Pubblicato il 11/07/2025

N. 06055/2025REG.PROV.COLL.

N. 04241/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4241 del 2022, proposto da Comune di MO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Emanuela Beacco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di ES, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Magda Poli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Sistina, n. 42;
Comando provinciale Vigili del fuoco di ES, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

IS s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giancarlo Tanzarella, Elena Tanzarella, Giovanni Corbyons, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Borgosatollo, Comune di Ghedi, Comune di Poncarale, Ministero della Difesa – Comando 6° Stormo di Ghedi, Arpa Lombardia, Arpa Lombardia - Dipartimento di ES, Agenzia di Tutela della Salute di ES, Consorzio di Bonifica Chiese, Circolo di Legambiente La Nostra Terra, Medicina Democratica, non costituiti in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - sezione staccata di ES (Sezione Prima) n. 171/2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di ES, del Comando provinciale dei vigili del fuoco di ES e della IS s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Sergio Zeuli e uditi per le parti gli avvocati Emanuela Beacco; Giancarlo Tanzarella; Rosanna Macis su delega dell'avv. Elena Tanzarella; viste le conclusioni della Provincia di ES come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sentenza impugnata ha rigettato il ricorso proposto dalla parte appellante per l’annullamento dell’atto dirigenziale n. 1425/2020 del 23 giugno 2020 della Provincia di ES, avente ad oggetto la determinazione di conclusione positiva della conferenza di servizi decisoria ex art. 14, comma 2, L. 241/90, convocata in forma simultanea in modalità sincrona; provvedimento autorizzatorio unico regionale ex art. 27 bis D. Lgs. 152/06 reso a IS s.r.l. relativo alla compatibilità ambientale e autorizzazione ex art. 208 del D. Lgs. 152/06 alla realizzazione e all’esercizio di un nuovo impianto di produzione di calcestruzzo, asfalto e recupero di fresato per lo svolgimento delle operazioni di messa in riserva e trattamento nell’insediamento ubicato all’interno dell’ATEG36 in Comune di MO; della relativa VIA e del verbale della seduta decisoria 10.06.2020 e, comunque, di ogni atto presupposto, antecedente, connesso e conseguente.

A supporto del gravame la parte espone le seguenti circostanze:

la parte appellata IS s.r.l. è una società che esercita attività estrattiva di sabbie e ghiaie nell’Ambito Territoriale Estrattivo ATE 36, ubicato nel comune di MO, con una superficie di oltre 500.000 mq.;

l’ATE, diversamente da quanto affermato in sentenza, non può essere considerato il frutto della dismissione e della delocalizzazione revamping di due impianti di produzione di calcestruzzo e asfalto, a suo tempo ubicati nel comune di ES perché questi erano stati dismessi da tempo, e da anni non esercitano alcuna pressione ambientale;

IS, titolare di autorizzazione all’attività produttiva di escavazione a secco ed in falda e alla lavorazione degli inerti nel 2017, aveva chiesto alla Provincia di ES il rilascio delle autorizzazioni per poter realizzare, nell’ambito ATEG 36, un impianto di produzione di conglomerati bituminosi e cementizi;

la richiesta era stata respinta, anche alla luce del motivato dissenso espresso dal comune di Borgosatollo, da ARPA e ATS, perché l’impianto era incompatibile ed insostenibile dal punto di vista ambientale per le emissioni in atmosfera, per quelle odorigene e per la compromissione delle acque sotterranee;

il diniego era stato impugnato da IS dinanzi al TAR che aveva dichiarato l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse;

nel maggio del 2018 la stessa impresa aveva presentato una nuova istanza per un impianto di produzione di calcestruzzo, di conglomerato bituminoso e di fresato d’asfalto, con recupero di rifiuti non pericolosi, impianti identici a quelli già denegati;

per eludere i dinieghi IS qualificava il progetto come riposizionamento degli ATE;

avviata la conferenza di servizi, sull’istanza venivano trasmessi i pareri dai comuni, da ARPA Lombardia e da ATS ES e, con nota del 21 agosto del 2019, il comune di MO segnalava che il calcolo della distanza dai ricettori era stato erroneamente effettuato partendo dal baricentro e non dalla recinzione, e che dunque alcuni ricettori si trovavano a distanza inferiore a 300 mt., ricordando altresì l’art. 2.7.3.3. del Regolamento locale d’igiene che imponeva l’ubicazione in zone industriali, con ciò, il comune esprimeva il proprio dissenso;

ARPA esprimeva una valutazione sostanzialmente negativa, in linea con le precedenti, e anche il comune di Borgosatollo evidenziava le criticità connesse all’impianto;

ciò nonostante, avendo IS presentato delle repliche, il 10 giugno del 2020 si svolgeva la seduta decisoria della Conferenza di servizi che si concludeva con il parere positivo e il rilascio del PAUR;

la parte appellante impugnava detta decisione, unitamente agli atti connessi e presupposti dinanzi al TAR ES che ha rigettato il ricorso.

Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:

1. Error in procedendo. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione del D.lgs. 152/06. Difetto di istruttoria. Violazione dell’art. 3 della L. 241/90. Violazione della Direttiva Via, come recepita nell’ordinamento interno. Primo motivo di ricorso. Capi impugnati: 1.1. e segg. della sentenza - pag. 52. Error in precedendo.

2.Error in iudicando. Omessa pronuncia. Difetto di motivazione. Violazione degli art. 3 e 14 ter e quater della L. 241/90. Primo motivo di ricorso, pagg. 14 e segg.. Capi della sentenza impugnati - 1.2.e segg - pagg. 7 e segg.

3. Error in iudicando. Error in procedendo. Violazione degli artt. 3 ter e 301 del D.lgs. 152/06 (principi di prevenzione e di precauzione). Violazione artt. 179 e 208 D. Lgs. 152/06. Violazione Direttiva UE 98/2008 e 851/18 – art. 191 TFUE. Secondo motivo di ricorso - pagg. 26 e segg. dell’atto introduttivo - Capo impugnato 2, 2.2, 2.3 e segg. della sentenza - pag. 14 e segg..

2. Si sono costituiti in giudizio il Ministro della difesa, la provincia di ES e la società IS S.r.l. contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame. La Provincia ha altresì chiesto dichiararsi l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse.

DIRITTO

3. In via preliminare va ricordato che, nelle more della celebrazione del presente giudizio d’appello, la provincia di ES ha varato il nuovo Piano Cave, che è stato approvato con Deliberazione del Consiglio regionale della Lombardia n.253 del 23 gennaio del 2024.

3.1. Il piano ha confermato le previsioni relative all’ATEg36 di MO, ossia il ricollocamento dell’attività di escavazione, selezione e lavaggio di materiali inerti di cava, con gestione e recupero di rifiuti svolta da IS, e dunque ha confermato l’autorizzazione rilasciata a quest’ultima per lo svolgimento sia di attività di estrazione di ghiaia, che di trattamento, in loco , dei rifiuti, con lavaggio e recupero degli inerti.

3.2. L’approvazione del piano è stata preceduta da attività istruttoria, alla quale, incontestatamente, ha preso parte il comune di MO che non ha obiettato alcunché, non solo con riferimento all’attività estrattiva – rispetto alla quale ha perfino stipulato una convenzione con IS s.r.l. -, ma anche con più generale riferimento all’intera attività autorizzata alla parte appellata che, come detto, ricomprendeva anche il trattamento, all’interno del sito ATE36, dei rifiuti prodotti dall’estrazione di materiali inerti. Attività quest’ultima che, a stare alle originarie doglianze della parte appellante, rischiava di compromettere l’ambiente circostante, da un punto di vista e atmosferico, e olfattivo, e di inquinare le matrici ambientali sottostanti.

3.3. Il comune di MO, non solo non ha opposto obiezioni in sede di istruttoria per la predisposizione del piano, non solo non ha impugnato la delibera consiliare di approvazione di questa pianificazione, ma ha anche approvato la nuova convenzione estrattiva, con delibera di Giunta del 4 aprile del 2025.

Detta convenzione – seppure aveva ad oggetto la sola attività estrattiva – dava per presupposto che IS fosse titolare dell’autorizzazione alla lavorazione ed al recupero dei rifiuti provenienti da quest’ultima, e dunque implicitamente il contraente comune ha accettato questo stato di cose, contro cui era precedentemente insorto, avviando l’odierno processo.

Infatti, nelle premesse della convenzione si dà atto delle attività produttive insediate nell’ATE, già autorizzate dalla Provincia e, all’art.1, si legge che il comune di MO si impegna ad accettare l’autorizzazione provinciale che verrà rilasciata all’operatore che avrà ad oggetto “l’estrazione di sostanze minerali di cava, con conseguente prima lavorazione, che comprende la movimentazione, la selezione, la frantumazione, il lavaggio, le ciclonature, la filtrazione e la gestione dei fini, per la durata pari a quanto previsto, dalla Provincia di ES nel relativo atto dirigenziale della Autorizzazione dell’attività estrattiva e il recupero ambientale delle aree in cui l’estrazione è conclusa, e comunque nei limiti temporali di cui all’art. 12, comma 12”

Pertanto, dall’accordo negoziale, successivo all’avvio del presente giudizio, si evince la sostanziale accettazione, da parte della parte appellante, del fatto che si svolgessero queste attività sul suo territorio, malgrado le avesse, in precedenza, avversate.

3.4. Tanto premesso, è indubbio che tale comportamento, palesatosi con atti concreti, si pone in obiettivo contrasto con la volontà di perseverare nella coltivazione del presente gravame.

La parte appellante, tuttavia, obietta all’eccezione della provincia appellata, che chiede per l’appunto dichiararsi l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, che in realtà quest’ultimo sarebbe tuttora perdurante, essendo pacifico che le attività svolte da IS, nella parte relativa al recupero dei rifiuti, siano dannose per l’ambiente.

3.4.1. Questa obiezione della parte appellante si articola in due sub-doglianze: prima di tutto la parte contesta che in loco tuttora si sta svolgendo un’attività estrattiva abusiva, che è stata anche denunciata ai C.C. territorialmente competenti e che sta cagionando gravi danni ambientali; in secondo luogo, denuncia che il presente appello intende contestare, non l’attività estrattiva, che è oggetto di convenzionamento, ma quella di recupero rifiuti il cui svolgimento da parte di IS s.r.l. pure è stato autorizzato con i provvedimenti impugnati, rispetto al quale tuttora permane il suo interesse a coltivare il gravame.

3.4.1.2. Tuttavia nessuna delle due obiezioni è dirimente nel senso di escludere la sopravvenuta carenza di interesse che inevitabilmente emerge dal contegno tenuto dall’ente locale.

3.4.1.2.1. Quanto alla prima, è evidente che se vi è stata, da parte di IS, un’attività estrattiva abusiva – ossia svolta al di fuori dei limiti indicati nell’autorizzazione – la stessa va sanzionata con i rimedi previsti dall’ordinamento, ivi incluse le norme di legge statali e regionali che puniscono le condotte recanti un danno ambientale, e che prevedono poteri che possono essere esercitati dalla stessa parte appellante. Ma è altrettanto evidente che l’interesse di quest’ultima ad evitare e/o a prevenire codesti comportamenti dannosi non è minimamente connesso, né dipende dall’illegittimità degli atti autorizzativi, posto che ciò che si contesta, in questo frangente, è proprio la violazione dei limiti imposti da questi ultimi.

3.4.1.2.2. Quanto all’obiezione secondo cui la parte intende contestare l’attività di trattamento dei rifiuti autorizzata ad IS, ma non quella estrattiva, si tratta innanzitutto di doglianza contraddittoria perché, come si è visto, sin dalla prima autorizzazione, che consentiva il trasferimento dell’attività nell’ATE 36, ma anche dopo, nel nuovo Piano cave, le due attività, quella estrattiva e quella di trattamento rifiuti sono state inscindibilmente connesse, dunque non ha senso assentire all’una, ed opporsi all’altra, perché evidentemente ciò si risolverebbe in una lesione, e dell’interesse pubblico che ha inteso accorparle, e dell’interesse produttivo privato.

A maggior ragione rilevando che, come osservato, il comune ha volontariamente assentito allo svolgimento della seconda, stipulando un’apposita convenzione, oltre tutto dando atto, nel corpo dell’accordo, di essere a conoscenza che non di sola attività estrattiva si trattava, ma che l’attività produttiva ricomprendeva anche il successivo trattamento, in loco, del materiale estratto.

Or bene, in disparte che il perseverare nella richiesta di annullamento dei precedenti atti autorizzatori, aventi ad oggetto il trattamento rifiuti, costituirebbe indubbiamente un atto contrario a buona fede che, quale contraente, il comune porrebbe in essere in danno della sua controparte negoziale, sta di fatto che quella presa d’atto, unita alla constatazione che nel corso dell’istruttoria che ha preceduto l’approvazione del piano cave, il comune alcuna obiezione ha sollevato (né ha successivamente impugnato l’atto che ha approvato la suddetta pianificazione) rappresentano tutti elementi di fatto, che non potendo essere interpretati in altro modo, costituiscono un comportamento concludente attribuibile al comune, univocamente significativo nel senso della rinuncia dell’ente all’originario intento di contestare lo svolgimento dell’attività produttiva, nelle forme in cui la stessa è stata autorizzata, sul proprio territorio, da parte di IS s.r.l.

4. Per le ragioni appena indicate, dunque il presente appello va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse in capo alla parte appellante. L’esito della controversia giustifica la compensazione integrale delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio celebrata da remoto del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sergio Zeuli	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO