Pubblicato il 01/04/2025

N. 02755/2025REG.PROV.COLL.

N. 09092/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9092 del 2023, proposto dal signor FA NE, anche quale titolare dell’omonima impresa individuale, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Damato, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

la Città Metropolitana di Bari, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessia Strada, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza n. 608 del 2023 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Seconda.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, il signor FA NE ha impugnato la sentenza n. 608 del 2023 del T.a.r. Puglia, con cui è stato respinto il ricorso dal medesimo proposto per l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 2331 dell’11 maggio 2020, prot. n. 38113/2020, della Città Metropolitana di Bari, recante il diniego all’utilizzo del “digestato” – ossia un fertilizzante autoprodotto – sui terreni agricoli di proprietà del ricorrente e odierno appellante.

Più precisamente, mediante il ricorso introduttivo del presente giudizio è stato impugnato il provvedimento con cui la Città Metropolitana di Bari – dopo due distinte comunicazioni dei motivi ostativi, rispettivamente del 20 dicembre 2019 e del 30 marzo 2020, e le conseguenti osservazioni del signor NE – ha disposto “ la nullità - ex tunc - sin dalla presentazione, della “Comunicazione” prodotta dal sig. FA NE, in atti dal 02/12/2019, al prot. n. 120850, con derivata impossibilità di espandere gli effluenti zootecnici ed il “digestato” sui terreni ricadenti in agro di Gravina in Puglia ”.

2. In punto di fatto, occorre premettere che il ricorrente e odierno appellante è titolare di un’impresa individuale ed è altresì proprietario di terreni agricoli e pascoli siti in agro di Gravina di Puglia, Spinazzola, Matera, Banzi e Genzano di Lucania, terreni che si trovano, dunque, in parte nel territorio della Regione Puglia e in parte in quello della Regione Basilicata. Con riferimento ai terreni siti nel territorio di quest’ultima, il ricorrente ha potuto utilizzare il digestato già a decorrere dal 2019, mentre in quelli che si trovano in Puglia, tale facoltà gli è stata negata con il sopra richiamato provvedimento, sicché, con il ricorso introduttivo del presente giudizio, ha impugnato l’anzidetta determinazione dirigenziale n. 2331 dell’11 maggio 2020, prot. n. 38113/2020, che ha disposto la nullità della “comunicazione” trasmessa dal signor NE il 2 dicembre 2019.

3. Con la sopra richiamata sentenza n. 608 del 2023, il T.a.r. Puglia ha respinto il ricorso sulla base della considerazione che nella Regione Puglia non è stata introdotta una “ specifica normativa regionale applicativa del (nuovo) D.M. 25 febbraio 2016 n. 5046 ”, traendone la conseguenza che le previsioni della delibera della Giunta Regionale del 7 marzo 2013 n. 363, concernente la « Disciplina tecnica regionale di recepimento del Decreto Interministeriale del 7 aprile 2006 recante “Criteri e norme tecniche generali per la disciplina regionale dell’utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento di cui all’articolo 38 del decreto legislativo 11maggio 1999, n. 152 nelle zone ordinarie” », sarebbero rimaste in vigore nei limiti in cui esse risultino compatibili con le disposizioni del d.m. 25 febbraio 2016 n. 5046.

Per tale ragione, secondo il T.a.r., il provvedimento impugnato sarebbe legittimo in quanto avrebbe fatto corretta applicazione delle sopra richiamate fonti normative relative allo spandimento degli effluenti zootecnici e all’utilizzazione agronomica del digestato, fonti che sarebbero per l’appunto da individuare nella delibera della Giunta Regionale del 7 marzo 2013 n. 363, nel d.m. 25 febbraio 2016 n. 5046, nonché nelle disposizioni di cui al d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152.

Il T.a.r. ha poi respinto il motivo di ricorso afferente al denunciato difetto di istruttoria, osservando come l’istruttoria stessa sia stata svolta in coerenza con le disposizioni del d.m. 25 febbraio 2016 n. 5046, “ entrando nel merito delle questioni tecniche rappresentate, all’esito della quale la produzione documentale della parte istante si è appurata essere carente ”.

Inoltre, ad avviso del giudice di primo grado, non sarebbe stata dimostrata l’erroneità delle valutazioni tecniche dell’amministrazione, la quale, già in fase endo-procedimentale, non si era limitata a invocare l’assenza di disposizioni regionali di dettaglio applicative del d.m. 25 febbraio 2016 n. 5046, avendo viceversa dedotto “ varie ragioni tecniche e giuridiche ostative all’accoglimento dell’istanza ”, che il T.a.r. ha poi sinteticamente richiamato.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello il signor FA NE, proponendo tre distinti motivi di gravame.

4.1. Con il primo motivo, l’appellante ha sostenuto che, in assenza di una disciplina regionale, dovrebbe trovare applicazione il d.m. 25 febbraio 2016 n. 5046, ossia il Regolamento statale, e non già la delibera della Giunta Regionale del 7 marzo 2013 n. 363 e, conseguentemente, ha dedotto la violazione dell’art. 45 dell’anzidetto d.m., evidenziando come la delibera della Giunta Regionale – richiamata quale prioritaria ragione a fondamento del diniego tanto nel provvedimento impugnato quanto nell’ambito della comunicazione dei motivi ostativi del 20 dicembre 2019 – sia stata adottata sulla base del previgente d.m. del 7 aprile 2006, espressamente abrogato dal citato art. 45 del d.m. del 2016.

Il provvedimento impugnato, infatti, ha rilevato, anzitutto, quale principale ragione ostativa rispetto alla “comunicazione” trasmessa dal signor NE “ la vigenza della Deliberazione della Giunta Regionale 07/03/2013 n. 363, che non prevede la possibilità di utilizzazione agronomica del digestato ”. Secondo l’appellante, dunque, l’amministrazione avrebbe erroneamente desunto l’esistenza di un impedimento assoluto all’utilizzazione agronomica del digestato dalla circostanza che la stessa non risulti autorizzata dalla delibera della Giunta Regionale n. 363 del 2013, omettendo, in tal modo, di dare applicazione al d.m. del 25 febbraio 2016.

4.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante ha insistito nel dedurre la violazione dell’art. 10- bis della l. n. 241 del 1990 e del principio del contraddittorio procedimentale, oltre all’eccesso di potere per travisamento dei presupposti, difetto di istruttoria, illogicità e irragionevolezza. In particolare, l’appellante ha evidenziato che, con la prima comunicazione dei motivi ostativi del 20 dicembre 2019, erano stati prospettati due rilievi, ossia, da un lato, che la delibera della Giunta Regionale n. 363 del 2013 non prevedeva l’utilizzazione agronomica del digestato e, dall’altro lato, che i valori di zinco indicati nei rapporti di analisi n. 125/19 e n. 126/19 erano risultati stati superiori ai limiti previsti.

Con la seconda comunicazione dei motivi ostativi del 30 marzo 2020, è stato poi rilevato che la quantità di digestato da spandere sul campo, riferita soltanto all’area ricadente nel territorio metropolitano di Bari, riportava un valore superiore ai limiti normativi fissati; che non era chiara la tipologia di “ effluente ”, ovvero se esso fosse composto sia da origine zootecnica sia da digestato; che non era chiara la correlazione tra l’ordinamento colturale praticato a erbai misti e l’allevamento zootecnico degli avicoli da carne; che in base alle aerofotogrammetrie del SIT Puglia sarebbe risultato che l’area oggetto di spandimento in Gravina di Puglia recava seminativi semplici e aree a pascolo naturale; che, infine, l’area oggetto di spandimento ricadeva nella perimetrazione delle aree Siti Natura 2000 e che, pertanto, risultava necessaria la VINCA.

Per contro, il provvedimento finale – essendo stati “ in gran parte abbandonati e in minore parte ridimensionati i precedenti rilievi ” a seguito delle osservazioni depositate dal signor NE – ha introdotto una pluralità di ulteriori motivi ostativi, relativi alle disposizioni di cui al d.m. del 2016, afferenti: “ 1) alle caratteristiche delle materie in ingresso di alimentazione del digestato prodotto dall’impianto di digestione anaerobica (in particolare, triticale e sansa); 2) alla individuazione delle “aree aziendali omogenee”; 3) all’equazione di bilanciamento dell’azoto in relazione all’erbaio misto praticato in azienda); 4) alla presunta assenza di informazioni circa la filiera di produzione ed utilizzo del digestato, su eventuali trattamenti del digestato, sul valore di fosforo dello stesso, sulla capacità produttiva complessiva dell’impianto di digestione anaerobica; 5) alla presunta assenza di “dichiarazioni” sulla provenienza delle materie prime di alimentazione dell’IDA (se pericolose o meno) ”.

Sul punto, l’appellante ha altresì sostenuto che nel caso di specie non possa trovare applicazione l’art. 21- octies , comma 2, della l. n. 241 del 1990, poiché se egli fosse stato posto nelle condizioni di partecipare effettivamente al procedimento, avrebbe potuto replicare ai rilievi sollevati dall’amministrazione concernenti una presunta carenza di ulteriori informazioni necessarie ai sensi del d.m. del 25 febbraio 2016, che, per contro, erano presenti e desumibili dalla documentazione prodotta.

4.3. Con il terzo motivo di gravame, l’appellante ha censurato la sentenza per violazione degli artt. 4, 5, 22, 24 e 25, nonché della parte B) dell’allegato IX del d.m. del 25 febbraio 2016 n. 5046, rilevando come la sentenza impugnata appaia “ condizionata dall’apparente tecnicismo dei rilievi affastellati nel provvedimento impugnato ”, mentre sarebbe viceversa evidente la loro inattendibilità e irragionevolezza, poiché dipendenti dal travisamento della normativa vigente.

Ha altresì osservato, sul punto, come la Regione Puglia non abbia ancora adottato alcuna disciplina di dettaglio del d.m. del 25 febbraio 2016 che ha per la prima volta codificato i criteri e le norme tecniche di utilizzazione agronomica del digestato su tutto il territorio nazionale, mentre la delibera della Giunta Regionale n. 363 del 2023, in quanto attuativa del previgente d.m. del 7 aprile 2006, disciplina esclusivamente lo spandimento degli “effluenti zootecnici” (da allevamento), dunque un sottoprodotto del tutto diverso dal digestato, sia sotto il profilo tecnico-agronomico, sia sotto quello giuridico, fermo restando che la comunicazione e il piano di utilizzazione agronomica del digestato predisposto dal ricorrente contenevano già espressamente tutti i dati e le informazioni necessarie in base al d.m. del 2016.

Nell’ambito del terzo motivo, l’appellante, dopo essersi soffermato sui dettagli tecnici della disciplina di riferimento, ha altresì chiesto che il Collegio disponga una verificazione ai sensi dell’art. 66 c.p.a..

5. Si è costituita in giudizio la Città Metropolitana di Bari, replicando alle censure proposte e chiedendo il rigetto dell’appello.

In particolare, l’amministrazione appellata ha rilevato che la materia in questione è disciplinata dalla Delibera della Giunta Regionale n. 363 del 7 marzo 2013, avente ad oggetto la « Disciplina tecnica Regionale di recepimento del Decreto Interministeriale del 7 aprile 2006 recante “Criteri e norme tecniche generali per la disciplina Regionale dell’utilizzazione agronomica degli affluenti di allevamento di cui all’art. 38 del D.Lgsl. 11/05/1999 n. 152 ”» e dal successivo d.m. n. 5046 del 25 febbraio 2016, che disciplina “ i criteri e le norme tecniche generali per l’utilizzazione agronomica dei materiali e delle sostanze di cui all’art. 2 co. 1 e 2 [utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento e delle acque reflue (co1), nonché del digestato (co.2)] ”, che ha abrogato il precedente d.m. del 7 aprile 2006.

Tuttavia, ad avviso dell’amministrazione, l’appellante muoverebbe dall’errato presupposto che il provvedimento impugnato sia stato adottato sulla scorta della sola disciplina di cui alla citata delibera n. 363 del 2013 di attuazione del d.m. del 7 aprile 2006 e che sia stata, invece, illegittimamente omessa l’applicazione delle disposizioni di cui al d.m. n. 5046 del 2016. Per contro, dall’abrogazione del d.m. del 2006, espressamente disposta dall’art. 45 del d.m. n. 5046 del 2016, e dalla contestuale sostituzione delle disposizioni previste dal d.m. del 2006 con quelle di cui al d.m. del 2016 conseguirebbe, secondo la Città Metropolitana di Bari, che le previsioni di cui alla delibera della Giunta Regionale n. 363 del 2013 resterebbero vigenti nei limiti in cui siano compatibili con le disposizioni di cui al predetto d.m. n. 5046 del 2016.

Con riferimento agli altri motivi di gravame, poi, l’amministrazione ha sostenuto che il secondo motivo sarebbe infondato in quanto vi sarebbe stata una “ complessa ed articolata istruttoria tecnica ed in contraddittorio con la parte privata ” e che il provvedimento impugnato, adottato all’esito della verifica tecnica e in applicazione della normativa vigente, non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, secondo quanto previsto dall’art. 21- octies della l. n. 241 del 1990.

Il terzo motivo di gravame sarebbe del pari infondato poiché l’istruttoria tecnica è stata completa e gli uffici, nel corso della fase istruttoria, hanno sollevato specifiche contestazioni tecniche alla documentazione versata in atti, giustificate, altresì, dalla circostanza che l’area oggetto degli spandimenti di cui trattasi è caratterizzata da elevata sensibilità ambientale, in quanto ricadente sia nella perimetrazione dei Siti Natura 2000 che nell’area del Parco Nazionale dell’Alta Murgia.

6. Con la memoria del 22 dicembre 2024, l’appellante ha rilevato che sarebbe rimasto incontestato il rilievo secondo cui la delibera della Giunta Regionale n. 363 del 2013, attuativa del previgente d.m. del 7 aprile 2006, non ha introdotto alcuna regolamentazione circa l’uso del digestato in ambito agronomico, avendo esclusivamente disciplinato lo spandimento degli “effluenti zootecnici” da allevamento. Inoltre, l’utilizzo agronomico del digestato, che è un sottoprodotto di cui all’art. 184- bis del d.lgs. n. 152 del 2006, è stato per la prima volta riconosciuto dall’art. 52, comma 2- bis , del d.l. n. 83 del 2012, convertito in legge n. 134 del 2012, ossia da una normativa sopravvenuta rispetto al d.m. del 2006 al quale ha dato attuazione la delibera della Giunta Regionale n. 363 del 2013. Conseguentemente, in attuazione della novella legislativa, il d.m. del 25 febbraio 2016 ha disposto “ di procedere all’aggiornamento dei criteri e norme tecniche generali definiti con il decreto ministeriale 7 aprile 2006 ”.

7. Con la memoria del 31 dicembre 2024, la Città Metropolitana di Bari ha eccepito che con l’appello sarebbero state dedotte censure parzialmente nuove, in quanto, a suo dire, sarebbe stato prospettato per la prima volta in appello che il provvedimento impugnato abbia introdotto ulteriori ragioni non indicate in precedenza nell’ambito degli atti recanti la comunicazione dei motivi ostativi e, del pari, sarebbe stata censurata soltanto nel grado di appello la mancata attivazione del soccorso istruttorio, con riferimento alle argomentazioni tecniche che hanno fondato il diniego.

8. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 23 gennaio 2025 – reputa che l’appello sia fondato e vada accolto per le ragioni che di seguito si espongono.

9. Preliminarmente, si rende necessaria una sintetica precisazione a proposito del quadro giuridico di riferimento, al fine di individuare la normativa effettivamente applicabile alla fattispecie concreta.

9.1. A tal fine, occorre prendere in considerazione, anzitutto, il decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali del 7 aprile 2006, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 12 maggio 2006, n. 109, che, come si desume dall’art. 1, rubricato “ Ambito di applicazione ”, ha introdotto una prima disciplina in tema di utilizzo agronomico degli “effluenti di allevamento”, avendo espressamente precisato quanto segue: “ Il presente decreto stabilisce, in applicazione dell'art. 38 del decreto legislativo n. 152 dell’11 maggio 1999 e successive modifiche e integrazioni, i criteri e le norme tecniche generali per la disciplina, da parte delle regioni, delle attività di utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento e delle acque reflue provenienti dalle aziende di cui all'art. 28, comma 7, lettere a), b) e c) del decreto legislativo n. 152/1999 e da piccole aziende agroalimentari ”.

Con l’art. 12 del d.lgs. n. 205 del 2010, è stato poi introdotto l’art. 184- bis del d.lgs. n. 152 del 2006, che, nella sua prima formulazione, prevedeva quanto segue: “ 1. è un sottoprodotto e non un rifiuto ai sensi dell'articolo 183, comma 1, lettera a), qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfa tutte le seguenti condizioni:

a) la sostanza o l'oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto;

b) è certo che la sostanza o l'oggetto sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi;

c) la sostanza o l'oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;

d) l'ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l'oggetto soddisfa, per l'utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell'ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull'ambiente o la salute umana.

2. Sulla base delle condizioni previste al comma 1, possono essere adottate misure per stabilire criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché specifiche tipologie di sostanze o oggetti siano considerati sottoprodotti e non rifiuti. All'adozione di tali criteri si provvede con uno o più decreti del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, in conformità a quanto previsto dalla disciplina comunitaria ”.

L’art. 52 del d.lgs. n. 83 del 2012 ha, poi, espressamente disciplinato il digestato stabilendo, al comma 2- bis – aggiunto in sede di conversione dall’art. 1, comma 1, della l. 7 agosto 2012, n. 134 – che “ Ai sensi dell'articolo 184-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, è considerato sottoprodotto il digestato ottenuto in impianti aziendali o interaziendali dalla digestione anaerobica, eventualmente associata anche ad altri trattamenti di tipo fisico-meccanico, di effluenti di allevamento o residui di origine vegetale o residui delle trasformazioni o delle valorizzazioni delle produzioni vegetali effettuate dall'agro-industria, conferiti come sottoprodotti, anche se miscelati fra loro, e utilizzato ai fini agronomici. Con decreto del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, di concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, sono definite le caratteristiche e le modalità di impiego del digestato equiparabile, per quanto attiene agli effetti fertilizzanti e all'efficienza di uso, ai concimi di origine chimica, nonché le modalità di classificazione delle operazioni di disidratazione, sedimentazione, chiarificazione, centrifugazione ed essiccatura ”.

Il comma in questione, inoltre, è stato successivamente riformulato mediante l’introduzione di un espresso riferimento al più volte richiamato d.m. 25 febbraio 2016. Infatti, l’art. 21, comma 2, del d.l. 21 marzo 2022, n. 21, convertito, con modificazioni, dalla l. 20 maggio 2022, n. 51, ha così modificato il predetto comma: “ Ai sensi dell'articolo 184-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, è considerato sottoprodotto il digestato ottenuto in impianti aziendali o interaziendali dalla digestione anaerobica, eventualmente associata anche ad altri trattamenti di tipo fisico-meccanico, di effluenti di allevamento o residui di origine vegetale o residui delle trasformazioni o delle valorizzazioni delle produzioni vegetali effettuate dall'agro-industria, conferiti come sottoprodotti, anche se miscelati fra loro, e utilizzato ai fini agronomici. Il digestato di cui al presente comma è considerato equiparato ai fertilizzanti di origine chimica quando è ottenuto dalla digestione anaerobica di sostanze e materiali da soli o in miscela fra loro, ai sensi di quanto previsto dall'articolo 22 del decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali 25 febbraio 2016, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 90 del 18 aprile 2016, impiegato secondo modalità a bassa emissività e ad alta efficienza di riciclo dei nutrienti e in conformità ai requisiti e alle caratteristiche definiti con il decreto di cui al terzo periodo del presente comma, per i prodotti ad azione sul suolo di origine chimica. Con decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali, di concerto con il Ministro della transizione ecologica, da adottare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, sono definite le caratteristiche e le modalità di impiego del digestato equiparato ”.

Inoltre, il d.m. del 25 febbraio 2016, all’art. 45, ha espressamente abrogato il d.m. del 7 aprile 2006, avendo disposto quanto segue: “ Il decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali del 7 aprile 2006, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 12 maggio 2006, n. 109, è abrogato a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto, che lo sostituisce integralmente. Tutti i riferimenti al citato decreto ministeriale del 7 aprile 2006, se compatibili, si intendono fatti al presente decreto ”.

Per quanto concerne, invece, la disciplina della Regione Puglia – come rilevato dalle parti – non è stata introdotta alcuna disposizione di carattere legislativo, dovendosi, pertanto, avere riguardo alla sola deliberazione della Giunta Regionale del 7 marzo 2013, n. 363, concernente la « Disciplina tecnica regionale di recepimento del Decreto Interministeriale del 7 aprile 2006 recante “Criteri e norme tecniche generali per la disciplina regionale dell’utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento di cui all’articolo 38 del decreto legislativo 11maggio 1999, n. 152 nelle zone ordinarie ”».

9.2. Dal quadro normativo di riferimento – come sopra sinteticamente descritto – si desume come l’utilizzo del digestato sia disciplinato anzitutto dalle disposizioni statali, ossia dall’art. 52 del d.lgs. n. 83 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla l. 7 agosto 2012, n. 134, che ha espressamente richiamato il d.m. 25 febbraio 2016. Conseguentemente, non può essere condivisa la tesi sostenuta nell’ambito del provvedimento impugnato secondo cui “ i riferimenti di norma attuativi, circa la disciplina dello spandimento degli effluenti zootecnici, debbano ricondursi, ancorché non aggiornati da parte della Regione Puglia, in primis, alla DGR-Puglia 07/03/2013 n. 363 - disposizioni normative ed allegati; in via subordinata, l’applicabilità del Decreto Ministro Politiche Agricole Alimentari e Forestali del 25/02/2016 ”.

Del pari, non è condivisibile quanto affermato dalla sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di primo grado ha ritenuto che – poiché in Puglia non è stata adottata una specifica normativa regionale di attuazione del d.m. 25 febbraio 2016 n. 5046 – continuerebbe a trovare applicazione la delibera della Giunta Regionale del 7 marzo 2013 n. 363, nei limiti in cui la stessa sia compatibile con le disposizioni di cui predetto d.m., sicché il provvedimento impugnato sarebbe legittimo poiché farebbe applicazione delle fonti normative in materia dello spandimento degli effluenti zootecnici e della utilizzazione agronomica del digestato. Per le medesime ragioni, non è neppure condivisibile l’ulteriore affermazione della sentenza secondo cui “ il citato D.M. detta norme tecniche generali, ma sono le Regioni a dover stabilire, con una “disciplina di dettaglio”, modalità, limiti, obiettivi e cautele da osservarsi nell’utilizzazione di simili sostanze ”.

Ritiene, per contro, il Collegio che le disposizioni che disciplinano il sistema delle fonti e, in particolare, tanto il criterio di gerarchia delle fonti stesse, quanto il criterio cronologico depongano nel senso della prevalenza delle fonti statali, non potendosi sostenere che la delibera adottata dalla Giunta Regionale, in dichiarata attuazione di un d.m. espressamente abrogato, ossia il d.m. del 7 aprile 2006, possa continuare a trovare applicazione e produrre, quindi, effetti preclusivi. Infatti, ad avviso del Collegio, l’anzidetta interpretazione finirebbe per condurre alla conclusione che l’omessa introduzione di una disciplina attuativa da parte della Regione avrebbe un’efficacia sostanzialmente preclusiva sine die dell’applicazione della disciplina statale, mentre – per ragioni logiche prima ancora che giuridiche – dall’omessa introduzione di una disciplina attuativa deve trarsi la conclusione dell’applicazione della sola disposizione statale, in quanto successiva alla deliberazione della Giunta Regionale del 7 marzo 2013 n. 363, attuativa di un d.m. che è stato espressamente abrogato.

10. Ferme le considerazioni che precedono a proposito del quadro normativo di riferimento, occorre ancora precisare – sempre in via preliminare – che deve essere respinta la sopra richiamata eccezione, sollevata dalla Città Metropolitana di Bari con la memoria del 31 dicembre 2024, secondo cui il secondo motivo di gravame recherebbe censure non proposte in primo grado. L’eccezione è infondata dal momento che, a pagina 7 del ricorso introduttivo, si legge quanto di seguito letteralmente si riporta: “ La circostanza che dette motivazioni siano state addotte dalla P.A. per la prima volta mediante il provvedimento impugnato, in quanto mai oggetto dei due precedenti preavvisi di diniego, offre il metro di misura della strumentalità delle stesse ”.

11. Nel merito, ritiene il Collegio che siano fondati il primo e il secondo motivo di gravame, nei limiti che di seguito si precisano.

11.1. Il primo motivo di gravame è da reputarsi fondato in considerazione di quanto già rilevato a proposito della disciplina applicabile sopra sinteticamente richiamata, dovendosi ritenere errato – per le ragioni per l’appunto già evidenziate – quanto affermato nell’ambito del provvedimento impugnato, secondo cui “ i riferimenti di norma attuativi, circa la disciplina dello spandimento degli effluenti zootecnici, debbano ricondursi, ancorché non aggiornati da parte della Regione Puglia, in primis, alla DGR-Puglia 07/03/2013 n. 363 - disposizioni normative ed allegati; in via subordinata, l’applicabilità del Decreto Ministro Politiche Agricole Alimentari e Forestali del 25/02/2016 ”. Non si può ritenere, infatti, che costituisca un impedimento assoluto all’utilizzazione agronomica del digestato la circostanza che la stessa non sia stata autorizzata dalla delibera della Giunta Regionale n. 363 del 2013, la quale, come osservato, è attuativa di un d.m. abrogato, dal momento che, in tal modo, non verrebbe data applicazione al d.m. del 25 febbraio 2016, che è una disposizione statale sopravvenuta ed espressamente richiamata dall’art. 184- bis del d.lgs. n. 152 del 2006.

11.2. Il secondo motivo di appello è del pari fondato, poiché è da reputarsi sussistente la denunciata violazione dell’art. 10- bis della l. n. 241 del 1990, in quanto le motivazioni poste a fondamento del provvedimento di diniego sono diverse e ulteriori rispetto a quelle evidenziate con i due atti di comunicazione dei motivi ostativi del 20 dicembre 2019 e del 30 marzo 2020. Né può ritenersi condivisibile la tesi secondo cui il provvedimento impugnato non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, avendo l’appellante indicato il contributo che egli avrebbe potuto dare all’istruttoria se fosse stato rispettato il contraddittorio procedimentale.

11.3. Dalla fondatezza del secondo motivo di gravame discende l’assorbimento del terzo motivo, essendo quest’ultimo volto a contestare le motivazioni tecniche sulle quali l’amministrazione ha fondato le proprie valutazioni, posto che – in considerazione della necessità di rispettare il contraddittorio procedimentale – le stesse dovranno essere rivalutate alla luce delle osservazioni dell’odierno appellante e, dunque all’esito di una più approfondita istruttoria da condursi nel rispetto dell’anzidetto principio del contraddittorio.

12. Dalle considerazioni che precedono discende l’accoglimento del primo e del secondo motivo di appello, con assorbimento del terzo motivo.

13. In ragione della complessità della questione, derivante dalla difficoltà della corretta ricostruzione della normativa applicabile, sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di lite del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado e annulla la determinazione dirigenziale n. 2331 dell’11 maggio 2020, prot. n. 38113/2020, della Città Metropolitana di Bari.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO