Pubblicato il 04/02/2025

N. 00867/2025REG.PROV.COLL.

N. 04754/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4754 del 2024, proposto dal Ministero della cultura e dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

la società “Sf South” s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Sticchi Damiani, Pier Filippo Giuggioli e Giulio Giuggioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Seconda) n. 1429 dell’11 dicembre 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della società Sf South s.r.l.;

Viste le memorie della società Sf South s.r.l. del 1 luglio 2024 e del 21 ottobre 2024;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2024 il consigliere Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dal Ministero della cultura - Soprintendenza Speciale per il piano nazionale di ripresa e resilienza, e dal Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica avverso la sentenza del T.a.r. per la Puglia n. 1429 del 2023.

2. Il giudizio di primo grado ha avuto ad oggetto l’impugnazione dei seguenti atti:

- decreto comunicato con nota prot. 443 del 27 settembre 2023 con il quale il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, di concerto con il Ministero della cultura, ha espresso “ giudizio negativo di compatibilità ambientale per il progetto impianto agrofotovoltaico «Deliceto Solare», di potenza pari a 83 MW e delle opere di connessione alla RTN, da realizzarsi nei Comuni di Ascoli Satriano (FG) e Deliceto (FG) ”;

- parere comunicato con nota prot. 10738 del 12 giugno 2023, con cui il Ministero della cultura ha espresso parere negativo di compatibilità ambientale in relazione alla realizzazione di un impianto agro-fotovoltaico denominato “Deliceto Solare” della potenza di 83 MW e delle relative opere di connessione alla RTN, da realizzarsi nei comuni di Ascoli Satriano e Deliceto;

- ogni altro atto connesso, presupposto e conseguente.

3. Si espongono i fatti rilevanti per la decisione.

3.1. In data 29 novembre 2021, la Società proponente presentava al Ministero competente l’istanza per l’avvio del procedimento di V.i.a., ai sensi dell’art. 23 del d.lgs. n. 152/2006, relativa al progetto dell’impianto agro-voltaico della potenza pari a circa 83 MWp, da realizzarsi nei Comuni di Ascoli Satriano (FG) e Deliceto (FG).

3.2. A seguito dell’istruttoria, la Commissione tecnica V.i.a. del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica esprimeva il giudizio favorevole di compatibilità ambientale del progetto.

3.3. Con la nota prot. n. 5137 del 9 maggio 2023, la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le province di Barletta-Andria-Trani e Foggia comunicava il suo parere negativo.

3.4. Con nota prot. 10738 del 12 giugno 2023, la Soprintendenza Speciale-PNRR esprimeva, a sua volta, il parere negativo circa la compatibilità del progetto, ai sensi dell’articolo 26 del d.lgs. n. 42/2004, sostenendone l’incompatibilità con le esigenze di protezione dei beni culturali sui quali esso era destinato ad incidere, atteso che “ l’utilizzazione a sede di cavidotto per la linea elettrica del Regio Tratturello n. 38 «Cervaro-Candela-Sant’Agata, bene culturale sottoposto a tutela in forza del DM del 23 dicembre 1983, determinerebbe una profonda alterazione della valenza culturale del bene e comporterebbe interferenze con le stratificazioni e sedimentazioni storiche ”.

3.5. Con il decreto n. 443 del 27 settembre 2023, il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e il Ministero della cultura esprimevano dunque il giudizio definitivo di non compatibilità ambientale dell’opera.

4. La società proponente ha impugnato il provvedimento negativo innanzi al T.a.r. per la Puglia.

5. Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha accolto il ricorso della società con tre distinte rationes decidendi , concernenti:

i. la tardività del parere negativo della soprintendenza competente e l’avvenuta formazione del silenzio sulla compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 17- bis della legge n. 241/1990;

ii . il mancato deferimento della questione al Consiglio dei Ministri per la composizione del contrasto fra il Ministero della cultura e il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica;

iii . la mancata comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10- bis legge n. 241/1990.

5.1. Il T.a.r. ha poi assorbito gli ulteriori motivi di ricorso non esaminandoli.

6. I Ministeri hanno impugnato la pronuncia di primo grado, formulando tre motivi di appello, uno per ciascuna delle ragioni decisorie poste a fondamento della pronuncia.

6.1. Si è costituita la società appellata, che ha riproposto i motivi di ricorso non esaminati in primo grado.

6.2. La società appellata ha depositato ulteriori scritti difensivi.

7. All’udienza del 21 novembre 2024, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Con il primo motivo di appello, i Ministeri appellanti deducono che la sentenza di primo grado sarebbe incorsa in un error in iudicando , in quanto, al caso di specie, non si applicherebbe il silenzio assenso endo-procedimentale previsto dall’art. 17- bis della legge n. 241/1990. Secondo i Ministeri appellanti, nel caso di specie, è prevista una fattispecie di silenzio devolutivo, a mente dell’art. 25, co. 2- quater , d.lgs. n. 152/2006.

8.1. Il primo motivo di appello è infondato.

8.2. L’art. 25, comma 2- quater , d.lgs. n. 152/2006, vigente ratione temporis , dispone che: “ In caso di inerzia nella conclusione del procedimento da parte delle Commissioni di cui all'articolo 8, commi 1 e 2-bis, il titolare del potere sostitutivo, nominato ai sensi dell'articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, acquisito, qualora la competente commissione di cui all'articolo 8 non si sia pronunciata, il parere dell'ISPRA entro il termine di trenta giorni, provvede all'adozione dell'atto omesso entro i successivi trenta giorni. In caso di inerzia nella conclusione del procedimento da parte del direttore generale del Ministero della transizione ecologica ovvero in caso di ritardo nel rilascio del concerto da parte del direttore generale competente del Ministero della cultura, il titolare del potere sostitutivo, nominato ai sensi dell'articolo 2 della legge n. 241 del 1990, provvede al rilascio degli atti di relativa competenza entro i successivi trenta giorni ”.

8.3. La norma invocata dai Ministeri per censurare il capo della sentenza di primo grado che ha accertato la formazione del silenzio endo-procedimentale e sostenere la sussistenza del silenzio devolutivo non è pertinente alla fattispecie controversa nel caso sub iudice .

La norma di cui al comma 2- quater , infatti, disciplina le fattispecie riguardanti l’inerzia da parte della Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale, l’inerzia nella conclusione del procedimento da parte del direttore generale del Ministero della transizione ecologica oppure il ritardo nel rilascio del concerto da parte del direttore generale competente del Ministero della cultura. Essa non ha ad oggetto, invece, l’inerzia della competente Soprintendenza nel rilascio del parere di sua competenza e non risulta pertanto invocabile in relazione al caso di specie.

8.4. Quest’ultima ipotesi risulta infatti disciplinata dall’art. 25, comma 1, d.lgs. n. 152/2006, vigente ratione temporis , che prevede che “ L'autorità competente valuta la documentazione acquisita tenendo debitamente conto dello studio di impatto ambientale, delle eventuali informazioni supplementari fornite dal proponente, nonché dai risultati delle consultazioni svolte, delle informazioni raccolte e delle osservazioni e dei pareri ricevuti a norma degli articoli 24 e 32. Qualora tali pareri non siano resi nei termini ivi previsti ovvero esprimano valutazioni negative o elementi di dissenso sul progetto, l'autorità competente procede comunque alla valutazione a norma del presente articolo ”.

La norma da ultimo citata non prevede l’applicazione del silenzio-devolutivo di cui al comma 2- quater , cui fanno riferimento gli appellanti, in quanto, nella fattispecie presa in considerazione dal comma 1, anche in caso di “ parere negativo ” o “ elementi di dissenso sul progetto ” è attribuito all’amministrazione competente il potere-dovere (“ procede comunque ”) di valutare l’impatto dell’opera, senza che si debba attendere “ il titolare del potere sostitutivo, nominato ai sensi dell'articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241 ” e il previo “ parere dell'ISPRA ”.

A tale proposito, va evidenziato che il Collegio non ignora che “ il Giudice - muovendo dal petitum sostanziale della domanda di annullamento - può assumere, nella valutazione della fondatezza del motivo, parametri (parzialmente) distinti da quelli indicati, purché restino fermi l'identificazione e la qualificazione del vizio dedotto negli elementi sostanziali che lo caratterizzano (Cons. St., Sez. V, n. 505/2017; Sez. IV, n. 84/2016)” e che “ La qualificazione dell’azione proposta in base ai suoi elementi sostanziali, come confermato dall’’art. 32, comma 2, c.p.a., è un potere prettamente ufficioso del giudice (anche nel grado appello). Questi, del resto, è chiamato soltanto ad una operazione di interpretazione giuridica della domanda originaria, alla stregua del contenuto effettivo della pretesa ” (Cons. Stato, sez. II, 12 maggio 2023 n. 4800).

Tuttavia, occorre evidenziare, che in alcun modo la censura formulata con il primo motivo di appello può essere sussunta nell’ambito di una “deducibile” violazione dell’art. 25, comma 1, d.lgs. n. 152/2006 (in luogo della dedotta violazione dell’art. 25, comma 2- quater , d.lgs. n. 152/2006), non essendo in alcun modo ricavabile, in base alle allegazioni, in fatto e in diritto, di parte appellante, la dedotta antinomia fra la norma di cui all’art. 25, comma 1, d.lgs. n. 152/2006 e quella ricavabile dall’art. 17 bis legge n. 241/1990.

Il quadro descritto, che porta a ritenere comunque non accoglibile il motivo, è sicuramente corroborato poi dal dettato del comma 2- bis del citato art. 25 (richiamato ma non specificamente a scopo censorio dall’Amministrazione), con la normativa specifica e i termini ristretti e perentori (comma 7) ivi previsti per le opere sottoposte a parere della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC.

8.5. Il rigetto del primo motivo di appello comporta la reiezione dell’appello, essendo la sentenza di primo grado plurimotivata.

Infatti, qualora la sentenza impugnata si fondi su autonome rationes decidendi , tutte convergenti nel senso della reiezione della domanda proposta in primo grado, è sufficiente che una di esse sia confermata per rendere inutile l’esame dei mezzi di gravame che contestano gli ulteriori capi (Cons. Stato, sez. IV, 25 gennaio 2023 n. 848).

Nondimeno, per completezza, il Collegio ritiene di esaminare anche la doglianza formulata con il secondo motivo di appello, trattandosi di questione che non richiede lo svolgimento di approfondimenti istruttori ed essendo dunque di pronta soluzione.

9. Con il secondo motivo di appello, i Ministeri deducono la violazione dell’art. 26 d.lgs. n. 42/2004, evidenziando che, nell’ambito del procedimento di V.i.a., se “ il Ministero [della cultura] si pronuncia negativamente […] , in tal caso, il procedimento di valutazione di impatto ambientale si conclude negativamente ”. Senza l’obbligo, dunque, di deferire la questione al Consiglio dei Ministri in sede di risoluzione di conflitti.

9.1. Il secondo motivo di appello è infondato.

9.2. L’art. 26 d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 dispone che: “ Per i progetti da sottoporre a valutazione di impatto ambientale, il Ministero si esprime ai sensi della disciplina di cui agli articoli da 23 a 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

Qualora prima dell'adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale risulti che il progetto non è in alcun modo compatibile con le esigenze di protezione dei beni culturali sui quali esso è destinato ad incidere, il Ministero si pronuncia negativamente e, in tal caso, il procedimento di valutazione di impatto ambientale si conclude negativamente.

Qualora nel corso dei lavori di realizzazione del progetto risultino comportamenti contrastanti con l'autorizzazione di cui all'articolo 21 espressa nelle forme del provvedimento unico ambientale di cui all'articolo 27 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, ovvero della conclusione motivata della conferenza di servizi di cui all'articolo 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, tali da porre in pericolo l'integrità dei beni culturali soggetti a tutela, il soprintendente ordina la sospensione dei lavori .”.

9.3. Quanto all’esegesi di questa norma, il Collegio ritiene utile richiamare, anche ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a. e con valore di precedente giurisprudenziale conforme, la precedente sentenza della Sezione n. 28 marzo 2024 n. 2930 (riferita invero alla tutela di stampo paesaggistico) che ha affermato che: “… l'eventuale parere negativo della Soprintendenza in merito all'aspetto paesaggistico dell'intervento soggiace alle specifiche norme che regolano i lavori della Conferenza medesima, costituendo non già l'espressione di un potere di veto, bensì un "dissenso" qualificato che in base alla disciplina recata dagli articoli 14 - ter e 14 - quinquies della L. n. 241 del 1990, forma unicamente oggetto della valutazione ponderale delle posizioni prevalenti espresse dalle Amministrazioni partecipanti tramite i rispettivi rappresentanti, preordinata all'adozione della determinazione conclusiva.

Sarà poi quest'ultima che, eventualmente, potrà formare oggetto di opposizione dinanzi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri da parte dell'Autorità dissenziente preposta alla tutela di interessi sensibili.

6.3. A non diversa esegesi possono condurre le due norme invocate dall'appellante.

6.3.1 Relativamente all'art. 26, comma 2, del D.Lgs. n. 42 del 2004 (come sostituito dall'art. 26, comma 3, del D.Lgs. 16 giugno 2017, n. 104), secondo cui "Qualora prima dell'adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale risulti che il progetto non è in alcun modo compatibile con le esigenze di protezione dei beni culturali sui quali esso è destinato ad incidere, il Ministero si pronuncia negativamente e, in tal caso, il procedimento di valutazione di impatto ambientale si conclude negativamente", in senso contrario alle deduzioni del Ministero soccorre l'interpretazione sistematica.

Il comma 1 del medesimo art. 26 ribadisce infatti che "Per i progetti da sottoporre a valutazione di impatto ambientale, il Ministero si esprime ai sensi della disciplina di cui agli articoli da 23 a 27- bis del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 D.Lgs. 03 aprile 2006, n. 152".

Inoltre ai sensi dell'art. 25 del Codice dei beni culturali "1. Nei procedimenti relativi ad opere o lavori incidenti su beni culturali, ove si ricorra alla conferenza di servizi, l'assenso espresso in quella sede dal competente organo del Ministero con dichiarazione motivata, acquisita al verbale della conferenza e contenente le eventuali prescrizioni impartite per la realizzazione del progetto, sostituisce, a tutti gli effetti, l'autorizzazione di cui all'articolo 21.

2. Qualora l'organo ministeriale esprima motivato dissenso, la decisione conclusiva è assunta ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo.

...".

Il complesso delle richiamate disposizioni effettua pertanto un rinvio dinamico alla disciplina in materia di Conferenza di servizi sincrona ed alle ipotesi di dissenso.

Torna pertanto in rilievo il già richiamato art. 14- quinquies della L. n. 241 del 1990 secondo cui a fronte di opinioni dissenzienti, se non viene raggiunta una soluzione condivisa, l'Ente, purché abbia espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso, ha la facoltà di proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei Ministri avverso la determinazione conclusiva; il Consiglio dei Ministri potrà o confermare la decisione della Conferenza di servizi, ovvero accogliere (anche parzialmente) l'opposizione.

In materia, si è espressa più volte la Corte di Cassazione, osservando che "la confluenza della procedura nelle modalità della conferenza di servizi comporta che, nella dialettica degl'interessi coinvolti, il parere negativo opposto da una delle Amministrazioni partecipanti non può produrre l'effetto di impedire la prosecuzione del procedimento, ma svolge una mera funzione di rappresentazione degli interessi affidati alla tutela dell'ente che lo esprime, ed è conseguentemente rimesso alla valutazione discrezionale dell'autorità decidente, la quale rimane libera di recepire o meno quanto osservato nel parere"; con la conseguenza che "il complessivo quadro normativo conduce a ritenere che anche il parere negativo del BA, pur se espresso D.Lgs. n. 42 del 2004, ex art. 26, comma 2 cit., in quanto confluente nell'ambito procedurale della conferenza di servizi, debba ritenersi superabile o, comunque, non direttamente ostativo, non precludendo, di per sé, il successivo sviluppo del procedimento" (Cass. civ., Sez. Unite, ordinanza 14 aprile 2023, n. 10054) .”.

9.4. In considerazione del quadro normativo di riferimento, come interpretato dalla Suprema Corte e da questa Sezione, può dunque affermarsi che la conclusione negativa motivata puramente e semplicemente sul diniego del Ministero della cultura risulta illegittima, dovendosi ritenere che “ anche il parere negativo del BA … debba ritenersi superabile o comunque non direttamente ostativo ”.

10. In considerazione della appurata mancata fondatezza del primo e del secondo motivo, può dichiararsi la sopravvenuta carenza d’interesse all’esame del terzo motivo di appello, di carattere procedurale, in quanto, come già rilevato, la sentenza di primo grado risulta plurimotivata.

11. Inoltre, in ragione del mancato accoglimento dell’appello, la disamina dei motivi di ricorso non esaminati in prime cure e riproposti da parte dell’appellata risulta non necessaria siccome priva d’interesse per la parte stessa.

12. In conclusione, per le motivazioni suesposte l’appello va respinto.

13. Sussistono nondimeno, data la peculiarità della questione e la sua natura interpretativa, per disporre la compensazione delle spese di lite anche relativamente al presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello n.r.g. 4754/2024, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Conforti	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO