Pubblicato il 28/07/2025

N. 14930/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05547/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5547 del 2025, proposto da
OM RI, rappresentato e difeso dall'avvocato Anna Chiara Vimborsati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

della nota prot. n. 2574 del 31/03/2025 del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Ministero dell’Istruzione di diniego dell’istanza di accesso civico generalizzato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2025 la dott.ssa Francesca Dello Sbarba e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio parte ricorrente ha chiesto l’annullamento della nota del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Ministero dell’Istruzione prot. n. 2574 del 31 marzo 2025, di diniego dell’istanza di accesso civico generalizzato avente ad oggetto gli elenchi non graduati degli idonei di cui alle procedure concorsuali indette per mezzo del D.D. n. 2575/2023 e del D.D. n. 2576/2023.

2. In data 20 maggio 2025 si è costituita in giudizio l’Amministrazione resistente con atto formale, successivamente depositando relazione e documenti.

3. Con ordinanza n. 11034 adottata all’esito della camera di consiglio del 3 giugno 2025, il Collegio, previa disposizione della conversione del rito (“ 1. Rilevato che l’atto introduttivo del presente giudizio risulta iscritto a ruolo come ricorso avverso il silenzio della Pubblica Amministrazione ex art. 117, c.p.a.; 2. Ritenuto, tuttavia, che il ricorso debba essere ricondotto al rito in materia di accesso ai documenti amministrativi (art. 116, c.p.a.)” ), ha sottoposto al contraddittorio delle parti, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., le seguenti questioni suscettibili di comportare l’inammissibilità del ricorso:

- “ il ricorso non risulta essere stato notificato ad almeno un controinteressato ”,

- “ l’oggetto delle originarie istanze di accesso risulta essere stato costituito dagli elenchi non graduati dei candidati che hanno superato le prove concorsuali, mentre, con l’odierno ricorso, l’istante chiede l’ostensione dell’“elenco graduato degli idonei distinto per classe di concorso” e … paiono profilarsi gli estremi dell’intervenuta modifica, in sede giudiziale, della domanda rivolta all’Amministrazione in sede di richiesta di ostensione ”,

- “ nell’atto introduttivo parte ricorrente contesta nel merito anche i riscontri negativi ottenuti dagli Uffici Scolastici Regionali aditi ma nessuno di tali Uffici periferici risulta essere stato destinatario della notifica del ricorso ”,

- “ dalla ricostruzione contenuta nel ricorso non risulta facilmente evincibile l’evoluzione in fatto della vicenda, alla luce delle numerose istanze di accesso che risulterebbero essere state depositate dalla parte ricorrente (che peraltro parrebbero non essere state tutte prodotte in giudizio) e dei numerosi riscontri ricevuti ” e “ parte ricorrente produce in un unico file di 55 pagine tutta la documentazione allegata, la quale risulta di altrettanto difficile lettura in quanto non accompagnata da una descrizione analitica e ordinata dal punto di vista logico, cronologico e giuridico ”,

- “ da quanto sopra appaiono derivare profili di genericità delle doglianze formulate in ricorso ”,

- “ nelle conclusioni del ricorso in esame l’istante chiede l’ “adozione delle misure ritenute più idonee a tutelare gli interessi della ricorrente, ivi compreso l’ordine di adozione nei confronti del Ministero dell’Istruzione e del Merito del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo di riconoscimento del titolo di studio di specializzazione sul sostegno conseguito in Romania dalla ricorrente, come tale valevole all’insegnamento nella classe di concorso A054 Storia dell’Arte” e tale istanza risulta inconferente rispetto all’oggetto del giudizio ”.

4. In vista della successiva camera di consiglio fissata per la trattazione del ricorso le parti hanno depositato memorie sulle questioni sollevate d’ufficio.

5. Alla camera di consiglio del 15 luglio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. Il Collegio ritiene il ricorso inammissibile e comunque infondato per le ragioni che seguono.

6.1. Ai sensi dell’art. 116 c.p.a. “ Contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi, nonché per la tutela del diritto di accesso civico connessa all’inadempimento degli obblighi di trasparenza il ricorso è proposto entro trenta giorni dalla conoscenza della determinazione impugnata o dalla formazione del silenzio, mediante notificazione all'amministrazione e ad almeno un controinteressato ”.

Parte ricorrente ha notificato il ricorso introduttivo del presente giudizio unicamente al Ministero dell’Istruzione e del Merito. Nel caso di specie, tuttavia, come sottolineato dall’Amministrazione resistente, “ il numero dei potenziali controinteressati è piuttosto rilevante posto che gli elenchi non graduati di cui il Sig. RI chiedeva l’ostensione si riferivano a numerose classi di concorso relative a due procedure concorsuali bandite dal Ministero dell’istruzione e del merito per il reclutamento del personale docente per le istituzioni scolastiche di primo e secondo grado, nonché per la scuola dell’infanzia e primaria ” (pag. 2, relazione depositata in data 7 luglio 2025).

Ne consegue – ritiene il Collegio - che il ricorso introduttivo, ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a., avrebbe dovuto essere notificato a pena di inammissibilità ad almeno un controinteressato, non potendosi concedere l’errore scusabile anche alla luce di quanto affermato, nel caso di specie, dal Responsabile della Trasparenza, secondo cui “ in conformità con la disciplina legislativa in materia di protezione dei dati personali, l’amministrazione non potrebbe comunque procedere alla pubblicazione o all’ostensione di un ipotetico elenco non graduato mediante accesso civico generalizzato, considerato il pregiudizio concreto alla tutela dei dati personali dei singoli partecipanti alla procedura concorsuale che si determinerebbe dalla diffusione di notizie inerenti alla partecipazione al concorso ” (pagg. 1 e 2, provvedimento impugnato).

6.1.1 Con riferimento alla mancata notifica del ricorso agli Uffici scolastici regionali, rileva il Collegio che nell’atto introduttivo il ricorrente ha contestato nel merito anche i diversi riscontri negativi ottenuti dai predetti Uffici, cui ha rivolto plurime istanze di accesso civico generalizzato.

A tale proposito, l’Amministrazione resistente ha dedotto che “ Gli uffici coinvolti e lo stesso RPCT hanno riscontrato le istanze di volta in volta presentate dal Sig. RI pubblicando quanto previsto dalla normativa e fornendo la documentazione ritenuta ostensibile, nonché le informazioni richieste sottoforma di numerosissimi e disparati quesiti ” (pag. 4, relazione depositata in data 31 maggio 2025).

Alla luce di quanto sopra, ritiene il Collegio che sarebbe stata necessaria la notifica ab origine del ricorso anche alle predette Amministrazioni. Alla successiva integrazione del contraddittorio nei confronti delle stesse, eventualmente richiesta e/o disposta in sede di giudizio, risulterebbe comunque ostativo il profilo di inammissibilità di cui al punto 6.1 che precede.

6.2 In ogni caso, e anche a voler prescindere da quanto sopra, l’istanza di accesso civico generalizzato e la successiva istanza di riesame hanno avuto ad oggetto gli elenchi non graduati dei candidati risultati idonei nelle procedure concorsuali de quibus mentre con il ricorso introduttivo del presente giudizio l’istante ha chiesto l’ostensione dell’“ elenco degli idonei graduato ” e distinto per classe di concorso.

Peraltro, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Ministero resistente ha sottolineato nella parte motiva del rigetto di riesame che “ l’elenco non graduato oggetto di richiesta si configura quale documento giuridicamente inesistente, in quanto i Decreti Ministeriali n. 205 e n. 206 del 26 ottobre 2023 e i relativi regolamenti che disciplinano le procedure concorsuali, non contengono alcuna previsione in merito alla elaborazione di un provvedimento di tale specie ”.

A fronte di ciò, nella memoria da ultimo depositata, parte ricorrente deduce che gli “ elenchi non graduati ” e gli “ elenchi graduati ” “ nella sostanza coincidono, poiché le informazioni richieste dal ricorrente sono contenute nella “graduatoria di merito”, prevista dai bandi di concorso ” (pagg. 8 e 9).

Il Collegio non ritiene, tuttavia, di condividere tale impostazione, la quale, previa apodittica sovrapposizione del concetto di elenco graduato con quello di elenco non graduato degli idonei, giunge infine ad asserire che il tutto sarebbe comunque riconducibile all’istituto della graduatoria di merito.

Quanto sopra è smentito da precedenti decisioni di questo Tribunale (cfr., ex multis , TAR Lazio, Roma, Sez. III bis , sent. n. 12015/2025), alle quali il Collegio si richiama, secondo le quali la disciplina concorsuale (art. 9, D.D. n. 2575/2023), a sua volta aderente alla disposizione di legge istitutiva del concorso (art. 59, comma 10, lett. d) D.L. n. 73/2021), ha previsto che dovesse essere stilata e successivamente pubblicata la sola graduatoria dei vincitori del concorso e non quella degli idonei (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, ord. n. 157/2025).

La disciplina infatti prevede la “ formazione della graduatoria sulla base delle valutazioni di cui alle lettere a) b) e c), nel limite dei posti messi a concorso, fatta salva, nel limite dei posti messi a concorso, l'integrazione della graduatoria, nella misura delle eventuali rinunce intervenute, con i candidati che hanno raggiunto almeno il punteggio minimo previsto per il superamento delle prove concorsuali ” (art. 59, comma 10, lett. d) D.L. n. 73/2021).

In numerose decisioni, questa Sezione ha già sottolineato che, a fronte del chiaro disposto normativo, nessun rimprovero può essere mosso agli Uffici scolastici regionali per non aver provveduto a pubblicare una graduatoria comprensiva dell’elenco degli idonei non vincitori, essendo la stessa non prevista dalla lex specialis. Peraltro, la previsione in questione appare ragionevole, in quanto coerente con la ratio della procedura in discorso, come detto rientrante tra le procedure del PNRR e caratterizzata da esigenze di celerità e speditezza (cfr., ex multis , TAR Lazio, Roma, Sez. III bis , sentt. nn. 12013/2025 e 12014/2025).

Rileva nello specifico la cadenza annuale del concorso, impegno previsto dal PNRR e recepito nella norma di legge in questione, che giustifica – nella logica di accelerazione sopra evidenziata – la pubblicazione di una graduatoria dei soli vincitori, con efficacia temporalmente circoscritta.

Conformemente alla giurisprudenza di questo Tribunale (sentenza n. 15647 del 2 agosto 2024, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 2737 del 1 aprile 2025) è legittimo e non viola alcuna fonte normativa costituzionale o sovranazionale, escludere con norma di rango primario che debbano essere pubblicate graduatorie comprensive degli idonei, specificamente in caso di situazioni eccezionali che nella presente fattispecie possono essere agevolmente ravvisate nella peculiarità dei procedimenti PNRR (strumento di ausilio finanziario che ha previsto programmi di assunzione specificamente negoziati con la Commissione UE) (cfr., ex multis , TAR Lazio, Roma, Sez. III bis, sent. n. 12015/2025).

6.2.1 Per questo profilo, il ricorso risulta, dunque, anche infondato.

6.3 In via generale, ricorda il Collegio che, ai sensi dell’art. 5, comma 3, del D.Lgs. n. 33/2013, l’istanza di accesso deve precisamente identificare “ i dati, le informazioni o i documenti richiesti ”.

Risultano pertanto condivisibili le argomentazioni difensive svolte in giudizio dal Ministero laddove esso sottolinea che “ l’intervenuta modifica, in sede giudiziale, della domanda originariamente avanzata nell’istanza di accesso civico generalizzato determina l’inammissibilità del ricorso poiché introduce una domanda nuova e diversa rispetto a quella originaria. Come noto, la modifica è ammissibile se si limita a precisare o chiarire la domanda originaria, senza alterarne l'oggetto sostanziale. Nel caso di specie, invece, l’odierno ricorrente ha modificato in modo sostanziale il “petitum” della domanda posto che gli “elenchi non graduati di cui si richiedeva l’ostensione in sede di accesso civico generalizzato” e gli “elenchi graduati richiesti in sede giudiziale” sono documenti del tutto diversi fra loro ” (pag. 3, relazione depositata in data 7 luglio 2025).

6.4 Quanto sopra si traduce anche nella già rilevata genericità del gravame sotto il profilo della mancata chiara specificazione della domanda e delle ragioni della domanda.

Risulta, peraltro, dalle difese svolte dal Ministero resistente (e dalla produzione documentale in atti):

- che l’Amministrazione ha “ riscontrato il medesimo comportamento confusorio da parte dell’odierno ricorrente, anche nella fase amministrativa. Si ribadisce, al riguardo che il Sig. RI ha presentato nel corso di pochi mesi n. 26 istanze di vario contenuto (istanze di accesso civico, riesami e solleciti) senza contare le innumerevoli istanze pervenute agli Uffici scolastici regionali, che venivano, per di più, modificate, integrate o sollecitate a distanza di pochi giorni una dall’altra, e dunque prima della scadenza del termine previsto per il riscontro da parte degli Uffici, creando confusione e ingenerando un considerevole aggravio di lavoro ” (pag. 4, relazione depositata in data 7 luglio 2025);

- più precisamente, che “ l’odierno ricorrente a far data dall’08.08.2024 ha presentato numerose istanze di accesso civico semplice e generalizzato, rivolte agli Uffici scolastici regionali e al RPCT del Ministero volte ad ottenere la pubblicazione e/o l’ostensione di informazioni, dati e documenti relativi alle procedure concorsuali bandite con D.M. 205/2023 e n. 206/2023 e regolamentate con D.D.G n. 2575 e 2576 del 2023. In particolare, sono pervenute al RPCT, dal 26 settembre ad oggi, n. 26 istanze di vario contenuto (istanze di accesso civico, riesami e solleciti, questi ultimi tra l’altro inviati prima della scadenza dei termini di legge previsti per il riscontro da parte della PA al cittadino) senza contare le innumerevoli istanze pervenute agli Uffici scolastici regionali, i quali hanno espresso in più occasioni preoccupazione per l’aggravio di lavoro generato dalle predette istanze (All.to 3). Gli uffici coinvolti e lo stesso RPCT hanno riscontrato le istanze di volta in volta presentate dal Sig. RI pubblicando quanto previsto dalla normativa e fornendo la documentazione ritenuta ostensibile, nonché le informazioni richieste sottoforma di numerosissimi e disparati quesiti ” (pagg. 3 e 4, relazione depositata in data 31 maggio 2025).

Ricorda il Collegio che “ l’accesso, finalizzato a garantire, con il diritto all’informazione, il buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.), non può finire per intralciare proprio il funzionamento della stessa, sicché il suo esercizio deve rispettare il canone della buona fede e il divieto di abuso del diritto, in nome, anzitutto, di un fondamentale principio solidaristico (art. 2 Cost.) ” con la conseguenza che “ sarà così possibile e doveroso evitare e respingere: richieste manifestamente onerose o sproporzionate e, cioè, tali da comportare un carico irragionevole di lavoro idoneo a interferire con il buon andamento della pubblica amministrazione; richieste massive uniche (v., sul punto, Circolare FOIA n. 2/2017, par. 7, lett. d; Cons. St., sez. VI, 13 agosto 2019, n. 5702), contenenti un numero cospicuo di dati o di documenti, o richieste massive plurime, che pervengono in un arco temporale limitato e da parte dello stesso richiedente ” (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 10/2020).

Oltre a quanto sopra, risulta cogliere nel segno anche l’argomentazione con la quale il Ministero sottolinea che l’odierno ricorrente invoca, a supporto della ritenuta illegittimità dell’atto impugnato, “ una previsione normativa (D.L. 45/2025) non ancora in vigore quando il provvedimento impugnato è stato emesso ” (pag. 5, relazione depositata in data 7 luglio 2025).

6.4.1 Con riferimento a tale ultimo profilo, il ricorso risulta, pertanto, anche infondato.

6.5 In ordine alla parziale inconferenza delle conclusioni formulate nel ricorso, parte ricorrente, nella memoria da ultimo depositata, ha dichiarato che la domanda volta al “ riconoscimento del titolo di studio di specializzazione sul sostegno conseguito in Romania dalla ricorrente, come tale valevole all’insegnamento nella classe di concorso A054 Storia dell’Arte ” ha costituito un mero refuso. Il Collegio può pertanto esimersi dal pronunciarsi sull’ultima questione sollevata con la sopra richiamata ordinanza.

7. Conclusivamente, il Collegio ritiene il ricorso inammissibile e comunque infondato nei sensi di cui in motivazione.

8. La peculiarità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Tomassetti, Presidente

Giovanni Caputi, Referendario

Francesca Dello Sbarba, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca Dello Sbarba	Alessandro Tomassetti

IL SEGRETARIO