Pubblicato il 03/06/2025

N. 04823/2025REG.PROV.COLL.

N. 01683/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1683 del 2025, proposto dalla società Kappa S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Capuano e Pierpaolo Barretta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la A.S.L. Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Rajola Pescarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Sesta, n. 6483/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della A.S.L. Napoli 3 Sud;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 il Cons. Ezio Fedullo e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

La società Kappa S.r.l., accreditata con il SSR campano nel settore della “ patologia clinica ”, ha agito dinanzi al T.A.R. per la Campania per l’ottemperanza, da parte della Asl Napoli 3 Sud, del giudicato formatosi sul decreto ingiuntivo n. 287/2019 emesso dal Tribunale di Torre Annunziata, avente ad oggetto il pagamento della somma di € 79.083,38 oltre interessi ex art. 5 d.lvo n. 231/2002, nonché sulla sentenza n. 1607 del 23 luglio 2021, con la quale il medesimo Tribunale ha respinto l’opposizione proposta dall’Amministrazione ingiunta avverso il provvedimento monitorio.

L’importo oggetto del citato provvedimento monitorio, va precisato, rappresenta la parte insoluta delle somme fatturate dalla ricorrente relativamente alle prestazioni da essa eseguite, nell’ambito del rapporto di accreditamento, per l’anno 2017.

L’Azienda intimata esponeva in sede difensiva che, con delibera del Direttore Generale n. 1121 del 15 dicembre 2021, successivamente rettificata con delibera n. 397 del 4 maggio 2022, era stata determinata la R.T.U. (Regressione Tariffaria Unica) relativamente al 2017 e che, a seguito di tale determinazione, era stato calcolato in relazione a ciascun Centro il fatturato liquidabile per le prestazioni effettuate e fatturate per la suddetta annualità: ebbene, rispetto al fatturato totale del Centro ricorrente, per le prestazioni rese nel 2017, di € 522.973,00, il fatturato liquidabile, in seguito alla suddetta determinazione, era risultato ammontare ad € 364.915,45, per cui, essendo stata già liquidata al Centro ricorrente, in relazione al predetto fatturato, una somma superiore a quella liquidabile, pari ad € 446.935,79, essa aveva avviato il procedimento di recupero per € 82.020,34, rappresentando altresì al medesimo Centro la necessità di emettere una fattura di storno per il rimanente importo di € 55.198,31, già fatturato, non ancora corrisposto e parimenti non dovuto.

L’A.S.L. deduceva quindi che, per effetto delle circostanze illustrate, era intervenuto un fatto estintivo, impeditivo o modificativo del diritto di credito azionato, in quanto solo con le delibere di definizione della R.T.U., a conclusione del complesso iter istruttorio, era stato possibile quantificare nei termini esatti i tetti e, quindi, applicare la Regressione Tariffaria Unica.

Osservava la ricorrente, in replica ed opposizione alla suddetta eccezione, che la deliberazione aziendale invocata dalla resistente A.S.L. aveva mero valore documentativo di una circostanza (il superamento del tetto di spesa e l’applicazione della R.T.U.) che aveva già costituito oggetto di una eccezione formulata (e respinta) nell’ambito del giudizio di cognizione che aveva portato alla formazione del titolo oggetto di ottemperanza e, come tale, assorbita dal giudicato formatosi in relazione ad esso.

Essa allegava altresì che l’opposta deliberazione aziendale integrava un mero atto privatistico, ovvero nient’altro che una dichiarazione unilaterale del debitore di non volere adempiere, priva quindi di efficacia al fine di paralizzare la pretesa esecutiva della parte creditrice.

Deduceva ancora la ricorrente che, avendo essa agito quando le obbligazioni da cui derivava la sua pretesa creditoria erano scadute, l’adozione della suddetta deliberazione successivamente alla pronuncia della sentenza di cui chiedeva l’ottemperanza costituiva circostanza imputabile esclusivamente all’Amministrazione, per cui le conseguenze del ritardo non potevano che ricadere a carico di quest’ultima.

Infine, la ricorrente deduceva il carattere non conferente alla fattispecie in esame dei precedenti giurisprudenziali richiamati dalla A.S.L..

Il T.A.R. adito ha definito l’instaurato giudizio di ottemperanza con la sentenza n. 6483 del 25 novembre 2024, respingendo il ricorso introduttivo dello stesso.

Evidenziato preliminarmente che, attraverso la sottoscrizione del contratto accessivo al provvedimento di accreditamento e della clausola di salvaguardia in esso inserita, la struttura ricorrente aveva accettato il meccanismo di regressione tariffaria, funzionale a garantire il rispetto dei tetti di spesa, ha rilevato il T.A.R., quanto alle doglianze della ricorrente relative alla tardività con la quale era stata disposta la regressione tariffaria, che le stesse afferivano “ ai provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, provvedimenti necessariamente successivi alla sottoscrizione del contratto ed i cui effetti sono stati espressamente accettati dal Centro in sede di sottoscrizione dello stesso ”, aggiungendo che “ trattasi di conseguenze sicuramente conoscibili e prevedibili dal Centro che, sin dal principio, era a conoscenza di avere diritto solo al corrispettivo rientrante entro le soglie ” e che “ in tali ipotesi viene in rilievo, tra l’altro, lo schema tipico dell’acquiescenza, in quanto il soggetto privato aderente in maniera inequivocabile, attraverso manifestazioni espresse, manifesta la sua intenzione di rinunciare, sul piano sostanziale, alla posizione giuridica asseritamente lesa dal provvedimento e, sul piano processuale, al proprio diritto a ricorrere ”.

Il T.A.R. ha altresì evidenziato, richiamando la propria pregressa giurisprudenza (T.A.R. Campania, Sez. I, 10 luglio 2023, n. 4131), che “ è lo stesso sistema “a consuntivo” a comportare necessariamente la retroattività delle riduzioni della remunerazione, la cui misura non può che essere determinata quantomeno nell’anno successivo, ossia quando siano noti i dati contabili relativi ai valori delle prestazioni effettuate ed è possibile confrontarli con le risorse finanziarie disponibili ”, per cui deve ritenersi “ legittimo un controllo ed una rideterminazione del fatturato ammesso a remunerazione esercitati anche in tempi non strettamente prossimi all’anno oggetto della disposta regressione, purché possa considerarsi esercitato il potere in tempi ragionevoli, come, ad avviso del Collegio, può ritenersi avvenuto nel caso in esame. Nel caso di specie, l’intervallo temporale contestato non appare irragionevolmente lungo oppure tale da fondare un fondato convincimento da parte delle strutture ricorrenti circa la stabile attribuzione del surplus di remunerazione (secondo quanto ipotizzato da questa Sezione con la sentenza 26 agosto 2022, n. 5513), atteso, per un verso, il peculiare periodo storico contraddistinto dall’emergenza sanitaria, e, per altro verso, che, per sua stessa natura, il meccanismo della regressione tariffaria non può che essere applicato a consuntivo rispetto all’erogazione delle prestazioni. La richiamata sentenza del Consiglio di Stato (207 del 2016), pone come limite alla regressione un canone di ordinaria e fisiologica esigibilità che nella fattispecie – trattandosi di applicazione della regressione tariffaria a distanza di quattro anni dall’anno contabile di riferimento - risulta rispettato ”.

Ha quindi osservato il T.A.R. che “ le delibere di determinazione dei tetti di spesa costituiscono, dunque, fatti estintivi, impeditivi o modificativi del diritto azionato successivi ai titoli di cui si chiede l’esecuzione che devono essere valutati dal giudice adito nella dirimente considerazione che “la fase dell’ottemperanza del decreto ingiuntivo non può quindi modificare il precetto, ma unicamente verificare eventuali vicende estintive ad esso successive” ”: ciò in quanto nel giudizio di ottemperanza il giudice amministrativo esercita una giurisdizione estesa al merito, “ sicché si può valutare se e quali effetti abbia prodotto sul decreto ingiuntivo non opposto il successivo contratto transattivo intervenuto tra le parti (o, nel caso all’esame, altra circostanza sopravvenuta), trattandosi di una questione preliminare di merito che il giudice è tenuto a risolvere per valutare se sussiste il diritto di agire in via esecutiva, al fine di verificare se il diritto incorporato nel decreto ingiuntivo portato in esecuzione sia attualmente esistente o sia venuto meno per il pagamento già eseguito dal debitore” (Cons. di St., sez. III, 14.12.2022, n°10960) ”.

Ha inoltre rilevato il T.A.R. che “ pertanto, non si tratta di sollevare eccezioni che avrebbero dovuto essere illustrate in sede di opposizione al provvedimento monitorio, bensì di rimarcare l’insussistenza dell’inadempimento, che costituisce il presupposto indefettibile della stessa ammissibilità del giudizio di ottemperanza. Ciò significa che l’avvenuto adempimento della intera somma dovuta (rilevando, in proposito, come requisito oggettivo dell’adempimento essenzialmente la conformità della prestazione eseguita alle varie determinazioni) rileva ipso iure, con la conseguenza che il debitore che ha pagato il suo debito, eseguendo la prestazione dovuta, resterà liberato dal debito non essendo mai giustificata dall’ordinamento una indebita locupletazione sotto qualsiasi forma (ex plurimis, sul diritto ad ottenere la restituzione dell’indebito in caso di doppio pagamento, Cass. civ., Sez. III, 15 febbraio 2019, n. 4528) ”.

Il T.A.R. ha anche evidenziato che “ la condotta tenuta dalla società ricorrente nella presente vicenda processuale si pone in aperta violazione dei canoni generali di correttezza e buona fede ”, per cui “ non solo il giudice può rilevare anche d’ufficio l’estinzione del credito ma la stessa può essere eccepita dal debitore con una exceptio doli ”, essendo “ il Collegio…persuaso del principio per il quale - qualora il creditore abbia ottenuto una sentenza di condanna e in sede di esecuzione ne chieda l’esecuzione, senza tenere conto delle clausole contrattuali e dell’adempimento già effettuato in precedenza – si sia in presenza di un suo comportamento non corretto, che abilita il debitore a chiedere al giudice di esecuzione – sostanzialmente con una exceptio doli - di rilevare il precedente pagamento: una tale difesa configura una eccezione in senso lato, dal momento che l’avvenuto pagamento, peraltro in esubero, può essere rilevato anche d’ufficio, quando emerga dagli atti ”.

Quanto invece alla questione della violazione della res giudicata, ha osservato il T.A.R. che “ solo con le delibere di definizione RTU, a conclusione del complesso iter istruttorio, l’Asl ha potuto definire nei termini esatti i tetti e, quindi, applicare la regressione tariffaria unica. Dunque, proprio in applicazione del contratto di accreditamento, il titolo di credito che vanta l’Asl, fondandosi proprio sulle risultanze istruttorie del tavolo tecnico per la specialistica ambulatoriale, è del tutto nuovo e non si contrappone alle decisioni raggiunte all’epoca, che erano in linea con le circostanze del momento, dal giudice ordinario ”.

Infine, ha osservato il T.A.R. che “ anche nel caso all’esame, il Tribunale di Torre Annunziata, con la sentenza del 23.07.2021, nel rigettare l’opposizione della resistente ASL aveva rilevato esclusivamente il mancato assolvimento dell’onere della prova da parte dell’ASL medesima la quale si era limitata ad affermare che le somme richieste non sarebbero dovute in attesa delle determinazioni del Tavolo tecnico. Ed, invero, “Non poteva essere diversamente, atteso che solo a conclusione del complesso iter istruttorio, l’ASL, con l’impugnata delibera 1121 del 15 dicembre 2021, ha potuto definire nei termini esatti i tetti e quindi applicare, per l’anno 2017, la regressione tariffaria unica” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 10.07.2023, n. 4131) ”.

La sentenza costituisce oggetto dell’appello proposto dalla originaria ricorrente, che ne deduce l’erroneità sotto plurimi profili, in vista della sua riforma e del conseguente accoglimento del ricorso di ottemperanza proposto in primo grado.

La ricorrente lamenta in primo luogo che il T.A.R. ha erroneamente attribuito alla deliberazione determinativa della regressione tariffaria la qualificazione di atto amministrativo, in contrasto con l’indirizzo della Corte di Cassazione (SS.UU., ordinanza n. 32259/2023), recepito dallo stesso T.A.R. con la sentenza n. 1073 del 14 febbraio 2024, che invece la considera mero atto paritetico, adottato dalla ASL iure privatorum , incapace in quanto tale di inibire l’ottemperanza di una sentenza passata in cosa giudicata.

Quindi, spogliata la suddetta deliberazione di ogni valenza autoritativa, la parte appellante deduce che quanto da essa emergente, in termini di fatto estintivo della pretesa creditoria azionata, avrebbe dovuto essere fatto valere mediante apposita e tempestiva eccezione di merito dinanzi al G.O. - come del resto avvenuto, avendo il Tribunale di Torre Annunziata respinto la relativa eccezione della A.S.L., con il conseguente assorbimento della questione per effetto del giudicato venutosi a formare - e non, inammissibilmente, in sede di ottemperanza: ciò in quanto la suddetta deliberazione serve solo a documentare un fatto – il superamento del tetto di spesa e la conseguente applicazione della R.T.U. – già eccepito dalla medesima A.S.L. nel giudizio di opposizione, con la conseguente inidoneità della stessa a rappresentare un “ fatto nuovo ” opponibile in sede di ottemperanza, ma, semmai, un mero “ nuovo documento ”, colpevolmente non prodotto nel giudizio di cognizione nei termini di rito.

Inoltre, prosegue la parte ricorrente, anche volendo attribuire rilievo all’eccezione di merito formulata dalla A.S.L., il fatto che la suddetta delibera non fosse stata ancora adottata allorché è stata emessa la sentenza oggetto di ottemperanza non potrebbe che ricadere sulla suddetta Amministrazione, atteso che, quando essa ha agito in sede monitoria, le obbligazioni a carico della stessa erano ampiamente scadute, mentre non sono conferenti le argomentazioni recate dalla sentenza appellata in ordine alla irrilevanza della tardività della delibera di determinazione della R.T.U., in quanto oggetto del giudizio non è l’impugnazione della delibera medesima, con la conseguente impossibilità per la A.S.L. di eludere l’obbligo di ottemperare ad un giudicato civile opponendo le risultanze di un atto successivo al giudicato per causa imputabile esclusivamente alla stessa.

Non calzanti, deduce altresì la parte appellante, sono i rilievi del T.A.R. in ordine alla clausola di salvaguardia, sia perché la stessa, in base al suo tenore testuale, è limitata ai “ provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro agli stessi collegato o presupposto ”, laddove la delibera di determinazione della R.T.U., nella parte in cui inerisce ai rapporti di debito/credito tra A.S.L. e centri accreditati, non riveste efficacia di provvedimento amministrativo, sia perché essa ha ad oggetto la ripartizione della spesa tra i diversi centri accreditati e non già la determinazione del tetto di spesa.

Quanto alle considerazioni svolte dal T.A.R. in punto di exceptio doli , deduce la parte appellante che non solo esso ha affidato al debitore il diritto di determinare quale sia l’entità dell’obbligazione da dover adempiere, ma, al fine di determinare la misura del fatturato remunerabile, ha valorizzato la delibera di determinazione della R.T.U. e non già la sentenza passata in cosa giudicata, equiparando erroneamente la fattispecie di causa, in cui il Centro chiede di essere pagato sino concorrenza del controvalore delle prestazioni erogate e giudizialmente riconosciute con sentenza passata in giudicato, con quella, del tutto dissimile, in cui venga richiesto il pagamento in misura eccedente il controvalore delle prestazioni erogate.

Infine, nell’ipotesi in cui si ritenesse di dover entrare nel merito del diritto di credito consacrato nel titolo giudiziale per la cui ottemperanza ha agito, deduce la parte appellante che la A.S.L., gravata dell’onere di dimostrare l’esistenza di un fatto limitativo e/o comunque estintivo del diritto di credito azionato, non ha mai specificamente dedotto né documentato quale sia l’elaborazione all’esito della quale la misura del fatturato asseritamente remunerabile in favore del Centro sarebbe stata quantificata in misura inferiore a quella consacrata nel titolo passato in cosa giudicata.

Si è costituita in giudizio l’Azienda Sanitaria Locale Napoli 3 Sud, per opporsi all’accoglimento dell’appello anche riproponendo le difese esplicate in primo grado.

All’esito dell’odierna camera di consiglio, quindi, il ricorso è stato trattenuto dal Collegio ai fini della sua decisione.

Deve preliminarmente osservarsi che il giudizio – instaurato dalla odierna appellante al fine di ottenere l’ottemperanza dell’Amministrazione al giudicato formatosi, per effetto del rigetto della relativa opposizione, sul decreto ingiuntivo emesso a suo favore dal Tribunale di Torre Annunziata e avente ad oggetto il pagamento della remunerazione spettante per le prestazioni da essa eseguite nell’anno 2017, nell’ambito del relativo rapporto di accreditamento, con riferimento alla branca di Patologia Clinica – sollecita la riflessione del Collegio sulla questione della eventuale incidenza sulla efficacia precettiva ed esecutiva del giudicato della deliberazione n. 1521 del 15 dicembre 2021, a firma del Direttore generale della A.S.L. Napoli 3 Sud, rettificata ed integrata con delibera n. 397 del 4 maggio 2022, con la quale, come si evince dal relativo oggetto (“ Definizione regressione tariffaria unica anno 2017 - macro - area di assistenza specialistica ambulatoriale ”), la suddetta Amministrazione ha proceduto alla determinazione della Regressione Tariffaria Unica per l’anno 2017, con la conseguente rilevazione di una eccedenza dell’ammontare complessivo delle fatture emesse dal Centro ricorrente (pari ad € 522.973,00) rispetto all’importo fatturabile (pari ad € 364.915,45), in relazione alla quale la A.S.L. ha chiesto (per la parte fatturata e liquidata, pari ad € 82.020,34) la restituzione e (per la parte fatturata e non liquidata, pari ad € 55.198,31) l’emissione di una nota di credito con fattura a storno.

Ad essere dibattuti, in particolare, sono i temi relativi alla natura - autoritativa o paritetica - degli atti (come la citata delibera) determinativi della regressione tariffaria ed alla loro opponibilità in fase esecutiva alla parte creditrice che si sia munita (prima della loro adozione) di un titolo giurisdizionale definitivo avente ad oggetto il pagamento della remunerazione non falcidiata dal meccanismo regressivo.

Prima di affrontarli, nel tentativo di offrire agli stessi risposte che, oltre ad essere rispettose dei canoni di legalità formale, si fondino sull’adeguata considerazione di tutti gli interessi coinvolti, non può farsi a meno di formulare alcun rilievi di carattere sistematico, al fine di collocare nella giusta prospettiva qualificatoria la - indubbiamente originale - fattispecie in esame.

Da un punto di vista sostanziale, l’obbligazione scaturente dall’accordo contrattuale stipulato dalla struttura accreditata con la A.S.L., relativa al pagamento della remunerazione per le prestazioni sanitarie effettuate, risente, quantomeno dal punto di vista del quantum , delle determinazioni finali dell’Amministrazione in tema di regressione tariffaria a consuntivo, meccanismo che scatta nell’ipotesi di superamento del tetto di spesa assegnato dalla Regione, per singola branca, a ciascuna Azienda Sanitaria Locale: regressione tariffaria definita “ unica ” proprio perché riferita a tutto il fatturato dell’anno e disciplinata, in particolare, dall’allegato C della d.G.R.C. n. 1268/2008.

La regressione tariffaria, secondo la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (cfr., ex multis , Sez. III, 10 maggio 2021, n. 3675), costituisce appunto il meccanismo attraverso il quale le Regioni, chiamate a pianificare e contingentare le proprie spese in ambito sanitario, assicurano il rispetto dei tetti assegnati e l’equilibrio complessivo del sistema dal punto di vista organizzativo e finanziario: attraverso la regressione, cioè, vengono recuperate all’Erario le somme correlate a prestazioni sanitarie erogate da strutture private accreditate che eccedono il limite massimo prefissato in forza del potere autoritativo di controllo pubblicistico della spesa sanitaria.

Si tratta, pertanto, di una modalità di riequilibrio a consuntivo ed eventuale, rispetto alla programmazione effettuata a monte, convenzionalmente accettata dalle strutture accreditate che operano nell’ambito del sistema sanitario nazionale (cfr. Cassazione Civile, Sez. I, 13 febbraio 2023, n. 4375).

Ciò premesso, va in primo luogo chiarito che, secondo l’orientamento prevalente della Corte regolatrice della giurisdizione, gli atti di determinazione della regressione tariffaria, ovvero quelli con i quali l’A.S.L. porta a compimento l’istruttoria relativa al superamento a consuntivo dei tetti di spesa e ne formalizza gli esiti mediante la definitiva quantificazione della remunerazione dovuta alla struttura erogatrice, sono qualificabili in chiave paritetica: come recentemente affermato, ad esempio, dalla pronuncia delle SS.UU. 21 novembre 2023, n. 32259, richiamata dalla appellante, qualora le doglianze vertano sulle modalità e i tempi con cui è stata disposta la regressione tariffaria e, pertanto, non investano i provvedimenti a monte che hanno deciso la regressione tariffaria e stabilito i criteri per calcolarla, “ ad essere contestati sono solo il come e il quando tale regressione è stata effettuata, in un contesto in cui l’Asl non agisce (più) nell’esercizio dei propri poteri autoritativi, ma compie atti paritetici che, iure privatorum, vanno ad incidere sull’entità del corrispettivo spettante al Centro e vanno ad incidere, riducendo il corrispettivo, sulla base di meccanismi previsti nello stesso accordo contrattuale stipulato, giusta mere operazioni di calcolo ”, con la conseguente attrazione della relativa controversia alla giurisdizione del G.O..

Tale inquadramento degli atti determinativi della regressione tariffaria, se da un lato ne evidenzia la sottrazione alla operatività della cd. clausola di salvaguardia apposta all’accordo contrattuale stipulato ex art. 8- quinquies d.lvo n. 502/1992 (in quanto l’eventuale controversia che li assuma ad oggetto non afferisce ai provvedimenti di fissazione dei tetti di spesa – i quali si collocano necessariamente a monte del contratto stipulato con la struttura accreditata, fissando in via preventiva il perimetro entro il quale potrà esprimersi la capacità di spesa dell’Amministrazione e, quindi, i limiti in cui l’acquisto di prestazioni sanitarie da privato è compatibile con le risorse disponibili – ma alle modalità con le quali viene concretamente applicato il meccanismo regressivo, determinato ex ante nei suoi criteri regolatori e finalizzato a riportare entro i prefissati limiti di spesa la produzione eventualmente eccedentaria realizzata dalla struttura accreditata), dall’altro lato dimostra che essi non hanno l’attitudine a conformare autoritativamente il rapporto tra S.S.R. ed operatori privati, ma sono ricognitivi di fatti (relativi, in sintesi, al superamento dei tetti di spesa, quali che siano le relative modalità e tempistiche accertative) già realizzatisi nel corso dell’annualità di riferimento, la cui rilevanza giuridica, in punto di definitiva determinazione della pretesa remunerativa legittimamente esigibile, discende direttamente dal contratto e dai precedenti provvedimenti programmatori da cui esso dipende.

Da tale rilievo discende che, anche a non voler assecondare la prospettiva della parte ricorrente e, quindi, degradare gli atti determinativi della regressione tariffaria a mere tracce documentali di circostanze – il superamento dei tetti di spesa e le relative ricadute in termini di regressione tariffaria e di determinazione della remunerazione spettante alla struttura accreditata e contrattualizzata – preesistenti in rerum natura , deve nel contempo escludersi che essi siano produttivi di conseguenze giuridiche che non siano direttamente riconducibili ai fatti cui essi si prefiggono di dare evidenza e rilevanza ai fini della determinazione delle spettanze del soggetto accreditato.

Poiché, quindi, l’incidenza della regressione tariffaria sul quantum della pretesa creditoria non deve necessariamente essere mediata dall’esercizio del potere della P.A., con i conseguenti riflessi in tema di giurisdizione, ed i fatti sui quali si basa il meccanismo regressivo sono preesistenti all’adozione della delibera che ne formalizza i risultati, essendo tutti collocati entro la cornice temporale dell’annualità di riferimento, nulla si oppone all’applicazione del principio secondo cui il giudicato copre il dedotto ed il deducibile, laddove quei fatti (e, quindi, l’annualità cui gli stessi si riferiscono) siano di gran lunga antecedenti alla conclusione del giudizio di cognizione in cui sia stata dedotta la pretesa remunerativa della struttura accreditata.

Il superamento del tetto di spesa, quindi, viene in rilievo come fatto (parzialmente) impeditivo del credito della struttura e l’atto determinativo della regressione tariffaria, ad esso conseguente, assurge a modalità di assolvimento da parte dell’Amministrazione debitrice dell’onere della prova in ordine alla realizzazione della suddetta circostanza impeditiva (cfr. Cassazione civile, Sez. III, 14 novembre 2024, n. 29474, la quale ha ritenuto che “ il superamento di quel tetto, integrando un fatto impeditivo del credito della struttura non debba essere dimostrato come fatto negativo da essa nella qualità di creditrice, ma debba dimostrarsi da parte dell'A.S.L. In definitiva in tema di pretesa creditoria della struttura sanitaria accreditata per le prestazioni erogate in ambito di Servizio Sanitario Nazionale, il mancato superamento del tetto di spesa fissato secondo le norme di legge e nei modi da esse previsti non integra un fatto costitutivo da provarsi dalla struttura creditrice, ma rileva nel suo contrario positivo, cioè come fatto impeditivo, con la conseguenza che dev’essere dimostrato dalla parte debitrice ”).

Laddove l’atto determinativo della regressione sopravvenga, come nella specie, al giudicato avente ad oggetto la pretesa creditoria della struttura accreditata nella sua entità originaria, ergo non incisa dalla regressione tariffaria, esso non è quindi opponibile nella sede esecutiva, atteggiandosi quale modalità tardiva di assolvimento dell’onere della prova sul fatto impeditivo di quella pretesa, ormai preclusa dai principi della intangibilità del giudicato e della sua idoneità a coprire il dedotto ed il deducibile.

Concorre nella medesima direzione la considerazione della natura (e dei limiti) del giudizio di ottemperanza avente ad oggetto provvedimenti del G.O.: è stato infatti affermato dalla giurisprudenza che “ il giudizio di ottemperanza dinanzi al giudice amministrativo delle sentenze passate in giudicato del giudice ordinario ha ad oggetto la verifica da parte del primo dell’esatto adempimento dell’amministrazione all’obbligo di conformarsi al giudicato del secondo, in modo tale da far conseguire all’interessato il bene della vita riconosciutogli dal giudice ordinario in sede di giudizio di cognizione, non potendo attribuirsi, in sede di ottemperanza, un diritto ulteriore rispetto a quello risultante dall’esatta esecuzione del giudicato civile, considerato che il giudice amministrativo non può procedere all’integrazione del giudicato del giudice ordinario, né alla risoluzione (con spendita quindi di un ulteriore segmento di potere giurisdizionale di cognizione) di questioni giuridiche non risolte dal giudice ordinario. Invero, come da ultimo evidenziato (Cons. Stato, sez. III, 13 novembre 2023, n. 9730) “il giudice dell’ottemperanza è chiamato ad accertare il comportamento con cui l’amministrazione ha inteso conformarsi al dictum del giudice, rimanendo esclusa ogni diversa determinazione in ordine all’eventuale possibilità di procedere all’adozione di ulteriori provvedimenti (sul potere di disporre la compensazione del danno con altre voci a titolo di indennizzo già liquidate in favore dell’interessato, rimanendo tale attività riservata esclusivamente al giudice del merito, cfr. Cassazione Civile, ordinanza 25 gennaio 2022, n. 2186; cfr. altresì Cassazione Civile, Sezione I, ordinanza 15 luglio 2022, n. 22331)”, così che il giudice dell’ottemperanza “...deve verificare che l’amministrazione non abbia tenuto un comportamento elusivo della sentenza di cui si discute l’esecuzione, trattandosi di giurisdizione estesa al merito nel caso di ottemperanza di decisioni dell’autorità giurisdizionale amministrativa (Consiglio di Stato, Sezione IV, 12 aprile 2017, n. 1704, Sezione IV, 29 agosto 2012, n. 4638, Sezione V, 4 luglio 2018, n. 4093)”, la sua indagine dovendo arrestarsi “...al riscontro dell’esecuzione del decisum del giudice (della cognizione), non potendosi in alcun modo sostituire ad esso nell’analisi di vicende successive, eventualmente modificative o parzialmente estintive del rapporto sostanziale o del titolo in forza del quale il creditore ha agito, poiché quanto stabilito con la decisione da eseguire copre il dedotto e il deducibile ” (cfr., di recente, Consiglio di Stato, Sez. II, 17 aprile 2024, n. 3497).

I riferimenti giurisprudenziali che precedono scandiscono quindi in maniera netta la differenza - sistematica e di disciplina - che separa il giudizio di ottemperanza a seconda che abbia ad oggetto una sentenza del giudice amministrativo o del giudice ordinario.

Mentre infatti, nel primo caso, il rapporto sostanziale, essendo condizionato dalla preminente tutela dell’interesse pubblico e dalla persistente posizione di primazia dell’Amministrazione, è caratterizzato da una intrinseca capacità evolutiva, con la conseguenza che l’efficacia conformativa vincolante del giudicato è limitata al tratto di azione amministrativa antecedente alla sua formazione, restando esposto per il tratto successivo al costante potere dell’Amministrazione di dare risalto a fatti ed interessi non presi in considerazione in precedenza, il rapporto tra privato e P.A. si atteggia diversamente quando si svolge in un contesto giuridico di matrice paritetica (anche se non rigorosamente privatistica), in quanto, sebbene gli atti di programmazione della spesa sanitaria, ai quali la struttura accreditata si è sottoposta in sede di manifestazione del suo consenso contrattuale, riconoscano all’Amministrazione il potere, di matrice non pubblicistica, di incidere sul quantum della pretesa creditoria al fine di allinearlo ai limiti di spesa prefissati ed inderogabili, il suo esercizio deve comunque svolgersi nel rispetto delle coordinate processuali che presiedono all’esercizio del diritto di azione e che non consentono l’emersione in sede meramente esecutiva di vicende che la parte debitrice avrebbe avuto l’onere di eccepire nell’ambito del giudizio di cognizione: ciò tanto più in quanto la loro cognizione da parte del giudice amministrativo implicherebbe lo sconfinamento dai limiti della sua giurisdizione, essendo le stesse devolute, come si è detto innanzi, alla potestas iudicandi del giudice ordinario.

Può a questo punto senz’altro procedersi a calare le analizzate coordinate interpretative sulla fattispecie in esame, ai fini della risoluzione delle questioni prospettate dalle parti.

In primo luogo, deve osservarsi che gli atti di determinazione della regressione tariffaria adottati dalla A.S.L. Napoli 3 Sud non sono riconducibili, come condivisibilmente afferma la parte appellante, agli atti di programmazione e fissazione dei tetti di spesa contemplati dalla cd. clausola di salvaguardia inserita nell’accordo contrattuale sottoscritto dalla struttura accreditata appellante, se non altro perché non appartenenti al novero dei provvedimenti programmatori che, ex ante , conformano il contenuto contrattuale, fissando autoritativamente i limiti entro i quali la stessa è legittimata ad eseguire prestazioni sanitarie con oneri a carico del S.S.N.: essi sono piuttosto preordinati a salvaguardare l’integrità dei tetti di spesa a fronte dei comportamenti over-selling degli operatori che, nella fase esecutiva dell’accordo, rischierebbero di metterla a repentaglio.

In secondo luogo, il superamento del tetto di spesa e l’applicazione della regressione tariffaria, che la delibera della A.S.L. n. 1121/2021 è destinata ad evidenziare, costituiscono, come ritenuto dalla appellante, circostanze preesistenti al giudicato, non opponibili ex post ovvero una volta adottata la suddetta delibera, in virtù del principio secondo cui esso copre il dedotto ed il deducibile, in quanto sebbene il regolamento contrattuale, integrato con i provvedimenti di programmazione della spesa sanitaria, preveda che la regressione tariffaria, quanto all’ an ed al quomodo della sua applicazione, scaturisca da un procedimento tipizzato, che prevede il coinvolgimento del Tavolo tecnico, essa non costituisce il terreno sul quale possano germogliare provvedimenti strettamente intesi della P.A., idonei ad incidere sulla consistenza della pretesa del privato anche se successivi al giudicato che l’abbia ad oggetto, come invece accade per i rapporti di diritto pubblico: ciò indipendentemente dal fatto che la sentenza del Tribunale di Torre Annunziata n. 1607/2021, reiettiva dell’opposizione proposta dalla A.S.L. Napoli 3 Sud avverso il provvedimento monitorio oggetto di ottemperanza, abbia preso effettivamente in esame la questione della R.T.U. (non senza rilevare che essa risulta essersi piuttosto soffermata sulla diversa eccezione formulata dalla parte opponente relativa al superamento dei tetti di spesa trimestrali).

Né rileva accertare se, come ritenuto dal T.A.R., la A.S.L. abbia proceduto entro un termine ragionevole all’applicazione della R.T.U., atteso che la questione della tempestività della stessa potrebbe venire in rilievo nell’eventuale giudizio (di cognizione) in cui essa fosse ritualmente dedotta.

Deve solo osservarsi che le conclusioni che precedono sono in linea con la posizione recentemente espressa da Cassazione civile, Sez. un., 3 marzo 2025, n. 5654, con riguardo ad una fattispecie in cui il fatto tardivamente (ovvero in sede di giudizio di ottemperanza) opposto dall’Amministrazione al fine di paralizzare la pretesa esecutiva del ricorrente era rappresentato da un accordo transattivo che il giudicato civile non contemplava, benché fosse anteriore ad esso, “ sicché avrebbe potuto e dovuto essere eccepito ed accertato in quella sede di cognizione ordinaria ”, con la conseguenza che, ad avviso della Corte, la sentenza impugnata con ricorso ex art. 111, ultimo comma, Cost., che aveva dato rilievo al suddetto accordo, ha “ attribuito al giudicato un contenuto precettivo differente da quello risultante dal titolo, è stato accertato il diritto da attuare oltre il decisum (ed in contrasto con lo stesso) ed il giudice amministrativo ha conosciuto e regolato un diverso rapporto (quello fondato sulla transazione) tra le parti, la cui cognizione è comunque assegnata ad altra giurisdizione, ovvero a quella ordinaria ”.

Non pertinente infine, ai fini della risoluzione della questione sollevata, è lo schema dell’ exceptio doli , cui ha fatto ricorso il giudice di primo grado, in quanto, nella specie, la pretesa della parte ricorrente di ottenere l’esecuzione del giudicato non si scontra con il già avvenuto adempimento della stessa, ma con l’adozione di un atto determinativo della regressione tariffaria che essa ha correttamente ritenuto ininfluente sulla sua posizione sostanziale così come cristallizzata dal giudicato oggetto di ottemperanza.

L’appello, in conclusione, deve essere accolto così come il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

Per l’effetto, occorre ordinare all’Azienda Sanitaria Locale Napoli 3 Sud di conformarsi al giudicato di cui al decreto ingiuntivo n. 287/2019 (N.R.G. 6226/2018) emesso dal Tribunale di Torre Annunziata in data 26 febbraio 2019 e pubblicato il successivo 27 febbraio 2019, provvedendo a corrispondere alla società Kappa S.r.l. le somme di cui risulta debitrice sulla base del titolo oggetto di ottemperanza, oltre interessi sino al soddisfo.

Per il caso di ulteriore inadempimento della A.S.L. Napoli 3 Sud, protratto per il termine di 90 giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, deve provvedersi sin d’ora a nominare un Commissario ad acta , in persona del Prefetto di Napoli o suo delegato, affinché provveda in via sostitutiva previa richiesta della parte ricorrente.

La A.S.L. appellata deve essere altresì condannata, ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. e) c.p.a., al pagamento a favore della ricorrente della penalità di mora in misura pari agli interessi legali sull’importo da corrispondere in base al titolo oggetto di ottemperanza, con decorrenza dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza.

La novità della questione trattata giustifica infine la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, lo accoglie e per l’effetto:

- accoglie il ricorso introduttivo del giudizio di ottemperanza;

- ordina all’Azienda Sanitaria Locale Napoli 3 Sud di conformarsi al giudicato di cui al decreto ingiuntivo n. 287/2019 (N.R.G. 6226/2018) emesso dal Tribunale di Torre Annunziata in data 26 febbraio 2019 e pubblicato il successivo 27 febbraio 2019, provvedendo a corrispondere alla società Kappa S.r.l. le somme di cui risulta debitrice sulla base del titolo oggetto di ottemperanza, oltre interessi sino al soddisfo;

- nomina quale Commissario ad acta , per il caso di ulteriore inadempimento della A.S.L. Napoli 3 Sud, protratto per il termine di 90 giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, il Prefetto di Napoli o suo delegato, affinché provveda in via sostitutiva previa richiesta della parte ricorrente;

- condanna la A.S.L. appellata, ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. e) c.p.a., al pagamento della penalità di mora a favore della ricorrente in misura pari agli interessi legali sull’importo da corrispondere in base al titolo oggetto di ottemperanza, con decorrenza dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Stefania Santoleri, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	Stefania Santoleri

IL SEGRETARIO