Pubblicato il 22/05/2025

N. 04479/2025REG.PROV.COLL.

N. 01921/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1921 del 2024, proposto da:
SE QU, OL IN, BI AR, CE LA, IC CI, NT D’AT, OL IU, GI FE, CE LL, LE PL, AE ED, IG EN LD, LE BE, AR OT, AE DO, rappresentati e difesi dall’avvocato Tommaso Acconcia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, viale delle Milizie, n. 76;

contro

Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Prima Stralcio, n. 12396/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 il Cons. CE Cocomile e uditi per le parti l’avvocato Tommaso Acconcia e l’avvocato dello Stato Giorgio Santini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - I ricorrenti sono tutti ufficiali delle Forze armate che hanno prestato servizio senza demerito nel periodo 1° gennaio 2011 - 31 dicembre 2015.

Gli stessi lamentano che l’Amministrazione militare, anche al cessare degli effetti del cd. blocco retributivo previsto dagli artt. 9, comma 21, del decreto legge 31 maggio 2010 n. 78 convertito nella legge 30 luglio 2010 n. 122, 1 del d.P.R. 4 settembre 2013 n. 122 e 1, commi 254-256, della legge 23 dicembre 2014 n. 190, avrebbe continuato a non riconoscere loro l’arco temporale di cui sopra, ai fini della progressione economica per aumenti periodici prevista dalla legge.

2. - Conseguentemente con il ricorso proposto dinanzi al T.a.r. Lazio gli stessi ufficiali chiedevano l’accertamento - previo annullamento o disapplicazione degli atti amministrativi presupposti da loro indicati - del proprio diritto a percepire il trattamento economico previsto dagli artt. 1811 e 1811- bis del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, considerando come utile anche il periodo di servizio sottoposto al citato blocco retributivo, con condanna dell’Amministrazione al pagamento degli arretrati dovuti al 1° gennaio 2016, oltre a rivalutazione ed interessi monetari.

Deducevano i seguenti motivi di gravame:

« 1 - Violazione di Legge: errata e falsa applicazione dell’art. 9, c. 21, primo e secondo periodo, del d.l. n. 78/2010, convertito, con modificazioni, dalla l. 30 luglio 2010, n. 122; dell’art. 1, comma 1, lett. a) del DPR n. 122/2013 e dell’art. 1, comma 256 della Legge n. 190/2014 (legge di stabilità per il 2015).

2 - Violazione di legge: errata e falsa applicazione del D.L. 27/09/1982, n. 681 (art. 1, co. 4 e 5 - introduzione del sistema di classi e scatti); della Legge n. 804/1973 (art. 8 - maggiorazione dello stipendio per chi matura 2 anni nella posizione economica di colonnello); della Legge n. 79/1984 (art. 1, co. 3 - rivalutazione degli importi di classi e scatti); della legge n. 448/1998 (art. 24), sulla progressione economica automatica per classi e scatti di stipendio e dei meccanismi di adeguamento retributivo, per il periodo 01/01/2011 - 31/12/2015; Violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione - violazione del principio di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza dell’azione amministrativa, con riferimento alla retribuzione.

3 - Eccesso di potere: illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, imparzialità, disparità di trattamento tra gli stessi appartenenti ai ruoli dirigenziali o assimilati delle forze armate .».

I ricorrenti assumevano a sostegno della propria posizione che la ratio dell’art. 9, comma 21, del decreto legge n. 78/2010 convertito nella legge n. 122/2010, sia stata soltanto la temporanea cristallizzazione delle retribuzioni del comparto pubblico al fine di soddisfare le contingenti esigenze di contenimento della spesa, sì che gli anni 2011 - 2015 dovrebbero essere considerati ai fini della progressione economica per classi e scatti a far data dalla cessazione degli effetti del blocco stesso e dunque dal 1° gennaio 2016.

In subordine, chiedevano sollevarsi questione di legittimità costituzionale degli artt. 9, comma 21, del decreto legge n. 78/2010 convertito nella legge n. 122/2010, 1, comma 1, lett. a), del d.P.R. n. 122/2013 e 1, comma 256, della legge n. 190/2014, che hanno esteso il congelamento retributivo in parola agli anni 2014 e 2015, per violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione, dato che l’arresto di tutti gli adeguamenti stipendiali dal 2010 al 2015 avrebbe leso il loro diritto a percepire una retribuzione adeguata e proporzionata al lavoro svolto.

3. - L’adito T.a.r., nella resistenza dell’intimata Amministrazione militare, con la sentenza segnata in epigrafe, respingeva il ricorso, ritenendo infondate le censure sollevate.

4. - Con rituale atto di appello i ricorrenti in primo grado chiedevano la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua dei seguenti motivi di gravame:

«- Errata e carente motivazione della sentenza, in relazione alle censure dedotte in primo grado;

1) Errata e carente motivazione della sentenza con riferimento al petitum;

2) Errata e carente motivazione della sentenza con riferimento alla pronuncia di illegittimità costituzionale della estensione del blocco agli anni 2014 e 2015;

3) Errata e carente motivazione in ordine alla questione di legittimità costituzionale ».

5. - Resisteva al gravame il Ministero della Difesa, chiedendone il rigetto.

6. - All’udienza pubblica del 13 maggio 2025 la causa passava in decisione.

7. - L’appello è infondato e va conseguentemente respinto.

8. - A fondamento del gravame, la parte appellante censura la sentenza di primo grado ritenendo che il Giudice di prime cure avrebbe:

- erroneamente individuato il petitum che riguarderebbe, a dire della difesa degli stessi ricorrenti, il ripristino della progressione economica per classi e scatti stipendiali che ricomprenda, con soli effetti giuridici e non anche economici, le classi e gli scatti stipendiali maturati nel periodo dal 1° gennaio 2011 al 31 dicembre 2015; di talché la domanda introdotta in primo grado, secondo la prospettazione degli appellanti, avrebbe ad oggetto l’accertamento del diritto, al momento della cessazione del blocco ( i.e. 31 dicembre 2015) e dunque solo a far data dal 1° gennaio 2016, al riavvio della progressione economica con l’allineamento delle classi nel frattempo maturate, recuperate solo parzialmente, con il trattamento economico omogeneizzato, a decorrere dal 1° gennaio 2018, per effetto del decreto legislativo n. 94/2017 sul riordino dei ruoli;

- affrontato in maniera lacunosa e contraddittoria il punto concernente la sentenza n. 178/2015 della Corte costituzionale (che ha pronunciato l’illegittimità del protrarsi del blocco per gli anni 2014 e 2015 per il personale appartenente al comparto pubblico contrattualizzato, ma ritenuta dalla parte appellante applicabile anche al personale non contrattualizzato), limitandosi a menzionare solo le altre pronunce della Corte costituzionale (n. 304/2013, n. 310/2013 e n. 154/2014) che hanno affrontato, invece, la questione del blocco per il triennio 2011-2013;

- non correttamente motivato in ordine alla questione di illegittimità costituzionale del decreto legge n. 78/2010 per il periodo 2011 - 2013, sia per contrasto con l’art. 3, comma 1, della Costituzione (poiché, all’interno della stessa categoria dei lavoratori pubblici, avrebbe penalizzato quel personale con maggiore anzianità di servizio che aveva maturato il diritto alle classi e scatti prima del blocco rispetto a quello che prima del blocco medesimo non aveva maturato tale diritto), sia per contrasto con l’art. 36 della Costituzione (sul rilievo per cui il blocco stipendiale, protraendosi dal 2010, pregiudicherebbe il diritto a una retribuzione adeguata e proporzionata al lavoro svolto, ponendo a carico dei dipendenti pubblici un onere considerato eccessivo).

8.1. - Il primo motivo di censura articolato dagli appellanti non è meritevole di positivo apprezzamento, avendo il Giudice di primo grado correttamente inteso la domanda avanzata dai ricorrenti, evidentemente volta ad ottenere il recupero delle classi e degli scatti congelati nel periodo 2011 - 2015 dal menzionato art. 9, comma 21, del decreto legge n. 78/2010 e successive modificazioni (secondo cui “… I meccanismi di adeguamento retributivo per il personale non contrattualizzato di cui all’articolo 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, così come previsti dall’articolo 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 ancorché a titolo di acconto, e non danno comunque luogo a successivi recuperi. Per le categorie di personale di cui all’articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni, che fruiscono di un meccanismo di progressione automatica degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013 non sono utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio previsti dai rispettivi ordinamenti. Per il personale di cui all’articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni le progressioni di carriera comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici. Per il personale contrattualizzato le progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici . …”).

I ricorrenti, infatti, con un ragionamento non condivisibile, tentano di vanificare la ratio della misura di contenimento della spesa pubblica introdotta dall’art. 9, comma 21, del decreto legge n. 78/2010 che introduce un ricalcolo virtuale delle classi e degli scatti considerandoli come se fossero maturati, allo scopo di ottenere quindi la “neutralizzazione” degli effetti penalizzanti.

L’argomentazione sostenuta dagli appellanti omette, infatti, di considerare, volutamente ed artatamente, la natura “ strutturale ” delle misure in argomento, come chiaramente previsto dall’art. 9, comma 21, del richiamato decreto legge n. 78/2010 in cui è sancito che, per il triennio 2011-2013 (successivamente prorogato fino al 31 dicembre 2015) nei riguardi del personale in regime di diritto pubblico non contrattualizzato non operano, senza possibilità di recuperi successivi, i meccanismi di adeguamento retributivo e, per coloro che fruiscono di progressione automatica degli stipendi, la maturazione di classi e scatti ad essi correlati; inoltre, il medesimo comma stabilisce, per lo stesso periodo, che le progressioni di carriera comunque denominate sono disposte ai soli effetti giuridici.

A tal riguardo va osservato che con la cessazione, dal 1° gennaio 2016, degli effetti della descritte penalizzazioni retributive, nei riguardi del personale militare dirigente e di quello omogeneizzato ai soli fini del trattamento economico, riprendeva a decorrere la pertinente progressione economica automatica per classi e scatti di stipendio e i meccanismi di adeguamento retributivo ex art. 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, senza tuttavia potersi recuperare gli anni di blocco assoggettati alla definitiva sterilizzazione degli effetti economici per effetto della richiamata disposizione ( i.e. art. 9, comma 21, del decreto legge n. 78/2010).

Diversamente opinando, si autorizzerebbe l’elusione dell’esplicito divieto legislativo di recupero delle classi e degli scatti oggetto di blocco, posto direttamente a tutela degli equilibri di bilancio ex art. 81 della Costituzione, come correttamente rilevato dal Giudice di primo grado (cfr. pag. 7 della sentenza appellata).

Come evidenziato da T.a.r. Campania, Napoli, Sez. VII, 20 dicembre 2022, n. 7938 con argomentazioni condivise da questo Collegio:

«… Né può essere richiesto il riconoscimento per così dire virtuale, delle progressioni sterilizzate dalla normativa sopra citata. Sul punto è bene evidenziare che la proiezione strutturale del contenimento è stata presa in considerazione dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 310/2013, con cui è stato comunque escluso ogni profilo di irragionevolezza, nonostante l’idoneità dell’intervento legislativo a determinare effetti permanenti sotto il profilo economico (TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 22 dicembre 2017, n. 2138). Ed invero gli effetti del blocco si riverberano anche sulle classi e sugli scatti futuri, in coerenza con il dichiarato obiettivo (giudicato costituzionalmente compatibile) di creare economie e non già di rendere la previsione legislativa volta soltanto ad un differimento della spesa. Effetto, quest’ultimo, che si verificherebbe in caso di ricalcolo virtuale delle classi e degli scatti esattamente come se fossero maturati . …».

8.2. - È infondato anche il secondo motivo di censura formulato dagli appellanti che vorrebbero vedere applicata, anche al personale militare (dipendenti pubblici non contrattualizzati), la richiamata sentenza n. 178/2015 della Corte costituzionale.

Invero, correttamente il Giudice di primo grado non ha valorizzato, per le finalità rivendicate dai ricorrenti, quanto disposto dalla richiamata sentenza n. 178/2015, in quanto riferita unicamente alla contrattazione collettiva e quindi al congelamento delle retribuzioni dei dipendenti pubblici privatizzati (di cui all’art. 2, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante “ Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche ”), nei confronti dei quali il sopra richiamato decreto legge n. 78/2010 stabiliva che non si desse luogo, senza possibilità di recupero, “… alle procedure contrattuali e negoziali relative al triennio 2010-2012 del personale di cui all’articolo 2, comma 2 … del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni … ” con salvaguardia dell’erogazione dell’indennità di vacanza contrattuale “… nelle misure previste a decorrere dall’anno 2010 in applicazione dell’articolo 2, comma 35, della legge 22 dicembre 2008, n. 203 ” (cfr. art. 9, comma 17, del decreto legge n. 78/2010).

Alla sospensione delle procedure contrattuali e negoziali si associava la previsione del “congelamento” dei trattamenti retributivi che, per gli anni 2011, 2012, 2013, non potevano superare, neppure nelle componenti accessorie, il trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010 (art. 9, comma 1, del decreto legge n. 78/2010)

Anche il trattamento accessorio del personale, ivi compreso quello di livello dirigenziale, e il trattamento retributivo delle progressioni di carriera soggiacciono a limitazioni drastiche, visto che l’art. 9, comma 2 bis , del decreto legge n. 78/2010 sancisce che “A decorrere dal 1º gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2014 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio. A decorrere dal 1° gennaio 2015, le risorse destinate annualmente al trattamento economico accessorio sono decurtate di un importo pari alle riduzioni operate per effetto del precedente periodo ”.

L’art. 9, comma 21, del decreto legge n. 78/2010 attribuisce alle progressioni di carriera, per gli anni 2011, 2012, 2013, una valenza esclusivamente giuridica (“ I meccanismi di adeguamento retributivo per il personale non contrattualizzato di cui all’articolo 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, così come previsti dall’articolo 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 ancorché a titolo di acconto, e non danno comunque luogo a successivi recuperi. Per le categorie di personale di cui all’articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni, che fruiscono di un meccanismo di progressione automatica degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013 non sono utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio previsti dai rispettivi ordinamenti. Per il personale di cui all’articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni le progressioni di carriera comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici. Per il personale contrattualizzato le progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici .”).

A prolungare gli effetti di tali misure di contenimento della spesa pubblica è intervenuto il decreto legge n. 98/2011 che persegue l’obiettivo di assicurare il consolidamento delle misure di razionalizzazione e contenimento della spesa, indicando ulteriori risparmi in termini di indebitamento netto che si spingono fino al 2016 (cfr. art. 16, comma 1).

In particolare, con la suddetta pronuncia n. 178/2015 la Corte costituzionale, dichiarando l’inammissibilità o l’infondatezza delle ulteriori questioni sollevate con riferimento alle altre norme ivi meglio indicate, ha dichiarato “… l’illegittimità costituzionale sopravvenuta, a decorrere dal giorno successivo alla pubblicazione di questa sentenza nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e nei termini indicati in motivazione, del regime di sospensione della contrattazione collettiva, risultante da: art. 16, comma 1, lettera b), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, come specificato dall’art. 1, comma 1, lettera c), primo periodo, del d.P.R. 4 settembre 2013, n. 122 (Regolamento in materia di proroga del blocco della contrattazione e degli automatismi stipendiali per i pubblici dipendenti, a norma dell’articolo 16, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111); art. 1, comma 453, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2014) e art. 1, comma 254, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2015) …”.

Nell’espungere dall’ordinamento il citato art. 16, comma 1, lett. b), del decreto legge n. 98/2011, la Corte costituzionale ha inteso sanzionare di incostituzionalità sopravvenuta unicamente le disposizioni che hanno determinato il regime di sospensione della contrattazione collettiva per tutto il periodo 2011-2015 e non anche le norme che hanno bloccato la maturazione delle classi e degli scatti stipendiali.

L’assunto di parte appellante, quindi, non può trovare appiglio nell’impianto motivazionale della sentenza della Corte costituzionale n. 178/2015 poiché l’art. 9, comma 21, del citato decreto legge n. 78/2010 è stato rimesso dai Tribunali a quibus (Tribunali del Lavoro di Roma e di Ravenna) a scrutinio di costituzionalità esclusivamente in relazione all’ultimo periodo (secondo cui “ Per il personale contrattualizzato le progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici ”) e non anche in relazione al secondo periodo (“ Per le categorie di personale di cui all’articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni, che fruiscono di un meccanismo di progressione automatica degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013 non sono utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio previsti dai rispettivi ordinamenti ”).

Peraltro, il percorso motivazionale della pronuncia in argomento non evidenzia interventi manipolativi da parte della Corte costituzionale sull’art. 9, comma 21, secondo periodo, del citato decreto legge 78/2010, né espressi, né a mezzo di obiter dicta .

Del resto, va ancora una volta ribadito che l’assetto normativo delineato dall’art. 9 del decreto legge n. 78/2010 è stato più volte oggetto del giudizio della Corte costituzionale che, per quanto concerne specificamente il comma 21, secondo periodo, si è pronunciata per l’infondatezza delle questioni sollevate (cfr. sentenze n. 310/2013 e n. 154/2014).

Deve sottolinearsi che, da ultimo, il T.a.r. Lazio, Sez. Prima Bis , con sentenza n. 16929 del 13 novembre 2023, pronunciata su analogo contenzioso e con argomentazioni condivise da questo Collegio, ha puntualmente evidenziato che “… la Corte Costituzionale, con la pronuncia n. 178/2015, ha inteso sanzionare di incostituzionalità sopravvenuta solo le norme che hanno determinato il regime di sospensione della contrattazione collettiva (non applicabile al caso in discorso, in quanto il rapporto di lavoro dei ricorrenti è in regime di diritto pubblico) per tutto il periodo 2011-2015 e non anche le norme che hanno cristallizzato la maturazione delle classi e degli scatti stipendiali. Il richiamo a tale pronuncia, pertanto, è inconferente al caso di specie, in quanto la stessa non è intervenuta sull’art. 9, comma 21, secondo periodo del citato d.l. 78/2010, il cui assetto normativo è stato più volte oggetto del giudizio di legittimità costituzionale della Consulta (cfr. sentenze n. C. Cost. sent. 92/2021; C. Cost. sent. 200/2018; C. Cost. sent. 104/2018; C. Cost. sent. 53/2017; C.Cost. sent. 254/2014, n. 154/2014, n. 310/2013). … ”.

8.3. - Infine, dalla semplice lettura della sentenza appellata emerge la non fondatezza del terzo motivo di appello poiché il Giudice di primo grado, per dichiarare la manifesta infondatezza della questione di incostituzionalità sollevata dai ricorrenti con riferimento alle misure introdotte dal decreto legge n. 78/2010, ha ampiamente motivato sia in relazione al contrasto con l’art. 3, comma 1, della Costituzione, sia in ordine al contrasto con l’art. 36 della Costituzione, anche richiamando sul punto la copiosa giurisprudenza della Corte costituzionale della quale riprende i passaggi salienti (cfr. pagg. 7 e ss. della sentenza appellata):

«… 2.4 Con riferimento alla questione di costituzionalità prospettata in relazione alla protrazione del blocco stipendiale per gli anni 2014 e 2015, il collegio ritiene necessario ricordare le argomentazioni con le quali la Corte costituzionale ha in passato escluso le criticità denunciate dai ricorrenti in relazione all’art. 9, comma 21, d.l. n. 78 cit., conv. nella l. n. 122 cit., sì che essa, anche nella presente sede processuale, ben può qualificarsi come inammissibile perché manifestamente infondata (TAR Lazio, Roma, sez. II, 11 maggio 2015 n. 6654; in termini v. anche: TAR Lazio, Roma, sez. I, 23 febbraio 2023 n. 3099; sez. I, 11 gennaio 2023 n. 461).

In primo luogo, la sentenza della Corte costituzionale 4 giugno 2014 n. 154 ha affrontato il nucleo centrale della questione posta all’attenzione dai ricorrenti in relazione agli artt. 2, 3 e 36 Cost., chiarendo che per le censure relative agli artt. 2 e 3 Cost., l’intervento in esame è giustificato nel suo complesso “dalle notorie esigenze di contenimento della spesa pubblica, in presenza del carattere eccezionale, transeunte, non arbitrario, consentaneo allo scopo prefissato nonché temporalmente limitato dei sacrifici richiesti” (cfr. Corte cost. n. 310 del 2013), posto che “la misura adottata è giustificata dall’esigenza di assicurare la coerente attuazione della finalità di temporanea ‘cristallizzazione’ del trattamento economico dei dipendenti pubblici per inderogabili esigenze di contenimento della spesa pubblica, realizzata con modalità per certi versi simili a quelle già giudicate da questa Corte non irrazionali ed arbitrarie […], anche in considerazione della limitazione temporale del sacrificio imposto ai dipendenti (v. Corte cost. 1° luglio 1993 n. 296, 31 dicembre 1993 n. 496, 14 luglio 1999 n. 299, 20 giugno 2002 n. 263). Né sussiste una lesione dell’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, posto che “il legislatore può anche emanare disposizioni che modifichino in senso sfavorevole la disciplina dei rapporti di durata, anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti, sempre che tali disposizioni ‘non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto’” (Corte cost. n. 310 cit., 27 giugno 2012 n. 166, 22 ottobre 2010 n. 302, 24 luglio 2009 n. 236 e 9 luglio 2009 n. 206). Con specifico riferimento, poi, alla disparità di trattamento rispetto a chi abbia raggiunto un grado superiore o una maggiore anzianità prima del 2011, è stato chiarito che nell’ordinamento non esiste un principio di omogeneità di retribuzione a parità di anzianità ed anzi “è ammessa una disomogeneità delle retribuzioni anche a parità di qualifica e di anzianità”, naturalmente in situazioni determinate (Corte cost. 4 giugno 2014 n. 154, 12 dicembre 2013 n. 304). E in una tale prospettiva non può considerarsi irragionevole un esercizio della discrezionalità legislativa che privilegi esigenze fondamentali di politica economica, a fronte di altri valori pur costituzionalmente rilevanti (Corte cost. n. 154 del 2014 n. 154, n. 310 cit., n. 304 del 2013).

Con riguardo all’art. 36 Cost., poi, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito che il giudizio sulla conformità a tale parametro non può essere svolto per singoli istituti, né giorno per giorno, ma occorre valutare l’insieme delle voci che compongono il trattamento complessivo del lavoratore in un arco temporale di una qualche significativa ampiezza (v. Corte cost. nn. 310 e 304 cit., 9 novembre 2006 n. 366, 14 luglio 2006 n. 287, 22 novembre 2002 n. 470 e 28 aprile 1994 n. 164).

Ritiene il collegio che le argomentazioni ritraibili dalla lettura delle sopra citate sentenze della Corte costituzionale siano valide anche rispetto ai profili sollevati dalla parte ricorrente in relazione al limitato regime di proroga del blocco degli adeguamenti retributivi stabilito per gli anni 2014 e 2015 dagli artt. 1, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 122 cit. e 1, comma 256, l. n. 190 cit. A tal riguardo, si osserva con valenza assorbente che il “legislatore può temporaneamente congelare gli incrementi retributivi che […] sarebbero altrimenti spettati ai pubblici dipendenti, sempre che la retribuzione di risulta assicuri comunque il rispetto del canone di proporzionalità e sufficienza di cui all’art. 36 Cost.” (v. Corte cost. 15 novembre 2018 n. 200; 6 maggio 2016 n. 96). Nella specie, i ricorrenti non hanno concretamente illustrato in che modo - e soprattutto in quale misura - i due anni aggiuntivi di blocco degli adeguamenti retributivi, derivanti della mancata progressione automatica per aumenti periodici ordinariamente prevista dalla legge, avrebbero leso l’idoneità dell’insieme del trattamento complessivo comunque loro spettante rispetto all’obiettivo di remunerare adeguatamente il lavoro svolto ovvero di assicurare a loro e alle relative famiglie un’esistenza libera e dignitosa. Ciò, peraltro, tenuto conto del fatto che le misure di contenimento della dinamica retributiva di cui è causa, per quanto indubbiamente penalizzanti, sono state introdotte in una congiuntura di crisi eccezionale della finanza pubblica e, comunque, non hanno decurtato diritti patrimoniali già acquisiti ed i cui proventi sono correntemente utilizzati dai lavoratori per sovvenire alle esigenze quotidiane, ma hanno, più limitatamente, precluso la possibilità di godere degli incrementi futuri che in circostanze normali sarebbero stati riconosciuti. In altri termini, stanti le peculiari caratteristiche del sacrificio imposto dagli artt. 9, comma 21, d.l. n. 78 cit., conv. nella l. n. 122 cit., 1, d.P.R. n. 122 cit. e 1, comma 256, l. n. 190 cit., non vi sono ictu oculi elementi per ritenere che esso abbia anche illegittimamente compromesso i valori tutelati dall’art. 36 Cost. per il solo fatto di essere stato esteso agli anni 2014 e 2015 . …».

Va, peraltro, osservato che anche successivamente all’impugnata sentenza, il T.a.r. Lazio ha confermato il proprio orientamento: ex multis si vedano le sentenze n. 7317/2024 e n. 7320/2024 della Sez. Prima Stralcio, non impugnate.

9. - Da ultimo si evidenzia che Cons. Stato, Sez. VII, 25 maggio 2020, n. 3303 ha rilevato con riferimento alla analoga vicenda del blocco retributivo operante per i docenti in servizio quali professori ordinari, professori associati e ricercatori (blocco ritenuto anche in quel caso dal Giudice di appello non superabile e non recuperabile):

«… 7. - Il blocco degli incrementi retributivi dei pubblici dipendenti, disposto con le indicate disposizioni di cui al d.l. 78/2010 (poi prorogate), emanate in un periodo di crisi della finanza pubblica, ha avuto carattere generale e ha riguardato tutte le voci della retribuzione dei dipendenti pubblici; restando esclusi dal computo esclusivamente le componenti variabili della retribuzione determinate da missioni, straordinari, turnazioni o specifici incarichi.

Come si è sopra riportato, l’art. 9, comma 21, d.l. 78/2010, con riferimento al personale pubblico “non contrattualizzato” ha previsto che “le progressioni di carriera comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici”.

Ritiene il Collegio (in perfetta aderenza con precedenti specifici e calzanti della Sezione che non si ha ragione di rivedere ed i cui passaggi più significativi saranno qui di seguito per ampi stralci riprodotti, cfr., tra tutti, Cons. Stato, Sez. VI, 9 aprile 2015 n. 1789) che il nodo centrale della controversia in sede di appello consista nella riproposizione della questione di costituzionalità, ritenendo gli appellanti “insufficiente” la delibazione della questione sollevata dal giudice di primo grado nel presente giudizio e definita con sentenza di infondatezza n. 310/2013 dalla Corte costituzionale).

Ad avviso del Collegio la sentenza 17 dicembre 2013 n. 310 ha risolto (scrutinando in modo approfondito tutti gli aspetti dei profili di costituzionalità rimessi al prudente apprezzamento del giudice delle leggi dal TAR per il Piemonte) l’intero novero delle questioni anche qui riproposte al fine di sollecitare, ancora in sede di appello, una nuova ordinanza di rimessione ai sensi dell’art. 23 l. 11 marzo 1953, n. 87.

Come è noto, nell’occasione, la Corte costituzionale ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale del richiamato articolo 9, comma 21, primo, secondo e terzo periodo, d.l. 78/2010, convertito nella l. 122/2010) sollevate in relazione agli articoli 2, 3, 9, 33, 34, 36, 37, 42, 53, 77 e 97 della Costituzione.

8. - Nella richiamata sentenza, in estrema sintesi, la Corte costituzionale ha affermato che;

- le questioni relative alla ipotizzata violazione degli articoli 3, 97, 36 e 53 Cost. sono state dichiarate infondate dalla Corte poiché alle disposizioni censurate non può riconoscersi natura tributaria, atteso che esse non danno luogo ad una prestazione patrimoniale imposta, realizzata attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio, destinata a reperire risorse per l’erario, ragione per cui non possono trovare ingresso le censure relative al mancato rispetto dei principi di progressività e di capacità contributiva;

- le questioni relative alla ipotizzata violazione degli articoli 9, 33, 34 e 97 Cost. sono state dichiarate infondate dalla Corte in quanto detti parametri non sono conferenti al trattamento economico dei docenti universitari, posto che l’autonomia garantita dall’articolo 33, Cost. non attiene allo stato giuridico dei professori universitari, i quali sono legati da rapporto di impiego con lo Stato e sono di conseguenza soggetti alla disciplina che la legge statale ritiene di adottare;

- la Corte ha poi dichiarato infondato il motivo con cui si era chiesta l’estensione in favore dei docenti universitari della pronuncia di cui alla sentenza n. 223 del 2012, riguardante il personale di magistratura, in considerazione delle specificità di detto personale (specificità non sussistenti nella fattispecie in esame) e del particolare statuto costituzionale di autonomia riconosciuto ai magistrati e non anche ai docenti universitari (ovvero alle altre categorie di dipendenti pubblici cc.dd. non contrattualizzati i quali non rappresentano, ai fini che qui rilevano, una platea omogenea);

- per quanto riguarda poi il parametro della ragionevolezza (solitamente ricondotto all’ambito di applicazione dell’articolo 3, Cost.), la Corte ha affermato che i sacrifici imposti dalle misure censurate (i quali prevedono il predetto blocco per la durata di tre anni, con l’espressa esclusione di successivi recuperi) hanno carattere eccezionale, transeunte, non arbitrario, consentaneo allo scopo prefissato, nonché temporalmente limitato e corrispondono ad esigenze di contenimento della spesa pubblica;

- nel predetto solco interpretativo la Corte ha poi aggiunto che le disposizioni censurate per contrasto ai principi costituzionali sono idonee a modificare in radice l’ordinario meccanismo di progressione economica il quale continua a decorrere (sia pure articolato, di fatto, in un arco temporale maggiore) a seguito dell’esclusione del periodo in cui è previsto il blocco. Oltretutto, le misure di contenimento in contestazione risultano coerenti con i parametri costituzionali posti a salvaguardia dell’equilibrio dei bilanci da parte delle pubbliche amministrazioni, anche in ragione del più ampio contesto economico europeo il quale esige una proiezione che vada oltre il ciclo di bilancio annuale (artt. 81, 97, primo comma, e 119 Cost.), mirando, in una prospettiva pluriennale della situazione di crisi economica, a realizzare un risparmio di spesa che opera riguardo a tutto il comparto del pubblico impiego, in una dimensione solidaristica;

- per quanto attiene all’asserita lesione dell’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, la Corte ha osservato che il Legislatore può anche emanare disposizioni le quali modifichino in senso sfavorevole la disciplina dei rapporti di durata (e ciò anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti), sempre che tali disposizioni “non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto”, situazione che nella specie non può dirsi sussistente;

- in ordine alla ipotizzata lesione dell’art. 36 Cost. (così come del principio della salvaguardia del sinallagma contrattuale), la Corte ha chiarito che, allo scopo di verificare la legittimità delle disposizioni in tema di trattamento economico dei dipendenti, occorre far riferimento, non già alle singole componenti di quel trattamento, ma alla retribuzione nel suo complesso intesa, dovendosi avere riguardo - in sede di giudizio di non conformità della retribuzione ai requisiti costituzionali di proporzionalità e sufficienza - al principio di onnicomprensività della retribuzione medesima. Pertanto, in base a un consolidato orientamento, il richiamato parametro, ex se e in relazione agli articoli 3 e 97 Cost., non risulta violato, non incidendo le disposizioni in esame sulla struttura della retribuzione dei docenti universitari nel suo complesso, né emergendo una situazione che leda le tutele socio-assistenziali degli interessati e dunque l’art. 2 Cost..

- sugli ipotizzati profili di illegittimità derivanti dalle ricadute delle disposizioni impugnate sulla riforma introdotta dalla l. 240/2010 (in tema di incentivazione della qualità e dell’efficienza del sistema universitario), la Corte ha stabilito che il buon andamento dell’amministrazione universitaria, anche in riferimento al principio di cui all’art. 9 Cost., non è connesso al solo sistema di avanzamento economico e di carriera dei docenti e ricercatori universitari, per come delineato dagli articoli 6 ed 8 della l. 240/2010, ragione per cui esso non risulta nel caso in esame illegittimamente compromesso;

- da ultimo e per ragioni connesse a quanto sopra si è illustrato, la Corte ha ritenuto che non potesse essere condiviso l’argomento secondo cui l’applicazione delle generali misure di cui al più volte all’art. 9, comma 21, d.l. 78/2010 risulterebbe foriera di ingiusta discriminazione nei confronti dei docenti degli Atenei maggiormente meritevoli. Si è osservato al riguardo che le previsioni in questione rappresentano un punto di equilibrio (forse opinabile ma certamente non irragionevole) fra generali obiettivi di contenimento della spesa pubblica e salvaguardia dei richiamati principi di autonomia universitaria e di automatico avanzamento ai quali - peraltro - non è assicurata una garanzia costituzionale di assoluta intangibilità.

9. - Da quanto sopra emerge con evidenza come la Corte costituzionale nella sentenza 310/2013 abbia sviscerato e quindi scrutinato ogni aspetto di compatibilità costituzionale della norma in questione per come prospettato dalla ordinanza n. 981/2012 del TAR per il Piemonte e, quindi il giudice, delle leggi ha effettivamente esaminato l’intera platea degli argomenti sui quali gli appellanti fondano la tesi dell’asserita illegittimità costituzionale delle più volte richiamate disposizioni.

Gli ulteriori profili delle disposizioni in esame che gli appellanti oggi riterrebbero che fosse necessario (ri)proporre al vaglio della Corte costituzionale non appaiono, a giudizio di questo Collegio, fondati.

Di conseguenza, per effetto di quanto sopra riprodotto, entrambi i motivi di appello non si prestano ad essere accolti . …».

In senso analogo al precedente citato si sono espressi Cons. Stato, Sez. VII, 25 agosto 2022, n. 7456, Cons. Stato, Sez. VII, 30 agosto 2022, n. 7479, Cons. Stato, Sez. VII, 31 agosto 2022, n. 7593.

L’appello è, quindi, infondato.

10. - In conclusione, alla stregua delle considerazioni svolte l’appello deve essere respinto con consequenziale conferma della sentenza appellata.

11. - Stante la peculiarità della presente controversia sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

GI Castriota Scanderbeg, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

CE Cocomile, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE Cocomile	GI Castriota Scanderbeg

IL SEGRETARIO