Pubblicato il 18/02/2026

N. 01293/2026REG.PROV.COLL.

N. 10115/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10115 del 2023, proposto da
AN IA CC, CO AN, ES LI, GI CC, VA SA, GI ON, MA AR e NI ES, rappresentati e difesi dall’avvocato Michela Scafetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 2624/2023, resa tra le parti, per l’annullamento della nota di cui al Prot. n. 102/Cont. I, del 9 aprile 2019, con la quale il Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria ha negato l’accoglimento dell’istanza dei ricorrenti tesa ad ottenere il riconoscimento dell'indennità di trasferimento.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026 il Cons. HO MA;

Nessuno è comparso per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I signori AN IA CC, CO AN, ES LI, GI CC, GI LE, VA SA, GI ON, MA AR e NI ES, dipendenti della Polizia penitenziaria e assegnati all’istituto penitenziario di SA NA (Provincia di Salerno), impugnano la sentenza che ha respinto il loro ricorso proposto contro il diniego del 9.4.2019 riguardante la richiesta a percepire l’indennità di trasferimento di cui alla legge n. 86/2001 art. 1 comma 1, dopo essere stati assegnati ad altri istituti penitenziari in seguito alla chiusura del carcere di SA NA (disposto con D.M. del 27.10.2015).

2. L’istanza veniva rigettata in quanto, secondo il Ministero della Giustizia, “ i provvedimenti di distacco emanati per (…) hanno il carattere della temporaneità e sono stati emessi senza oneri per l’Amministrazione in adesione a loro richiesta in ordine alle diverse penitenziarie. Inoltre si rappresenta che la novella apportata dall’art. 1 comma 163 legge 24/12/2012 n. 228 che ha modificato la legge 29/3/2001 n. 86, proprio per i casi di soppressione dei reparti, recita quanto segue: “L’indennità di cui al comma 1 nonché ogni altra indennità o rimborso previsti nei casi di trasferimento d’autorità non competono al personale ad altra sede di servizio limitrofa, anche se distante oltre dieci chilometri, a seguito della soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni.” Tale assunto è confortato anche dalla recente pronuncia Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria, 29 gennaio 2016, n. 1. ”

3. Gli interessati hanno impugnato il provvedimento sfavorevole emesso nei loro confronti dinanzi al T.a.r. per la Campania.

4. Con sentenza n. 2624/2023 il T.a.r. adito (Sezione VII) ha respinto la domanda dei ricorrenti, con compensazione delle spese di giudizio.

5. Secondo il Tribunale nel caso di specie non era configurabile un trasferimento d’autorità, essendo stati assegnati alle sedi per le quali avevano manifestato la loro preferenza. Inoltre non era in discussione l’ambito di applicazione del primo comma dell’art. 1 della legge n. 86/2001 ma il comma 1-bis, che esclude espressamente l’indennità di trasferimento nei casi di soppressioni o dislocazioni dei reparti o relative articolazioni pertanto, dopo la chiusura dell’istituto penitenziario di SA NA, l’indennità di trasferimento non è dovuta.

6. AN IA CC, CO AN, ES LI, GI CC, VA SA, GI ON, MA AR e NI ES hanno proposto appello contro la sentenza, deducendo con un unico articolato motivo rubricato « Error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione, erronea valutazione degli atti di causa. Erronea interpretazione e mancata applicazione dell’art. 1, primo comma, L. 29 marzo 2001, n. 86. Eccesso di potere per incongruità, illogicità, irragionevolezza, manifesta ingiustizia della motivazione »:

- l’indicazione di sedi preferenziali non sarebbe avvenuta di libera volontà, ma in seguito alla chiusura dell’Istituto di assegnazione;

- la consolidata giurisprudenza amministrativa avrebbe già chiarito che la presentazione di una domanda del dipendente per l’assegnazione ad una nuova sede di servizio non è sufficiente per qualificare il trasferimento a domanda, ma si dovrebbe sempre indagare su quale interesse sia stato perseguito immediatamente e prioritariamente;

- gli appellanti non avrebbero chiesto di cambiare sede di servizio, ma avrebbero dovuto indicare tra le sedi selezionate dall’Amministrazione, in base alle esigenze di servizio e di impiego, quella più vicina alle loro esigenze personali;

- non si sarebbe quindi in presenza di un trasferimento volontario ma d’autorità, rispondendo in via esclusiva o comunque del tutto prioritaria ai superiori interessi pubblici perseguiti dall’Amministrazione mediante l’adottata misura organizzativa che non verrebbe meno per l’effetto delle dichiarazioni di gradimento dei militari;

- inoltre la figura del trasferimento d’autorità senza oneri per l’Amministrazione – in quanto inesistente nell’ordinamento – sarebbe illegittima;

- plurimi accertamenti del Consiglio di Stato avrebbero chiarito che in casi come questo spetterebbe l’indennità di trasferimento (vengono richiamati Cons. Stato, n. 2204/2023, 9793/2023).

7. Il Ministero della giustizia si è costituito in resistenza con mera clausola di stile, depositando i documenti di primo grado.

8. Con l’ordinanza n. 9246/2025 la Sezione ha rilevato che per la soluzione della presente controversa è dirimente l’interpretazione dell’art. 1-bis della legge n. 86/2001 che disciplina: L’indennità di cui al comma 1 nonché ogni altra indennità o rimborso previsti nei casi di trasferimento d’autorità non competono al personale trasferito ad altra sede di servizio limitrofa, anche se distante oltre dieci chilometri, a seguito della soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni . La norma non fornisce una definizione esplicita di cosa si intenda per “sede limitrofa”. Non è quindi chiaro se il criterio sia geografico (vicinanza fisica), amministrativo (stessa circoscrizione, provincia, comune) o funzionale (stesso bacino operativo). Si afferma che la sede è “limitrofa anche se distante oltre dieci chilometri”. Questo sembra contraddire il senso comune di “limitrofo”, che implica prossimità. Inoltre, non risulta specificato se oltre 10 km una sede possa essere ancora “limitrofa” e quale sia il limite massimo. Non viene neanche chiarita se la valutazione debba basarsi su tempo di percorrenza, continuità territoriale (comuni confinanti) e accessibilità (strade, mezzi pubblici). Due sedi possono essere teoricamente “limitrofe” ma separate da ostacoli naturali (montagne, mare) che rendono il trasferimento oneroso. Il Collegio ha quindi ritenuto opportuno sottoporre la questione a un contraddittorio più approfondito tra le parti, al fine di chiarire se nel caso oggetto di giudizio la soppressione di un istituto penitenziario possa essere assimilata a quella di un “reparto o delle relative articolazioni”. Inoltre, sono stati sollecitati chiarimenti scritti da entrambe le parti in merito all’ampiezza del concetto di “sede di servizio limitrofa, anche se distante oltre dieci chilometri”, alla luce delle considerazioni sopra evidenziate.

9. Gli appellanti hanno depositato il 23.1.2026 un’articolata memoria con la quale hanno preso posizione sulla questione sollecitata dal Collegio, rilevando sostanzialmente come la nozione prevista dal comma 1‑bis dell’art. 1 della legge n. 86/2001 debba essere interpretata in modo coerente con la ratio della norma, la quale mira a riconoscere l’indennità di trasferimento solo quando il cambiamento di sede comporti un reale disagio per il personale. Secondo la tesi degli appellanti una sede potrebbe considerarsi “limitrofa” non solo in base al confine amministrativo tra Comuni, ma in relazione a prossimità territoriale, accessibilità, continuità geografica e tempi di percorrenza ridotti. Trasferimenti che aumentano sensibilmente la distanza percorsa (ad esempio 60–90 km) non potrebbero essere considerati verso sedi “limitrofe”, poiché comporterebbero un disagio oggettivo e contrario alla finalità della norma. Un’interpretazione meramente formale (ad esempio basata solo sul Comune confinante) produrrebbe ingiustificate disparità di trattamento, come nei casi in cui una sede a 11 km ma non confinante darebbe diritto all’indennità, mentre una sede a 11 km ma “confinante”, ma difficilmente raggiungibile, ne rimarrebbe esclusa nonostante un maggiore disagio.

9.1. La parte appellata non ha invece depositato alcuna memoria.

10. All’udienza pubblica del 5 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

11. L’appello è fondato e va accolto.

11.1. In premessa va osservato che i ricorrenti agiscono assumendo di vantare un diritto di credito, nei confronti della amministrazione loro datrice di lavoro, in sede di giurisdizione esclusiva, nell’ambito di un giudizio che non è dunque impugnatorio di tipo classico ma piuttosto di accertamento e di condanna.

12. Va sempre premesso che è stato accertato da questo Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. II, n. 4633 del 2025) che “ le istanze di gradimento del trasferimento presentate dagli interessati su specifica richiesta dell’amministrazione non neutralizzino il diritto di credito alla corresponsione dell’indennità di cui all’art. 1 della legge n. 86/2001 (Consiglio di Stato, Sezione, II 3 febbraio 2025, n. 830) né rilevi l’avvio di una procedura di trasferimento per i militari in servizio nella sede da sopprimere, con cui l’Amministrazione abbia sollecitato proprio la presentazione da parte degli stessi di un'istanza di trasferimento con scelta delle sedi gradite, assicurandone tendenzialmente l'accoglimento, nel caso in cui detto trasferimento non origina in ragioni personali o familiari del militari, quanto piuttosto ed esclusivamente nelle prioritarie esigenze riorganizzative dell'amministrazione, mentre il comportamento concretamente tenuto dall'Amministrazione, di sollecitare le domanda di trasferimento degli interessati per assicurare una ricollocazione a loro quanto più favorevole possibile, non può che inquadrarsi nei normali obblighi di esecuzione del contratto e del rapporto di lavoro secondo buona fede e non può valere a mutare la natura giuridica dei predetti trasferimenti come d'ufficio (Consiglio di Stato, sez. II, 2 ottobre 2023, n. 8616, cit. relativamente alla soppressione della sede della Guardia di Finanza delle Isole Tremiti e della ricollocazione del personale). ”

13. L’indennità di cui all’art. 1 della legge n. 86/2001 è finalizzata a sopperire ai disagi legati ai frequenti trasferimenti imposti al personale militare e ai dipendenti pubblici a esso equiparati, trasferimenti il cui carattere essenzialmente autoritativo ne amplifica la particolare onerosità, così da determinare i presupposti per la temporanea erogazione di un emolumento aggiuntivo, finalizzato ad attenuare gli effetti pregiudizievoli causalmente connessi all’imprevisto mutamento della sede di servizio. Essa spetta nei casi di trasferimento verso sede sita in comune diverso da quello della sede di provenienza, salvo che per le ipotesi di trasferimento conseguente a soppressione del reparto (o delle sue articolazioni), dove l’indennità spetta solo qualora le sedi di partenza e di arrivo non siano limitrofe (introdotto dall’art. 1-bis).

14. Delineate tali coordinate ordinamentali si rileva che, nella fattispecie in esame, il trasferimento degli appellanti è intervenuto a seguito della chiusura della casa circondariale di SA NA, dove essi prestavano servizio, sicché è applicabile il su citato comma 1-bis (potendosi ritenere che la soppressione di un Istituto di pena sia equiparabile alla soppressione di un reparto) e si impone la discendente necessaria verifica della qualificazione della sede di destinazione come limitrofa o non limitrofa rispetto a quella di provenienza.

15. Le istanze di gradimento al trasferimento sono state presentate dagli interessati su specifica richiesta dell’amministrazione, cosicché esse non neutralizzano il diritto di credito alla corresponsione dell’indennità di cui all’art. 1 della legge n. 86/2001. Il trasferimento va pur sempre qualificato come d’autorità e non a domanda, siccome diretto a soddisfare in via primaria l’interesse pubblico, mentre le dichiarazioni di assenso o di disponibilità degli interessati comportano acquiescenza rispetto alla sede di destinazione e, più in generale, rispetto agli effetti e all’operatività del trasferimento, ma non rappresentano una rinuncia all’indennità de qua, la quale è oggetto di un diritto di credito che sorge in presenza dei presupposti di legge, ovverosia il fatto che la mobilità rappresenti una modalità con cui l’amministrazione realizza i propri obiettivi pubblici (cfr. Consiglio di Stato, sezione II, sentenze 24 dicembre 2024, n. 10382, 20 settembre 2023, n. 8435 e 22 giugno 2022, n. 5125), il che è dirimente soprattutto nell’ipotesi di soppressione della sede di servizio, dove un scelta del dipendente è in realtà insussistente.

16. I trasferimenti – dovuti dopo la soppressione dell’istituto – sono stato disposti verso altre e diverse sedi di servizio ubicate in comuni non confinanti con quello di partenza (SA NA) e distanti da esso più di 10 km. Risulta che i signori CC AN IA, SA, ES, AN, CO, LI e LE sono stati trasferiti presso la Casa di Reclusione di Eboli, distante 64 km e che i signori ON e CC GI sono stati assegnati alla Casa di Reclusione di Sant’Angelo dei Lombardi, distante 90 km. Il signor AR MA è stato trasferito presso la Casa Circondariale di Salerno, distante 91 km dall’istituto soppresso.

17. Ciò posto si osserva che, sebbene per sede limitrofa non debba intendersi confinante, avendo il primo aggettivo un senso più ampio del secondo che prescinde dalla mera continuità territoriale, nel caso de quo le sedi di Eboli, Sant’Angelo dei Lombardi e Salerno non possono in alcun modo essere reputate limitrofe a quella di SA NA, giacché tra esse e quest’ultima intercorre una distanza stradale tra 64 e 91 km, con conseguente ampio superamento della soglia minima di tollerabilità inerente al sacrificio derivante dallo spostamento, non voluto dal lavoratore, presso una nuova sede. Si concorda con la difesa degli appellanti che rileva che la novella introdotta dal comma 1-bis risponde all’esigenza di restringere l’erogazione dell’indennità nei soli casi di assegnazione a sedi realmente limitrofe, ovvero in quelle ipotesi in cui, pur in presenza di Comuni differenti, sussista una effettiva vicinanza territoriale, intesa come contiguità geografica, agevole accessibilità e tempi di percorrenza contenuti, tali da escludere un disagio meritevole di ristoro. Questa tesi appare maggiormente conforme ai principi di ragionevolezza e uguaglianza, poiché non si arresta al dato meramente formale del Comune di appartenenza, ma valorizza la concreta incidenza del trasferimento sulla vita del personale, che costituisce il fine ultimo della disciplina in esame. Sembra al Collegio che il concetto di sede limitrofa debba pertanto essere interpretato alla luce dell’onerosità del trasferimento, diversamente si finirebbe per riconoscere l’indennità a chi venisse trasferito di pochi chilometri in un Comune non confinante e negarla, invece, a chi sia costretto a spostarsi di decine di chilometri solo perché i Comuni confinano. Un simile esito sarebbe irragionevole, posto che la finalità della disciplina è quella di compensare il disagio arrecato al militare da una movimentazione non richiesta, ma subita per esigenze amministrative.

18. Come già rilevato, va considerato « il presupposto della “sede di servizio limitrofa” quale sede posta in un comune limitrofo, dovendo interpretare il citato comma 1-bis in continuità e coerenza con quanto previsto nel precedente comma 1 e, per tal via, superando l'eterogeneità dei termini utilizzati nei due commi (cfr., ex aliis, Cons. Stato, sez. II, sentenze 15 marzo 2023, n. 2699 e 4 agosto 2022, n. 6836; id., sez. IV, sentenze 12 aprile 2019, n. 2383 e 17 luglio 2018, n. 4352 e n. 4354). Non è ammissibile l’introduzione di differenziazioni irragionevoli nell’ambito dei trasferimenti di autorità disciplinati nell’art. 1, non potendo il trasferimento di autorità “ordinario” (si pensi a quello per incompatibilità) seguire la regola dei comuni differenti, mentre il trasferimento per soppressione di unità quella dei confini territoriali di competenza. Costituisce canone interpretativo di riferimento quello secondo cui all’interno dello stesso testo normativo e a fortiori in due commi in sequenza le definizioni vanno applicate e declinate in modo omogeneo, dovendosi presupporre che il legislatore non possa aver conferito in via implicita o silente significati divergenti a istituti o a definizioni di fattispecie sovrapponibili » (Cons. Stato, sez. II, n. 9793/2023).

19. Nel caso di specie, sussistono quindi i presupposti per il riconoscimento dell’indennità di trasferimento disposto per un’altra sede non limitrofa. Di qui l’annullamento del diniego e l’accertamento del diritto all’indennità richiesta e l’obbligo per l’amministrazione di corrisponderla ai ricorrenti.

20. La particolarità della vicenda è motivo sufficiente per poter compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, accoglie il ricorso di primo grado ai sensi e con gli effetti di cui in motivazione. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

AD NE, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

HO MA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
HO MA	AD NE

IL SEGRETARIO