Pubblicato il 04/03/2025

N. 01811/2025REG.PROV.COLL.

N. 08305/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8305 del 2023, proposto da
IM Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Mazzeo e Hartmann Reichhalter, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luca Mazzeo in Roma, via Eustachio Manfredi 5;

contro

Comune di AN, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Merini e Bianca Maria Giudiceandrea, con domicilio eletto presso l’avvocatura comunale in AN, vicolo Gumer, 7;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. – Sezione Autonoma di AN, n. 72/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di AN;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025 il Cons. Thomas Mathà;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso del 2022 la società IM Costruzioni s.r.l. (in seguito IM) aveva chiesto al Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione Autonoma di AN:

a) l’accertamento in sede di giurisdizione esclusiva degli oneri di urbanizzazione primaria nell’ambito della concessione edilizia n. 2016-488-0 del 26.6.2017;

b) l’annullamento dei seguenti provvedimenti del Comune di AN:

b1) della nota di determinazione dei contributi di concessione del 13.6.2017;

b2 ) della comunicazione del 29.11.2021 dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda di verifica degli obblighi di convenzionamento ex art. 27 l.p. n. 13/1997 (legge provinciale urbanistica, in breve l.u.p. );

b3) della nota del 7.12.2021 sui contributi di concessione;

b4) della comunicazione del 10.12.2021 relativa al contributo sul costo di costruzione;

b5) della nota del 29.6.2022 riguardante l’escussione della fideiussione bancaria.

2. La vicenda che fa da sfondo al presente contenzioso in grado di appello può essere sinteticamente ricostruita sulla scorta dei documenti e degli atti prodotti dalla parte appellante nei due gradi di giudizio, nonché da quanto sintetizzato nella parte in fatto della sentenza qui oggetto di appello, come segue:

- la società IM era proprietaria di un complesso edilizio insistente sulle pp.edd. 894/1, 894/2, 895, 1629 e 1807 del C.C. Dodiciville nel Comune di AN. Si trattava di diversi edifici su un’area di 4.352 m2 nei Piani di AN, originariamente adibiti a magazzino e fabbrica (p.ed. 894/1 con 22.481,96 m3 di cubatura), cortile (894/2), deposito ed abitazione (p.ed. 895, di cui 2.432,46 m3 di cui 1.562,54 m3 abitazione e 869,92 m3 deposito), cabina elettrica (p.ed. 1629 con 23,15 m3) e deposito (p.ed. 1807 con 895,15 m3);

- per tali fabbricati, realizzati molto tempo addietro, non erano stati versati oneri di urbanizzazione in quanto non previsti dalla disciplina edilizia dell’epoca;

- la società IM intendeva trasformare l’immobile in un edificio residenziale e presentava nel 2016/2017 al Comune un relativo progetto di demolizione e ricostruzione. Al momento della presentazione dell’istanza l’area era classificata zona di riempimento B1 con piano di recupero, quest’ultimo approvato con delibera della Giunta comunale del 28.12.2016, n. 759;

- l’ente locale rilasciava una prima concessione edilizia (n. 2016-318-0 del 29.12.2016) per la demolizione del magazzino sulla p.ed. 1807 (per motivi di sicurezza) ed inseguito una seconda concessione, la n. 2016-488-0 del 26.6.2017, per il progetto di edificazione vero e proprio (demolizione e ricostruzione di una “ casa clima ” con 79 appartamenti con una cubatura complessiva di 22.882,82 m3);

- secondo una successiva variante del 21.4.2021 (n. 2016-488-5) la cubatura veniva aumentata a 23.012,88 m3 fuori terra ed una cubatura interrata di 19.088,66 m3;

- alla luce dell’obbligo di convenzionamento di cui all’art. 79 e 27 della l.u.p. ( ratione temporis vigente) il Comune di AN non chiedeva né il pagamento del contributo sul costo di costruzione né il contributo di urbanizzazione primaria;

- nell’ambito di una successiva richiesta di cancellazione del vincolo per 38 appartamenti, ai sensi del citato art. 79 l.u.p. (il 40% della cubatura), il Comune con nota del 7.12.2021 quantificava l’ammontare per il contributo di urbanizzazione primaria di 537.688,52 € e successivamente, con nota del 10.12.2021, anche il contributo di costruzione di 356.783,56 €;

- l’impresa non riteneva corretto tale importo e sosteneva che gli oneri non fossero dovuti in quanto si trattava di un edificio già esistente in base all’art. 5 comma 8 del Regolamento sulla determinazione e riscossione del contributo sul costo di costruzione e di urbanizzazione (delibera consiliare del 10.6.2008, n. 34);

- il Comune di AN, con la nota del 29.6.2022 rigettava tale interpretazione di IM e chiedeva la liquidazione della fideiussione di IM prodotta nell’ambito del previo procedimento di svincolo del convenzionamento (15.12.2021).

3. Di talché la notificazione da parte della IM del ricorso in primo grado (n.r.g. 203/2022) al Comune di AN contro i predetti provvedimenti e con l’istanza di accertamento dei contributi dovuti. A sostegno dell’impugnativa venivano formulati i seguenti motivi di ricorso:

1) violazione ed errata applicazione dell’art. 66 c. 4-bis l.p. n. 13/1997, e dell‘art. 2.1 della deliberazione della Giunta provinciale n. 1816/2009 - violazione ed errata applicazione dell‘art. 5 c. 8 del regolamento comunale sulla determinazione e riscossione del contributo sul costo di costruzione e del contributo di urbanizzazione del Comune di AN;

2) errata applicazione degli artt. 27 e 28 della l.p. n. 13/1997 – eccesso di potere sotto diversi aspetti: errore di valutazione dei fatti – errata motivazione, quest’ultima fatta valere anche sotto l’aspetto della violazione dell’art. 7, l.p. n. 17/1993.

4.1 La ricorrente lamentava in particolare che, nella fattispecie in esame, sarebbe stato violato il combinato disposto dell’art. 66, comma 4/bis della legge urbanistica provinciale, l’art. 2.1 della delibera della Giunta provinciale n. 1816/2009 nonché l’art. 5, comma 8, del Regolamento per la determinazione e la riscossione del contributo sul costo di costruzione e del contributo di urbanizzazione e successive modifiche e integrazioni, secondo il quale in caso di interventi su edifici esistenti sarebbero dovuti gli oneri di urbanizzazione in ragione dell’incremento del carico urbanistico, per cui gli oneri di urbanizzazione sarebbero dovuti soltanto per l’incremento del carico urbanistico eventualmente causato dall’opera da realizzare. Nel caso di specie si tratterebbe di un intervento di recupero dell’edificazione esistente sulla base di un piano di recupero per una migliore trasformazione costruttiva o una rivalutazione del tessuto edilizio esistente. Non si tratterebbe però di un intervento di nuova costruzione, ma di una misura di recupero per la quale andrebbero detratti i contributi di urbanizzazione primaria in quanto relativi all’edificio preesistente, e, quindi, da considerare pagati virtualmente. Il Comune di AN per tale cubatura non avrebbe sostenuto alcuna spesa per le opere di urbanizzazione primaria, le opere esistenti sarebbero sufficienti, inoltre non esisterebbe neanche un progetto di urbanizzazione contenente strade, tubazioni o altre opere simili. L’intervento costruttivo avrebbe luogo in una zona residenziale urbana già completamente urbanizzata.

4.2 Inoltre IM eccepiva la mancata applicazione dell‘art. 28 della l.u.p. in quanto nel presente caso non si tratterebbe di cubatura esistente realizzata sulla base di una destinazione ad area produttiva precedentemente prevista nel piano urbanistico perché esisteva già nel 1911, quindi precedentemente all’approvazione del primo piano urbanistico. La descrizione delle attività costruttive prevista dagli artt. 27 e 28 l.u.p., in particolare la definizione di “nuova cubatura”, troverebbe applicazione esclusivamente per gli aspetti in relazione all’obbligo di convenzionamento e non per il calcolo dei contributi di concessione.

5. Il Comune di AN si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso.

6. Con sentenza n. 72/2023 il TRGA di AN ha respinto le domande formulate nel ricorso.

7. Il primo giudice ha rigettato il ricorso sulla base delle seguenti considerazioni:

- dopo una precisa ricostruzione della cornice giuridica il primo giudice ricordava che per il calcolo degli oneri di urbanizzazione è decisivo quanto l’intervento trasformativo edilizio comporti l’effettiva incidenza sul carico urbanistico;

- un intervento edilizio va considerato sempre come nuova costruzione quando fra l’edificio originario ed il nuovo edificio, sulla base di diverse caratteristiche, non sussiste più continuità rispetto all’originario progetto edilizio;

- in seguito il TRGA esaminava il piano di recupero ed il progetto approvato con la predetta concessione edilizia n. 488/2016, concludendo che nessuno degli edifici esistenti veniva conservato, né erano previsti interventi finalizzati alla conservazione e al risanamento degli edifici esistenti. Il piano si riferiva alla cubatura esistente ed al suo utilizzo per migliorare l’utilizzo, confermato dalla relazione illustrativa dell’intervento costruttivo, che ridefiniva i principali parametri urbanistici come altezza, superficie coperta e distanze. Il TRGA inoltre validava tale conclusione anche esaminando i documenti di progettazione che confermavano l’assenza di qualsiasi continuità tra edifici demoliti e nuovi. Infine il primo giudice ha declinato che l’intervento edilizio de quo fosse una semplice demolizione e ricostruzione ai sensi dell’art. 66, comma 4-bis, della l.u.p., e quindi non sussisteva alcuna continuità, sotto nessun punto di vista (unico complesso residenziale di fronte a quattro diversi edifici preesistenti; posizione dei fabbricati diversa; cambiamento del tipo di fabbricato; diverso volume urbanistico; raddoppio della superficie calpestabile; rilevante aumento della cubatura interrata; aumento dell’altezza del fabbricato; cambiamento della destinazione urbanistica che ridefinisce l’assetto della zona);

- la censura sulla violazione degli artt. 27 e 28 l.u.p. non era pertinente, trattandosi di una nuova costruzione.

8. Avverso detta sentenza ha proposto appello la società IM Costruzioni s.r.l. deducendo un unico articolato motivo di censura così rubricato:

“1. Ingiustizia manifesta. Violazione e falsa applicazione degli artt. 59 e 66, comma 4bis L.P. n. 13/1997 (di seguito LUP), nonché dell’art. 2.1 della delibera della Giunta Provinciale m. 1816/2009 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 5, comma 9 del “Regolamento sulla determinazione e riscossione del contributo di intervento” del Comune di AN, dell’art. 11 Preleggi e dell’art. 23 Cost. Eccesso di potere per travisamento e difetto istruttorio.”

9. Si è costituito in giudizio il Comune di AN chiedendo il rigetto dell’appello.

10. In vista dell’udienza pubblica la parte appellante ha depositato una memoria conclusionale il 20.1.2025, replicata dal Comune di AN in data 30.1.2025, a sua volta replicata dall’appellante in pari data.

11. All’udienza pubblica del 20 febbraio 2025 l’appello è stato trattenuto per la decisione.

12. Con l’unico motivo di appello la società appellante sostiene che:

i) non ci sarebbe alcun incremento del carico urbanistico, alla luce del fatto che la cubatura esistente e quella realizzata ex novo sarebbe sostanzialmente coincidenti;

ii) la normativa consentirebbe di considerare il recupero di patrimonio edilizio con continuità anche qualora si modifichi la sagoma degli edifici in caso di demolizione e ricostruzione ed anche in caso di cambio di destinazione d’uso, un piano di recupero non sarebbe ostativo;

iii) l’area dell’intervento avrebbe già avuto la destinazione residenziale al momento dell’entrata in vigore del PUC nel 1964 che fino agli anni ’70 non sarebbe cambiato, per circa 20 anni la destinazione sarebbe stata artigianale, salvo poi, dopo la modifica del 1995, ritornare in residenziale;

iv) con la successiva modifica del PUC di AN nel 2009 la densità edilizia dell’area sarebbe stata modificata a 4,6 m3/m2, diversa da altre zone B1 dello stesso tipo (che avrebbero 4 m3/m2) e questo rappresenterebbe la prova che la Provincia avrebbe voluto recuperare la cubatura esistente sull’area (come lo confermerebbe anche la prescrizione della redazione di un piano di recupero);

v) le diversità tra edifici esistenti ed il nuovo edificio sarebbero solamente riconducibili al fatto che l’edificio preesistente consisteva in una fabbrica e in un magazzino, con caratteristiche strutturali diverse, ma nel caso de quo sarebbero sussistenti sufficienti elementi di continuità tra edificio esistente e quello nuovo;

vi) il TRGA avrebbe omesso di considerare che l’ente locale non ha dovuto affrontare esborsi per l’urbanizzazione dell’area.

13. L’appello non merita di essere condiviso.

14. Come più volte chiarito (da ultimo Cons. Stato, sez. VI, n. 5769/2023; n. 7261/2023), nei casi di progetti di demo-ricostruzione con variazione di destinazione e mancanza di continuità tra l’edificio esistente ed il nuovo fabbricato l’assolvimento fittizio degli oneri di urbanizzazione non può aver luogo. Il Collegio deve ribadire che tale situazione non è accertabile in questo giudizio.

15. Il cambio di destinazione d’uso di un manufatto preesistente non richiede alcun titolo abilitativo unicamente nel caso in cui si realizzi fra categorie edilizie omogenee. Diversamente, qualora ciò avvenga tra categorie edilizie funzionalmente autonome e non omogenee, viene integrata una modificazione edilizia, con effetti che incidono sul carico urbanistico e quindi soggetta a permesso di costruire. Da ciò discende, come nel caso oggetto di questo giudizio, che laddove ci sia un cambio di destinazione l’aumento del carico urbanistico è in re ipsa .

16. Il comma 4-bis dell’articolo 66 della legge urbanistica provinciale ( ratione temporis vigente) così recita: « In caso di interventi su edifici esistenti, ivi compresa la loro demolizione e ricostruzione, sono dovuti gli oneri di urbanizzazione in ragione dell'incremento del carico urbanistico. I comuni con regolamento di cui all'articolo 73, comma 2, stabiliscono i relativi criteri, tenendo conto dell'aumento della superficie utile e del cambiamento della destinazione d'uso. Il contributo commisurato al costo di costruzione non è dovuto per il cambio della destinazione d'uso, se per la parte dell'edificio interessata dal cambio tale contributo è già stato versato per la medesima destinazione d'uso ».

È palese che la norma fa riferimento all’incremento del carico urbanistico nel calcolo degli oneri di urbanizzazione, ma in prime cure correttamente si escludeva l’applicabilità nel caso de quo in quanto oggetto era una nuova costruzione e non una ristrutturazione come vorrebbe la società appellante. La norma fa poi chiaro riferimento alla “medesima destinazione d’uso” per stabilire l’effetto della non debenza.

17. Il TRGA ha chiarito – in seguito di un’attenta e scrupolosa disamina dei documenti rilevanti (piano di recupero e progetto a base della concessione) – che il progetto approvato con la concessione edilizia del 2016 non può essere qualificato come demolizione e ricostruzione ai sensi dell’art. 66, comma 4-bis, della legge urbanistica provinciale, in quanto fra l’edificio originario e l’edificio di nuova costruzione non sussiste alcuna continuità, sotto nessun punto di vista. A tal fine il Giudice bolzanino ha elencato plurimi e decisivi elementi, che l’appellante non riesce a confutare:

i) prima esistevano quattro diversi edifici, dopo un solo complesso residenziale;

ii) la posizione dei fabbricati vecchi e di quello nuovo risulta diversa;

iii) modifica della tipologia dell’edificio;

iv) diversità del volume urbanistico;

v) modifica della superficie calpestabile, che nel nuovo edificio risulta addirittura raddoppiata;

vi) rilevante ampliamento della cubatura interrata (tre piani di garage e cantine);

vii) aumento dell’altezza del fabbricato;

viii) cambiamento della destinazione urbanistica che ridefinisce l’assetto della zona dei Piani di AN.

18. Questi elementi di prova sono idonei a qualificare l’intervento edilizio concessionato come “nuova costruzione” e si è già illustrata la ragione per la quale tale qualificazione “sostanziale” sia perfettamente aderente alla natura dell’opera realizzata e sia rilevante ai fini del calcolo degli oneri di urbanizzazione, dovendosi avere riguardo al concreto riflesso sul carico urbanistico nella specie determinato dal cambio di destinazione d’uso.

19. Come emerge dalla stessa ricostruzione in fatto da parte dell’appellante, l’edificio demolito era un vecchio stabilimento industriale (la nota fabbrica bolzanina di cioccolato e canditi “ ER ”) con i relativi accessori (caldaie, capannone e magazzini), costruito nel 1911 il quale da sempre e fino al momento dell’acquisto da parte della società appellante veniva utilizzato per uso produttivo e terziario. Non è rilevante che nel primo piano regolatore comunale del 1965 l’area era inserita come “zona residenziale F” in quanto durante il periodo di vigenza decennale di tale piano la previsione urbanistica non ha mai avuto concreta attuazione. Questa risulta essere anche la ragione per la quale il successivo piano regolatore del 1975 ha poi conferito all’areale la destinazione di zona artigianale, conformandola così all’uso effettivamente presente sul sito. Successivamente, con il piano urbanistico comunale del 1995, il Comune aveva rilevato la necessità di nuove aree abitative e decideva quindi la riqualificazione di alcune aree centrali già urbanizzate, tra cui anche spazi nel quartiere dei Piani di AN e specificamente anche l’area oggetto di questa vertenza. L’ente locale ha quindi pianificato l’areale de quo come una nuova zona residenziale di completamento, essendo qualificata come un ambito territoriale già urbanizzato con la presenza di strade, parcheggi ed altre infrastrutture primaria.

20. Risulta pacifico nel caso di specie che l’intervento di demolizione del precedente complesso produttivo/servizi/magazzino e la realizzazione al suo posto di un complesso residenziale completamente nuovo con 79 appartamenti e 135 garage ha prodotto un rinnovo del carico urbanistico che non presenta più alcuna correlazione con l’edificazione precedente. Pertanto è del tutto irrilevante che nel caso di specie non vi sia stato un progetto di urbanizzazione, non essendo quello il parametro significativo. E non corrisponde al vero che non ci sarebbe stato alcun incremento del carico urbanistico solo perché la cubatura preesistente è all’incirca la stessa, in quanto in questo caso è la diversa destinazione d’uso che determina l’aumento in questo caso. Sono i nuovi e diversi standard infrastrutturali rispetto alla precedente funzione produttiva a rilevare la modifica del carico urbanistico (Cons. Stato, sez. VI, n. 8256/2022; n. 5907/2022; id., sez. II, n. 6948/2020).

21. Il Collegio rileva che neanche la censura per cui la normativa urbanistica metterebbe su uno stesso piano giuridico il recupero di patrimonio edilizio con la ristrutturazione sia fondata, non emergendo tale automatismo nella legge. Questo sarebbe semmai pensabile se con la concessione edilizia fosse stato interamente recuperato un fabbricato già destinato all’edilizia residenziale. Giova ricordare che nel calcolo degli oneri di urbanizzazione il Comune ha detratto dalla cubatura rilevante quel segmento (1.562,54 m3 dai complessivi 23.012,88 m3) che era preesistente e destinato a residenziale, a conferma della correttezza dell’operato. A nulla rileva l’articolata ricostruzione dell’evoluzione urbanistica dell’area e della zona nel tempo, in quanto la destinazione dei fabbricati preesistenti non è mai cambiata, ed è unicamente quello che è rilevante ai fini dell’art. 66 della l.u.p.

22. La stessa società appellante ammette che esiste una diversità tra gli edifici esistenti ed il nuovo edificio realizzato, ma non ha spiegato con alcun dettaglio e con alcun valido elemento di prova perché in che cosa consisterebbero “ sussistenti sufficienti elementi di continuità tra edificio esistente e quello nuovo ”. Il piano di recupero, come afferma correttamente la difesa comunale, null’altro è che un piano di attuazione, che tiene conto della finalità e della disciplina normativa per l’area, ma in questo caso sono assenti gli elementi che solitamente chiedono questi piani particolari “di recupero” (come definito dall’art. 52 della l.u.p. nella delicata conservazione della volumetria preesistente) previsti per le zone del centro storico e per le zone in cui si trovano immobili gravati da speciali vincoli di conservazione, totalmente assenti in quest’area.

23. L’appellante non può essere neppure seguita laddove invoca la disciplina speciale prevista dagli articoli 7 e 8 del Regolamento comunale in materia: si tratta di norme derogatorie in generale sull’obbligo contributivo soggette a stretta interpretazione, non si tratta né di un mero ampliamento di un edificio esistente o un mero cambio d’uso di un edificio mantenuto o ricostruito.

24. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato. Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

25. La soccombenza determina la decisione sulle spese di lite che saranno liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta e per l’effetto conferma la sentenza gravata. Condanna l’appellante alla refusione delle spese di lite in favore del Comune di AN che si liquidano in Euro 5.000 (cinquemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Thomas Mathà	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO