Pubblicato il 27/02/2025

N. 01719/2025REG.PROV.COLL.

N. 03445/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3445 del 2022, proposto da
-OMISSIS- rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Fiore Tartaglia e Pierpaolo De Vizio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Ministero della difesa, Ministero dell’economia e delle finanze, ministero dell’interno, Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione seconda), -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2025 il consigliere Luca Emanuele Ricci e uditi per le parti gli avvocati Salvatore Pesce per Angelo Fiore Tartaglia e Pierpaolo De Vizio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante, ex agente scelto del Corpo forestale dello Stato, impugna la sentenza del T.a.r. del Lazio, indicata in epigrafe, che ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti proposti per contestare la legittimità della propria assegnazione all’Arma dei carabinieri e del successivo inquadramento nel Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo.

1.1. I fatti rilevanti per la vicenda possono essere sintetizzati come segue:

- a seguito dello scigolimento del Corpo forestale dello Stato, disposto dal d.lgs. 19 agosto 2016, n. 177 (attuativo della l. 7 agosto 2015, n. 124), l’appellante è stato assegnato all’Arma dei carabinieri, secondo i criteri individuati dall’art. 12, comma 2, lett. a), n. 1 del citato d.lgs.;

- non soddisfatto da tale destinazione, l’appellante ha presentato istanza di transito in mobilità verso altre amministrazioni ubicate nella provincia di Roma (come previsto dall’art. 12, commi 3 e 4 del d.lgs. 177/2016 e dal d.P.C.M. del 21 novembre 2016, attuativo delle predette disposizioni), esprimendo in subordine la volontà di accettare l’assegnazione all’Arma dei carabinieri;

- con d.P.C.M. del 30 dicembre 2016, l’appellante è stato assegnato al Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, venendo destinato, con d.m. del 5 gennaio 2017, al Parco archeologico dell’Appia antica, ove ha preso servizio il successivo 9 gennaio.

2. Con il ricorso introduttivo di primo grado, egli ha domandato l’annullamento di una serie di atti relativi alla procedura di assorbimento del personale del Corpo forestale. Tra questi, in particolare, il decreto del capo del Corpo forestale n. 81279 del 31 ottobre 2016, recante la sua assegnazione all’Arma dei carabinieri, ritenuta non rispettosa delle proprie competenze e professionalità.

2.1. Nello specifico, egli ha lamentato:

- la mancata considerazione della propria documentazione caratteristica (di cui rilevava, altresì, la non corretta conservazione), che avrebbe evidenziato la maggiore coerenza della propria esperienza professionale con le funzioni esercitate dalla Polizia di Stato o dai Vigili del Fuoco (primo e secondo motivo);

- l’incostituzionalità dell’art. 12, comma 4, del d.lgs. 177/2016, per contrasto con i principi di uguaglianza sostanziale, ragionevolezza, diritto al lavoro ed economicità delle scelte amministrative (artt. 3, 4 e 97 Cost.), per essere stata imposta al personale del Corpo forestale, che abbia aderito alla procedura di mobilità volontaria, una scelta limitata in ordine alle amministrazioni di possibile assegnazione.

2.2. Con ricorso per motivi aggiunti, il ricorrente ha quindi impugnato – riproponendo sostanzialmente i medesimi motivi di cui sopra – i provvedimenti con cui è stato assegnato al Ministero dei beni culturali all’esito della procedura di mobilità volontaria cui ha aderito, rappresentando di aver accettato tale destinazione al solo fine di evitare la militarizzazione del proprio status e stante la mancanza di alternative nel comparto sicurezza.

3. La sentenza appellata ha respinto il ricorso, ritenendolo inammissibile e, comunque, infondato nel merito:

- sotto il profilo del rito, il T.a.r. del Lazio ha riscontrato « la mancata evocazione di almeno un controinteressato in giudizio », che sarebbe necessara a fronte dell’impugnazione di « tutti i provvedimenti di riallocazione del personale del Corpo Forestale dello Stato» e della conseguente possibilità di incidere, attraverso il giudizio, sulle posizioni giuridiche dei soggetti a vario titolo coinvolti dalla procedura di assorbimento;

- nel merito, ha ritenuto manifestamente infondate le censure di incostituzionalità proposte con riferimento all’art. 12, comma 4 del d.lgs. 177/2016, richiamando le motivazioni della sentenza Corte cost., 10 luglio 2019, n. 170;

- il T.a.r. ha respinto, inoltre, le doglianze articolate dal ricorrente contro la sua assegnazione nell’Arma dei Carabinieri, non avendo egli dimostrato l’acquisizione delle competenze vantate, né comunque il possesso dei requisiti previsti per l’assegnazione ad amministrazioni diverse dall’Arma dei carabinieri (quest’ultima costituendo la destinazione “generale” del personale riassorbito);

- quanto al ricorso per motivi aggiunti, il T.a.r. ha ritenuto che essi operino un « inammissibile mutamento dell’interesse sotteso al gravame », ora rivolto al transito verso le sole amministrazioni del comparto sicurezza. Ha ritenuto, in ogni caso, infondate le censure proposte, corrispondenti a quelle già esaminate con riguardo al ricorso introduttivo, « ferma peraltro la distonia delle stesse ove riferite ad una riallocazione effettuata in esito a procedura di mobilità cui il ricorrente ha aderito ».

3. L’appello è affidato a due distinti motivi.

3.1. Con il primo, articolato, motivo, l’appellante:

- nega di aver mutato il proprio interesse in corso di giudizio, giacché « il filo conduttore che unisce le ragioni di doglianza … è rappresentato dalla mancata assegnazione … presso il Corpo a lui più consono e idoneo » in ragione del curriculum posseduto, ovvero la Polizia di Stato o i Vigili del fuoco;

- contesta la declaratoria di inammissibilità del ricorso introduttivo, rivolto contro atti (c.d. “plurimi”) che, pur formalmente unitari, sono funzionalmente scindibili in tante diverse determinazioni quanti sono i relativi destinatari e che non consentono quindi di individuare controinteressati;

- rileva l’incongruità delle motivazioni con cui il T.a.r. ha respinto la questione di legittimità costituzionale prospettata dal ricorrente, che ha ad oggetto disposizioni diverse da quelle di cui alla richiamata sentenza 170/2019 della Corte cost.;

- censura le valutazioni del T.a.r. in punto di mancata dimostrazione dei presupposti per l’assegnazione del ricorrente alla Polizia di Stato o ai Vigili del fuoco, giacché « dall’analisi della documentazione caratteristica e matricolare del ricorrente risulta ictu oculi la piena coincidenza del profilo professionale posseduto … con le mansioni svolte dalla Polizia di Stato »;

- rappresenta di essersi « attivato prontamente al fine di reperire documentazione comprovante il servizio svolto allorché era in servizio nel Corpo Forestale dello Stato, del tutto affine a quello svolto nella Polizia di Stato o in altre Forze di Polizia», proponendo un’istanza di accesso cui l’amministrazione ha dato riscontro il 10 dicembre 2021;

- produce quindi la documentazione così acquisita, comprovante le attività svolte all’interno del Corpo forestale, ritenendo che essa possa trovare ingresso per la prima volta in grado di appello, « in quanto fornisce indiscutibilmente un riscontro documentale alle ragioni di doglianza formulate nel giudizio di primo grado ».

3.2. Con il secondo motivo, l’appellante ripropone le censure di incostituzionalità dell’art. 12, comma 4 del d.lgs. 177/2016 articolate in primo grado, il cui esame sarebbe stato pretermesso dalla sentenza appellata.

4. Le amministrazioni appellate non si sono costituite in giudizio.

5. All’udienza pubblica del 21 gennaio 2025 il giudizio è stato trattenuto in decisione.

6. Sono inammissibili i documenti (docc. 2 – 20) relativi alle esperienze di servizio e al curriculum professionale dell’appellante, depositati per la prima volta in grado di appello senza che sia stata dimostrata l’impossibilità di produrli nel giudizio di primo grado (art. 104, comma 2, c.p.a.).

6.1. A questo proposito, l’appellante si è limitato a rappresentare che tale documentazione sarebbe stata « difficile da reperire» (cfr. pag. 26 dell’atto di appello). Tale affermazione, generica e priva di riscontri concreti, non giustifica la mancata produzione dei documenti durante tutto il corso del giudizio di primo grado, tantopiù considerato che alcuni di essi erano già stati acquisiti all’esito di un’istanza di accesso risalente al 2016 (prot. 13189 del 21 settembre 2016, prodotta sub doc. 11). Lo stesso appellante riconosce, inoltre, di essersi attivato per acquisire altra documentazione utile alle proprie allegazioni solo dopo il deposito della sentenza appellata (5 dicembre 2021), con una nuova istanza di accesso riscontrata dall’amministrazione il successivo 10 dicembre 2021. Le suddette circostanze contraddicono la presunta difficoltà di rinvenimento dei documenti ed evidenziano piuttosto che la loro mancata produzione in primo grado è dipesa solo dalla negligenza dell’interessato.

6.2. A fronte di una lacuna istruttoria interamente imputabile alla condotta della parte non è possibile invocare il criterio della “indispensabilità” della nuova documentazione, la cui applicazione deve pur sempre conciliarsi con i principi di autoresponsabilità, correttezza e lealtà processuale. Gli atti prodotti risultano, comunque, “ indispensabili ai fini della decisione della causa” , essendo privi – come si vedrà – dell’attitudine ad incidere in modo evidente e decisivo sull’esito del giudizio (sulla valutazione di “indispensabilità” ai fini dell’applicazione dell’art. 104, comma 2 c.p.a. cfr. Cons. Stato, sez. VI, 2 febbraio 2022, n. 727).

7. Può poi prescindersi dalla censura riferita alla dichiarazione di inammissibilità del ricorso, avendo il T.a.r. comunque esaminato nel merito i motivi di ricorso e concluso per la loro reiezione. Lo stesso può dirsi della contestazione relativa al riscontrato « mutamento dell’interesse sotteso al gravame» , in quanto nemmeno tale rilievo ha inciso sul contenuto sostanziale della decisione adottata in prime cure.

8. Nel merito, l’appello è infondato.

9 Il d.lgs. 19 agosto 2016, n. 177, in attuazione della delega conferita dall’art. 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, ha disposto l’assorbimento del Corpo forestale dello Stato nell’Arma dei carabinieri (art. 7), ad eccezione delle specifiche e limitate competenze attribuite al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, alla Polizia di Stato, alla Guardia di finanza, al Ministero delle politiche agricole, ambientali e forestali (artt. 9, 10 e 11).

9.1. Coerentemente, l’art. 12 del d.lgs. 177/2016 ha previsto che il personale del Corpo forestale sia destinato a transitare nell’Arma dei carabinieri, con esclusione di limitati contingenti da assegnare alle amministrazioni sopra menzionate. In particolare, a fronte della generale destinazione all’Arma dei carabinieri di “ tutto il personale assegnato negli uffici, nei reparti e negli enti attraverso i quali sono esercitate le funzioni trasferite, ivi compreso quello in servizio presso le sezioni di polizia giudiziaria delle Procure della Repubblica, il quale permane nelle medesime sezioni per l’assolvimento delle specifiche funzioni in materia di illeciti ambientali e agroalimentari ” (art. 12, comma 2, lett. a) n. 1 del d.lgs.), il personale da assegnare ad altre amministrazioni è stato individuato secondo il criterio costituito “dall’impiego, alla data di entrata in vigore del presente decreto, nelle unità dedicate all’assolvimento delle funzioni trasferite a ciascuna delle medesime Amministrazioni” , di seguito specificamente elencate (art. 12, comma 2, lett. a), nn. 2-5).

9.2. Pur ricercandosi, dunque, la tendenziale continuità delle funzioni svolte dal personale del Corpo forestale prima e dopo il suo assorbimento in altre amministrazioni, tale obiettivo è perseguito avendo riguardo al dato “formale”, relativo all’ufficio o reparto di appartenenza del dipendente al momento del transito. Non si prevede, invece, alcuna approfondita valutazione delle specifiche mansioni o competenze proprie del singolo, che sarebbe stata difficilmente conciliabile con la portata generale della procedura di assorbimento.

9.3. Come di recente affermato da questa sezione, « i criteri graduali delineati dal legislatore impongono che la prima operazione da compiere sia quella di valutare se il personale da assegnare all’una o all’altra delle Amministrazioni indicate nel comma 1 dell’art.12 (Arma dei carabinieri; Corpo nazionale dei vigili del fuoco; Polizia di Stato; Corpo della Guardia di Finanza; Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali) fosse impiegato, alla data di entrata in vigore del decreto legislativo, nelle unità dedicate all’assolvimento delle funzioni trasferite a ciascuna delle medesime amministrazioni. Solo ove non si riscontrasse detta condizione vanno applicati i criteri enucleati alle lettere b) e c) sopra citate; mentre, e per converso, detti supplementari criteri di assegnazione rimangono non operativi ove il ricorso al solo criterio di cui alla lett. a) venga a rilevarsi risolutivo» (cfr. Cons. Stato, sez. II, 19 febbraio 2024, n. 1607).

10. Ciò premesso, l’appellante – la cui ultima sede di servizio presso il Corpo forestale è stata la stazione di Pomezia (cfr. il documento recante i « dati del dipendente », prodotto sub all. 5 del giudizio di primo grado) – non ha dedotto, né dimostrato, di essere stato impiegato, alla data di entrata in vigore del d.lgs. 77/2016, nelle specifiche unità operative dedicate all’assolvimento delle funzioni trasferite alle amministrazioni di aspirata destinazione (Polizia di Stato o Vigili del fuoco), ma si è limitato ad evidenziare la maggiore « coincidenza del profilo professionale » con le mansioni svolte da tali corpi.

10.1. La sua assegnazione all’Arma dei carabinieri, in applicazione del criterio generale di cui all’art. 12, comma 2, lett. a) del d.lgs. 177/2016, resiste, pertanto, alle censure proposte. Ai fini della procedura di assorbimento non rilevavano, infatti, le precedenti esperienze professionali o le competenze acquisite nel corso del servizio (né, quindi, i documenti eventualmente atti a comprovarle), ma solo l’inquadramento nell’organizzazione del Corpo forestale al momento del transito. È infondato, quindi, il primo motivo di ricorso.

11. Con un secondo motivo, l’appellante ha riproposto la questione di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4 del d.lgs. 177/2016, articolata in primo grado al fine di censurare la disciplina della procedura di mobilità, cui ha volontariamente aderito e all’esito della quale è stato assegnato al Ministero dei beni culturali.

11.1. La disposizione è contestata nella parte in cui circoscrive la facoltà di transito in mobilità, prevista a beneficio del personale non soddisfatto della destinazione assegnata ai sensi dell’art. 12, comma 2, alle sole amministrazioni individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. Tale limitazione, secondo l’appellante, violerebbe i principi di uguaglianza sostanziale, ragionevolezza, diritto al lavoro, buon andamento ed economicità della pubblica amministrazione, in quanto impedirebbe il transito verso destinazioni potenzialmente più adeguate al profilo professionale del dipendente, causando la dispersione delle relative capacità e competenze.

11.2. La censura è manifestamente infondata. La questione prospettata muove da un – indimostrato e invero insussistente – diritto del personale del disciolto Corpo forestale alla scelta libera e incondizionata della propria destinazione di servizio. Non è chiaro, in primo luogo, perché una simile facoltà, certamente negata nella “prima fase” della procedura di assegnazione del personale (che si svolge secondo i dettagliati criteri previsti dall’art. 12, comma 2), debba invece essere riconosciuta nella successiva – ed eventuale – fase di transito volontario in mobilità, prevista a beneficio di un limitato contingente di personale.

11.3. In ogni caso, la sentenza Corte cost. 10 luglio 2019, n. 170 – che, pur intervenuta con riferimento ad altre disposizioni del d.lgs. 177/2016, pone una serie di principi di più ampio respiro applicativo – ha evidenziato (par. 6.2.1) l’insussistenza di un « diritto fondamentale incomprimibile al mantenimento del posto di lavoro », rilevando che, « dal riconoscimento della rilevanza costituzionale del lavoro non può derivare – quando siano in gioco altri interessi e altre esigenze sociali – l’assoluta prevalenza della stabilità del posto ». Risultano, quindi, pienamente conformi a Costituzione le procedure di mobilità che rispondano alla finalità di « evitare la cessazione definitiva del rapporto di lavoro » del dipendente pubblico, perseguendo allo stesso tempo « un contenimento della spesa per il personale », in quanto idonee a promuovere, « nel settore del pubblico impiego, condizioni che rendono effettivo il diritto al lavoro di cui all’art. 4 Cost . ( sentenze n. 202 del 2016 e n. 388 del 2004) ». La Corte riconosce maggiore tutela alla scelta di mantenere lo status giuridico civile (par. 6.2.4), che la riforma ha comunque salvaguardato, vista “l’assenza di un meccanismo coercitivo al passaggio dallo status civile a quello militare». Tale possibilità è stata garantita al ricorrente, che ha potuto evitare l’acquisizione dello status di militare attraverso l’assegnazione al Ministero dei beni culturali.

11.4. Detti principi sono stati, più di recente, ribaditi dalla sentenza Corte cost., 28 novembre 2024, n. 190, intervenuta con riferimento all’art. 1 del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 339. La disposizione era stata censurata – per contrasto con gli artt. 3, 4, 35, 51 e 97 Cost. – nella parte in cui preclude all’appartenente alla Polizia di Stato, di cui sia stato riscontrato il difetto dei requisiti attitudinali, il transito nei ruoli civili della stessa o di altra amministrazione, al fine di conservare il rapporto di lavoro. Anche una simile limitazione – ben più incisiva e penalizzante di quella di cui si discute – è stata ritenuta legittima dalla Corte, sul rilievo che (par. 4) « non sussiste – tanto per i datori di lavoro del settore pubblico che per quelli del settore privato – un obbligo generalizzato di assegnare a un altro ambito mansionistico il lavoratore che si dimostra non capace a rendere la prestazione lavorativa richiesta, tranne che nell’ipotesi di inidoneità parziale all’impiego causata da un sopravvenuto deficit di salute ». Infatti, « la garanzia del diritto al lavoro non comporta una generale ed indistinta libertà di svolgere qualsiasi attività professionale, spettando pur sempre al legislatore di fissare condizioni e limiti in vista della tutela di altri interessi parimenti meritevoli di considerazione e, più in particolare, di valutare, nell’interesse della collettività e dei committenti […] i requisiti di adeguata preparazione occorrenti per l’esercizio dell’attività professionale medesima» (sentenza n. 441 del 2000)».

11.5. Alla luce di quanto sopra, deve a fortiori negarsi l’esistenza di un’incondizionata libertà di scelta nell’ambito della procedura di mobilità volontaria di cui si discute, la quale, già di per sé, consentiva al dipendente di optare per destinazioni ulteriori rispetto a quella risultante dall’applicazione dei criteri di cui all’art. 12, comma 2, introducendo un elemento di flessibilità nella procedura di assorbimento. In questo contesto, la previsione di una facoltà di transito limitata alle posizioni individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, « previa ricognizione dei posti disponibili e tenuto conto del rispettivo fabbisogno », mira ad assicurare che l’assegnazione del personale avvenga in coerenza con le necessità della pubblica amministrazione, evitando squilibri e inefficienze nella distribuzione delle risorse. Non appare, dunque, irragionevole il bilanciamento di interessi operato dal legislatore, nel circoscrivere la scelta riconosciuta al singolo (e le sue legittime aspirazioni ad un impiego ritenuto più confacente alle proprie capacità) in nome di un’esigenza di rilievo generale, espressiva del principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.).

12. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

12.1. Nulla sulle spese del grado, attesa la mancata costituzione in appello delle amministrazioni intimate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Emanuele Ricci	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.