda di sanatoria relativa al mantenimento di un tronco di strada interpoderale pavimentato con muro di contenimento e per lo spianamento dell’area di sedime del fabbricato residenziale; abusivi; con una successiva integrazione, il 13 dicembre 2019, su richiesta della Soprintendenza, sono stati precisati i materiali delle pavimentazioni oggetto dell’istanza di sanatoria (porfido, cemento, piastrelle in cemento di colore rosso, terra).

La sanatoria è stata respinta con provvedimento comunale del 9 maggio 2020 (avverso il quale la signora IS ha proposto ricorso al TAR Veneto accolto con sentenza n. 1690 del 2024 e assunto in decisione alla medesima udienza del presente giudizio).

Il 16 dicembre 2021 il signor RR IS, titolare dell’azienda agricola IS RR, ha presentato allo Sportello unico dell’edilizia del Comune di San Martino Buon Albergo domanda di permesso di costruire per la realizzazione di tre strutture agricole - deposito attrezzi, legnaia e semenzaio - sui terreno di proprietà della signora IS IS e della Soc. TI s.r.l.s. (ora Dantes s.r.l.s.); ha presentato altresì domanda di autorizzazione paesaggistica e domanda per l'approvazione del piano aziendale da parte dello Sportello unico agricolo presso AV (Agenzia Veneta per i pagamenti in agricoltura), necessario per la costruzione in zona agricola.

Con provvedimento del 14 gennaio 2022, i Responsabili del Settore territorio e urbanistica e del servizio paesaggistico ambientale hanno sospeso i termini del procedimento al fine della effettuazione di un sopralluogo, ritenendo “ la avvenuta rimessa in pristino dello stato dei luoghi (in adempimento del precedenti ordinanze) condizione per esaminare nuove istanze di permesso edilizio riferite a nuove strutture che insistano (anche solo in parte) sulle aree interessate da precedenti abusi non rimossi o non sanati”.

Con la successiva comunicazione i medesimi Responsabili davano atto che il sopralluogo non era stato effettuato per inerzia della parte istante nel cui interesse si sarebbe svolto; veniva poi richiamato il diniego di sanatoria paesaggistica che, pur essendo sub iudice , essendo un provvedimento esecutivo, impediva di rilasciare titoli edilizi, che presupponevano la legittimità della viabilità interpoderale di accesso; veniva poi segnalata la mancanza di un contratto di affitto sia con la società TI che con la signora IS, ai fini della legittimazione alla presentazione della domanda di sanatoria.

Il 1° settembre 2022 il signor IS presentava i contratti di affitto, il piano aziendale approvato da AV il 21 aprile 2022 (condizionato alla sanatoria della viabilità interpoderale e degli ulteriori interventi abusivi realizzati) e dichiarava il proprio interesse al rilascio della sanatoria con disponibilità al sopralluogo.

Il 27 settembre 2022 veniva effettuato il sopralluogo, da cui risultava che le opere abusive erano state solamente in parte smantellate rimanendo tutte le pavimentazioni, il camino ed alcuni muri di contenimento e perimetrali di alcuni manufatti demoliti, oltre alla ricostruzione della veranda (coperta da un tendone di plastica), nonché alla tettoia e al deposito in legno mai rimossi e ad un recinto in legno.

Pertanto, con nota del 20 marzo 2023, veniva comunicata l’archiviazione del procedimento per il rilascio del permesso di costruire e per l’autorizzazione paesaggistica, essendo stata accertata la parziale inottemperanza all’ordine di demolizione e la realizzazione di nuovi abusi, ed essendo condizione per il rilascio del nuovo permesso di opere da realizzare nella medesima area la completa rimozione dei precedenti abusi.

Con istanza del 29 marzo 2023 il signor IS a mezzo dei propri legali rappresentava l’avvenuta formazione del silenzio assenso e chiedeva pertanto il rilascio del permesso di costruire.

Con provvedimento del 12 aprile 2023, il Comune notificava il verbale di inottemperanza prot. n.69 del 2 gennaio 2023 ai precedenti ordini di demolizione; comunicava la mancata formazione del silenzio assenso, per la “ non conformità dell’istanza medesima alla vigente normativa urbanistica ed edilizia, circostanza che ha anche reso superfluo l’invio degli atti alla soprintendenza ”; comunque annullava il silenzio assenso eventualmente formatosi, “ rilevato che il carattere abusivo delle preesistenti opere non rimosse si estenderebbe alle strutture che (nella denegata ipotesi qui considerata) fossero state tacitamente assentite, con conseguente illegittimità dello stesso provvedimento tacito; valutato e ritenuto sussistente l’interesse pubblico ad un corretto uso del territorio e ad una edificazione rispettosa delle norme edilizie ed urbanistiche nonché dei principi generali dell’ordinamento e, segnatamente, del principio generale sopra richiamato; valutato che nessun affidamento può essersi formato in capo al richiedente per la brevità del tempo intercorso dalla eventuale formazione del silenzio assenso; ritenuto che, in ogni caso, l’interesse pubblico ad un corretto uso del territorio prevale sull’interesse del privato al mantenimento di un provvedimento di tacito assenso alla realizzazione di opere abusive”.

Avverso tale provvedimento e per l’accertamento del silenzio assenso formatosi sulla domanda di permesso di costruire, presentata il 16 dicembre 2021, nonché per la condanna al rilascio del titolo edilizio e dell’autorizzazione paesaggistica è stato proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato successivamente trasposto davanti al Tribunale amministrativo regionale del Veneto, a seguito dell’opposizione del Comune di San Martino Buon Albergo.

Con il ricorso è stata sostenuta l’avvenuta formazione del silenzio assenso, lamentando la violazione degli artt. 1, comma 1, 2, 2 bis, 17 bis e 21 nonies , l. n. 241/1990, dell’art. 146, d. lgs. n. 42/2004, dell’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001, nonché degli artt. 41 e 97 Cost. e dell’art. 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea; la contraddittorietà della motivazione e il travisamento dei fatti; la violazione dei principi di efficienza, trasparenza, buon andamento, collaborazione e buona fede nei rapporti tra P.A. e privato e di semplificazione amministrativa; si è dedotto che la documentazione è stata integralmente depositata, che la domanda di permesso di costruire è pienamente conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia, essendo stato approvato anche il piano aziendale; che è decorso qualsiasi termine fissato dal combinato disposto dell’art. 17 bis l. n. 241/1990, dell’art. 146, d. lgs. n. 42/2004 e dell’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001.

Con un secondo motivo si è sostenuta la violazione dell’art. 2, comma 8 bis , l. n. 241/1990, che stabilisce l’inefficacia delle determinazioni adottate dopo la scadenza dei termini previsti per la formazione del silenzio assenso, con conseguente inefficacia sia della comunicazione del 20 marzo 2023 che del diniego del 12 aprile 2023.

Avverso l’annullamento in autotutela del silenzio assenso sono state lamentate la violazione dell’art. 21-nonies, 3 e 7 della legge 241/1990, la contraddittorietà manifesta ed assenza di motivazione, sostenendo che il provvedimento di autotutela sarebbe emanato in carenza di presupposti e privo di motivazione.

Con il quarto motivo è stata sostenuta la violazione dell’art. 10 bis , qualora si considerasse la comunicazione del 20 marzo 2023 un provvedimento di archiviazione.

Con il quinto motivo è stata sostenuta la conformità delle opere alla disciplina urbanistica vigente e la sanabilità delle stesse, con violazione degli artt. 6 e 12 del D.P.R. n. 380/2001 nonché l’impossibilità di condizionare il rilascio del PDC per opere agricole alla rimozione di presunti abusi posizionati su aree diverse, avendo il Comune rilevato, nel corso del sopralluogo, solo la presenza di opere di edilizia libera, come opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni e di arredo delle aree pertinenziali degli edifici, mentre la realizzazione del cancello di ingresso era stata autorizzata nel 2009 e la staccionata in legno per i cavalli e il tendone di plastica sarebbero opere prive di qualsiasi rilevanza.

Si costituivano nel giudizio di primo grado il Comune di San Martino Buon Albergo sostenendo l’infondatezza del ricorso.

Con la sentenza n. 1691 del 2024 il TAR Veneto ha respinto espressamente i primi tre motivi di ricorso, escludendo la avvenuta formazione del silenzio assenso. Ha ritenuto infondato il quarto motivo, qualificando la nota del 20 marzo 2023 una comunicazione di preavviso di archiviazione, del permesso di costruire.

Ha accolto il quinto motivo, ritenendo che erroneamente il Comune avrebbe ricondotto le varie opere ad unità senza effettuare alcun vaglio specifico delle singole opere (esaminate singolarmente nella sentenza) e, soprattutto, senza eseguire alcuna ponderazione degli interessi in gioco, ignorando completamente quelli della parte privata connessi allo svolgimento delle attività agricole per le quali le opere assumono un’importanza fondamentale; ha richiamato in tal senso la valutazione del progetto effettuata dall’AV, che aveva dato atto che l’azienda agricola risultava priva di annessi rustici e di ricovero dei macchinari aziendali e di attrezzatura, che presentano dimensioni e ingombro compatibili con la struttura di ricovero in progetto. Ha quindi affermato che “ Il Comune, tenendo conto delle necessità imprenditoriali del richiedente il titolo edilizio, avrebbe dovuto valutare la domanda di permesso di costruire dei tre manufatti esclusivamente attenendosi agli strumenti urbanistici, ai regolamenti edilizi e alla disciplina urbanistico-edilizia vigente, così come previsto dall’art. 12 d.P.R. 380/2001, prescindendo da eventuali ulteriori abusi la cui connessione emerge in modo marginale ovvero non emerge affatto negli atti istruttori del procedimento dai tempi dilatati”. Ha quindi fatta salva la riedizione del potere amministrativo

Ha proposto appello il Comune di San Martino Buon Albergo con un unico articolato motivo di error in iudicando , difetto di istruttoria e contraddittorietà, travisamento, deducendo che l’incidenza degli abusi esistenti sul sedime delle costruende opere emerge ictu oculi dal progetto, da cui risulta che le opere da realizzare andrebbero ad innestarsi su parti di opere abusive non interamente rimosse, rendendo abusive anche le nuove opere; inoltre lo stesso giudice di primo grado avrebbe ritenuto rilevante tale profilo, ai fini di escludere la formazione del silenzio assenso, essendo la completa demolizione delle opere, quale condizione per il rilascio del PDC, già indicata nella prima comunicazione del 14 gennaio 2022. Inoltre, ha dedotto che il tecnico aveva attestato nella domanda di sanatoria, a norma del DPR 445/2000, “ che le opere riguardano un intervento di nuova costruzione su area libera ”, in contrasto con quanto risulta dalla stessa documentazione allegata dallo stesso tecnico all’istanza di permesso edilizio e cioè dalla documentazione fotografica e dalla relazione paesaggistica, da cui risulta che le opere si innestano sulle abusive non interamente demolite, ricostruite o non ancora sanate. Ha poi contestato le argomentazioni del giudice di primo grado in ordine alla mancata valutazione dell’interesse del privato, in quanto il PDC può essere rilasciato solo in presenza dei presupposti di legge; ha dedotto peraltro che il Comune, nella parte di provvedimento relativa all’autotutela, aveva espressamente ritenuto prevalente l’interesse pubblico. Ha contestato altresì il riferimento operato dal giudice di primo grado alle singole opere, deducendo altresì che il cancello è autorizzato solo paesaggisticamente ma non sotto il profilo edilizio. Ha dedotto che il Comune ha riavviato il procedimento e con nota del 4 settembre 2024 ha nuovamente comunicato che la piena ottemperanza alle ordinanze n.108 e 110 del 2018 è condizione per esaminare la richiesta di permesso a costruire le tre strutture, in quanto le nuove opere andrebbero ad insistere (anche) su sedimi di precedenti opere abusive, che non risultano rimosse né oggetto di istanza di sanatoria ed ha disposto l’interruzione dei termini, in attesa della definizione del connesso procedimento di sanatoria, anch’esso riavviato a seguito della sentenza di primo grado.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Cultura; il signor RR IS in proprio e quale titolare dell’Azienda agricola IS RR, e NN IA IS, i quali hanno presentato memoria sostenendo l’infondatezza dell’appello.

Il Comune ha presentato memoria di replica contestando le argomentazioni avversarie.

Anche la parte appellata ha presentato memoria di replica, eccependo l’inammissibilità della memoria di replica del Comune, in quanto contenente oltre 45.000 caratteri e 26 pagine quindi oltre i 20.000 caratteri fissati dal Presidente del Consiglio di Stato.

All’udienza pubblica del 20 maggio 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

In via preliminare ritiene il Collegio di evidenziare che l’oggetto del presente giudizio è limitato dall’appello del Comune, quindi all’unico motivo (il quinto) di ricorso accolto dal giudice di primo grado, mentre non è stato proposto appello incidentale avverso i motivi espressamente respinti.

Come è noto, infatti, ai sensi dell’art. 101 comma 2 c.p.a. solo le domande e le eccezioni assorbite e non esaminate possono essere riproposte con memoria depositata nei termini di costituzione in giudizio, mentre per i motivi respinti è necessario l’appello incidentale. Nel caso di specie, peraltro, la parte appellata nella memoria ha solo contestato i motivi di appello formulati dal Comune.

Ne deriva che è passato in giudicato il capo della sentenza relativo alla mancata formazione del silenzio assenso ed è oggetto del presente giudizio di appello solo l’accoglimento del quinto motivo di ricorso, con cui si contestava la possibilità di archiviare la domanda di permesso di costruire per la residua presenza di opere abusive.

Si può prescindere dall’esame degli effetti della lunghezza della memoria di replica essendo sufficiente alla decisione quanto dedotto dal Comune nell’atto di appello.

L’appello è fondato.

Ai sensi dell’art. 12 del D.P.R. 380 del 2001 “ il permesso di costruire è rilasciato in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente”. Il successivo art. 13 dispone che “ il permesso di costruire è rilasciato dal dirigente o responsabile dello sportello unico nel rispetto delle leggi, dei regolamenti e degli strumenti urbanistici” .

La giurisprudenza di questo Consiglio ritiene che il potere che l'Amministrazione esercita in sede di esame della domanda di permesso di costruire non sia discrezionale, ma vincolato all'accertamento della conformità del progetto alla disciplina urbanistica ed edilizia (cfr., Cons. Stato, Sez. IV, 14 marzo 2022, n. 1759; Sez. IV, 19 ottobre 2021 n. 7012; Sez. IV, 12 aprile 2021, n. 2965; Sez IV, 9 aprile 2019, n. 2305)

In sede di rilascio del permesso di costruire, pertanto, il Comune deve solo valutare la conformità agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi ed in presenza di tale conformità il relativo rilascio costituisce un atto vincolato, così come anche il diniego costituisce un atto vincolato, in presenza di contrasto con le norme urbanistiche ed edilizia. L’Amministrazione non ha quindi alcun potere discrezionale di contemperare l’interesse privato alla realizzazione dell’opera con quello pubblico, in quanto tali interessi sono stati già valutati al momento della pianificazione urbanistica comunale, né sussiste alcun dovere dell’Amministrazione di operare una tale valutazione.

Ne deriva l’erroneità delle argomentazioni del giudice di primo grado relative alla mancata valutazione dell’interesse del privato, in particolare dell’azienda agricola, che invece era stata considerato nella approvazione del piano aziendale.

Ai sensi dell’art. 44 della legge regionale 23 aprile 2004 n. 11, l’approvazione del piano aziendale costituisce il presupposto indispensabile per la realizzazione di interventi in zona agricola, ma tale piano valuta profili differenti da quelli che sono oggetto di esame al momento del rilascio del legittimità del permesso di costruire, quali la necessità degli interventi per l’azienda agricola e la congruità del dimensionamento rispetto alle esigenze agricole produttive, verifiche in cui possono sussistono profili di discrezionalità tecnica.

Il richiamo operato dal giudice di primo grado ai differenti interessi valutati per l’approvazione del piano aziendale è quindi erroneo, trattandosi di uno strumento del tutto differente dal permesso di costruire, che si inserisce nel relativo procedimento costituendo un presupposto per il rilascio del permesso di costruire, ma che ha ad oggetto la verifica di aspetti diversi, relativi all’utilità delle costruzioni per l’azienda agricola e che pertanto correttamente l’AV ha valutato anche sotto tale profilo.

Peraltro, con riguardo al piano aziendale, approvato il 21 aprile 2022, non può non osservarsi che era comunque condizionato alla sanatoria della viabilità interpoderale (oggetto dell’appello r.g. 8308 del 2024 deciso alla medesima camera di consiglio del presente giudizio).

Anche la valutazione, operata dal giudice di primo grado, delle opere abusive ancora presenti sull’area, in base al sopralluogo del 27 settembre 2002, in modo atomistico e separato, è erronea e in contrasto con il consolidato orientamento giurisprudenziale, per cui gli abusi edilizi devono essere considerati in una visione complessiva e non atomistica dell'intervento, in quanto il pregiudizio recato al regolare assetto del territorio deriva non dal singolo intervento, ma dall'insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio; pertanto non è dato scomporne una parte per negare l'assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, derivando il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio non da ciascun intervento a sé stante bensì dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni. (Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 luglio 2024, n. 6668; Sez. III, 5 novembre 2024, n. 8795; Sez. VI, 4 giugno 2024, n. 4988; Sez. VI, 15 febbraio 2021, n. 1350).

In ogni caso, la natura degli interventi non poteva neppure essere oggetto di un nuovo esame, considerati i precedenti ordini di demolizione comunque esecutivi.

E’ invece legittimo il provvedimento comunale che ha archiviato la richiesta di permesso di costruire in presenza di opere abusive sui terreni interessati dalle nuove opere in progetto.

In primo luogo, come rilevato dal Comune nell’atto di appello, la domanda di permesso di costruire faceva riferimento a “ intervento di nuova costruzione su area libera ”, in contrasto con quanto indicato nella relazione allegati. Inoltre, le opere non potevano essere realizzate su aree già parzialmente occupate da aree abusivamente realizzate, quali le aree di sedime già spianate o pavimentate, se non in presenza di un’apposita sanatoria previamente rilasciata.

Nel caso di specie, non si può non rilevare che, al momento di adozione del provvedimento del 12 aprile 2023 - oggetto del presente giudizio- la sanatoria era stata già negata con il provvedimento del 9 maggio 2020, che, pur essendo pendente il relativo giudizio, era esecutivo. In ogni caso, le opere che non erano oggetto della sanatoria, avrebbero dovuto essere demolite in esecuzione delle ordinanze di demolizione del 2018, mentre dal verbale di sopralluogo del 27 settembre 2022 risultavano ancora presenti (camino, tettoia, deposito, recinto, cancello) o ricostruite (veranda).

Inoltre, dalla stessa relazione paesaggistica depositata in allegato alla domanda di permesso di costruire e dalle fotografie e dalle simulazioni in essa riprodotte, risulta chiaramente che sia il deposito attrezzi che il semenzaio sarebbero stati realizzati su un sedime pavimentato preesistente non demolito; che il deposito attrezzi sarebbe andato ad inglobare un manufatto preesistente realizzato senza titolo e non ancora demolito; che il semenzaio sarebbe stato collocato nel luogo dove, al momento del sopralluogo, era collocato un tendone a copertura della veranda ricostruita; che la legnaia sarebbe stata collocata in appoggio allo sbancamento realizzato per la costruzione di un muro di contenimento abusivamente realizzato.

Deve richiamarsi sul punto la giurisprudenza per cui in presenza di manufatti abusivi non sanati né condonati, gli interventi ulteriori ripetono le caratteristiche d’illiceità dell’opera abusiva cui ineriscono strutturalmente con l’impossibilità della prosecuzione dei lavori a completamento di opere che, fino al momento d'eventuali sanatorie, sono e restano comunque illecite, donde l'obbligo del Comune di ordinarne la demolizione, (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 maggio 2024, n. 4220; Sez. VII, 12 gennaio 2024, n. 399; Sez. VI, 21 agosto 2023, n. 7848; Sez. VI, 10 giugno 2021, n. 4473; Sez. II, 5 dicembre 2019 n. 8314).

Ne deriva che il Comune, che, nel generale potere di vigilanza edilizia, non poteva che procedere ad assicurare l’ottemperanza ai pregressi provvedimenti di demolizione, e comunque non poteva esaminare una domanda di permesso di costruire, i cui atti allegati rappresentavano inequivocabilmente la presenza di opere abusive mai rimosse né sanate. E’ evidente dunque che tale domanda di permesso di costruire poteva essere legittimamente presentata ed esaminata solo dopo l’adempimento alle ordinanze di demolizione (per le quali non vi era alcuna sospensione cautelare e quindi dovevano essere ottemperate) o dopo il rilascio della sanatoria, nel caso di specie, peraltro, già respinta con provvedimento del 9 maggio 2020 (annullato in primo grado solo con la sentenza n. 1690 del 2 luglio 2024, successivamente al provvedimento di archiviazione oggetto del presente giudizio).

Pertanto, al momento di emanazione del provvedimento di archiviazione del 12 aprile 2023, era stata accertata la parziale inottemperanza all’ordine di demolizione e ripristino ed era intervenuto il diniego di sanatoria rispetto alla viabilità interpoderale. Tale sanatoria, inoltre, costituiva la condizione posta dall’AV all’approvazione del piano aziendale, che quindi era comunque in quel momento inefficace con impossibilità di realizzare immobili in zona agricola.

Ne deriva la legittimità del provvedimento di archiviazione della domanda di permesso di costruire.

In conclusione l’appello è fondato e deve essere accolto e in riforma della sentenza impugnata deve essere respinto il ricorso di primo grado.

Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e devono essere liquidate in euro 3000,00 (tremila,00), oltre accessori di legge e poste a carico della signora IS IS.

Possono essere compensate le spese nei confronti del Ministero della Cultura.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata respinge il ricorso di primo grado.

Condanna la parte appellata al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio liquidate in euro 3000,00 (tremila,00), oltre accessori di legge in favore del Comune appellante.

Spese compensate nei confronti del Ministero della Cultura

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere, Estensore

Stefano Filippini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Cecilia Altavista	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO