Pubblicato il 02/04/2025

N. 02782/2025REG.PROV.COLL.

N. 02126/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2126 del 2024, proposto da
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

MO GI AL, rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Icardi, Giovanni Malinconico, Federico Pernazza e Paolo Ponzio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Federico Pernazza in Roma, via Po, 22;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 2116 del 2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di MO GI AL;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il Cons. Elena Quadri;

Nessuno compare per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il sig. MO GI AL ha impugnato il provvedimento di sospensione dell’attività di esperto A.T.P., emesso dal Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, Dipartimento per la mobilità sostenibile, il 22 giugno 2022, in attuazione dell’art. 10, comma 1, del d.M. 24 ottobre 2007, pubblicato in Gazzetta Ufficiale 25 marzo 2008, n. 71, con la rubrica “ Misure di salvaguardia dell’Amministrazione ”, nonché dell’art. 3, comma 2 della Circolare delle Infrastrutture e dei Trasporti dei Trasporti 2 agosto 2018, prot. 18911, rubricato: “ Presenza dell'esperto in relazione alle sue funzioni ”, pure impugnati dal ricorrente.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha accolto il ricorso con sentenza n. 2116 del 2024, appellata dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per i seguenti motivi di diritto:

1) violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 2, del d.P.R. n. 404 del 29 maggio 1979;

2) riproposizione dei motivi di ricorso assorbiti in primo grado.

Si è costituito per resistere all’appello il sig. MO GI AL.

Successivamente l’appellato ha depositato memoria a sostegno delle sue conclusioni.

All’udienza pubblica del 20 marzo 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio n. 2116 del 2024 che ha accolto il ricorso del sig. MO GI AL per l’annullamento del provvedimento di sospensione dell’attività di esperto A.T.P., emesso dal Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, Dipartimento per la mobilità sostenibile, il 22 giugno 2022.

Ed invero, il provvedimento era fondato sull’art. 10, comma 1, del d.M. 24 ottobre 2007, pubblicato in Gazzetta Ufficiale 25 marzo 2008, n. 71, con la rubrica “ Misure di salvaguardia dell’Amministrazione ” il quale stabilisce che: “ Nel caso in cui, nel corso dei controlli, si accerti che sono venuti meno i requisiti richiesti dal presente decreto o che l’attività svolta non risulta conforme alla normativa internazionale e nazionale A.T.P., il capo del Dipartimento per i trasporti terrestri procede alla sospensione dell’attività dell'esperto ”, nonché sull’art. 3, comma 2 della Circolare delle Infrastrutture e dei Trasporti dei Trasporti 2 agosto 2018, prot. 18911, rubricato: “ Presenza dell'esperto in relazione alle sue funzioni ”, secondo il cui disposto: “ L'esperto deve essere presente all'inizio di ciascuna prova programmata. Qualora non venisse rispettato quanto sopra o venisse riscontrata qualunque altra irregolarità, l'U.M.C./C.P.A competente potrà non considerare validi i verbali di prova. In tal caso predisporrà l'annullamento dei verbali e la ripetizione delle prove, inviando all'esperto inadempiente una richiesta di giustificazioni. Nei casi più gravi o ripetuti l'U.M.C./C.P.A potrà emettere una formale lettera di diffida nei confronti dell'esperto, dandone comunicazione anche alla competente Direzione Generale Territoriale per le valutazioni del caso. - In caso di ripetute inadempienze con relativa diffida la D.G.T. propone al Capo del Dipartimento, per il tramite della Divisione 3 della Direzione Generale per la Motorizzazione, sulla base dei rapporti dell'U.M.C./C.P.A, la sospensione dell'attività dell'esperto. - La D.G.T. deve predisporre almeno una visita all'anno per il controllo dell'operato dell'esperto, conformemente a quanto indicato nella circolare prot. n. 24368 del 12/03/2007. - Gli esperti certificati ai sensi della UNI CEI EN ISO/IEC 17024:2004 devono inviare annualmente alla competente D.G.T. la certificazione della sussistenza del requisito. - Gli esperti che operano in locali accreditati secondo la norma UNI CEI EN ISO/IEC 17025, alla scadenza dell'accreditamento, devono dare evidenza alla competente D.G.T. del rinnovo conseguito ”.

Anche tali norme sono state impugnate, unitamente al provvedimento di sospensione, dal sig. AL.

La sentenza appellata ha accolto il ricorso, annullando il provvedimento impugnato di sospensione dell’attività di esperto A.T.P. per il terzo motivo di ricorso, con cui il ricorrente aveva dedotto l’illegittimità derivata da quella degli impugnati atti presupposti, costituiti dal d.M. 24 ottobre 2007 (in particolare con riferimento all’art. 10) e dalla circolare applicativa del 2 agosto 2018, gravati in parte qua . Infatti, la sentenza, assorbendo gli ulteriori motivi dedotti, ha parzialmente annullato l’impugnato d.M. 24 ottobre 2007 sul presupposto che lo stesso violasse l’art. 3 della legge n. 264 del 1977 e l’art. 17, commi 2 e 3, della legge n. 400 del 1988.

L’appello è infondato.

Secondo l’impugnata pronuncia, con il d.M. succitato il Ministro dei trasporti avrebbe introdotto norme regolamentari senza la necessaria autorizzazione legislativa, ossia, ai sensi dell’art. 17 della legge n. 400 del 1988, senza che: “ la legge espressamente conferisca tale potere ” (cfr. art. 17, comma 3, primo periodo, l. n. 400 del 1988). Ciò in quanto l’art. 3 della l. n. 264 del 1977 non avrebbe conferito tale potere al Ministro dei trasporti, al quale avrebbe, invece, riconosciuto esclusivamente un potere di proposta.

Più specificamente, l’art. 3 della l. 2 maggio 1977, n. 264, recante: “ Ratifica ed esecuzione dell'accordo relativo ai trasporti internazionali delle derrate deteriorabili ed ai mezzi speciali da usare per tali trasporti (ATP), con allegati, concluso a Ginevra il 1° settembre 1970 ”, così recita: “ Con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro per i trasporti, di concerto con i Ministri per la sanità [e per la marina mercantile], sentito il Consiglio nazionale delle ricerche, saranno emanate le norme regolamentari per l'attuazione della presente legge, entro un anno dalla sua entrata in vigore ”.

Secondo le statuizioni della sentenza appellata: “ Due sono, quindi, le condizioni concorrenti ed imprescindibili, scolpite nell’art. 17, co.2, l. n. 400, affinché possano essere emanate norme regolamentari da parte del potere esecutivo per la disciplina delle materie non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione: a) che le leggi autorizzino l'esercizio della potestà regolamentare del Governo; b) che le stesse leggi determinino le norme generali regolatrici della materia disponendo l'abrogazione delle norme vigenti, dall'entrata in vigore delle norme regolamentari. La prima condizione è quella basilare, ossia l’espressa specifica autorizzazione da parte della legge all’esercizio della potestà regolamentare del Governo, cui si aggiunge l’altra, contestuale, evidenziata dal ricorrente, della determinazione da parte delle stesse legge autorizzante, delle “norme generali regolatrici della materia ”… “ Nel caso all’esame l’art. 3 della legge n. 264/1977 recante “Ratifica ed esecuzione dell'accordo relativo ai trasporti internazionali delle derrate deteriorabili ed ai mezzi speciali da usare per tali trasporti (ATP), con allegati, concluso a Ginevra il 1° settembre 1970”, non ha dettato “norme generali regolatrici della materia”, conseguendone l’illegittimità di un atto regolamentare recante la disciplina di dettaglio in subiecta materia, quand’anche fosse stato assunto con regolamento governativo. Illegittimità che a maggior ragione deve predicarsi nel caso di specie, essendo stata la disciplina di dettaglio della materia, adottata con decreto ministeriale, varato uno actu ”.

Il Ministero appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 2, del d.P.R. n. 404 del 29 maggio 1979.

In particolare, per l’appellante la sentenza impugnata avrebbe ritenuto che il d. M. del 24 ottobre 2007, recante: “ Procedure per la nomina degli esperti per i controlli delle proprietà isotermiche delle carrozzerie degli autoveicoli circolanti per trasporti internazionali o nazionali in regime di temperatura controllata ” costituisse un’erronea applicazione del disposto legislativo (legge n. 264 del 1977) senza tenere minimamente conto dell’esistenza del d.P.R. n. 404 del 29 maggio 1979, recante: “ Regolamento di esecuzione della legge 2 maggio 1977, n. 264, concernente ratifica ed esecuzione dell'accordo relativo ai trasporti internazionali delle derrate deteriorabili ed ai mezzi speciali da usare per tali trasporti (ATP), con allegati, concluso a Ginevra il 1 settembre 1970 ”.

In particolare, l’art. 3, comma 2, del sopra citato d.P.R. così recita: “ Gli esperti di cui al paragrafo precedente sono nominati con decreto del Ministro dei trasporti ”. Detto Regolamento soddisferebbe, quindi, le prescrizioni dell’art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988. Inoltre, il d. M. del 24 ottobre 2007 richiamerebbe nelle premesse il precedente il d.M. 28 febbraio 1984, n 1182, recante: “ Mezzi di trasporto in regime di temperatura controllata ” che, a sua volta, richiama espressamente il d.P.R. n. 404 del 1979. Pertanto, l’assunto del Tar risulterebbe smentito, in quanto il sopra citato d.P.R. avrebbe consentito al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di emettere il d.M. del 24 ottobre 2007.

L’assunto del Ministero appellante non coglie nel segno.

Ed invero, secondo il disposto dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400: “ Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato (e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti in materia, che si pronunciano entro trenta giorni dalla richiesta), sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari ”.

Secondo il successivo comma 3: “ Con decreto ministeriale possono essere adottati regolamenti nelle materie di competenza del ministro o di autorità sottordinate al ministro, quando la legge espressamente conferisca tale potere. Tali regolamenti, per materie di competenza di più ministri, possono essere adottati con decreti interministeriali, ferma restando la necessità di apposita autorizzazione da parte della legge. … ”.

La legge 2 maggio 1977, n. 264, recante: “ Ratifica ed esecuzione dell'accordo relativo ai trasporti internazionali delle derrate deteriorabili ed ai mezzi speciali da usare per tali trasporti (ATP), con allegati, concluso a Ginevra il 1° settembre 1970 ”, si limita a riconoscere, negli artt. 29 e 49 dell’accordo ratificato la possibilità di “ nominare degli esperti, incaricandoli di valutare l’idoneità del mezzo di trasporto di essere mantenuto nell'una o nell'altra categoria di mezzi di trasporto isotermici ” e “ designare gli esperti incaricati di applicare le disposizioni seguenti ”, senza prevedere l’applicazione di provvedimenti limitativi, in via cautelare o sanzionatoria, all’esercizio dell’attività professionale né attribuire alcuna delega in tal senso a un decreto ministeriale.

Ai sensi dell’art. 3 della disposizione normativa succitata, invero: “ Con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro per i trasporti, di concerto con i Ministri per la sanità [e per la marina mercantile], sentito il Consiglio nazionale delle ricerche, saranno emanate le norme regolamentari per l'attuazione della presente legge, entro un anno dalla sua entrata in vigore ”.

Non risulta, quindi, dal succitato disposto normativo, alcuna previsione circa la possibilità di emettere provvedimenti limitativi, che invece, anche nelle ipotesi in cui la materia non sia coperta da riserva assoluta di legge, devono essere contemplati in ogni caso dalla fonte primaria, costituendo di certo: “ norme generali regolatrici della materia ”, ai sensi dell’art. 17, comma 2 della legge n. 400 del 1988.

Da ciò consegue l’illegittimità dell’art. 10 del d.M. 24 ottobre 2007, che prevede, genericamente, la possibilità di sospensione dell’attività dell’esperto quando: “ sono venuti meno i requisiti richiesti dal presente decreto o che l’attività svolta non risulta conforme alla normativa internazionale e nazionale A.T.P. ”, in quanto emesso in violazione della riserva di legge o comunque in difetto di potere e in assenza di norme regolatrici della materia che l’art. 3 della legge n. 264 del 1977 non ha previsto.

Ne consegue, altresì, l’illegittimità di un atto regolamentare recante la disciplina di dettaglio nella materia, anche nel caso in cui fosse stato assunto con regolamento governativo.

Ed invero, le norme sanzionatorie si traducono di certo in una limitazione dell’esercizio dell’attività professionale, per cui sono riservate alla fonte di rango primario, ai sensi degli artt. 33 e 41 della Costituzione, che garantiscono la libertà e l’indipendenza delle professioni.

Il vizio che grava sugli atti impugnati atti consegue, dunque, all’esercizio di una potestà normativa di carattere generale e innovativa dell’ordinamento giuridico esistente in assenza di un potere espressamente conferito dalla legge primaria, come previsto dall’art. 17 della legge n. 400 del 1988.

Né rileva l’art. 3 del d.P.R. n. 404 del 29 maggio 1979, secondo cui “ Gli esperti di cui al paragrafo precedente sono nominati con decreto del Ministro dei trasporti ”, che si limita a conferire al decreto la nomina degli esperti, ma non la disciplina relativa allo svolgimento della loro attività e all’apparato sanzionatorio, come invece è avvenuto nel caso di specie, né poteva farlo, in ogni caso, atteso che sarebbe stato emesso comunque in violazione del succitato art. 17, il quale conferisce ai Ministeri la potestà regolamentare solo in presenza di una delega legislativa, che non può essere surrogata da un atto regolamentare di rango secondario, quale è il d.P.R.

La censura riveste carattere assorbente, atteso che, dall’illegittimità della disposizione del d.M. impugnata, consegue, altresì, l’annullamento dell’atto applicativo della stessa.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza appellata di accoglimento del ricorso di primo grado.

Le spese di giudizio già liquidate nella fase cautelare restano ferme, mentre sussistono giusti motivi, per le peculiarità della fattispecie, per compensarle tra le parti in relazione alla presente fase di merito.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata di accoglimento del ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Fantini, Presidente FF

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Quadri	Stefano Fantini

IL SEGRETARIO