Pubblicato il 17/02/2025

N. 01293/2025REG.PROV.COLL.

N. 07965/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7965 del 2024, proposto dalla società -OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Tommaso Marchese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di -OMISSIS-, costituito in giudizio, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Serena Cancellara, Paolo Borrelli e Fabio Civitarese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo, sede di Pescara n. 185/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista la memoria di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-, depositata in data 26.11.2024;

Vista la memoria della GM in data, 30.12.2024;

vista la replica del Comune di -OMISSIS- in data 9.1.2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il Cons. Antonio Massimo Marra e sentiti i difensori delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio concerne la verifica della legittimità o meno dell’ordinanza contingibile e urgente n. 36 del 14 settembre 2022, emessa ex artt. 50, comma 5, e 54, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, a mezzo della quale il Sindaco del Comune di -OMISSIS- – anche in base alla relazione dei N.A.S. n. -OMISSIS-del 30 agosto 2022 - ha disposto la chiusura dell’attività residenziale, erogante servizi alla persona denominata “Residenza -OMISSIS-”, sul presupposto, che sarebbe mancata l’autorizzazione provvisoria al funzionamento, ai fini di tutelare la salute e la sicurezza dei soggetti ospitati, non autosufficienti.

2. Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, sede di Pescara, con sentenza n. 185 emessa nella camera di consiglio del 24 maggio 2024, ha respinto il ricorso n. 336/2022 proposto dalla odierna appellante, società -OMISSIS- ritenendo sussistenti i presupposti per l’assunzione dell’ordinanza contingibile e urgente impugnata - in uno all’ordinanza di conferma, con prima proroga - sull’assorbente presupposto sia del surrichimato verbale dei NAS del 27 agosto 2022, sia della successiva relazione, riportata nelle premesse del provvedimento gravato, là dove sono evidenziate talune criticità tra cui: …“la presenza di stanze di accoglienza sottodimensionate rispetto ai soggetti ospitati, oltre all’assenza di un atto di autorizzazione per l’attività svolta nella residenza”.

3. Avverso tale sentenza, che ha respinto tutte le censure da essa proposte in primo grado, GM ha proposto appello avanti a questo Consiglio di Stato e, nell’affermarne l’erroneità con due articolati motivi, ne ha chiesto, previa sospensione dell’esecutività, la riforma, con il conseguente annullamento degli atti gravati in prime cure.

3.1. Si è costituito in giudizio il Comune di -OMISSIS-, per chiedere la reiezione dell’appello.

3.2. Con l’ordinanza n. -OMISSIS-del 11 novembre 2024, la Sezione ha accolto la domanda incidentale di sospensione proposta dall’appellante, ai sensi dell’art. 98 c.p.a.

3.3. Infine, nella pubblica udienza del 30 gennaio 2025, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

4. L’appello di GM risulta fondato.

4.1. Con un primo motivo si denuncia l’erroneità della sentenza, là dove il primo giudice, ha respinto la censura di violazione degli artt. 50, comma 5, e 54 del Decreto Legislativo 18.8.2000, n. 267, sul rilievo della denunciata insistenza dei presupposti posti a sostegno dell’ordinanza contingibile impugnata.

4.2. L’odierna appellante sostiene, con dovizia di argomentazioni, che nell’ordinanza gravata, non è stata, data compiuta dimostrazione dei prescritti presupposti, quali: i.) la situazione di pericolo, connotata da attualità e gravità, ovvero, di un rischio concreto di un danno grave e imminente per l’incolumità dei pazienti della struttura; ii.) la contingibilità, intesa come impossibilità di fronteggiare la situazione di grave pericolo, utilizzando gli strumenti ordinari previsti dall’ordinamento; iii.) la temporaneità degli effetti prodotti dai gravati provvedimenti sindacali.

4.3. L’appellante contesta fermamente, l’interpretazione data dal Tribunale, perché sostiene che, né il “verbale dei NAS del 27 agosto 2022”, né la “successiva relazione, riportata nelle premesse del

provvedimento del 14 settembre 2022” avrebbero delineato l’esistenza di un grave pericolo in grado di minacciare l’incolumità e/o la salute degli ospiti della struttura. Così come la circostanza, stigmatizzata dal primo giudice, relativa alla presenza di stanze “sottodimensionate”, che non sarebbe stata espressamente richiamata nell’ordinanza impugnata e, in ogni caso, non avrebbe potuto giustificare ex se , come chiarito in giurisprudenza, il presupposto per ritenere sussistente i l pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento (Consiglio di Stato, Sez. VII, 2.1.2024, n. 5).

4.4. E del resto, sostiene ancora GM, il Sindaco di -OMISSIS-, anziché porre l’accento sui presupposti giustificanti il potere extra ordinem, ha stigmatizzato essenzialmente la assenza dell’autorizzazione “provvisoria”, per cui a dire dell’appellante avrebbe potuto sì procedere ma mediante l’esercizio del distinto potere previsto dalla legge Regionale n. 2/2005, per la verifica dei requisiti autorizzatori, previo necessario confronto con la società ricorrente.

5. Il motivo deve essere accolto.

5.1. Osserva anzitutto il Collegio che la legge regionale n. 2 4.1.2005, recante: “Disciplina delle autorizzazioni al funzionamento e dell'accreditamento di soggetti eroganti servizi alla persona”, disciplina in particolare all’art. 8, la procedura per l’accreditamento, demandando alla Giunta regionale, con proprio atto di organizzazione, le procedure e le modalità per la richiesta e per il riconoscimento dello status di soggetto accreditato a norma della presente legge. L’art. 15, intitolato: “violazioni” prevede, ancora, che: “La gestione di un servizio ovvero di una struttura socio-assistenziale, socio-sanitaria o socio-educativa, priva della necessaria autorizzazione al funzionamento di cui all'art. 5 della presente legge, configura "abusivo esercizio" ai sensi dell'art. 348 del Codice penale e dà luogo alla immediata cessazione dell'attività. Costituisce causa di revoca ovvero di sospensione della autorizzazione, in relazione alla gravità della violazione, la cui entità è definita dal regolamento regionale di cui all'art. 5, ogni variazione apportata al servizio o alla struttura che configuri difformità rispetto al contenuto del provvedimento autorizzatorio”.

5.2. Se così è, come bene ha inteso la difesa appellante, nella lettura complessiva e ragionevole delle su riportate disposizioni si spiega anche perché il Comune avrebbe dovuto, esercitare i poteri – tipici e nominati – previsti dalla vista Legge n. 2/2005, i cui presupposti sono distinti da quelli, invece, esercitati con l’adozione dell’ordinanza impugnata.

5.3. Del resto va ricordato che le ordinanze di necessità e urgenza sono espressione di un potere amministrativo extra ordinem , volto a fronteggiare situazioni di urgente necessità: esse postulano, pertanto, l'impossibilità o l'inutilità del ricorso agli strumenti ordinari previsti dalla legislazione vigente, a fronte della necessità di fronteggiare una situazione, non tipizzata dalla legge, di pericolo concreto, o anche solo potenziale, secondo quanto di seguito specificato; la sussistenza di tale pericolo deve emergere da un'istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi ( ex multis Cons. Stato Sez. V, Sent., 10-11-2022, n. 9846). Analogamente, i presupposti che consentono il legittimo esercizio del potere di ordinanza ex art. 54 del D.lgs. n. 267 del 2000 sono quelli (i) della contingibilità, intesa nell'accezione di necessità che implica l'insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo, oppure nella inadeguatezza di quelli esistenti a fronteggiare il pericolo in maniera adeguata e tempestiva; nonché (ii) dell'urgenza, consistente nella materiale impossibilità di differire l'intervento ad altra data e dell'interesse pubblico da salvaguardare (Cons. Stato Sez. IV, 25/03/2022, n. 2193).

5.4. Alla luce delle suindicate coordinate ermeneutiche il ricorso deve essere accolto, tenuto conto della insussistenza dei presupposti posti a base dell’ordinanza impugnata, specie sotto il profilo dell'urgenza, consistente “nella materiale impossibilità di differire l'intervento ad altra data e dell'interesse pubblico da salvaguardare”, avendo l’amministrazione accordato alla società appellante le su viste proroghe.

5.5. In conclusione l’appello deve essere accolto fermo restando ferme le ulteriori e diverse determinazioni che l’amministrazione vorrà adottare.

6. La peculiarità delle questioni sottese all’appello giustifica la compensazione delle spese e degli onorari del giudizio del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla la sentenza impugnata.

Compensa tra le parti in causa le spese e gli onorari del doppio grado di giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Stefania Santoleri, Presidente FF

Giovanni Pescatore, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonio Massimo Marra	Stefania Santoleri

IL SEGRETARIO