Pubblicato il 11/02/2025

N. 01099/2025REG.PROV.COLL.

N. 05961/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5961 del 2022, proposto da
-OMISSIS- rappresentato e difeso dagli avvocati Rosanna Patta e Donato Marongiu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Rosanna Patta in Cagliari, via Sonnino n. 84;

contro

Gse - Gestore dei Servizi Energetici Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dello sviluppo economico e Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, in persona dei rispetti Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. -OMISSIS-, resa tra le parti in data 27/12/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Gse - Gestore dei Servizi Energetici Spa, del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2025 il Cons. Maria Stella Boscarino;

Viste le richieste di passaggio in decisione della causa presentate da -OMISSIS- e dal GSE;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il giudizio di primo grado ha avuto ad oggetto l’impugnazione del rigetto dell’istanza di ammissione alle tariffe incentivanti ai sensi del decreto ministeriale 5 luglio 2012 per l'impianto fotovoltaico denominato "Podda Assemini", di potenza pari a 31,10 kW, ubicato in Assemini, Strada-OMISSIS- sn, identificato con il numero 1005666, soggetto responsabile -OMISSIS-

1.1. In particolare, con l’atto introduttivo sono stati impugnati:

- il provvedimento GSE di cui alla comunicazione di rigetto dell’istanza di ammissione alle tariffe incentivanti ai sensi del DM 5 luglio 2012 inviata in data 30.01.2013 prot. GSE/FTVA20130245570 del 28.01.2013;

nonché, in via subordinata:

- l’art. 4, comma 5, lett. d) del Decreto del Ministro dello sviluppo economico di concerto con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare del 5 luglio 2012, nella in parte in cui prevede che “ La graduatoria degli impianti fotovoltaici iscritti al registro è formata applicando, in ordine gerarchico, il seguente criterio di priorità: … d) “impianti con componenti principali realizzati unicamente all’interno di un Paese che risulti membro dell’UE/SEE ”;

- l’art. 2.4 delle Regole applicative per l’iscrizione ai Registri e per l’accesso alle tariffe incentivanti D.M. 5 luglio 2012 (Quinto Conto Energia) del 7 agosto 2012, nella parte in cui prevede che la formazione della graduatoria è redatta applicando, in ordine gerarchico, i criteri di priorità indicati all’art. 4 comma 5 del Decreto, di seguito elencati: … “ d) impianti con componenti principali realizzati unicamente all’interno di un Paese che risulti membro dell’UE/SEE ”;

- l’art. 4, comma 3 del Decreto nella parte in cui prevede che “…. Non è consentita, successivamente alla chiusura del registro, l’integrazione dei documenti e delle informazioni presentati ”.

- l’art. 2.4 delle citate Regole applicative nella parte in cui prevede che “ Nessuna responsabilità può essere attribuita al GSE in ordine a asseriti errori commessi all’atto della richiesta di iscrizione al Registro dal Soggetto Responsabile, non potendosi invocare, data la natura della procedura e i principi stabiliti dal Decreto all’art.4, comma 3, il principio del soccorso amministrativo ”;

- l’art. 2.2.4 delle medesime Regole applicative nella parte in cui prevede che “ In caso di divergenza o di non coerenza dei dati, sarà la richiesta di iscrizione al Registro sottoscritta ai sensi del DPR 445/00 dal Soggetto Responsabile a prevalere e a far fede ai fini della formazione della graduatoria. Ne deriva che nessuna eventuale contestazione o reclamo in tal senso saranno tenuti in considerazione ”;

- l’art. 2.2.4, comma 10, Regole applicative nella parte in cui recita “ L’art. 4, comma 3 del Decreto vieta, successivamente alla chiusura del Registro, l’integrazione e/o la modifica dei documenti e/o delle informazioni contenute nella richiesta di iscrizione, non risultando dunque prevista, né consentita l’eventuale istanza del Soggetto Responsabile volta a rettificare o completare la richiesta già presentata ”;

- tutti gli atti presupposti, connessi e/o consequenziali, ivi compreso, per quanto occorra, il preavviso di rigetto GSE/P20130102886 del 10.05.2013.

2. I fatti storici rilevanti ai fini di causa si riassumono così come segue.

2.1. In data 17 settembre 2012 il signor -OMISSIS- (d’ora in poi anche Soggetto Responsabile) ha presentato per l’impianto fotovoltaico di nuova costruzione di cui sopra richiesta di iscrizione al registro per gli impianti fotovoltaici, dichiarando, ai fini della formazione della graduatoria (criteri di priorità previsti dal D.M. 5 luglio 2012): « k) che l’impianto è realizzato con componenti principali realizzati unicamente all’interno di un Paese membro dell’UE/SEE (art. 2, comma 1, lett. 2 v del D.M. 5 luglio 2012) ;» e « m) che l’impianto è asservito a un’attività produttiva (vedi definizione contenuta nelle “Regole Applicative del D.M. 5 luglio 2012”) ».

2.2. In data 28 gennaio 2013 ha presentato richiesta di riconoscimento della tariffa incentivante al GSE, dichiarando, ai sensi dell’art. 47 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 e dell’art. 23 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28: « n) che l’impianto è installato su un edificio a destinazione produttiva, come definito nelle “Regole Applicative del D.M. 5 luglio 2012”, non soggetto all’obbligo di certificazione energetica » e « p) che le componenti principali dell’impianto sono realizzate esclusivamente all’interno di un Paese membro dell’UE/SEE (art. 2, comma 1, lett. v del D.M. 5 luglio 2012 ».

2.3. Ravvisandone l’incompletezza e/o la difformità rispetto a quanto previsto dalla normativa di riferimento, il GSE, con nota del 13 marzo 2013, ha richiesto al Soggetto Responsabile di trasmettere entro 30 giorni « l’ulteriore documentazione completa e priva di inesattezze tecniche », cui l’interessato ha dato riscontro in data 10 aprile 2013.

2.4. Con nota del 10 maggio 2013, il GSE ha comunicato il preavviso di rigetto, osservando che: « l’impianto non è stato realizzato con componenti realizzati unicamente all’interno di un Paese che risulti membro dell’Unione Europea o parte dell’Accordo sullo Spazio Economico Europeo. L’impianto in oggetto, infatti, è costituito da moduli fotovoltaici marca REC SOLAR, modello 235PE, composti da wafer prodotto in UE/SEE, le cui fasi di lavorazione sono state eseguite in un paese extra UE/SEE, in difformità da quanto previsto dal Decreto all’art. 2, comma 1, lettera v) » e che « per l’impianto operante in regime di cessione parziale, non è stato possibile verificare che lo stesso alimenti le 3 utenze di un edificio o fabbricato destinato ad attività produttive al cui interno si svolga un’attività di produzione ».

2.5. In data 20 maggio 2013, il Soggetto Responsabile ha inviato le proprie osservazioni.

2.6. Con provvedimento del 14 giugno 2013, il Gestore ha comunicato il rigetto della richiesta di ammissione alle tariffe incentivanti di cui al D.M. 5 luglio 2012, precisando che « le osservazioni presentate soddisfano le condizioni necessarie al fine del rispetto del criterio di priorità dettato dall’art.4, comma 7, ma confermano il mancato rispetto dei criteri di cui all’art.4, comma 5 lett. d) e f) del Decreto, in base ai quali l’impianto è stato ammesso in graduatoria »

2.7. Con ricorso notificato il 28 settembre 2013, il signor -OMISSIS- ha impugnato il provvedimento in parola e, in subordine, l’art. 4, commi 3 e 5, lett. d), D.M. 5 luglio 2012, gli artt. 2.2.4 e 2.4 delle Regole applicative per l’iscrizione ai registri, nonché tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali al provvedimento impugnato e, in particolare, il preavviso di rigetto, articolando cinque motivi di impugnazione (estesi da pagina 13 a pagina 36 dell’atto).

3. L’impugnata sentenza del T.a.r. per il Lazio, n. 13511 del 27 dicembre 2021, ha respinto il ricorso e compensato le spese di lite.

3.1. La decisione è motivata come di seguito sintetizzato:

-il par. n. 4.5.1.1 delle Regole applicative prescrive che per gli “ Per impianti o singole sezioni d’impianto, che presentano componenti di costo di cui alla tabella 3 di provenienza sia UE/SEE che extra-UE/SEE, le rispettive voci di costo miste non saranno prese in considerazione ai fini della valutazione dell’ammissibilità alla maggiorazione ”. La riportata regola costituisce corretta interpretazione ad opera del G.S.E. dell’art. 14, comma 1, lett. d) D.M. 5 maggio 2011, nella parte in cui è stabilito che il premio del 10% può essere attribuito solo laddove il costo totale strettamente necessario per la realizzazione dell’impianto, al netto di quello relativo al lavoro, e per la quota minima stabilita, pari al 60%, sia per intero riconducibile ad una produzione realizzata all’interno della Unione Europea. Ne consegue che l’esclusione dal premio previsto non deriva quindi dalle regole tecniche elaborate dal G.S.E. ma direttamente dall’art. 14 D.M. 5 maggio 2011;

- la disciplina del Quarto Conto Energia trova applicazione agli impianti fotovoltaici entrati in esercizio in data successiva al 31.05.2011, in base al principio tempus regit actum ;

- non sarebbe ravvisabile in capo all’esponente un legittimo affidamento leso dal diniego, in quanto il deducente non aveva acquisito alcuna posizione giuridica consolidata al riconoscimento del premio previsto dall’art. 14 D.M. 5 maggio 2011, stante l’esplicitata riserva espressa dal G.S.E. in ordine alla verifica del rispetto dei requisiti previsti dal Quarto Conto Energia;

- con riferimento al principio di autoresponsabilità non sarebbe configurabile l’invocato “falso innocuo”;

- quanto al secondo motivo di ricorso, la concessione edilizia del 1996, unitamente alle visure catastali, non appare sufficiente a dimostrare l’effettiva destinazione del bene all’attività produttiva. L’onere della prova sul punto gravava sul ricorrente ma la documentazione prodotta non è stata sufficiente.

4. Il signor -OMISSIS- ha interposto appello articolando quattro motivi – estesi da pagina 9 a pagina 38 – con i quali ha lamentato:

4.1. « Nullità della Sentenza ex artt. 88, comma 2, lett. D) e 105, comma 1, C.P.A. - Omessa pronuncia derivante da errore di fatto revocatorio, ovvero in subordine, Difetto di Motivazione – Violazione e Falsa Applicazione delle Regole applicative sul Quarto Conto Energia di cui al par. 4.5.1.1 come modificate nel dicembre 2011 »;

4.2. « In via subordinata rispetto al precedente motivo: Omessa pronuncia - Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato – Carenza di motivazione »;

4.3. « Error in iudicando: sul principio di autoresponsabilità nella produzione di dichiarazioni e documenti - configurabilità e rilevanza del cd. falso innocuo »;

4.4. « Error in judicando: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4 comma 5 lett. f) d.m. 5 luglio 2012 – violazione e/o falsa applicazione del d.m. 5 luglio 2012 e dei punti 3.2.2 e 6 delle regole applicative – violazione e falsa applicazione dell’art. 6 l. 241/1991 - eccesso di potere per travisamento dei presupposti, illogicità, contraddittorietà, difetto di motivazione – difetto di istruttoria ».

4.5. In particolare, l’appellante:

- ripropone i motivi di censura del ricorso di primo grado non esaminati dal primo giudice;

- lamenta che aveva censurato il provvedimento del GSE in quanto, in forza dell’art. 4, comma 7 del D.M. 5 luglio 2012, limitatamente al primo registro, la graduatoria è formata applicando, in ordine gerarchico, come primo criterio la precedenza della data di entrata in esercizio e, successivamente, i criteri di cui al comma 5; quindi l’applicazione dei criteri di priorità sarebbe stata necessaria solo ed esclusivamente nel caso (non verificatosi) in cui gli impianti richiedenti l’iscrizione avessero superato i limiti massimi di costo indicativo cumulato annuo degli incentivi;

- nel caso di specie, non essendo stato superato, e neppure raggiunto, il predetto limite, il medesimo criterio di priorità ai fini dell’ordine gerarchico non era stato applicato;

- a fronte dell’oggetto della controversia come sopra delineato, il giudice di primo grado avrebbe omesso di pronunciarsi su tutti gli specifici profili di doglianza contenuti nel ricorso, avendo statuito con riguardo a una fattispecie diversa da quella oggetto di causa (attribuzione del premio del 10% di cui all’art. 14, comma 1, lett. d) D.M. 5 maggio 2011 - IV Conto Energia, mentre il caso di specie è relativo all’accesso ai meccanismi di incentivazione di cui al V Conto Energia);

- il ricorrente non aveva contestato il potere del GSE di prevedere il requisito della realizzazione di tutte le componenti in Paesi UE/SEE, ma aveva rilevato che, con riguardo al 1° Registro, la graduatoria doveva essere formata applicando, in ordine gerarchico, come primo criterio, quello della precedenza (rispetto alla data della domanda) di entrata in esercizio e, soltanto in via eventuale e successiva, gli ulteriori criteri di cui al comma 5;

- contrariamente a quanto si legge nella sentenza appellata, la data di entrata in esercizio dell’impianto del ricorrente è quella del 17 settembre 2012 e non, come erroneamente indicato nella sentenza, 30.06.2011;

- le modifiche intervenute nel dicembre 2011 sul Quarto Conto Energia riguardano la maggiorazione tariffaria e non i requisiti di ammissione alle tariffe incentivanti e, pertanto, non sono riferibili alla fattispecie oggetto di causa;

- i precedenti giurisprudenziali in tema di autoresponsabilità sono assimilati erroneamente ed impropriamente al caso di specie in quanto le fattispecie esaminate attengono per lo più a casi nei quali la falsa dichiarazione ai sensi della lex specialis incideva sull’ammissione al beneficio delle tariffe incentivanti;

- il GSE doveva procedere ad una apposita valutazione – nel caso di specie, non svolta – sulla rilevanza di tali violazioni e non procedere direttamente e automaticamente al rigetto dell’istanza;

- la dichiarazione relativa al criterio di cui alla lett. lett. d) dell’art. 4, comma 5, è consistita in un mero errore compilativo privo di finalità e idoneità ingannatoria;

- quanto alla seconda questione posta a base dell’esclusione, occorreva che il GSE attivasse il soccorso istruttorio.

5. Si sono costituite in giudizio il G.S.E. ed i Ministeri intimati.

6. Il GSE e l’appellante hanno prodotto memorie e repliche.

6.1. In particolare, il GSE ha eccepito l’inammissibilità dei motivi di ricorso che ripropongono testualmente i motivi di primo grado, già rigettati dal T.A.R., e l’infondatezza dell’appello; osserva come l’ampio richiamo operato dal T.A.R. alle Regole Applicative sul Quarto Conto Energia sia stato finalizzato a respingere la domanda, promossa in via subordinata, di annullamento dell’art. 4, comma 5, lett. d) del D.M. 5 luglio 2012, formulata dalla Ditta Podda con il quinto motivo di ricorso. Infatti, diversamente da come sostenuto dall’appellante, il criterio premiale dell’utilizzo di componenti di esclusiva provenienza UE/SEE non è stato introdotto dal Quinto Conto Energia, essendo già previsto nel Quarto Conto Energia.

Per cui la digressione operata dal Giudice di prime cure con riferimento all’art. 14 del D.M. 5 maggio 2011, nonché al par. n. 4.5.1.1. delle Regole Applicative di cui al Quarto Conto Energia, è servita proprio a chiarire che il D.M. 5 luglio 2012 non ha introdotto una disposizione dotata di innovatività e che pertanto nessuna lesione del legittimo affidamento o della buona fede poteva essere invocata dalla Ditta Podda.

6.2. Prive di pregio sarebbero le ulteriori contestazioni mosse dall’appellante in merito a presunte “inesattezze” contenute nella sentenza gravata, che consistono in meri errori materiali, peraltro totalmente ininfluenti ai fini della controversia.

6.3. Quanto al soccorso istruttorio, il GSE aveva provveduto, nei termini indicati anche dal par. 3.2.2. delle Regole applicative sul Quinto Conto Energia, a richiedere le integrazioni documentali resesi necessarie, fermo restando che la giurisprudenza ha espressamente escluso che possa farsi ricorso a tale istituto rispetto ad una procedura, come quella in esame, dal carattere massivo e scandita da termini perentori.

7. L’appellante con memoria di replica ha svolto ampie difese.

8. All’udienza pubblica del 28 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

9. Il Collegio ritiene il ricorso in primo grado inammissibile, questione in ordine alla quale non è stato possibile dare avviso ex 73 c.p.a. alle parti, non comparse, stante la richiesta di passaggio in decisione depositata sia dall’appellante e dal GSE.

9.1. Preliminarmente, si deve rilevare che, per pacifica giurisprudenza (per tutte cfr. C.G.A., sez. giur., 27 ottobre 2021, n. 969, che richiama C.d.S., sez. V, 22 luglio 2019 n. 5116; Consiglio di Stato sez. II, 26/9/2022 n.8263), sussiste il potere del giudice di appello di rilevare ex officio la esistenza dei presupposti e delle condizioni per la proposizione del ricorso di primo grado, non potendo ritenersi che sul punto si possa formare un giudicato implicito; ben può, quindi, il giudice d'appello porre a fondamento della propria decisione questioni processuali e sostanziali rilevabili anche d'ufficio, quali quelle di irricevibilità, inammissibilità ovvero di improcedibilità.

10. Ciò posto, il Collegio rileva che con recentissima decisione (n. 943/2025 del 6/2/2025, assunta nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2025) questa Sezione si è occupata di analogo gravame, riferito ad una esclusione comminata per la medesima ragione alla base del provvedimento impugnato in primo grado dalla odierna appellante ed in ottemperanza al medesimo Bando pubblico del 19 agosto 2012 per l’iscrizione al Registro degli impianti fotovoltaici di cui al DM 5 luglio 2012 - Codice identificativo della procedura: FTV 1-2012.

10.1. Con tale decisione la Sezione ha rilevato quanto segue:

< 7.1. Occorre premettere che la procedura alla quale ha concorso l’appellante è stata disciplinata dal “Bando pubblico per l’iscrizione al Registro degli impianti fotovoltaici di cui al DM 5 luglio 2012” del 19 agosto 2012 (prodotto in giudizio dal GSE quale documento n.10 sia del fascicolo di primo grado che in quello di appello), che ha dettato i criteri, le modalità e i termini per la presentazione delle richieste di iscrizione al Registro.

Il bando, alla rubrica “Formazione della graduatoria” ha così testualmente stabilito:

“La graduatoria è formata sulla base dei dati dichiarati dai Soggetti Responsabili, ai sensi dell’art. 47 del D.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445, nella consapevolezza delle sanzioni penali e amministrative previste dal medesimo DPR e dall’art. 23 del D.lgs. 28/11, in caso di dichiarazioni false o mendaci e di invio di dati o documenti non veritieri, ciò anche in riferimento all’attestazione del ricorrere delle condizioni costituenti criteri di priorità.

La graduatoria è redatta applicando, in ordine gerarchico, i criteri di priorità indicati all’art. 4 del Decreto, elencati nel seguito:

a) impianti realizzati su edifici dal cui attestato di certificazione energetica risulti la miglior classe energetica, che comunque deve risultare D o superiore, con moduli installati in sostituzione di coperture su cui è operata la completa rimozione dell’eternit o dell’amianto;

b) impianti su edifici dal cui attestato di certificazione energetica risulti la miglior classe energetica, che comunque deve risultare D o superiore;

c) impianti su edifici con moduli installati in sostituzione di coperture su cui è operata la completa rimozione dell’eternit o dell’amianto;

d) impianti con componenti principali realizzati unicamente all’interno di un Paese che risulti membro dell’UE/SEE;

e) impianti ubicati, nell’ordine, su:

- siti contaminati come definiti dall’articolo 240 D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e successive modificazioni, sempreché l’area dei moduli fotovoltaici sia non superiore a quella dei terreni non contaminati o messi in sicurezza, ovvero i moduli siano collocati sui tetti degli edifici insistenti sul sito medesimo;

- su terreni nella disponibilità del demanio militare;

- su discariche esaurite per le quali è stata comunicata la chiusura ai sensi dell’articolo 12, comma 3 del decreto legislativo n. 36 del 2003;

- su cave dismesse;

- su miniere esaurite;

f) impianti di potenza non superiore a 200 kW, asserviti ad attività produttive;

g) impianti realizzati, nell’ordine:

- su edifici;

- su serre;

- su pergole;

- su tettoie;

- su pensiline;

- su barriere acustiche;

h) altri impianti che rispettino i requisiti di cui all’art.7 del Decreto.

Limitatamente al Registro di cui al presente Bando la graduatoria è formata applicando, quale primo criterio di priorità, la precedenza della data di entrata in esercizio dell’impianto, dichiarata dal Soggetto Responsabile ai sensi dell’art. 47 del D.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445, nella consapevolezza anche delle sanzioni di cui all’art. 23 del D.lgs. 28/11.

omissis”.

Dalla piana lettura della disposizione si evince che i candidati erano tenuti a presentare dichiarazioni con riferimento ai vari criteri di priorità indicati per la formazione della graduatoria, fermo restando che in sede di primo Registro è stato anteposto agli altri criteri quello di precedenza nell’attivazione dell’impianto. Ma tutti gli altri criteri sarebbero stati utilizzati, per come previsto dal bando, a seguire il primo, di guisa che risulta evidente l’obbligo di presentare dichiarazioni veritiere, come rimarcato nel primo capoverso (“…nella consapevolezza delle sanzioni penali e amministrative previste dal medesimo DPR e dall’art. 23 del D.lgs. 28/11, in caso di dichiarazioni false o mendaci e di invio di dati o documenti non veritieri, ciò anche in riferimento all’attestazione del ricorrere delle condizioni costituenti criteri di priorità”).

7.2. Quanto alle conseguenze della presentazione di dichiarazioni non veritiere, viene in rilievo la rubrica “Verifiche e controlli”, ove il bando ha così stabilito:

“La richiesta di iscrizione al Registro dà avvio alla procedura di richiesta delle tariffe incentivanti di cui è elemento costitutivo e parte integrante.

Le dichiarazioni rese in tale contesto ricadono nell’ambito di applicazione dell’art.23 del D.lgs. 28/11.

Ai sensi dell’art. 71 del D.P.R. n. 445/00 e dell’art. 42 del D.lgs. 28/11, il GSE si riserva di verificare, in ogni momento, anche nel corso della procedura di iscrizione al Registro, la veridicità dei dati e delle informazioni contenute nelle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà rese dai Soggetti Responsabili.

Al riguardo, fatte salve le sanzioni penali di cui all’art. 76 del D.P.R. 445/00 e amministrative di cui all'art. 23 del D.lgs. 28/11, qualora dal controllo emerga la non veridicità del contenuto delle dichiarazioni, l’impianto per il quale le stesse siano state rese:

- è escluso dalla graduatoria, nel caso di pubblicazione non ancora avvenuta;

- decade, in caso di controllo effettuato successivamente alla pubblicazione”.

Dal combinato disposto delle richiamate previsioni del bando, risultava chiaro che gli interessati dovessero presentare dichiarazioni veritiere, anche con riferimento ai vari criteri di priorità, e ciò a pena di esclusione/decadenza.

Con conseguente irrilevanza della eventualità che, in sede di redazione della graduatoria, di fatto non venissero in rilievo i criteri di priorità, come avvenuto nel caso in questione, essendo state le risorse sufficienti a coprire le istanze che sono state quindi graduate solo in base al criterio della precedenza nell’attivazione dell’impianto.

7.3. Alla stregua delle considerazioni fin qui svolte, risulta fondata l’osservazione del Gestore, il quale rimarca come, in presenza di una dichiarazione non veritiera, l’esclusione/decadenza costituisse approdo obbligato, sulla base del vincolo all’attività procedimentale chiaramente discendente dal bando, non impugnato dall’interessata.

8. Tutte le censure rivolte all’operato del Gestore risultano irrilevanti, alla stregua dell’inoppugnabilità del bando, che ha imposto al Gestore il provvedimento espulsivo nell’ipotesi di constatata presentazione di una dichiarazione non veritiera, anche se attinente ad uno o più dei criteri di priorità ed anche in caso di mancato utilizzo, in concreto, di tali criteri. L’eventuale sproporzione o irragionevolezza della sanzione espulsiva avrebbe dovuto essere rivolta avverso la chiara e tassativa prescrizione del bando che, costituendo la lex specialis della procedura, non era certo disapplicabile dall’amministrazione, stante il principio dell'autovincolo, mediante le regole indicate nel bando, nell'esercizio delle potestà connesse alla conduzione della procedura selettiva >.

10.2. Per inciso, la richiamata sentenza n.943/2025 ha altresì ritenuto infondate le censure, richiamando l’orientamento di questa Sezione (sentenza n. 5576/2022) circa il rilievo decadenziale dei benefici in caso di non corrispondenza al vero dei dati dichiarati, giacché in un sistema basato sulle autodichiarazioni la funzionalità delle operazioni, le esigenze di celerità procedimentale e di parità di trattamento nonché il principio di autoresponsabilità impongono un onere di veritiera dichiarazione di tutti i dati in possesso dell’interessato. Non ha alcun rilievo il profilo della colpa, essendo dirimente, in materia di autodichiarazione, il dato oggettivo della difformità tra quanto dichiarato e la realtà.

Inoltre, si è avuta occasione di precisare che l’autonomo rilievo conferito dalla disciplina al dato oggettivo della difformità tra quanto dichiarato e gli elementi di fatto su cui ricade la dichiarazione comporta il carattere necessitato del provvedimento del GSE, alla luce della primazia dell’interesse pubblico al regolare e proficuo funzionamento del sistema delle autodichiarazioni rispetto all’interesse del privato (Consiglio di Stato, sez. II, sent. n.280/2024).

La decisione n.943/2025, poi, ha richiamato, in tema di dichiarazioni non veritiere e requisito di priorità e motivazione, la sentenza n. 4384/2024 con la quale questa Sezione ha chiarito come sia priva di rilievo la circostanza che la dichiarazione non veritiera si sia rivelata in concreto innocua o priva di effettivi vantaggi concreti, poiché la normativa di riferimento, ispirata ad un rigore giustificato dalla peculiare materia (si tratta di incentivi pubblici di rilevante entità che comportano l’esborso di risorse finanziarie pubbliche per loro natura limitate), pone particolare enfasi sulle difformità circa le informazioni rilevanti ai fini della ammissione al beneficio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 dicembre 2019, n. 8442). Per consolidato orientamento giurisprudenziale, inoltre, nelle procedure selettive, anche ai fini del riconoscimento dei benefici economici, il c.d. falso innocuo è istituto insussistente in quanto la veridicità e completezza delle dichiarazioni è un valore da perseguire perché consente, anche in ossequio ai principi di buon andamento e di imparzialità, la celere decisione in ordine all’ammissibilità della domanda; pertanto, una dichiarazione che è inaffidabile perché, al di là dell’elemento soggettivo sottostante, è falsa o incompleta, deve ritenersi già di per sé stessa lesiva degli interessi considerati dalla norma, a prescindere dal fatto che l’impresa meriti sostanzialmente di partecipare (cfr., Cons. Stato sez. III 4913 del 17/05/2023 e la giurisprudenza ivi richiamata).

11. Il Collegio ritiene comunque dirimente il profilo in rito sopra richiamato, non essendo stato impugnato in primo grado il bando, relativo all’iscrizione nel registro, che ha disciplinato la graduatoria all’inserimento nella quale aspirava l’appellante.

Per pacifica giurisprudenza ( ex multis Consiglio di Stato sez. V, 06/12/2023, n.10587) nel processo amministrativo il generico richiamo, nell'epigrafe del ricorso, alla richiesta di annullamento degli atti presupposti, connessi e conseguenti, o la mera citazione di un atto nel corpo del ricorso stesso non sono sufficienti a radicarne l'impugnazione, in quanto i provvedimenti impugnati devono essere puntualmente inseriti nell'oggetto della domanda e a questi devono essere direttamente collegate le specifiche censure; ciò perché solo l'inequivoca indicazione del petitum dell'azione di annullamento consente alle controparti la piena esplicazione del loro diritto di difesa.

Nel caso in esame viene in rilievo lo stesso bando esaminato nella sentenza n.943/2025 e quindi anche in questo caso deve rilevarsi che, discendendo dal bando l’onere per gli interessati di presentare dichiarazioni veritiere, anche con riferimento ai vari criteri di priorità, e ciò a pena di esclusione/decadenza, con conseguente irrilevanza della eventualità che, in sede di redazione della graduatoria, di fatto non venissero in rilievo i criteri di priorità, nel caso in questione l’esclusione/decadenza costituisse approdo obbligato, sulla base del vincolo all’attività procedimentale discendente dal bando, non impugnato dall’interessata.

Sicché tutte le censure rivolte all’operato del Gestore risultano irrilevanti, alla stregua dell’inoppugnabilità del bando, che ha imposto al Gestore il provvedimento espulsivo nell’ipotesi di constatata presentazione di una dichiarazione non veritiera, anche se attinente ad uno o più dei criteri di priorità ed anche in caso di mancato utilizzo, in concreto, di tali criteri. Tutte le censure, infatti, avrebbero dovuto essere rivolta avverso la chiara e tassativa prescrizione del bando che, costituendo la lex specialis della procedura, non era certo disapplicabile dall’amministrazione, stante il principio dell'autovincolo, mediante le regole indicate nel bando, nell'esercizio delle potestà connesse alla conduzione della procedura selettiva.

12. Per la medesima ragione, il ricorso risulta inammissibile per carenza di interesse nella parte in cui investe le norme regolamentari generali (il D.M. 5 luglio 2012, le Regole applicative e gli altri atti presupposti), dal cui ipotetico annullamento nessun vantaggio perverrebbe all’interessato, in carenza di impugnazione del bando, il che esime il Collegio dall’indugiare sulle questioni di legittimità sollevate in primo grado ed in appello.

Il bando pubblico non può essere mai disapplicato, a prescindere dal tipo di illegittimità denunciata, non essendo un atto a valenza normativa, come invece i regolamenti, per i quali vale il principio della disapplicazione, ma ha natura di atto amministrativo generale, e il giudice amministrativo non ha il potere di disapplicare atti amministrativi non aventi valenza regolamentare (Consiglio di Stato sez. VI, 30/9/2008, n.4699; sez. V, 22/03/2016, n.1173), anche a pena di elusione dei termini di decadenza di cui oggi al c.p.a.

12.1. Anche la Corte UE riconosce il principio dell’autonomia processuale degli Stati membri, ribadendo l’importanza che riveste, sia nell’ordinamento giuridico dell’Unione che negli ordinamenti giuridici nazionali, il principio di stabilità del diritto e dei rapporti giuridici e una buona amministrazione della giustizia (Corte di giustizia UE, 10 luglio 2014, C-213/13), legittimandosi la fissazione di termini di ricorso a pena di decadenza (Corte di giustizia UE, 14 settembre 2017, C-184/16, § 60; 17 novembre 2016, C-348/14, § 41; 16 gennaio 2014, C-429/12, § 29; 18 ottobre 2012, C-603/10, § 23; 15 aprile 2010, C-542/08, § 28; 6 ottobre 2009, C-40/08, §§ 41-43; 24 marzo 2009, C-445/06, § 32; 16 luglio 2009, C-69/08, § 45; 19 settembre 2006, C-392/04 e C-422/04, § 57; 24 settembre 2002, C-255/00, 34-35; 11 luglio 2002, C-62/00, § 34-35; 17 novembre 1998, C-228/96, § 19; 2 dicembre 1997, C-188/95, §§ 48-49; 17 luglio 1997 C-90/94, §§ 46-49; 25 luglio 1991 C-208/90, § 16; 16 dicembre 1976 C-33/76, § 5; 16 dicembre 1976 C-45/76, §§ 17-18).

La Corte di giustizia ha, tra l’altro:

– affermato, persino in un settore connotato da relazioni asimmetriche, quale è quello della tutela dei consumatori, che il rispetto del principio di effettività non può giungere al punto di esigere che un giudice nazionale debba compensare un’omissione procedurale di una parte o supplire integralmente alla completa passività della parte interessata (Corte di giustizia UE, 6 ottobre 2009, C-40/08, § 47; Corte di giustizia UE, 17 maggio 2022 C-693/19 e C-831/19, § 58; 1 ottobre 2015 C-32/14, § 62);

– affermato che, purché siano rispettati i suddetti principi di equivalenza ed effettività, non contrasta con il diritto eurounitario “ il principio di diritto nazionale secondo il quale in un procedimento civile il potere o dovere del giudice di sollevare motivi d'ufficio è limitato dall'obbligo per lo stesso di attenersi all'oggetto della lite e di basare la sua pronuncia sui fatti che gli sono stati presentati ”. Secondo la Corte di giustizia UE, “ tale limitazione è giustificata dal principio secondo il quale l'iniziativa di un processo spetta alle parti, e il giudice può agire d'ufficio solo in casi eccezionali in cui il pubblico interesse esige il suo impulso. Questo principio attua concezioni condivise dalla maggior parte degli Stati membri quanto ai rapporti fra lo Stato e il singolo, tutela i diritti della difesa e garantisce il regolare svolgimento del procedimento, in particolare preservandolo dai ritardi dovuti alla valutazione dei motivi nuovi ” (Corte di giustizia UE, 14 dicembre 1995, C-420/93 e C-431/93, §§ 20 e 21).

12.2. Tanto esime questo giudice dall’indugiare nell’esame delle censure sollevate avverso gli atti regolamentari sopra richiamati.

13. La presente decisione è stata assunta tenendo conto dell'ormai consolidato "principio della ragione più liquida", corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015 n. 5 nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014 n. 26242), e le questioni sopra vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , Consiglio di Stato sez. II, 18/01/2023 n.640 e giur. ivi richiamata), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

14. Le specifiche circostanze inerenti al ricorso in esame costituiscono elementi che militano per l'applicazione dell'art. 92 c.p.c., come richiamato espressamente dall'art. 26, comma 1, c.p.a. e depongono per la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in riforma della sentenza appellata dichiara inammissibile il ricorso di primo grado.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dell’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Stella Boscarino	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.