Pubblicato il 12/03/2026

N. 02046/2026REG.PROV.COLL.

N. 05971/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5971 del 2023, proposto dai signori CO NA, OR NI, QU BA, US CE, NO RA, IM IO, CE TA, GI ET, LE ZA, EN AN, ET NO, AR CO, IM SA, NI NA, IO TO, PA TR, TO TI, IE ET, NI OL, US BE, NI EV, TO ZI, BR UC, AR NI, IO BE, NI LL, IE OL, FL PP, IA NO, AN LI, CO OR, IE CA, IO ST, RA NC, IO UA, NL NO, RO GA, IG TT, AR IV, NI NO, AN ON, IO TO, rappresentati e difesi dall'avvocato Ezio Maria Zuppardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della difesa, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione prima stralcio, 28 dicembre 2022 n. 17723, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 il consigliere IN DE e udito per gli appellanti l’avvocato Francesco Mangazzo su delega dell’avvocato Ezio Maria Zuppardo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio è la nota del Ministero della difesa n. M_D ARM004/0050206 del 28 settembre 2016, avente ad oggetto il diniego di riconoscimento dell’indennità di trasferimento di cui all’art. 1 della legge 29 marzo 2001 n.86 e dell’indennità di prima sistemazione di cui all’art. 21 della legge 18 dicembre 1973 n. 836.

2. I fatti rilevanti al fine del decidere, come emergenti dalla documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e dalle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, sono di seguito esposti.

2.1. Gli odierni appellanti sono tutti militari dell’Aeronautica militare che hanno prestato servizio presso il 1° deposito centrale di Monterotondo, alcuni fino al 1° marzo 2014 ed altri fino al 1° gennaio 2016.

2.2. A seguito della soppressione della sede di Monterotondo, con provvedimento del 24 febbraio 2014 la Direzione per l’impiego del personale militare dell’Aeronautica (DIPMA) disponeva il trasferimento d’autorità dei militari in questione presso varie sedi (tra cui, il centro logistico polivalente di Guidonia, il comando logistico 1° divisione di Pratica di Mare, il centro tecnico rifornimenti di Fiumicino, il comando aeroporto/q.g. del c.s.a. di Roma Centocelle, ecc.: cfr. all. 1 al ricorso di primo grado). Il trasferimento veniva espressamente disposto “ senza oneri a carico dell’amministrazione ”, avendo i militari acconsentito al trasferimento senza indennità, sottoscrivendo l’apposita clausola inserita al punto n. 6 del modulo denominato “annesso II”, contenente la “ dichiarazione sedi di gradimento ”.

2.3. Con istanza del 19 settembre 2016 gli interessati chiedevano il riconoscimento delle indennità previste dalla legge n. 86 del 2001 e dalla legge n. 836 del 1973.

2.4. Con provvedimento del 28 settembre 2016 DIPMA, in riscontro all’istanza presentata, confermava il provvedimento del 24 febbraio 2014.

3. Con ricorso di primo grado i richiedenti impugnavano il provvedimento del 28 settembre 2026, articolando il seguente motivo di gravame (esteso da pag. 6 a pag. 12):

VIOLAZIONE E FALSA E MANCATA APPLICAZIONE DELLA L. 86/2001 (ex legge 100/87) L. 836/73 e L. 417/78, nonché di cui al DPR. 163/02. VIOLAZIONE DELL'ART. 3 DELLA L. 241/90 DIFETTO DI MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE DEI PRINCIPI DI EQUITA' E RAGIONEVOLEZZA.

4. Il T.a.r. per il Lazio, sezione prima stralcio, con sentenza 28 dicembre 2022 n. 17723, respingeva il ricorso, compensando le spese di lite.

5. I ricorrenti hanno interposto appello, notificato in data 27 giugno 2023 e depositato in data 11 luglio 2023, articolando il seguente motivo di gravame (esteso da pag. 5 a pag. 11):

ERROR IN JUDICANDO. VIOLAZIONE, ERRATA E MANCATA APPLICAZIONE DELLA L. 86/2001 (EX LEGGE 100/87) L. 836/73 E L. 417/78, NONCHÉ DI CUI AL DPR 163/2002. ERRATA APPLICAZIONE DELL’ART. 1236 COD. CIV. PER NULLITA’ DELLA RINUNCIA. MOTIVAZIONE ERRONEA ED INCOMPLETA IN MEITO AD UN ARGOMENTO DECISIVO PER LA DELIBAZIONE DEL GRAVAME. ERRATA VALUTAZIONE ED IMPUTAZIONE DEL VALORE DI ACQUIESCENZA ALLE DICHIARAZIONI DEGLI APPELLANTI DI ADESIONE AL TRASFERIMENTO. MANCATA VALUTAZIONE DELLA VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI EQUITA’ E RAGIONEVOLEZZA.

6. In data 12 luglio 2023 si è costituito in resistenza il Ministero della difesa.

7. Nel corso del giudizio gli appellanti hanno depositato memoria, insistendo per l’accoglimento del gravame.

8. All’udienza pubblica del 24 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Ai fini di un corretto inquadramento giuridico-fattuale della vicenda, si richiamano sinteticamente la disciplina normativa e i principi giurisprudenziali in tema di indennità per trasferimento d’autorità.

10. Sul piano normativo, viene in rilievo l’art. 1 della legge 29 marzo 2001 n. 86 che reca:

a) una previsione generale, relativa al trasferimento d’autorità “ordinario”, ossia da una sede di servizio ad un’altra;

b) una previsione speciale e più restrittiva, relativa al trasferimento d’autorità “per soppressione o dislocazione di sede”.

11. In particolare, la citata disposizione sancisce:

a) che << al personale volontario coniugato e al personale in servizio permanente delle Forze armate, delle Forze di polizia ad ordinamento militare e civile e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, agli ufficiali e sottufficiali piloti di complemento in ferma dodecennale di cui al Codice dell'ordinamento militare emanato con decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (……) trasferiti d'autorità ad altra sede di servizio sita in un comune diverso da quello di provenienza, compete una indennità mensile pari a trenta diarie di missione in misura intera per i primi dodici mesi di permanenza ed in misura ridotta del 30 per cento per i secondi dodici mesi >>(comma 1);

b) che << l'indennità di cui al comma 1 nonché ogni altra indennità o rimborso previsti nei casi di trasferimento d'autorità non competono al personale trasferito ad altra sede di servizio limitrofa, anche se distante oltre dieci chilometri, a seguito della soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni >> (comma 1 bis , introdotto dall’art. 1, comma 163, l. 24 dicembre 2012, n. 228, c.d. legge di stabilità del 2013).

12. Sul piano giurisprudenziale, l’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, con le sentenze nn. 23 del 2011 e 1 del 2016, ha definito i confini applicativi dell’istituto sulla base di tre direttrici di analisi: ratio della previsione, elementi costitutivi del diritto, interesse sotteso al trasferimento d’autorità.

13. Sotto il primo profilo ( ratio della previsione), la finalità dell’istituto è stata ravvisata, storicamente, nell’esigenza di sovvenire ai disagi personali e familiari legati ai trasferimenti di sede di speciali categorie di personale statale (fisiologicamente destinato a frequenti avvicendamenti) e, in particolare, del personale militare – in relazione al quale il trasferimento d’autorità, assumendo la veste di un vero e proprio ordine militare ( ex art. 976 d.lgs. n. 66 del 15 marzo 2010, codice dell’ordinamento militare, c.m., che ha positivizzato il diritto vivente)- finisce per accentuarne l’onerosità quantomeno sotto il profilo giuridico.

14. Sotto il secondo profilo (elementi costitutivi del diritto), l’Adunanza plenaria ha chiarito che:

a) gli elementi costitutivi del diritto di credito alla corresponsione della indennità di trasferimento sono: a1) un provvedimento di trasferimento d’ufficio; a2) una distanza fra la vecchia e la nuova sede di oltre dieci chilometri; a3) l’ubicazione della nuova sede in un comune diverso;

b) il requisito della distanza chilometrica, pur non essendo contemplato dall’art. 1, l. n. 86 del 2001, rimane comunque necessario, al pari di quanto accadeva sotto la disciplina previgente (art.1, comma 1, della legge 10 marzo 1987, n. 100), perché la disposizione richiama, in modo esplicito, il trattamento economico di missione, il quale è tuttora subordinato, indiscutibilmente, al requisito della distanza minima di dieci chilometri;

c) l’art. 1 della legge 86 del 2001, nell’incrementare sensibilmente il trattamento economico collegato al trasferimento d’autorità, ha, tuttavia, introdotto una disciplina più restrittiva rispetto a quella precedente richiedendo, accanto alla distanza chilometrica superiore a dieci chilometri, l’ulteriore requisito costituito dal trasferimento in un diverso comune;

d) non viene in rilievo un provvedimento di trasferimento d’autorità e non sorge, di conseguenza, il diritto all’indennità in caso di assegnazione alla prima sede di servizio al termine del corso addestrativo (art. 976 c.m.), di assegnazione solo temporanea ad altra sede di servizio, ovvero, atteso il carattere novativo del rapporto, nel caso di superamento di concorso pubblico con il conferimento di posti di ruolo non rientranti nella quota riservata al personale militare già in servizio.

15. Sotto il terzo profilo (interesse sotteso al trasferimento), è qualificabile come “d’autorità” solo il trasferimento diretto a soddisfare in via primaria l’interesse pubblico. Per tale ragione, il trasferimento ad altra sede a seguito di soppressione o dislocazione della struttura, in quanto originato da una scelta esclusiva dell’amministrazione militare, integra un trasferimento d’ufficio e dà diritto alla relativa indennità a prescindere da qualunque clausola di gradimento o di accettazione da parte del militare, la quale rende irretrattabile l’individuazione della sede prescelta ma non incide sul diritto di credito (a percepire l’indennità) che scaturisce direttamente dalla legge al ricorrere di determinati presupposti.

16. Ne discende che- in applicazione del criterio ermeneutico illustrato dalle su menzionate Plenarie - il riconoscimento del beneficio economico non può prescindere dall’indagine in ordine alla natura dell’interesse sotteso alla movimentazione.

17. L’interesse esclusivo o primario dell’amministrazione qualifica, sul piano pubblicistico, il trasferimento come d’autorità ai sensi dell’art. 976, comma 2, c.m. e connota, sul piano privatistico, la causa concreta dell’attribuzione patrimoniale, ad esso inscindibilmente connessa, quale compensazione di un sacrificio aliunde imposto.

18. Sotto il profilo intertemporale, l’Adunanza plenaria n. 1 del 2016 ha chiarito che la previsione del comma 1 bis - che, in caso di soppressione o dislocazione della sede di provenienza, riconosce l’indennità solo al personale trasferito ad una sede non limitrofa, oltre che distante dieci chilometri- ha natura innovativa e si applica alle sole movimentazioni del personale posteriori alla data del 1 gennaio 2013, come disposto dall’ art. 1, comma 561, della legge n. 228 del 2012.

19. La giurisprudenza successiva ha declinato e specificato sul piano pratico-operativo i principi elaborati dall’Adunanza plenaria con riguardo:

a) alla distinzione in concreto tra trasferimento d’ufficio e trasferimento a domanda;

b) al criterio di calcolo della distanza chilometrica;

c) al significato da attribuire all’espressione “sede di servizio limitrofa” al fine del riconoscimento dell’indennità anche in caso di trasferimento per soppressione di sede ai sensi del comma 1 bis dell’art.1 l. 86/2001;

d) al riconoscimento dell’indennità in caso di trasferimento successivo al superamento di un concorso.

20. Sotto il profilo sub a), è stata precisato che, per stabilire se una determinata movimentazione abbia la natura di trasferimento d’autorità, non rilevano tanto o solo le modalità della stessa – ivi compreso l’eventuale consenso o gradimento manifestato dal dipendente - quanto piuttosto la finalità che con essa si mira a soddisfare, da identificarsi nella migliore organizzazione della struttura amministrativa (Cons. Stato, sez. I, n. 621 del 2024).

21. Sotto il profilo sub b), per il calcolo della distanza chilometrica oltre la quale spetta l’indennità l’orientamento maggioritario richiama il criterio della distanza tra le sedi dei reparti (o uffici) di appartenenza, da misurarsi in base all’ordinaria percorrenza stradale, in quanto ritenuto preferibile rispetto a quello della distanza tra le sedi comunali: il criterio della sede di servizio è, infatti, quello più coerente con la funzione di ristoro al disagio assolta dall’indennità in questione (Cons. Stato, sez. II, nn. 5741 del 2023, 2832 del 2020, 7605 del 2023, quest’ultima rimarca la maggiore coerenza del criterio della sede, rispetto a quello della casa comunale, con la previsione del comma 1 bis dell’art. 1 l. 83/2001 e con i principi espressi dall’Adunanza plenaria n. 1 del 2016).

22. Sotto il profilo sub c), premesso che la finalità della previsione del comma 1 bis introdotta dalla novella del 2012 è quella di restringere l’ambito applicativo dell’istituto in caso di trasferimento per soppressione o dislocazione di sede (cfr. Ad. plen. 1 del 2016, cit.), la giurisprudenza ha statuito, in stretta aderenza al dato letterale, che l’indennità può essere riconosciuta solo nel caso in cui la sede di destinazione non sia limitrofa a quella soppressa e sia, al contempo, distante da essa più di dieci chilometri.

23. Il riferimento alla “ sede di servizio limitrofa ”, inoltre, non deve intendersi nel senso di circoscrizione territoriale di competenza (Presidio, Tenenza, Compagnia etc.) confinante con un’altra- tenuto anche conto che, allo stato, non risulta esistente nell’ordinamento militare, a livello regolamentare o organizzativo, una individuazione o qualificazione delle sedi da considerare limitrofe - ma come sede posta in un comune limitrofo (Cons. Stato, sez. II, n. 11162 del 2023; sez. IV, n. 5467 del 2018, ove si evidenzia che <<le strutture di partenza e destinazione degli appellanti rientrano nella organizzazione operativa della Guardia di Finanza e non hanno una propria circoscrizione territoriale di competenza. Infatti, se la sede di servizio di cui al comma 1 bis citato fosse riferita alla circoscrizione territoriale di competenza, anziché essere riferita al Comune, ne deriverebbe un’inammissibile interpretatio abrogans dell’art. 1 della legge n. 86 del 2001, venendo di fatto meno ogni possibilità di attribuzione dell’indennità di trasferimento ai dipendenti di simile Corpo militare >>).

24. Il criterio contemplato dal comma 1 bis per i trasferimenti da “soppressione” è, quindi, identico a quello previsto dal comma 1 per i trasferimenti “ordinari”, ossia quello del comune in cui è ubicata la sede di servizio.

25. Tale criterio è preferibile per due ordini di ragioni: i) esso tratta in modo omogeneo situazioni analoghe e non introduce differenziazioni irragionevoli nell’ambito dei trasferimenti di autorità disciplinati dall’art.1, mentre, seguendo l’opposto orientamento basato sul carattere limitrofo dell’ufficio, il trasferimento d’autorità “ordinario” seguirebbe la regola dei “comuni differenti”, mentre il trasferimento d’autorità per soppressione del reparto seguirebbe la regola delle “circoscrizioni confinanti”; ii) il criterio della circoscrizione territoriale sarebbe praticabile solo nel caso di reparti aventi una ben definita circoscrizione di competenza (Cons. Stato, sez. II, n. 830 del 2025, sez. II, nn. 11162 e n. 743 del 2023).

26. Con riguardo al significato da assegnare al termine “limitrofo” -da riferire, come chiarito, al comune ove è ubicata la sede di servizio e non alla competenza territoriale dell’ufficio- ritiene il collegio che, sebbene la giurisprudenza sopra richiamata abbia in alcuni casi puntualizzato- peraltro, in via di mero obiter - che la sede limitrofa non debba intendersi necessariamente come confinante, avendo il primo aggettivo un senso più ampio del secondo che prescinde dalla mera continuità territoriale (Cons. Stato, sez. VI, n. 1293 del 2026, sez. II, n. 830 del 2025), lo stesso debba invece essere inteso, in stretta adesione alla sua origine etimologica, come “confinante”.

27. In altri termini, l’espressione, contenuta nel comma 1 bis , “ sede di servizio non limitrofa ” equivale a “ sede di servizio situata in un comune non confinante ”, avendo il legislatore utilizzato l’aggettivo limitrofo come sinonimo di confinante, in quanto ritenuto più appropriato, sul piano lessicale, per indicare la sede di servizio. Quest’ultima, infatti, non è contrassegnata, a differenza dell’ente territoriale, da confini geografici, ma da confini amministrativi, secondo l’ordinario riparto di competenza per territorio.

28. Il territorio e i suoi confini geografici sono, infatti, un elemento che identifica l’ente locale (artt. 5 e 114 Cost., art. 3 d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, testo unico enti locali, t.u.e.l.) e, fatte salve specifiche diposizioni normative, non la sede di servizio.

29. La sopra indicata opzione ermeneutica è coerente:

a) con il dato letterale poiché il termine “limitrofo” riferito al comune (ove è ubicata la sede) non può che riguardare il confine geografico;

b) con la ratio della previsione (subordinare il beneficio alla sussistenza di presupposti tassativi, in un’ottica restrittiva) poiché la distinzione tra “ sede non limitrofa ” e “ comune non confinante ” renderebbe evanescenti i presupposti dell’istituto (che, invece, l’Adunanza plenaria n. 1 del 2016 ha inteso specificare al § 5.4.1, proprio al fine di sgombrare il campo da incertezze applicative).

30. L’indennità deve essere corrisposta, pertanto, solo se il trasferimento (per soppressione del reparto) avviene in una sede di servizio che, oltre ad essere distante più di 10 chilometri, sia anche situata in un comune non confinante con quello che ospita la sede di provenienza (Cons. Stato, sez. II, nn. 11162 del 2023 e 6219 del 2023).

31. Quanto al profilo sub d), la giurisprudenza, sviluppando i principi espressi dall’Adunanza plenaria n. 1 del 2016 (§ 5.4.1 lett. b), ha escluso il diritto all’indennità allorché il passaggio al grado superiore, a cui consegue il trasferimento, discenda dal superamento di un concorso pubblico, con il conferimento di posti di ruolo non rientranti nella quota riservata al personale militare. In tali casi, infatti, ai fini di cui all’art. 1, comma 1, l. n. 86/2001, il superamento del concorso determina la novazione del rapporto di impiego e la successiva assegnazione di sede va qualificata propriamente come prima assegnazione, ai sensi dell’art. 976, comma 1, c. m., e non come trasferimento d’autorità (Cons. Stato, sez. II, n. 6567 del 2023, nn. 3580 e 7789 del 2021; sez. III, parere n. 2432 del 2002).

Viceversa, l’indennità deve essere riconosciuta nel caso in cui il trasferimento discenda dal superamento di un corso o concorso riservato o parzialmente riservato al personale militare (in quest’ultimo caso, a condizione che il posto in ruolo conseguito appartenga alla quota di riserva), non potendosi ravvisare, sempre ai fini di interesse, una soluzione di continuità tra il precedente e il nuovo servizio (Cons. Stato, sez. II, nn. 3968 del 2025, 875 e 10534 del 2023, 6838 del 2022, sez. III, parere n. 2432 del 2002).

32. Alla luce dei principi espressi dall’Adunanza plenaria e dell’elaborazione giurisprudenziale successiva è possibile enucleare le seguenti fattispecie in cui il diritto all’indennità non sorge:

a) in caso di prima assegnazione alla sede di servizio al termine del corso di formazione, ai sensi dell’art. 976 c.m., ovvero in caso di superamento di un concorso totalmente pubblico o di concorso parzialmente riservato con riguardo a posti non compresi nella riserva (Cons. Stato, sez. I, pareri nn. 876 del 2023 e 3968 del 2025);

b) in caso di trasferimento a seguito di una scelta libera e volontaria del militare, in quanto motivata da ragioni di natura personale, economica o professionale, quale la risposta ad un interpello, la domanda di impiego presso enti od organismi internazionali oppure l’adesione ad una procedura selettiva per il trasferimento ad una regione diversa da quella di servizio, senza indicazione precisa della sede (Cons. Stato, sez. I, n. 621 del 2024, sez. II, n. 810 del 2026, sez. II, n. 2151 del 2020);

c) nel caso di temporaneità dell’assegnazione (es. per l’assolvimento del mandato elettorale) che non determini un mutamento definitivo di sede (Ad. plen. 1 del 2016) ovvero nel caso in cui il trasferimento sia imposto direttamente dalla legge (configurando un atto dovuto per l’amministrazione) per ragioni riconducibili esclusivamente alla sfera del lavoratore, quale il trasferimento per incompatibilità elettorale (Cons. Stato, sez. II, n. 4841 del 2023, sez. I, parere n. 3156 del 2008, sez. IV, n. 2907 del 2005, fattispecie relative al personale della Polizia di Stato disciplinate dall’art. 53 d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335);

d) nel caso in cui al provvedimento di trasferimento non segua, per qualsivoglia ragione, l’effettiva concreta presa di servizio presso la sede di destinazione, sebbene il militare sia stato assunto, sul piano contabile ed ammnistrativo, in c.d. “forza effettiva” alla medesima (Cons. Stato, sez. I, parere n. 339 del 2024);

e) in caso di trasferimento per soppressione di sede successivamente al 1° gennaio 2013, allorché la sede di destinazione sia ubicata in comune confinante (cioè limitrofo) oppure, pur essendo ubicata in un comune non confinante (cioè non limitrofo), la distanza sia inferiore a dieci chilometri da calcolarsi secondo il criterio della distanza tra sedi;

f) in caso di trasferimento d’autorità “ordinario” allorché la sede di destinazione, pur ubicata in un comune diverso (confinante o non confinante), disti meno di dieci chilometri da quella di provenienza, da calcolarsi secondo il criterio della distanza tra sedi;

g) in via generale e residuale, in tutti i casi in cui il mutamento di sede non origini da una scelta esclusiva dell’amministrazione per la miglior cura dell’interesse pubblico, tendendo anche conto della causa concreta dell’indennità, la quale è un credito pecuniario di fonte legale volto alla compensazione del disagio per un trasferimento imposto e non un ausilio economico di stampo solidaristico, irragionevolmente garantito ai soli pubblici dipendenti in qualunque ipotesi di mutamento della sede lavorativa.

33. L’applicazione delle coordinate normative e giurisprudenziali sopra richiamate conducono all’accoglimento dell’appello nei termini di seguito precisati.

34. Non vi è dubbio che, nel caso di specie, venga in questione un trasferimento d’autorità e non un trasferimento a domanda, atteso che:

a) la movimentazione dei ricorrenti è motivata esclusivamente con riguardo all’intervenuta soppressione della sede di Monterotondo;

b) il provvedimento del 24 febbraio 2014 qualifica il trasferimento come “d’autorità”;

c) a nulla rileva che gli interessati abbiano sottoscritto, nell’ambito della procedura di reimpiego, una clausola, predisposta in via unilaterale dall’amministrazione, in cui dichiarano di accettare che il trasferimento avverrà, a fini amministrativi, “a domanda” e senza oneri per l’amministrazione poiché il trasferimento d’autorità rimane tale anche in presenza di clausole di accettazione o di gradimento della sede (Ad. plen. n. 1 del 2016); è la legge, infatti, che qualifica l’atto e ne determina gli effetti, anche sul piano patrimoniale;

d) eventuali dichiarazioni contenute nei moduli precompilati dall’amministrazione, recanti il consenso del lavoratore al trasferimento senza oneri, non integrano né una remissione del debito/credito, in quanto non ancora acquisito al patrimonio del remittente, né un’espressa ed inequivoca rinuncia ad un credito futuro, in difetto di una chiara statuizione in tal senso; esse determinano solo l’acquiescenza rispetto alla sede di destinazione e, più in generale, rispetto agli effetti e all’operatività del trasferimento (Cons. Stato, Ad. plen. 1 del 2016; successivamente, sez. II, nn. 4633, 9766, 3420 del 2025, 7924 del 2024, 2204 del 2023, 10529 del 2022).

35. Quanto al diritto all’indennità, esso non sorge automaticamente per effetto del trasferimento d’autorità, ma solo allorché ne siano integrati tutti gli elementi costitutivi previsti dalla legge in via tassativa, come chiarito dall’Adunanza plenaria n. 1 del 2016 (§ 5.4.1).

36. Poiché il provvedimento di trasferimento è stato adottato successivamente all’entrata in vigore del comma 1 bis dell’art. 1 l. 86/2001, ai fini del riconoscimento del diritto, è necessario accertare, con riguardo a ciascuno dei ricorrenti, cumulativamente: a) che la sede di destinazione sia ubicata in un comune non confinante rispetto a quello della soppressa sede di Monterotondo; b) che la sede di destinazione disti almeno dieci chilometri (da misurarsi secondo il criterio della sede di servizio e il parametro della normale percorrenza stradale) dalla sede soppressa.

37. Per tali ragioni, l’accoglimento dell’appello non determina l’automatico riconoscimento del diritto all’indennità, essendo demandato all’amministrazione, in sede conformativa, il concreto e puntuale accertamento-con riguardo a ciascuno degli odierni appellanti- circa l’effettiva sussistenza di tutti gli elementi costitutivi del credito indennitario.

38. Tale accertamento deve essere condotto- al fine di evitare ingiustificati esborsi fonte di responsabilità erariale- in stretta aderenza al precetto legale e ai sopra richiamati principi elaborati dall’Adunanza plenaria e dalla giurisprudenza successiva.

39. Si osserva, inoltre, che anche l’indennità di prima sistemazione- parimenti richiesta dagli appellanti- per quanto diversa da quella di trasferimento:

a) in base al tenore testuale del più volte menzionato comma 1 bis , non può essere corrisposta, al pari di ogni altra indennità collegata al trasferimento d’autorità, in occasione della soppressione di sede, salvo che ricorrano i presupposti dianzi illustrati (Cons. Stato, sez. IV, n. 5467 del 2018);

b) ove sussistano tali presupposti, non può comunque ritenersi svincolata dai contenuti della disciplina legale di riferimento (art. 21, l. n. 836 del 1973, art. 12, l. n. 417 del 1978, art. 4, comma 44, l. n. 183 del 2011) e quindi, inter alia, dall’effettivo mutamento della residenza o del domicilio (cfr., per tutte, Cons. Stato, sez. IV, n. 5467 del 2018 e la giurisprudenza ivi citata), circostanza che l’amministrazione è parimenti tenuta ad accertare.

40. In particolare, con riguardo all’indennità appena citata e alle ulteriori indennità che, unitamente ad essa e a quella prevista dall’art. 1 l. n. 86 del 2001, integrano il trattamento economico complessivo che può essere riconosciuto (e a cui ha diritto) il personale trasferito d’ufficio- in primis , le indennità per il trasporto e l’imballaggio di mobili e masserizie- osserva ancora il collegio che:

a) hanno natura accessoria e dipendente rispetto all’indennità di trasferimento d’ufficio, sicché ove non sorga il diritto alla seconda-per difetto dei presupposti di cui all’art. 1 della legge n. 86 del 2001- non può sorgere nemmeno il diritto alle prime;

b) sono comunque distinte ed autonome rispetto all’indennità per trasferimento d’ufficio, trovando fondamento in specifiche disposizioni di legge che le assoggettano a presupposti ulteriori, i quali si cumulano con quelli dell’indennità di cui all’art. 1 della legge n. 86 del 2001;

c) essendo accessorie ma distinte, il riconoscimento dell’indennità di trasferimento non ne comporta l’automatico riconoscimento, essendo l’amministrazione sempre onerata dell’indagine in ordine alla sussistenza degli ulteriori presupposti cui sono per legge subordinate.

41.Con riguardo a tali presupposti ulteriori, la fonte primaria di disciplina è costituita, in via generale, dalla legge 18 dicembre 1973 n. 836 la quale sancisce che ai dipendenti statali trasferiti d’autorità spettano:

a) una indennità per il trasporto di mobili, masserizie e bagagli fino ad un limite di peso (non superiore ad un quintale a persona e, per la spedizione in piccole partite ordinarie di mobili e masserizie, per non oltre 40 quintali complessivamente), salvo che il trasporto avvenga con mezzi forniti gratuitamente dall’amministrazione (art. 19);

b) una indennità di prima sistemazione in misura variabile a seconda della qualifica rivestita dal dipendente alla data del trasferimento, la quale è corrisposta nella misura della metà se il dipendente non trasferisce nella nuova sede anche la famiglia ed è ridotta nella misura di un terzo se il dipendente fruisce di alloggio di servizio nella nuova sede o percepisce l’indennità di alloggio (art. 21);

42. Le indennità in questione spettano anche al personale che, per riconosciuta impossibilità di trovare alloggio nella nuova sede di servizio, trasferisca la famiglia, i mobili e le masserizie in comuni viciniori, purché la distanza dalla casa municipale del comune viciniore alla nuova sede di servizio non superi i 30 chilometri (art. 22 della legge sopra citata).

43. Nell’ambito delle Forze armate e delle Forze di polizia ad ordinamento civile e militare, l’attuazione della disciplina primaria è demandata ai vari decreti di recepimento dei provvedimenti di concertazione e degli accordi sindacali che si sono succeduti nel tempo.

44. Al riguardo, si richiamano:

a) per le Forze armate, gli artt.12 del d.P.R. 16 aprile 2009, n. 52, 8 del d.P.R. 11 settembre 2007, n. 171, 8 del d.P.R. 31 luglio 1995, n. 394, 7 del d.P.R. 16 marzo 1999, n. 255;

b) per le Forze di polizia ad ordinamento civile e militare, gli artt. 37 del d.P.R. 16 aprile 2009, n. 51, 25 del d.P.R. 11 settembre 2007, n. 170, 40 e 48 del d.P.R. 31 luglio 1995, n. 395.

45. Le disposizioni sopra citate disciplinano le indennità in esame in coerenza con la fonte primaria, ma con alcune peculiarità di seguito sinteticamente esposte.

46. Quanto all’indennità per il trasporto di mobili e masserizie:

a) l’onere a carico dell’amministrazione -che, ove non disponga di mezzi idonei, è tenuta a stipulare apposite convenzioni - è incrementato fino a 120 quintali;

b) il personale militare trasferito all’estero può optare per il trasporto dei mobili e delle masserizie nel domicilio eletto nel territorio nazionale anziché nella nuova sede di servizio all’estero;

c) in caso di assunzione e rilascio di alloggio di servizio connesso con l’incarico l’indennità è riconosciuta per il trasporto da uno ad altro alloggio di servizio ovvero da alloggio privato ad alloggio di servizio e viceversa anche nell’ambito dello stesso comune.

47. Quanto all’indennità di sistemazione:

a) per il personale trasferito d’autorità che, ove sussista l’alloggio di servizio, ne abbia titolo in relazione all’incarico ricoperto ed abbia presentato domanda per ottenerlo, ove prevista, può richiedere, dietro presentazione di formale contratto di locazione o di fattura quietanzata, il rimborso del canone dell’alloggio per un importo massimo di euro 775,00 mensili, fino all’assegnazione dell’alloggio di servizio e, comunque, per un periodo non superiore a tre mesi;

b) al personale con famiglia a carico trasferito d’autorità che non fruisca dell’alloggio di servizio o che, comunque, non benefici di alloggi forniti dall’amministrazione, è dovuta in un’unica soluzione, all’atto del trasferimento del nucleo familiare nella nuova sede di servizio, o nelle località viciniori consentite, un emolumento di euro 1.500,00; tale indennità è corrisposta nella misura di euro 775,00 al personale senza famiglia a carico o al seguito;

c) al personale che non fruisce nella nuova sede di alloggio di servizio e abbia scelto il rimborso del canone mensile per l’alloggio privato può, al termine del primo anno di percezione di tale trattamento, optare per l’indennità mensile pari a trenta diarie di missione in misura ridotta del 30 per cento per i successivi dodici mesi; tale opzione può essere esercitata una sola volta;

d) in caso di impossibilità di rinvenimento di un alloggio nella nuova sede di servizio, l’indennità è riconosciuta anche in caso di trasferimento in un comune viciniore distante 90 chilometri (anziché 30 chilometri, come previsto dall’art. 22 l. 836 del 1973).

48. La giurisprudenza ha chiarito che l’indennità di prima sistemazione (al pari delle altre indennità accessori ad essa collegate):

a) richiede l’effettivo mutamento della residenza o del domicilio del dipendente, da solo o con la sua famiglia, e vale ad indennizzare forfetariamente il medesimo delle maggiori spese sostenute per reperire ed avviare una nuova sistemazione, potendo essere riconosciuta solo nei casi tassativi previsti dalla legge (in particolare, laddove il dipendente non fruisca di alloggio di servizio o di indennità di alloggio, cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 218 del 2019; sez., VI, n. 4371 del 2012);

b) impone lo spostamento del proprio centro di vita nella nuova località, in modo tale da assicurare con regolarità e diligenza i propri doveri di ufficio (Cons. Stato, sez. IV, 8030 del 2006), senza richiedere necessariamente il mutamento di residenza anagrafica (Cons. Stato, sez. VI, n. 1257 del 1999);

c) non spetta in caso trasferimento per operazioni di cooperazione e difesa svolte nell’ambito di un’organizzazione internazionale, le quali, per loro stessa natura, hanno carattere temporaneo e provvisorio e, quindi, concretizzano un invio in missione e non un trasferimento d’autorità (Cons. Stato, sez. II, n. 4564 del 2022);

d) è soggetta al termine di prescrizione quinquennale contemplato dall’art. 2, comma 1, del R.D.L. 19 gennaio 1939 n. 295, al pari dell’indennità di trasferimento d’autorità, il cui dies a quo va individuato in ogni scadenza di pagamento successiva al trasferimento (Cons. Stato, sez. II, n. 8138 del 2022).

49. L’amministrazione è tenuta, in sede conformativa, a valutare la sussistenza anche dei presupposti relativi alle ulteriori indennità, accessorie rispetto a quella di trasferimento, richieste dagli appellanti, in conformità al quadro normativo e giurisprudenziale sopra sinteticamente richiamato.

50. In conclusione, l’appello deve essere accolto nei termini e nei limiti sopra precisati e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso di primo grado, demandando all’amministrazione, in sede conformativa, l’accertamento dell’effettiva sussistenza del diritto con riguardo a ciascuno degli appellanti.

51. Nella novità della questione sottesa al presente contenzioso il collegio ravvisa, ex artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.a., eccezionali motivi per compensare integralmente fra le parti costituite le spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado (r.g. n. 15103 del 2016) ai sensi e nei termini di cui in motivazione.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

IN DE, Consigliere, Estensore

LE Enrico Basilico, Consigliere

AN Filippini, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IN DE	Vito Poli

IL SEGRETARIO