Pubblicato il 07/07/2025

N. 05841/2025REG.PROV.COLL.

N. 08646/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8646 del 2024, proposto dal Centro Polidiagnostico Castaldo s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Arturo Umberto Meo e Daniela Barretta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, non costituito in giudizio;
Asl Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Rajola Pescarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Locale Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Emma Tortora e Gennaro Galietta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ati L.I.R. s.p.a., non costituita in giudizio;
Kappa s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Rubinacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 2515/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Asl Napoli 3 Sud, dell’Azienda Sanitaria Locale di Salerno e di Kappa s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 il Cons. Giovanni Tulumello e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza n. 2515/2024 il T.A.R. della Campania ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dall’odierna appellante per l’annullamento dei provvedimenti relativi alla determinazione del tetto di spesa per l’anno 2022 relativo a tale struttura, in conseguenza della modifica dell’Aggregazione Kappa per trasferimento dello Spoke Centro Polidiagnostico Castaldo ad altra aggregazione.

L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dalla ricorrente in primo grado.

Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso, la Asl Napoli 3 Sud, l’Azienda Sanitaria Locale di Salerno e la Kappa s.r.l.

Alla camera di consiglio del 5 dicembre 2024, fissata per l’esame della domanda di sospensione cautelare della sentenza gravata, il giudizio è stato rinviato al merito a seguito di rinuncia alla domanda cautelare da parte dell’appellante.

Il ricorso in appello è stato quindi trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 29 maggio 2025.

2. La sentenza impugnata ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado “per la violazione della clausola di salvaguardia”.

La parte appellante ha contestato, con il primo motivo, tale statuizione, ed ha quindi riproposto i motivi non esaminati in primo grado in ragione della richiamata pronuncia in rito.

3. Può prescindersi dall’esame delle eccezioni sollevate, in rito, dalle parti appellate in ragione dell’infondatezza, nel merito, del gravame.

L’appello, ad avviso del Collegio, è infondato.

L’appellante chiarisce preliminarmente che “ L’oggetto del giudizio de quo (….) afferisce all’errata

quantificazione – e dunque, successiva attribuzione – del tetto di spesa del centro ricorrente trasferito in compensazione dalla ASL NA3 SUD alla ASL SA a seguito dello spostamento dello Spoke Centro Polidiagnostico Castaldo – quale Spoke – da un HUB ad un altro, ma nell’ambito di risorse economiche già stabilite in favore delle ASL ”.

L’appellante deduce che tale rilievo comporterebbe un travisamento del fatto da parte del primo giudice, in quanto nella fattispecie dedotta difetterebbe sia il presupposto della stipulazione del contratto ( ex art. 8- quinquies del d. lgs. n. 502/1992) che contiene la clausola in discorso; sia “ La ratio della stessa volta all’intangibilità delle scelte pubbliche in materia di programmazione sanitaria” .

Tale assunto poggia sul riferimento ai “ meccanismi che operano per le aggregazioni tra strutture e per i quali l’unico soggetto referente della ASL e l’HUB aggregatore che è anche l’unico a sottoscrivere il contratto che contiene la clausola di salvaguardia posta a salvaguardia della programmazione sanitaria”.

Conclude pertanto l’appellante nel senso che ” La struttura ricorrente non è soggetto sottoscrittore del contratto e l’oggetto del giudizio non afferisce all’assegnazione dei tetti di spesa già definiti ma ad una loro diversa ed errata redistribuzione. Pertanto, nessuna esigenza di tutela degli stessi – fondamento della clausola di salvaguardia - viene in rilievo nel caso di specie. La programmazione sanitaria non è passibile di alcun vulnus”.

4. La sopra descritta tesi posta a fondamento del gravame non risulta fondata.

Come chiarito in memoria dalla Asl Napoli 3, “ Nel solco del percorso tracciato dal DCA n. 109/2013 e s.m.i., l’aggregazione, dunque, è composta da una struttura “Hub” presso la quale viene centralizzata la fase analitica e almeno una struttura spoke, con funzione del punto di prelievo, alle

quali sono demandate le fasi pre e post-analitica”.

Tanto premesso, è proprio la specificità della vicenda dedotta - lo spoke che esce dall’originaria aggregazione per associarsi a un’altra aggregazione – e dimostrare l’infondatezza del mezzo in esame sia sul piano sostanziale che su quello formale.

La circostanza che il soggetto odierno appellante non abbia sottoscritto, in proprio, il contratto contenente la clausola di salvaguardia non implica che non si sia a ciò vincolato: proprio l’essere parte di una aggregazione comporta che il contratto sia stato sottoscritto dal soggetto aggregatore in relazione a tutte le prestazioni e dunque anche in nome e per conto degli altri soggetti coinvolti nelle singole fasi sopra descritte.

5. In relazione a tale dato strutturale della fattispecie, l’Asl Napoli 3 ha posto in discussione la legittimazione e l’interesse ad agire dell’odierna appellante in quanto “ la presunta errata quantificazione del tetto di spesa operata dalla resistente ASL non può essere censurata, perché il Centro ricorrente, ovvero l’HUB a cui si è aggregato il Centro Polidiagnostico Castaldo, ha sottoscritto il contratto con i limiti di spese specificati. Ne consegue che una diversa attribuzione del tetto di spesa al centro appellante andrebbe a modificare anche il tetto di spesa riconosciuto all’HUB, rientrando quindi la predetta fattispecie nella previsione della clausola di salvaguardia, ovvero della tutela e salvaguardia della spesa e della programmazione regionale. (….) Una eventuale diversa quantificazione della percentuale del tetto assegnato al Centro appellante andrebbe a modificare il tetto di spesa riconosciuto dell’aggregazione, che è proprio quello che il centro sostiene non essere oggetto della presente impugnativa. L’interesse ad una diversa quantificazione percentuale andrebbe di conseguenza a modificare quanto previsto dai contratti sottoscritti dall’Asl di Salerno con l’aggregazione ”.

Ritiene il Collegio che seppure possa prescindersi dall’esame di una simile eccezione in relazione alle condizioni dell’azione, essa tuttavia ridonda in punto di infondatezza del primo motivo di appello, posto che dimostra come, a differenza di quanto dedotto dall’appellante, la pretesa azionata nel presente giudizio ha proprio ad oggetto il tema in relazione al quale il primo giudice ha – correttamente – dichiarato inammissibile il ricorso in applicazione della clausola di salvaguardia: venendo in considerazione, anche nella presenta fattispecie, sul piano sostanziale l’esigenza cui tale clausola è funzionale e sul piano formale l’autovincolo negoziale assunto pur se nella forma dell’aggregazione.

È pertanto corretto, e non superato dal primo motivo di appello, quanto affermato nella sentenza impugnata in relazione al fatto che “ La preclusione delle iniziativa giurisdizionali conseguente alla clausola di salvaguardia, contrariamente a quanto prospettato da parte ricorrente, deve ritenersi estesa anche agli atti con i quali le ASL definiscono i tetti di spesa per singole strutture e ciò sia perché il tenore testuale della clausola non autorizza distinzioni al riguardo, riferendosi agli atti determinativi dei tetti di spesa indipendentemente dall’Autorità sanitaria che li fissa, sia anche per ragioni di coerenza sistematica, tenuto conto che la ‘tenuta’ del sistema si fonda tanto sull’intangibilità degli atti regionali a monte quanto su quella degli atti, a valle, con cui le ASL danno attuazione alla programmazione regionale sul piano territoriale di competenza. La circostanza poi che nel caso di specie la struttura ricorrente fosse parte di un’aggregazione e che contesti la ripartizione del budget dopo il suo scioglimento non toglie che la contestazione attorea si appunta pur sempre sulla fissazione del tetto di spesa sia pure riferito alla singola struttura e che ricada quindi, per quanto sopra evidenziato, nella previsione contrattuale in parola ”.

L’infondatezza del primo motivo di appello importa la conferma della sentenza gravata e preclude l’esame dei motivi riproposti.

6. Con memoria depositata il 24 aprile 2025 l’appellante ha chiesto deferirsi il presente giudizio all’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, in ragione del contrasto giurisprudenziale a suo dire venutosi a creare, in punto di legittimità della c.d. clausola di salvaguardia, e di sua idoneità a determinare l’effetto processuale di cui si discute, a seguito di alcune ordinanze del C.G.A.R.S. e di alcuni decreti monocratici dello stesso organo.

In argomento è sufficiente rilevare che la materia non è oggetto del contendere nel presente giudizio.

Il primo motivo di appello non ha infatti inteso contestare la legittimità della clausola di salvaguardia, ma ha piuttosto dedotto l’inesatta applicazione della stessa alla fattispecie oggetto del giudizio, in conseguenza di un asserito travisamento del fatto in cui sarebbe incorso il primo giudice (impostazione, come si è visto, infondata).

A pag. 15 del ricorso in appello si chiarisce che “ Difettano, dunque, proprio a monte gli stessi presupposti di applicabilità della clausola di salvaguardia.- Tale errore metodologico ed interpretativo del TAR Campania inficia evidentemente completamente la decisione ivi impugnata che, dunque, andrà annullata” .

In nessun punto del gravame si contesta la legittimità di tale clausola (proprio perché il presupposto argomentativo è quello della sua non applicabilità alla fattispecie).

L’oggetto del presente giudizio, come perimetrato dal ricorso in appello, esclude dunque che dello stesso facciano parte le questioni dedotte nella memoria conclusionale: che pertanto non possono essere esaminate perché nuove e poste per la prima volta con tale atto.

In ogni caso la Sezione intende ribadire la convinta adesione alla pacifica e consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato in materia di legittimità della clausola di salvaguardia in ragione della sua ineludibile funzione di garanzia della tutela del diritto alla salute, in quanto “ chi intende operare nell'ambito della sanità pubblica deve, infatti, accettare i limiti a cui la stessa è stata costretta, dovendo comunque e, in primo luogo, assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore, quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute ” (così, ex multis , Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 1535/2025, che il Collegio condivide e alla quale rinvia; si veda altresì la sentenza n. 9825/2024 e, con particolare riferimento agli effetti processuali, la sentenza n. 4076/2023).

Peraltro non sussistono comunque i presupposti per il deferimento all’Adunanza Plenaria, perché i provvedimenti – invocati dalla parte appellante - con i quali il C.G.A.R.S. ha mostrato di discostarsi da tale consolidato indirizzo risultano essere provvedimenti interinali, che non hanno definito i relativi giudizi, e che lasciano pertanto impregiudicata la decisione finale sulla questione sottostante; e perché la specificità delle singole discipline regionali in materia impedisce di connotare la questione come realmente identica.

7. Il ricorso in appello deve essere pertanto respinto perché infondato.

Avuto riguardo alla peculiarità della fattispecie le spese del presente giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Tulumello	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO