Pubblicato il 06/03/2025

N. 01891/2025REG.PROV.COLL.

N. 09115/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 9115 del 2022, proposto da
Società Apuana Marmi - Sam s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Pilade Chiti e Riccardo Diamanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Nicola Domenico Petracca in Roma, via Crescenzio, n. 42;
Cremomarmi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Diamanti, Sergio Menchini e Antonio Lattanzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Nicola Domenico Petracca in Roma, via Crescenzio, n. 42;

contro

Comune Carrara, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Iaria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
Regione Toscana, in persona del suo Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Barbara Mancino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti, n. 8;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, Sezione Seconda, 12 aprile 2022, n. 496, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune Carrara e di Regione Toscana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 settembre 2024 il Cons. Giorgio Manca e uditi per le parti gli avvocati Diamanti, Trevisan, in dichiarata delega dell'Avv. Mancino, e Iaria;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in trattazione, le società ricorrenti, concessionarie di agri marmiferi e proprietari di beni estimati nel Comune di Carrara, ove esercitano l’attività di escavazione ed estrazione del marmo, chiedono la riforma della sentenza 12 aprile 2022, n. 496, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha respinto il loro ricorso (integrato da due atti di motivi aggiunti) proposto per l’annullamento delle deliberazioni e degli atti del Comune di Carrara con i quali sono stati determinati gli importi del contributo di estrazione per gli anni 2016 e 2017 dovuto dalle imprese ai sensi dell’art. 36 della legge della Regione Toscana, 25 marzo 2015, n. 35.

2. Con la sentenza, il T.a.r. ha respinto il ricorso ritenendolo in parte infondato e in parte inammissibile per difetto di giurisdizione.

2.1. Il primo giudice, anzitutto, quanto alle numerose questioni relative alla compatibilità costituzionale e comunitaria della disciplina regionale in tema di contributo per le attività estrattive applicabile nel distretto Apuoversiliese, ha richiamato la sentenza del medesimo Tribunale amministrativo (sentenza del 9 agosto 2021, n. 1139) che dette questioni ha respinto integralmente. In particolare, nel condividere le argomentazioni della richiamata sentenza, ha ribadito che la differenziazione del trattamento tra le cave della zona Apuoversiliese e quelle del restante territorio toscano trova la sua ragion d’essere nella particolarità della prima sia sotto il profilo paesaggistico, sia sotto il profilo della qualità dei materiali estratti; né sussiste alcuna lesione al principio costituzionale di eguaglianza poiché quella dell’estrazione di marmo nella zona apuana è fattispecie particolare che richiede un trattamento altrettanto specifico; nemmeno si evince alcuna violazione dell’articolo 41 Cost. poiché quest’ultimo, nel garantire tutela all’attività di impresa, prevede anche che possa essere limitata per salvaguardare valori di rilievo costituzionale quali, appunto, l’ambiente e il paesaggio.

2.2. Ha rilevato inoltre come la normativa regionale censurata non viola nemmeno i principi comunitari di libertà di stabilimento, libera concorrenza e proporzionalità, non sussistendo alcuna discriminazione sulla base della nazionalità degli operatori economici, atteso che la disciplina sul contributo di estrazione del marmo è applicabile a qualunque operatore economico che intenda insediarsi nella zona Apuoversiliese e trova giustificazione nella necessità di tutelare interessi pubblici particolarmente rilevanti.

2.3. Ha ritenuto infondate anche le censure dedotte in via autonoma con i motivi aggiunti.

2.4. Infine, come anticipato, il primo giudice ha declinato la giurisdizione amministrativa con riguardo all’ottavo motivo (in quanto involge l’accertamento di diritti e obblighi a carattere economico da determinare in base a parametri predeterminati e dati fattuali, senza che venga contestato l’esercizio di poteri autoritativi da parte dell’amministrazione) e al nono motivo del ricorso di primo grado (anch’esso rivolto a censurare le note comunali con le quali è stato richiesto, a ciascuna impresa del settore, il pagamento degli oneri).

3. I ricorrenti in primo grado, rimasti soccombenti, hanno proposto appello reiterando in parte i motivi del ricorso in primo grado, in chiave critica della sentenza di cui chiedono la riforma.

4. Resistono in giudizio il Comune di Carrara e la Regione Toscana, chiedendo che il gravame sia respinto.

5. All’udienza del 26 settembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Prima di passare al vaglio dei motivi d’appello va circoscritto l’ambito del giudizio devoluto, precisando come con l’appello non è stato impugnato il capo di sentenza che ha dichiarato il difetto di giurisdizione sulle domande di cui all’ottavo e nono motivo del ricorso di primo grado, che pertanto acquisisce efficacia di cosa giudicata.

7. Come accennato, la controversia ha per oggetto l’obbligo del versamento del contributo di estrazione e del canone concessorio relativamente alle imprese operanti nel distretto Apuoversiliese, che i titolari delle autorizzazioni alla escavazione sono tenuti a corrispondere al Comune di Carrara ai sensi della legge della Regione Toscana n. 35 del 2015, nonché ai sensi del regolamento del Comune di Carrara per la concessione degli agri marmiferi e del regolamento per la riscossione del contributo di estrazione, approvato con delibera del Consiglio comunale di Carrara n. 13 del 2016 e modificato con delibera consiliare n. 98 del 2018. I provvedimenti impugnati in primo grado determinano, per ciascuna cava, il contributo di estrazione dovuto per gli anni 2016 e 2017.

8. Con il primo motivo gli appellanti censurano la sentenza per non aver sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 36 della legge della Regione Toscana n. 35 del 2015, ritenuta in contrasto con gli artt. 3, 23, 41, 53 e 117 della Costituzione; e in specie per la violazione del principio di uguaglianza, per la disparità di trattamento del territorio delle Alpi Apuane rispetto ad altre zone della Toscana ove pure si svolgono attività estrattive che sarebbero sottoposte a un contributo di estrazione dimezzato rispetto a quello determinato (sulla scorta dell’art. 36 della citata legge regionale) per le imprese operanti nel distretto Apuo versiliese.

9. Con il secondo motivo, gli appellanti deducono l’ingiustizia della sentenza per la violazione di fondamentali principi del diritto europeo e dei Trattati, con riferimento al principio di libero stabilimento (art. 49 TFUE), del principio di libera concorrenza (art. 81 ss. TFUE) e del principio generale di proporzionalità (art. 5 T.U.E. e Carta europea dei diritti fondamentali), sull’assunto che il contributo, nell’entità prevista dalla legge regionale, disincentivi gli operatori europei a stabilirsi nel distretto, oltre a penalizzare quelli già insediati. Le norme regionali, conseguentemente, dovrebbero essere disapplicate; ovvero, in alternativa, dovrebbe essere disposto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, ai sensi dell’art. 267 del T.F.U.E., ponendo il seguente quesito:

«se i principi del diritto dell’Unione europea sulla libertà di stabilimento (art. 49 TFUE) e sulla concorrenza (art. 81) ed il principio generale di proporzionalità ostino ad una disciplina nazionale (nella fattispecie l’art. 36 della legge regionale Toscana n. 35/2015) che prevede una disciplina differenziata per l’attività di impresa svolta nel particolare distretto apuano-versiliese, con raddoppio del contributo dovuto per l’escavazione» .

10. Con il terzo motivo gli appellanti reiterano le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 27 e 36 della legge regionale per la violazione degli artt. 3, 23, 41, 53, 117, 119 e 120 della Costituzione, in particolare perché il contributo sarebbe stato introdotto dal legislatore regionale in assenza di una norma statale uniforme di fissazione dei limiti massimi, così come previsto dall’art. 33 del d.lgs. n. 112 del 1998 (che riserva allo Stato «la determinazione dei limiti massimi dei diritti, canoni e contributi dovuti dai titolari dei permessi e delle concessioni, ove non siano stabiliti con legge» ) e come richiederebbe l’art. 23 Costituzione, trattandosi di una prestazione patrimoniale imposta. L’assenza di limiti massimi stabiliti da norme statali renderebbe la normativa regionale incostituzionale anche per violazione dell’art. 117 della Costituzione, dal momento che la Regione avrebbe legiferato in violazione di prerogative statali (determinazione dei limiti massimi) in materia correlata alla tutela dell’ambiente (di competenza esclusiva dello Stato) e al governo del territorio (competenza concorrente). Sarebbero violati altresì gli artt. 3 e 41 della Costituzione in relazione alla lesione della libera concorrenza e della libera circolazione delle merci di cui agli articoli 23 e seguenti, 28 e seguenti, 81 e seguenti, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, nonché della libertà di iniziativa economica e del principio di eguaglianza garantiti dagli artt. 41 e 3 della Costituzione, derivante dalla determinazione a livello regionale dei limiti massimi del prelievo, in assenza di una norma statale uniforme di fissazione degli stessi. Sicché sarebbe violato anche l’art. 117, lettera e) ; e anche l’art. 119, secondo comma, della Costituzione, secondo cui Comuni, Province, Città e Regioni stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

11. Con il quarto motivo di appello, gli appellanti chiedono la riforma della sentenza per non aver sollevato la questione di costituzionalità (che pertanto viene qui riproposta) degli articoli 27, comma 5, e 36, comma 2, della citata legge regionale n. 35 del 2015, per la violazione dell'art. 23 della Costituzione, che prevede la riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte, con la conseguente illegittimità delle deliberazioni che ne hanno fatto applicazione.

12. I motivi esposti, pur sollevando varie questioni di compatibilità con principi e norme costituzionali e con principi del diritto europeo, si prestano a una trattazione unitaria data la stretta connessione tra queste.

Le censure sono infondate.

13. Quanto alle questioni con le quali gli appellanti prospettano la violazione di principi e norme dei trattati U.E., cui si ricollega, in via subordinata, la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, ai sensi dell’art. 267 T.F.U.E., occorre anzitutto richiamare la giurisprudenza europea sulla portata dell’obbligo del giudice nazionale di ultima istanza di rivolgersi alla Corte. Tra le altre rileva la decisione della Corte di giustizia, Grande Sezione, 6 ottobre 2021, in causa C-561/2019, ZI AN EN , che ha affermato il principio secondo l’art. 267 TFUE «deve essere interpretato nel senso che un giudice nazionale avverso le cui decisioni non possa proporsi ricorso giurisdizionale di diritto interno deve adempiere il proprio obbligo di sottoporre alla Corte una questione relativa all’interpretazione del diritto dell’Unione sollevata dinanzi ad esso, a meno che constati che tale questione non è rilevante o che la disposizione di diritto dell’Unione di cui trattasi è già stata oggetto d’interpretazione da parte della Corte o che la corretta interpretazione del diritto dell’Unione s’impone con tale evidenza da non lasciare adito a ragionevoli dubbi» .

13.1. La sentenza – in particolare ai punti 33 ss. – ha precisato i criteri della c.d. giurisprudenza Cilfit sottolineando come, per escludere l’obbligo del rinvio, può considerarsi non solo il precedente riguardante un caso identico, ma anche una o più pronunce relative a situazioni analoghe a quella oggetto del giudizio nazionale; e con riguardo all’altro criterio dell’ acte claire , idoneo ad escludere la sussistenza dell’obbligo di rinvio, la sentenza (punto 39) ha affermato l’insussistenza dell’obbligo di rinvio quando «l’interpretazione corretta del diritto dell’Unione s’imponga con tale evidenza da non lasciar adito a ragionevoli dubbi (sentenze del 6 ottobre 1982, Cilfit, 283/81, punti 16 e 21, nonché del 9 settembre 2015, Ferreira da Silva e Brito, C-160/14, punto 38)» .

La stessa Corte sottolinea che le divergenze interpretative possono insorgere anche da «decisioni divergenti di giudici di grado inferiore quanto all’interpretazione […] e da ricorrenti difficoltà d’interpretazione della medesima nei vari Stati membri» (in tal senso CGUE, 9 settembre 2015, C-160/14); e al punto 44 della citata sentenza ZI AN EN si sostiene che il giudice nazionale di ultima istanza «non può certamente essere tenuto a effettuare […] un esame di ciascuna delle versioni linguistiche della disposizione dell’Unione di cui trattasi, […] esso deve tener conto delle divergenze tra le versioni linguistiche di tale disposizione di cui è a conoscenza, segnatamente quando tali divergenze sono esposte dalle parti e sono comprovate» .

13.2. Ciò premesso, si osservi – con riguardo alla materia della controversia in esame - che in altra occasione la Corte di giustizia era stata investita di un rinvio pregiudiziale interpretativo degli artt. 23, 81, 85 e 86 del Trattato, nell’ambito di un procedimento nel quale era stata posta in dubbio la compatibilità con il diritto europeo di una tassa riscossa dal Comune di Carrara sui marmi estratti nel suo territorio e trasportati oltre i confini comunali. In quel caso la Corte ha affermato che «una tassa riscossa a causa del superamento di un confine tra gli Stati o all'interno degli Stati […] istituita al fine di compensare un onere locale che colpisce il prodotto interno analogo non è sufficiente a sottrarla alla qualificazione di tassa di effetto equivalente a un dazio doganale. Infatti, se così fosse, si svuoterebbe di contenuto e di efficacia il divieto di tasse di effetto equivalente a dazi doganali» (Corte di giustizia UE sez. I, 9 settembre 2004, n. 72). Peraltro, la giurisprudenza della Corte ha sempre precisato che un onere che rappresenti la remunerazione di un servizio effettivamente reso all'operatore economico che è tenuto a pagare tale onere, di importo proporzionato al detto servizio, non costituisce una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale (sentenze 26 febbraio 1975, causa 63/74, KY , 9 novembre1983, causa 158/82, Commissione/Danimarca, e RT NC ON , punto 17).

Nella sentenza, la Corte ha dichiarato l’incompatibilità della “tassa marmi” con l’ordinamento dell’Unione in relazione al solo fatto che il tributo veniva applicato ai marmi di Carrara quando trasportati oltre i confini del Comune. Il presupposto era costituito «dal superamento da parte dei marmi dei confini comunali» .

13.3. Sennonché, al contributo di estrazione e al canone di concessione che i titolari delle autorizzazioni alla escavazione sono tenuti a corrispondere al Comune di Carrara, va riconosciuta una natura diversa, derivante direttamente dallo svolgimento dell’attività estrattiva, quale forma di corrispettivo del diritto allo sfruttamento della risorsa naturale o dell’autorizzazione allo svolgimento di un’attività economica che incide in maniera particolarmente rilevante sull’ambiente per la cui salvaguardia, protezione o ripristino occorrono investimenti significativi da parte dell’ente di governo del territorio.

Il contributo di estrazione disciplinato dalla legge regionale non ha una natura di tributo o di imposta; né si tratta di prestazione patrimoniale imposta (il che esclude anche la violazione dell’art. 23 Cost.), ma si inserisce nel rapporto di concessione o di autorizzazione quale (ulteriore) corrispettivo dovuto dagli operatori economici; o, come affermato dalla giurisprudenza di legittimità, che ne ha comunque escluso la natura tributaria (Corte di Cassazione, sezioni unite civili, ordinanza 21 gennaio 2020, n. 1182; sezione tributaria, ordinanze 23 gennaio 2023, n. 1915 e 9 giugno 2021, n. 16025), quale figura di indennizzo, posto a carico degli operatori economici titolari di concessione o di autorizzazione all’esercizio, del pregiudizio subito dalla collettività in conseguenza della gestione delle cave; ovvero, con la più ampia finalità ambientale di conseguire il miglioramento complessivo del territorio mediante la realizzazione di infrastrutture capaci di bilanciare le compromissioni subite (Corte di Cassazione, sezioni unite civili, 13 dicembre 2023, n. 34982).

13.4. La giurisprudenza della Sezione (Consiglio di Stato, sezione quinta, 24 ottobre 2019, n. 7260) ha avuto modo di ricordare che la Corte costituzionale, in analoghe fattispecie su questioni relative a contributi correlati all’attività estrattiva e previsti da altre leggi regionali, ha affermato che va esclusa la natura tributaria dei contributi legati all’attività estrattiva da cava (Corte cost., 26 aprile 2018, n. 89 in materia di contributo previsto dalla Regione Siciliana; Corte cost., 8 marzo 2018, n. 52, in relazione ai contributi contemplati dalla legge regionale della Campania n. 54 del 1985; in precedenza anche Corte cost., ord. n. 387 del 1990).

13.5. È stato chiarito, quindi, che «una fattispecie deve ritenersi di natura tributaria, indipendentemente dalla qualificazione offerta dal legislatore, laddove si riscontrino tre indefettibili requisiti: la disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare una definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo; la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapporto sinallagmatico; le risorse, connesse ad un presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, devono essere destinate a sovvenire pubbliche spese” (Corte cost. 26 aprile 2018, n. 89). Sebbene il ricavato del contributo sia destinato a dotare Regioni e Comune dei mezzi finanziari necessari ad assolvere le funzioni di cura concreta degli interessi generali, il contributo stesso non costituisce uno strumento di riparto, ai sensi dell’art. 53 Cost., del carico della spesa pubblica, in ragione della capacità economica manifestata dai soggetti interessati, ma è un corrispettivo pattuito per l’utilizzo del bene pubblico o, in ogni caso, se esercitata su un bene privato, per l’attività di estrazione che incide sul bene ambiente, al fine di garantire un efficace ripristino della situazione ambientale incisa da detta attività. Come rilevato dalla giurisprudenza costituzionale in analoga fattispecie inerente alla pretesa di contributi per attività estrattiva, “il canone dovuto in forza della disposizione censurata si pone a latere del titolo che legittima l’attività estrattiva. Non è influenzato dalla titolarità, pubblica o privata, del giacimento; si lega, piuttosto, all’insieme di competenze amministrative correlate all’attività estrattiva nonché alle caratteristiche della stessa, tali da incidere sulla salubrità e integrità ambientale del territorio interessato dalla relativa iniziativa imprenditoriale”; esso perciò “trova la sua ratio fondante nell’esigenza di indennizzare la collettività per il disagio comunque correlato allo sfruttamento del suolo, essendo certa l’incidenza negativa dell’attività estrattiva sul paesaggio e sull’ambiente inerenti alle zone limitrofe a quelle di collocazione della cava”, facendone gravare il costo, coerentemente, su chi quel disagio produce; in tal modo copre gli oneri finanziari che gli enti interessati devono affrontare per neutralizzare al meglio le conseguenze- nocive, ma legittime, perché consentite dalla legge e assentite dalle amministrazioni interessate- comunque correlate a siffatte iniziative economiche e per realizzare gli interventi funzionali al ripristino delle condizioni ambientali e territoriali pregiudicate dall’attività di cava. Alla luce di tali considerazioni, la giurisprudenza costituzionale ha dunque affermato […] che “il canone in oggetto, principalmente caratterizzato da tale peculiare connotazione indennitaria, è dunque privo della funzione genericamente contributiva al bilancio degli enti interessati o commutativa di un servizio, che caratterizza i tributi” e ne ha escluso, di conseguenza, la natura tributaria (Corte cost. 26 aprile 2018, n. 89). Sotto altro concorrente profilo, la Corte costituzionale ha chiarito come proprio l’assenza di specifiche connotazioni tributarie dei contributi collegati all’attiva di cava ne ha consentito l’istituzione con legge regionale, non incidendo la prestazione sui contenuti dell’art. 119 Cost. (Corte cost., 8 marzo 2018, n. 52)» (Consiglio di Stato, sezione quinta, 24 ottobre 2019, n. 7260).

13.6. Per le medesime ragioni non possono essere condivise nemmeno le doglianze basate sulla asserita violazione dei principi eurounitari di non discriminazione, libera prestazione dei servizi e libera concorrenza, ove si consideri che la disparità di trattamento è comunque giustificata da motivi di interesse generale identificabili nella unicità del contesto ambientale e paesaggistico in cui è inserito il distretto Apuoversiliese.

13.7. Quanto alla dedotta violazione del principio generale di proporzionalità del contributo di estrazione, la verifica della sua tenuta va condotta in relazione alla concreta fattispecie, muovendo anzitutto dalla considerazione di come la misura complessiva del contributo possa pregiudicare l’equilibrio economico-finanziario dell’operatore economico. Il test di proporzionalità non può essere valutato in via meramente astratta, sia quando si esamini il rispetto del criterio della necessità della misura con lo scopo di accertare se questa sia la più mite tra quelle idonee a produrre il medesimo obiettivo pratico, al fine di minimizzare il sacrificio dei diritti individuali, senza pregiudicare l’interesse pubblico, sia quando si effettui il controllo di proporzionalità in senso stretto, il quale si risolve in una valutazione comparativa dei beni e degli interessi sacrificati dalla scelta legislativa o amministrativa, e quindi, in definitiva, in un bilanciamento di interessi.

Tutti questi svolgimenti, peraltro, sono preclusi quando – come nel caso di specie – nulla è dedotto riguardo alla concreta situazione economica e finanziaria di ciascuno degli operatori economici appellanti, non essendo stato indicato alcun riferimento concreto per poter valutare la (lamentata) totale perdita di proporzionalità tra contributo, canone e utilizzo della concessione. Non è stata dunque fornita alcuna prova che, per effetto della nuova disciplina del contributo di estrazione, l’onere sia effettivamente sproporzionato rispetto alle condizioni generali del mercato nell’ambito del quale agiscono gli appellanti.

13.8. In conclusione, su tutte le questioni esaminate si deve ritenere che non ricorrono le condizioni fissate dalla giurisprudenza della Corte di giustizia per il rinvio pregiudiziale obbligatoriamente previsto dall’art. 267, terzo comma, del T.F.U.E., per il giudice nazionale di ultima istanza.

13.9. Inoltre, sul piano costituzionale interno, sono manifestamente infondate anche le diverse questioni di legittimità prospettate dagli appellanti, non solo per quanto concerne i profili di ragionevolezza e di proporzionalità della disciplina legislativa regionale (come si è già veduto nel richiamare la giurisprudenza della Corte costituzionale e nel sottolineare l’assenza di elementi concreti per la valutazione, da parte degli appellanti), ma anche con riferimento all’art. 23 o all’art. 119 della Costituzione (non ricorrendo, nel caso del contributo di estrazione, i crismi del tributo o della prestazione patrimoniale imposta: si veda la giurisprudenza costituzionale sopra citata), nonché sotto il profilo del rispetto del diritto di proprietà e della iniziativa economica privata, posto che la misura è giustificata in ragione sia dello sfruttamento di risorse naturali pubbliche, sottratte alla collettività, qualificandosi come una forma di corrispettivo correlato all'utilità economica che il concessionario ricava dallo svolgimento dell’attività estrattiva; sia perché, quale attività produttiva soggetta ad autorizzazione, incide significativamente sull’ambiente e sul paesaggio (legittimando la disciplina legislativa anche in forza della funzione sociale della proprietà privata ai sensi dell’art. 42 Cost.).

13.10. Manifestamente infondata è anche la questione di legittimità costituzionale degli articoli 27 e 36 della legge della Regione Toscana n. 35 del 2015 per la violazione dell’art. 117 Cost., per aver legiferato in materia pur in assenza di una norma statale di fissazione dei limiti massimi (come previsto dall’art. 33 del d.lgs. n. 112 del 1998, che riserva allo Stato «la determinazione dei limiti massimi dei diritti, canoni e contributi dovuti dai titolari dei permessi e delle concessioni, ove non siano stabiliti con legge» ), il che inciderebbe anche sugli ambiti di tutela della concorrenza (comma 2, lett. e) , dell’art. 117).

Occorre muovere dalla premessa che la materia delle cave – non essendo menzionata tra quelle di competenza esclusiva dello Stato (secondo comma dell’art. 117), né tra quelle di attribuite alla competenza concorrente (terzo comma dell’art. 117) - rientra nella competenza legislativa esclusiva regionale, ai sensi dell’art. 117, quarto comma (Corte cost. sentenza n. 176 del 2018). Il che non esclude, sulla base della nota giurisprudenza costituzionale in tema di materie trasversali (e il riferimento va fatto anzitutto alla materia della tutela della concorrenza: Corte cost. sentenze n. 165 del 2014, n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012), che anche quando si tratti di ambiti materiali riservati alla legislazione regionale alcuni profili siano attratti alla competenza esclusiva dello Stato (si pensi alla disciplina dell’accesso al mercato e delle procedure di evidenza pubblica per l’affidamento delle concessioni, profili ritenuti comunque appartenenti alla tutela della concorrenza: v. Corte cost. n. 155 del 2020, nonché n. 176 del 2018 cit. ed ivi specialmente il punto 3.2. del diritto, in cui l’attività di sfruttamento delle cave è fatta ricadere «nel campo applicativo della direttiva 2006/123/CE, attuata dal d.lgs. n. 59 del 2010, dal momento che tali fonti hanno ad oggetto «qualunque attività economica, di carattere imprenditoriale o professionale, svolta senza vincolo di subordinazione, diretta allo scambio di beni o alla fornitura di altra prestazione» (art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 59 del 2010). La citata disposizione riguarda in particolare il caso specifico in cui il numero di «autorizzazioni» – come vanno qualificate anche le concessioni, in quanto atti formali che i prestatori devono ottenere dalle autorità competenti per esercitare un’attività (considerando n. 39 e art. 4, n. 6, della direttiva 2006/123/CE) – sia limitato a causa della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili» ).

Tuttavia, per tutte le ipotesi di riparto costituzionale, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito da tempo che l’esercizio delle competenze legislative costituzionalmente attribuite alle regioni, anche quando queste debbano adeguarsi ai principi fondamentali della materia riservati allo Stato, non può essere paralizzato dall’eventuale inerzia con cui lo Stato ritardi l’adozione della disciplina di principio statale. In tal caso infatti le Regioni, salvo l’onere di adeguarsi a quanto verrà stabilito dallo Stato, hanno attualmente titolo a esercitare la propria competenza legislativa, desumendo dalla legislazione statale i principi o le norme regolatrici fondamentali della materia; che – con riferimento ai canoni concessori - la Corte costituzionale ha da tempo individuato nel rispetto dei principi fondamentali della onerosità della concessione e della proporzionalità del canone all’entità dello sfruttamento della risorsa pubblica e all’utilità economica che il concessionario ne ricava (sentenza n. 155 del 2020; n. 119 del 2019; n. 158 del 2016).

Le questioni di legittimità costituzionali sono pertanto manifestamente infondate.

14. Con il quinto e il nono motivo di appello, gli appellanti impugnano la sentenza nella parte in cui ha ritenuto infondate le censure rivolte nei confronti dell'obbligo di presentare fideiussione in caso di delega del pagamento del contributo (ossia il soggetto incaricato del trasporto dei materiali), parametrata al 50 per cento dell’ammontare del contributo annuo più elevato tra quelli maturati nei cinque anni precedenti ed imputabile alla cava di provenienza (art. 5, comma 6, penultimo alinea, del regolamento approvato con la delibera consiliare n. 13 del 2016). Si sostiene che il regolamento per la gestione e la riscossione del contributo di estrazione sarebbe illegittimo e comunque illogico nella parte in cui ha previsto che i titolari della autorizzazione debbano, in queste ipotesi, presentare una garanzia fideiussoria, fermo restando che «il delegante titolare dell’autorizzazione all’escavazione risponderà sempre, e comunque, nei confronti del Comune nell’eventuale insolvenza del soggetto delegato» , posto che di tale obbligo, e comunque della possibilità che lo stesso sia imposto, non vi sarebbe traccia nella legge della Regione Toscana n. 35 del 2015 da cui il regolamento trarrebbe la propria legittimità. Mentre invece, poiché la presentazione di una fideiussione comporta un obbligo di natura patrimoniale senza che la sua volontà possa concorrervi, non avendo in questo caso alcuna alternativa. Chi si avvale della delega non è liberato e deve necessariamente assumere un obbligo come sopra descritto. Si tratterebbe, pertanto, di una prestazione patrimoniale imposta, illegittima ai sensi dell'art. 23 Costituzione; o comunque di una fattispecie che si porrebbe in violazione del principio di tipicità dei poteri amministrativi che discende direttamente dal principio di legalità.

Una previsione anche illogica dal momento che con la delega le garanzie non diminuirebbero, visto che il delegante autorizzato all'estrazione risponde con il delegato. Delega cumulativa e fideiussione costituirebbero, pertanto, un aggravio privo di qualsiasi giustificazione.

14.1. Il motivo è infondato.

14.2. Secondo la norma regolamentare (art. 5, comma 6, penultimo alinea, del regolamento del 2016), nel caso di delega a terzi del pagamento del contributo di estrazione, tra le altre prescrizioni, il titolare della autorizzazione alla escavazione «è tenuto a presentare al Comune fideiussione bancaria o assicurativa a prima richiesta per importo pari al 50% dell’ammontare del contributo annuo più elevato tra quelli maturati nei precedenti cinque anni […] » . La norma ha una evidente funzione di garanzia per l’amministrazione comunale, la cui efficacia non può essere equiparata a quella derivante dalla possibilità di far valere il debito nei confronti sia del delegato che del delegante (come confermato dal medesimo art. 5, comma 5, del regolamento). La garanzia a prima richiesta, infatti, consente all’amministrazione garantita di riscuotere il contributo per l’estrazione con rapidità e sicurezza e di non attendere i tempi (che potrebbero essere anche molto lunghi) della escussione nei confronti del delegato o del delegante.

14.3. La norma, inoltre, si limita a delineare una facoltà in capo all’operatore economico autorizzato alla escavazione, sicché non si può ricostruire in termini autoritativi. Pertanto sono del tutto inconferenti le questioni di legittimità costituzionale profilate dagli appellanti.

15. Con il sesto motivo gli appellanti reiterano le censure, ritenute infondate dal primo giudice, che investono il regolamento del Comune di Carrara relativo alla gestione e riscossione del contributo con riferimento all'art. 3, in cui si prevede la determinazione del contributo per i derivati dei materiali da taglio entro il limite massimo di € 4,20 per tonnellata, superando, senza motivazione, il riferimento al valore di mercato previsto dall’art. 36, comma 2, della citata legge regionale; inoltre, il Comune avrebbe previsto la misura massima consentita senza una preventiva istruttoria, come invece richiesto dal comma 5 dal citato art. 36.

15.1. Il motivo è infondato.

15.2. La norma regolamentare non è in contrasto con l’art. 36, comma 2, della legge regionale n. 35 del 2015, secondo cui « [p] er i derivati dei materiali da taglio, il titolare dell'autorizzazione versa un contributo, stabilito dal comune, anche oltre il limite del 10,50 per cento del valore di mercato e comunque non superiore a 4,20 euro per tonnellata» . Il limite superiore del contributo per i derivati è costituito, infatti, non dal valore di mercato, ma dalla tariffa di euro 4,20 per tonnellata, come indicato nel regolamento comunale (fermo restando che la determinazione concreta degli importi unitari del contributo è delegata alla Giunta comunale, come previsto dall’art. 3 del regolamento).

16. Alla luce delle considerazioni fin qui svolte discende l’infondatezza anche del settimo e dell’ottavo motivo di appello, con cui vengono riproposti, rispettivamente, i vizi di illegittimità derivata nei confronti della nota comunale n. 38171 del 26 maggio 2016 (avente ad oggetto “Contributo di estrazione sui derivati da materiali da taglio (detriti) per l’anno 2016”) e della deliberazione del Consiglio comunale n. 98 del 18 dicembre 2018 (con la quale è stato approvato un nuovo regolamento per la gestione e riscossione del contributo di estrazione, sostitutivo del precedente già impugnato).

17. Con il nono motivo gli appellanti reiterano l’autonoma censura, respinta dal primo giudice, rivolta a contestare l'art. 6 del nuovo regolamento per la gestione e riscossione del contributo di estrazione (delibera C.C. 98/2018), il quale prevede che il titolare dell'autorizzazione, se delega il pagamento a terzi, deve presentare una fideiussione, per le ragioni già esposte.

17.1. Il motivo è infondato per le medesime ragioni enunciate in sede di esame del quinto motivo.

18. Con il decimo motivo gli appellanti deducono l’erroneità della sentenza anche nella parte in cui non ha rilevato l’illegittimità della previsione di cui al comma 2 dell'art. 6 del nuovo regolamento comunale per la gestione e riscossione del contributo di estrazione (approvato nel 2018), in cui è previsto che in sede di rilascio di nuove autorizzazioni all'escavazione o in tutti i casi nei quali il competente ufficio comunale debba modificare l'autorizzazione in vigore, sarà espressamente introdotta la prescrizione secondo la quale tutti gli autocarri che trasportino materiale per la cava vengano preventivamente comunicati e registrati nel sistema informatico delle pese pubbliche con attribuzione di un apposito numero di autorizzazione. Viene, altresì, previsto che in caso di violazione di tale prescrizione si applicheranno le sanzioni di cui all'art. 52 della legge regionale toscana n. 35 del 2015.

Secondo gli appellanti, la norma regolamentare sarebbe in contrasto col principio di legalità delle sanzioni amministrative (art. 1 della legge n. 689 del 1981) data la sua eccessiva indeterminatezza, posto che «non contiene alcun riferimento ad altre attività quale il trasporto del materiale da e per le cave che in nessun caso possono configurarsi quale esercizio di attività estrattiva» (p. 45 dell’atto di appello).

La norma regolamentare violerebbe anche il principio di proporzionalità.

18.1. Il motivo è infondato.

18.2. Come accennato, la norma regolamentare – con l’evidente intento di controllare il traffico e la quantità di materiali trasportati dai singoli operatori attraverso i singoli trasportatori – prevede che nelle autorizzazioni sia inserita una ulteriore prescrizione relativa ai dati identificativi degli autocarri che effettuano il trasporto dei materiali da e per le cave, previa registrazione del mezzo nel sistema informatico delle pese pubbliche e attribuzione di “numero di autorizzazione”. Si tratta quindi di una integrazione dell’autorizzazione, costitutiva di un obbligo per il soggetto autorizzato, il cui inadempimento è sanzionato secondo il catalogo delle violazioni e delle sanzioni previsto all’art. 52 della legge regionale n. 35 del 2015. In particolare, la violazione di tale obbligo rientrerà nell’ipotesi di cui al comma 5 dell’art. 52 (che sanziona la «violazione delle prescrizioni e dei contenuti dell'autorizzazione di cui all'articolo 21 o del permesso di ricerca [con] la sanzione amministrativa da euro 5.000,00 ad euro 50.000,00, fatto salvo l'accertamento degli ulteriori danni» ).

18.3. Pertanto, la norma – sia sotto il profilo della condotta sanzionata che per la sanzione applicabile – non soffre di alcun difetto di determinatezza, tipicità o proporzionalità (quest’ultimo, peraltro, dedotto in forma del tutto generica).

19. Con l’undicesimo motivo, il regolamento per la gestione e riscossione del contributo di estrazione approvato con la deliberazione consiliare n. 98/2018 è censurato anche per la previsione contenuta nell'art. 8, secondo comma, secondo il quale «il mancato pagamento anche parziale, del contributo di estrazione comporta l'applicazione nei confronti del titolare dell'autorizzazione alla escavazione di quanto previsto dall'art. 52, commi 1, 2 e 3 della L.R.T. n.35/2015 e s.m.i. in ordine alle sanzioni, alla sospensione dell’attività estrattiva ed alla riscossione coattiva» . La norma sarebbe illegittima in via derivata quale effetto riflesso della incostituzionalità dell’art. 52, terzo comma, della legge regionale n. 35 del 2015, a sua volta derivante dalla complessiva incostituzionalità della disciplina regionale del contributo di estrazione, come esposto in precedenza. Inoltre, la sanzione della sospensione dell’attività per il mancato pagamento del contributo di estrazione oltre i termini previsti dal primo comma dell’art. 52 della legge regionale toscana n. 35 del 2015, violerebbe anche il principio di proporzionalità perché rappresenterebbe la soluzione più gravosa per i destinatari, con la conseguente violazione dell’art. 3 Costituzione.

19.1. Il motivo è inammissibile per il difetto di interesse a ricorrere, mancando l’attualità della lesione lamentata dagli appellanti.

19.2. Secondo la costante giurisprudenza del Consiglio di Stato, l’impugnazione autonoma del regolamento è ammissibile unicamente nelle ipotesi in cui la norma secondaria sia direttamente e immediatamente lesiva di situazioni giuridiche soggettive del ricorrente. Nelle ipotesi in cui la norma regolamentare sia priva di tali requisiti e mantenga la connotazione tipica di norma generale e astratta, applicabile tendenzialmente in una serie indeterminata di casi, la lesione giuridica che costituisce il presupposto dell’interesse al ricorso si concretizza solo nel momento in cui è adottato l’atto amministrativo applicativo della norma regolamentare (per tutte, da ultimo, si veda Consiglio di Stato sez. V, 1° luglio 2024, n. 5779).

19.3. Applicando gli enunciati principi al caso di specie, l’interesse a ricorrere avverso le norme del regolamento comunale ritenute illegittime verrà ad esistenza quando l’amministrazione dovesse adottare, nei confronti di taluno degli appellanti, un provvedimento sanzionatorio per il mancato pagamento del contributo di estrazione. Nel caso di specie, non risulta che un tale atto sanzionatorio sia stato emesso.

20. In conclusione, l’appello va integralmente rigettato.

21. Le spese giudiziali vanno compensate tra le parti in ragione della novità e complessità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quinta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa tra le parti le spese giudiziali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 26 settembre 2024 e 13 novembre 2024, con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giorgio Manca	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO