Pubblicato il 19/08/2025

N. 07080/2025REG.PROV.COLL.

N. 08403/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8403 del 2024, proposto dal signor OR RR rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Miele e Massimiliano de Stefano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia ed elettivamente domiciliato presso lo studio dei suindicati difensori in Roma, viale Regina Margherita, n. 1;

contro

il Ministero dell’interno e il Ministero dell’economia e delle finanze, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede domiciliano per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sede di Roma, Sez. I (Stralcio), 15 aprile 2024 n. 7322, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista la costituzione in giudizio del Ministero dell’interno e del Ministero dell’economia e delle finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del 10 luglio 2025 il Cons. Stefano Toschei e udito, per la parte appellante, l'avvocato Antonella Miele;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso n. R.g. 8403/2024 il signor OR RR ha proposto appello, dinanzi a questo Consiglio di Stato, avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sede di Roma, Sez. I (Stralcio), 15 aprile 2024 n. 7322, con la quale in parte ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione e, in parte, ha respinto il ricorso proposto (n. R.g. 3089/2017), corredato da motivi aggiunti, dal predetto per: (con il ricorso introduttivo) A) l’accertamento del diritto del ricorrente di percepire la retribuzione corrispondente alla qualifica di dirigente generale di pubblica sicurezza riconosciutagli il giorno 31 gennaio 2017 (giorno antecedente la data del collocamento a riposo), in forza dell''art. 1, comma 260, lett. b), della legge 23 dicembre 2005, n. 266, nonché il conseguente trattamento di pensione e la liquidazione del trattamento di fine rapporto corrispondenti alla predetta qualifica di dirigente generale di pubblica sicurezza a decorrere dalla data del collocamento in quiescenza (1° febbraio 2017); B) e di conseguenza per l’annullamento, in parte qua , del decreto prefettizio prot. n. 274 in data 10 marzo 2017, avente ad oggetto il collocamento a riposo del ricorrente con decorrenza 1° febbraio 2017, nella parte in cui certamente è stata omessa l’indicazione al competente Ente di previdenza (già INPDAP, ora INPS) delle norme di legge, dei presupposti giuridici, nonché dei dati necessari (entità e decorrenza) sulla base dei quali l’Ente anzidetto (con attività vincolata) doveva quantificare il complessivo trattamento di pensione commisurato alla qualifica di dirigente generale della Polizia di Stato che spetta al ricorrente dal 1° febbraio 2017 ai sensi del citato art. 1, comma 260, lett. b), della legge 23 dicembre 2005 n. 266; C) nonché per la conseguente caducazione e/o annullamento dei provvedimenti ad oggi non conosciuti dal ricorrente, con i quali il Ministero dell’interno ha trasmesso al Prefetto ovvero all’ente di previdenza dati incompleti ed erronei (omettendo, in ogni caso, di adottare e trasmettere il provvedimento del Capo della Polizia, concernente la promozione del ricorrente alla vigilia del suo pensionamento) sulla base dei quali, con attività meramente esecutiva, l’ente anzidetto ha quantificato il complessivo trattamento di pensione (ratei di pensione e TFR) commisurato alla qualifica di dirigente superiore e non già a quella di dirigente generale che spetta al ricorrente dal 1° febbraio 2017 ai sensi del citato art. 1, comma 260, lett. b), della legge 23 dicembre 2005 n. 266; D) ovvero, in subordine, per la rimessione dinanzi alla Consulta della questione di legittimità costituzionale concernente l’art. 1, comma 258, della legge di stabilità 23 dicembre 2014 n. 190 - nella parte in cui abroga l’art. 1, comma 260, lett. b), della legge 23 dicembre 2005, n. 266, senza fare salva la posizione dei dirigenti superiori della Polizia di Stato che abbiano maturato entro il 31 dicembre 2014 (data di abrogazione del citato art. 1, comma 260, della legge 266 del 2005), il requisito di cinque anni di anzianità nella qualifica e siano stati collocati in quiescenza. Con il ricorso recante motivi aggiunti il ricorrente chiedeva, inoltre: A) l’accertamento del diritto di percepire il trattamento economico, previdenziale e pensionistico corrispondente alla qualifica di dirigente generale di pubblica sicurezza riconosciutagli (erroneamente quanto a decorrenza temporale, soltanto) dal giorno successivo alla data del collocamento a riposo (avvenuto in data 1° febbraio 2017), in forza dell’art. 45, comma 21, del decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95 recante “ Disposizioni in materia di revisione dei ruoli delle Forze di polizia, ai sensi dell''articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche ”; B) l’annullamento, in parte qua , del decreto del Capo della Polizia, Direttore generale della pubblica sicurezza, in data 3 novembre 2017, notificato al ricorrente il successivo 30 novembre 2017, nella parte in cui prevede la nomina ( id est , promozione) del ricorrente alla qualifica di dirigente generale di pubblica sicurezza soltanto a far tempo dal giorno successivo alla data del collocamento a riposo ed ancora nella parte in cui viene stabilito che tale promozione “ non produce in nessun caso effetti sul trattamento economico, previdenziale e pensionistico ”.

2. – Occorre premettere che:

- il signor OR RR ha adito il TAR per il Lazio per ottenere l’accertamento del diritto al trattamento pensionistico come dirigente generale di pubblica sicurezza, in applicazione dell'art. 1, comma 260, lett. b) l. 23 dicembre 2005, n. 266, contestando che il trattamento applicato al momento del suo pensionamento (1° febbraio 2017) fosse corrisposto a quello deteriore di dirigente superiore;

- al contempo, egli impugnava il decreto del Capo della Polizia, Direttore generale della pubblica sicurezza, in data 3 novembre 2017, notificato al ricorrente il successivo 30 novembre 2017, nella parte in cui prevede la nomina ( id est , promozione) del ricorrente alla qualifica di dirigente generale di pubblica sicurezza soltanto a far tempo dal giorno successivo alla data del collocamento a riposo ed ancora nella parte in cui viene stabilito che tale promozione “ non produce in nessun caso effetti sul trattamento economico, previdenziale e pensionistico ” nonché il decreto prefettizio, prot. n. 274 in data 10 marzo 2017, avente ad oggetto il collocamento a riposo del ricorrente con decorrenza 1° febbraio 2017, nella parte in cui sarebbe stata omessa l'indicazione al competente ente di previdenza;

- in subordine, il signor OR RR chiedeva la rimessione alla Corte Costituzionale della questione di legittimità costituzionale relativa all'art. 1, comma 258, della legge di stabilità 23 dicembre 2014, n. 190 “ nella parte in cui abroga l'art. 1, comma 260, lett. b), della legge 23 dicembre 2005 n. 266, senza fare salva la posizione dei dirigenti superiori della Polizia di Stato che abbiano maturato entro il 31 dicembre 2014 (data di abrogazione del citato art. 1, comma 260, della legge 266 del 2005), il requisito di cinque anni di anzianità nella qualifica e siano stati collocati in quiescenza in data successiva all'abrogazione della norma anzidetta - il tutto previa sospensione del presente giudizio ”;

- quanto sopra era contenuto sia nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado che nel ricorso recante motivi aggiunti;

- la domanda proposta in giudizio è incentrata sulla disciplina della c.d. promozione alla vigilia, in sostanza prospettando il ricorrente che al momento della pensione avrebbe maturato il requisito necessario ad essere inquadrato come dirigente generale e che la disposizione contestata (art. 1, comma 258, l. 190/2014) avrebbe ingiustamente compromesso la propria posizione così come, del resto, quella dei dirigenti con anzianità di almeno cinque anni nella qualifica di dirigente superiore.

3. – L’odierno appellante riassume, nell’atto introduttivo del presente giudizio di secondo grado, i passaggi significativi delle censure dedotte dinanzi al TAR per il Lazio e le domande giudiziali in quella sede proposte, che possono qui di seguito essere riprodotti come segue:

- il signor RR deduceva, con il ricorso introduttivo e al fine di ottenere l’accertamento del diritto preteso e l’annullamento degli atti adottati dall’amministrazione che quel diritto non avevano riconosciuto, la violazione di numerose norme di legge (dell'art. 1, comma 258, l. 190/2014, dell'art. 9, comma 21, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla l. 30 luglio 2010 n. 122, dell'art. l, comma 260, lett. b), l. 23 dicembre 2005, n. 266), l’eccesso di potere per difetto e contraddittorietà della motivazione, l’errore nei presupposti di fatto e di diritto, il difetto d’istruttoria, l’illogicità e l’ingiustizia manifesta, la disparità di trattamento, la violazione dei principi di imparzialità e di buon andamento. In subordine chiedeva che fosse sollevata questione di illegittimità costituzionale con riferimento all'art. 1, comma 258, l. 190/2014 e all'art. 9, comma 21, l. 122/2010 per contrasto con gli artt. 3, 38 e 97 della Costituzione, per violazione dei principi di partecipazione, trasparenza, completezza della comunicazione dei provvedimenti impugnati, violazione degli artt. 1, 3, 4, 24, 35 e 36 della Costituzione, violazione del diritto alla giusta retribuzione, violazione dei principi di buona fede e dell'affidamento, violazione dell'art, 1, protocollo n. 1, CEDU;

- con il corredo contestativo di cui sopra il signor RR evidenziava come la norma che ha istituito dal 1° gennaio 2006, a favore dei dirigenti superiori della Polizia di Stato, la promozione alla vigilia (art. 1, comma 260, lett. b) l. 266/2005) fosse stata abrogata in data 31 dicembre 2014 dall'art. 1, comma 258, l. 190/2014 e che tuttavia gli effetti abrogativi di tale ultima norma non potevano applicarsi alla situazione che lo riguarda, avendo egli maturato i cinque anni nella qualifica di dirigente superiore nella piena vigenza dell’art. 1, comma 260, lett. b) l. 266/2005, sicché tale circostanza, incontestata tra le parti, doveva ritenersi un fatto compiuto che non poteva subire l’effetto negativo della successiva abrogazione;

- in subordine, la dedotta incostituzionalità della disciplina contestata, per contrasto con gli art. 3, 38 e 97 della Costituzione, trovava riscontro nella violazione del “ principio del legittimo affidamento, in forza del quale - giustamente - il ricorrente aveva posto ogni aspettativa ed aveva pienamente maturato la titolarità del diritto a conseguire quanto di propria spettanza per i presupposti che - si ricorda - egli aveva già ampiamente maturato al 31 dicembre 2014 ”;

- il signor RR proponeva poi ricorso recante motivi aggiunti, con il quale impugnava il decreto del Capo della Polizia, Direttore generale della Pubblica Sicurezza, del 3 novembre 2017, “ nella parte in cui prevede la nomina (id est, promozione) del ricorrente alla qualifica di dirigente generale di pubblica sicurezza soltanto a far tempo dal giorno successivo alla data del collocamento a riposo ed ancora nella parte in cui viene stabilito che tale promozione non produce in nessun caso effetti sul trattamento economico, previdenziale e pensionistico ”.

4. – Il TAR per il Lazio, con sentenza della Prima sezione Stralcio n. 7322/2004, ha in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso proposto e, in parte lo ha respinto e con esso tutte le domande in quella sede formulate, in quanto ad avviso del giudice di primo grado:

- vi è difetto di giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento alla domanda nella parte in cui viene chiesta la riliquidazione del trattamento pensionistico, spettando la cognizione alla Corte dei Conti secondo quanto previsto dall’art. 1, comma 2, d.lgs. 26 agosto 2016, n. 174;

- i motivi di impugnazione dedotti non possono essere condivisi in quanto la titolarità del diritto derivante dalla “promozione alla vigilia” appare esclusa dal chiaro tenore dell’art. 45, comma 21, d.lgs. n. 95/2017, secondo cui “ a decorrere dal 1° gennaio 2015, al personale di cui al presente decreto che nell'ultimo quinquennio prima della cessazione dal servizio ha prestato servizio senza demerito è attribuita la promozione alla qualifica ovvero al grado superiore, ovvero l'attribuzione della denominazione di coordinatore e qualifiche corrispondenti, a decorrere dal giorno successivo alla predetta cessazione dal servizio al raggiungimento del limite di età, al collocamento a domanda in ausiliaria o riserva nei casi previsti dalla legislazione vigente, per infermità o per decesso anche non dipendenti da causa di servizio, ovvero in caso di rinuncia al transito per infermità nell'impiego civile, sempre che l’infermità risulti dipendente da causa di servizio (…). Le disposizioni di cui al presente comma non possono produrre in nessun caso effetti sul trattamento economico, previdenziale e pensionistico del personale medesimo ”;

- la questione di costituzionalità pure proposta “ non sussiste nel caso di specie, in quanto la prospettazione del ricorrente si fonda sulla dedotta esistenza, nella fattispecie, di diritti quesiti che, invece, deve essere esclusa alla luce di quanto in precedenza evidenziato ” (così, testualmente, al punto 4 della sentenza qui oggetto di appello).

5. – Con il ricorso in appello il signor OR RR prospetta quattro traiettorie contestative che, per titoli e in forma estremamente sintetica (essendo perfettamente note alle parti e ricalcando sostanzialmente e in modo sovrapponibile il perimetro impugnatorio di primo grado), possono qui essere riassunte come segue:

I) Error in iudicando con riferimento all’interpretazione dell’art. 1, comma 2, d.lgs. n. 174/2016. Giurisdizione in subiecta materia del Giudice amministrativo e non già del Giudice contabile, in quanto le domande formulate dall’odierno appellante, fin dal ricorso di primo grado, sono fondate tutte sull’accertamento di un diritto soggettivo, cioè quello all’inquadramento nella qualifica di dirigente generale dal giorno antecedente al collocamento in quiescenza, per cui la rideterminazione del trattamento pensionistico costituisce una mera conseguenza, peraltro automatica, di tale riconoscimento;

II) Error in iudicando con riferimento all’interpretazione tanto dell’art. 1, comma 260, della legge 23 dicembre 2005 n. 266, quanto dell’art. 1, comma 258, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, che reca “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato” (c.d. legge di stabilità 2015), quest’ultimo come noto di abrogazione del citato art. 1, comma 260, legge n. 266/2005, perché, tra l’altro, “ contrariamente a quanto ritenuto dal primo Giudice, il possesso dei cinque anni è un fatto compiuto che caratterizza una ben individuata fase della carriera del dirigente ed entra stabilmente nel suo patrimonio giuridico, arricchendone il curriculum professionale (come lo sarebbe, ad esempio, una seconda laurea), e che il legislatore, con norma successiva, non può disconoscere come nell’ottica del tutto erronea del primo Giudice ” (così, testualmente, a pag. 10 dell’atto di appello). Inoltre va affermato che “ l’essere in servizio nell’arco di tempo tra l’entrata in vigore dell’art. 1, comma 260, lett. b), della legge n. 266 del 2006 (1° gennaio 2006, salva l’eccezione di quanti hanno potuto beneficiare dell’art. 27, comma terzo, del D. lgs. n. 334 del 2000) fino al 31 dicembre 2014, data della sopravvenuta cancellazione dell’istituto; nonché l’essere in possesso di cinque anni completi di anzianità nella qualifica, sono presupposti necessari e sufficienti a rendere operativo l’istituto della promozione alla vigilia al momento concreto del collocamento in quiescenza del singolo dirigente. Questo evento può ben essere successivo al 31 dicembre 2014, data di abrogazione dell’art. 1, comma 260, lett. b), della legge n. 266 del 2005, che per il principio della intangibilità dei fatti compiuti e dei diritti acquisiti non incide sul patrimonio giuridico del soggetto ” (così ancora, testualmente, a pag. 16 dell’atto di appello);

III) Error in iudicando rispetto all’interpretazione dell’art. 45, comma 21, del D.lgs. n. 95/2027, atteso che la previsione recata dall’art. 45, comma 21, d.lgs 29 maggio 2017, n. 95 non può essere applicata “ con effetto deteriore all’odierno appellante che invece possiede – oltre al merito (accertato dall’Amministrazione con il provvedimento impugnato in prime cure, che pertanto sotto tale profilo non è stato contestato) – ulteriori requisiti che gli conferiscono il diritto ad un diverso e superiore beneficio, che non ha carattere meramente onorifico ” (così, testualmente, a pag. 17 dell’atto di appello);

IV) Error in iudicando rispetto alla questione dedotta in via subordinata di illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 258, l. 190/2014 e dell'art. 9, comma 21, l. 122/2010 per contrasto con gli artt. 3, 38 e 97 della Costituzione; violazione dei principi di partecipazione, trasparenza, completezza della comunicazione dei provvedimenti impugnati; violazione degli artt. 1, 3, 4, 24, 35 e 36 della Costituzione; violazione del diritto alla giusta retribuzione; violazione dei principi di buona fede e dell'affidamento; violazione dell'art. 1, protocollo n. 1, CEDU. L’appellante, sempre in via subordinata, propone nuovamente, anche nella sede di appello, la questione di costituzionalità che il giudice di primo grado ha ritenuto di non dover sollevare.

6. – Si sono costituiti nel presente giudizio di appello il Ministero dell’interno e il Ministero dell’economia e delle finanze, depositando il solo atto di costituzione.

7. - La censura dedotta dall’appellante nei confronti del capo della sentenza di primo grado nel quale è stato dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore della Corte dei Conti è fondata.

Infatti, la Corte di Cassazione ha chiarito che: “ Le controversie funzionali al diritto alla pensione dei pubblici dipendenti - o relative a problemi connessi - spettano alla giurisdizione esclusiva della Corte dei conti, salvo che venga in rilievo, ancorché relativamente ad obblighi di lavoro a contenuto, connotazione o funzione lato sensu previdenziale (tra cui quelli contributivi), un effetto diretto ed immediato nei confronti del datore di lavoro, incidente solo in via mediata sulla misura del trattamento pensionistico, perché, in tal caso, la controversia è devoluta alla giurisdizione del giudice del rapporto di lavoro e, cioè, al giudice ordinario o a quello amministrativo sulla base del riparto di giurisdizione ex artt. 63 e 69 del d.lgs. n. 165 del 2001 ” (cfr., in termini, Cass., Sez. lav., 22 luglio 2024 n. 20134).

Dal momento che la domanda giudiziale promossa fin dal primo grado dall’odierno appellante era volta ad accertare l'inquadramento nella qualifica di dirigente generale dal giorno antecedente al collocamento in quiescenza, questa non investe direttamente la determinazione del trattamento di pensione, bensì diritti e obblighi inerenti al rapporto d'impiego, pur se influenti - pressoché esclusivamente come di seguito spiegato - sulla pensione, da cui la giurisdizione esclusiva di questo giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133 c.p.a..

8. - Passando allo scrutinio del merito della controversia sottoposta all’esame di questo Consiglio di Stato, va chiarito che la questione della c.d. promozione alla vigilia, con riferimento al personale dirigenziale della Polizia di Stato, è stata oggetto di esame della Sezione che ha espresso un orientamento contrario alle traiettorie contestative sviluppate dal signor OR RR nella presente sede e che convince il Collegio, tanto che non vi è ragione di discostarsene.

Ed infatti (richiamando per ampi stralci uno tra i più recenti pronunciamenti della Sezione, Cons. Stato, Sez. VI, 9 luglio 2025 n. 5988 coevo con la sovrapponibile sentenza 9 luglio 2025 n. 5963):

- l'art. 1, comma 260, lettera b), l. 266/2005 stabilisce che “ in conseguenza di quanto previsto dal comma 259, a decorrere dal 1° gennaio 2006, sono attribuiti: (...) b) ai dirigenti superiori della Polizia di Stato con almeno cinque anni di anzianità nella qualifica, la promozione alla qualifica di dirigente generale di pubblica sicurezza, a decorrere dal giorno precedente la cessazione dal servizio ”;

- come si è già più sopra riferito la su riproposta disposizione è stata abrogata dall'art. 1, comma 258, l. 190/2014 senza che tale ultima disposizione abbia previsto alcuna disciplina transitoria o clausola di salvaguardia per coloro che, cessando dal servizio successivamente a tale data, avrebbero potuto vantare il possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica di dirigente generale previsto dalla legge abrogata;

- in tale solco normativo si iscrive poi l'art. 45, comma 21, d.lgs. n. 95/2017 che ha ancor più precisato come “ a decorrere dal 1° gennaio 2015, al personale di cui al presente decreto che nell'ultimo quinquennio prima della cessazione dal servizio ha prestato servizio senza demerito è attribuita la promozione alla qualifica ovvero al grado superiore, ovvero l'attribuzione della denominazione di coordinatore e qualifiche corrispondenti, a decorrere dal giorno successivo alla predetta cessazione dal servizio al raggiungimento del limite di età, al collocamento a domanda in ausiliaria o riserva nei casi previsti dalla legislazione vigente, per infermità o per decesso anche non dipendenti da causa di servizio, ovvero in caso di rinuncia al transito per infermità nell'impiego civile, sempre che l'infermità risulti dipendente da causa di servizio (omissis). Le disposizioni di cui al presente comma non possono produrre in nessun caso effetti sul trattamento economico, previdenziale e pensionistico del personale medesimo ”.

Consegue a questa essenziale ma significativa riproduzione delle norme che incidono sulla decisione in ordine alla presente controversia, condizionandone in modo definitivo l’esito, la non condivisibilità della tesi sostenuta dall'appellante, secondo il quale a far data dall'abrogazione dell'art. 1, comma 260, lett. b), l. n. 266/2005 sussisterebbero situazioni giuridiche acquisite in ragione del maturato possesso del requisito di cinque anni di anzianità nella qualifica di dirigente superiore. Tale tesi, infatti e per come è evidente, non tiene conto del fatto che il beneficio della c.d. promozione alla vigilia include tra i suoi presupposti quello del prossimo pensionamento del beneficiario (in tal senso l'art. 1, comma 260, cit.) e quindi, indefettibilmente, àncora e condiziona il beneficio ad una data specifica ovvero il giorno antecedente alla cessazione dal servizio.

Non appare coerente con la ratio dell'istituto - volta sostanzialmente nella sua configurazione originaria precedente la sua abrogazione - ad incidere al più sul trattamento pensionistico dell'interessato, piuttosto che sul rapporto di lavoro in essere (interessato per un solo giorno) - una diversa esegesi, per cui la decorrenza prevista dalla norma fungerebbe da mero parametro temporale di efficacia di un beneficio già maturato.

Invero, la promozione non esplica alcun effetto durante la vita lavorativa dell'interessato, anche nel caso in cui questi abbia in ipotesi maturato i cinque anni richiesti dalla norma, se non l'ultimo giorno di lavoro; è pertanto evidente che la promozione è in funzione (soltanto) della cessazione dal servizio, non andando – per la sua natura di beneficio straordinario concesso l’ultimo giorno di servizio - A incidere irreversibilmente sul trattamento pensionistico spettante all'interessato.

Nella logica dell'istituto in commento non appare dunque possibile configurare la promozione come un diritto già maturato, insuscettibile di essere escluso da un successivo intervento normativo. Viceversa, non essendo maturato alcun diritto, il legislatore ben può intervenire, nel corso di un rapporto di durata, per limitare o escludere il beneficio, senza che possa predicarsi un effetto retroattivo su un diritto già acquisito.

Sul piano generale deve infatti ricordarsi che può parlarsi di diritti quesiti solo in relazione a diritti già entrati a far parte del patrimonio del lavoratore in relazione ad un evento già maturato e non con riferimento ad aspettative sorte sulla base di regole previgenti o a semplici pretese di stabilità nel tempo di una regolamentazione che poi venga modificata.

Deve infatti ritenersi che nell'ambito del rapporto di lavoro sono configurabili diritti quesiti solo con riferimento a situazioni che siano entrate a far parte del patrimonio del lavoratore subordinato (come nel caso dei corrispettivi di prestazioni già rese) e non invece in presenza di quelle situazioni future o in via di consolidamento, che sono frequenti in un rapporto di durata con prestazioni ad esecuzione periodica o continuativa quale quello di lavoro, suscettibili come tali di essere differentemente regolate nel corso del rapporto.

9. - In conclusione, va ribadito come non sia possibile configurare alcun diritto acquisito dell'appellante alla qualifica superiore, che, in base all'art. 1, comma 260, lett. b), l. 266/2005, sorge solo il giorno antecedente il collocamento a riposto, in quanto funzionalmente preordinato a regolare lo status giudico ed economico del pensionato e non del lavoratore. Ne consegue che, allorché è intervenuta l'abrogazione dell'art. 1, comma 260, lett. b), l. 266/2005, l'appellante non aveva maturato alcun diritto, dal momento che questo sarebbe sorto solo il giorno antecedente il suo collocamento a riposo avvenuto nel 2017 e quindi dopo l’abrogazione dell’istituto.

In tal senso non è configurabile alcun effetto retroattivo dell'art. 1, comma 258, l. 190/2014, dal momento che questo non ha interessato diritti e situazioni già giuridicamente perfezionatisi ed acquisiti.

Ne deriva l'assenza di ogni contrasto con i principi di cui alla CEDU e comunitari concernenti il principio di affidamento e l'irrilevanza della questione di legittimità costituzionale dedotta in via subordinata dall'appellante.

Non rileva il precedente della Corte europea dei diritti dell’uomo di cui alla sentenza (ex multis) 9 settembre 2014, IU ed altri c/ Italia, ricorso n. 657/10 – che ha ribadito che, se in linea di principio il potere legislativo non impedisce in materia civile di regolamentare i diritti derivanti da leggi in vigore con nuove disposizioni che agiscono retroattivamente, la regola della preminenza del diritto e la nozione di processo equo sanciti dall’articolo 6 contrastano, fatti salvi imperiosi motivi di interesse generale, con l’ingerenza del potere legislativo nell’amministrazione della giustizia allo scopo di influire sulla conclusione giudiziaria di una controversia.

La Corte ha rammentato, inoltre, che l’esigenza della parità delle armi implica l’obbligo di offrire a ciascuna parte una possibilità ragionevole di presentare la propria causa in condizioni che non la pongano in una situazione di netto svantaggio rispetto alla parte avversa.

Ma nella specie nessuna ingerenza nell’amministrazione della giustizia si è consumata, avendo il legislatore agito a tutela della finanza pubblica, eliminando un istituto di favore ritenuto insostenibile per le pubbliche finanze, senza ledere – per quanto detto – alcun diritto quesito e senza incidere su processi in corso (essendo tra l’altro il presente contenzioso sorto dopo l’adozione del provvedimento in applicazione della legge che ha trasformato la promozione alla vigilia in un istituto onorifico e avendo le ragioni del ricorrente trovato spazio nei motivi aggiunti).

Proprio, l'interpretazione innanzi delineata risulta in sintonia con il successivo approdo finale della vicenda in applicazione dell’intervento del legislatore che, con l'art. 45, comma 21, d.lgs. 95/2017, ha previsto la promozione all'atto del pensionamento, ma – confermandone il carattere sostanzialmente onorifico - ha esplicitamente precisato che “ Le disposizioni di cui al presente comma non possono produrre in nessun caso effetti sul trattamento economico, previdenziale e pensionistico del personale medesimo ”.

Per tale ragione va confermato anche il rigetto dei motivi aggiunti proposti dall'appellante in primo grado, stante il chiaro tenore letterale della disposizione innanzi citata che appare espressiva di un potere legislativo già esercitato nell’abrogazione dell’istituto; tale norma del 2017 ha conservato la promozione alla vigilia solo come istituto di carattere sostanzialmente onorifico, restando irrilevante nella specie se la normazione del 2017 vada ritenuta di carattere interpretativo (con sostanziale continuità della promozione alla vigilia dal 2014 al 2017) o innovativo, ove la norma del 2017 sia di reintroduzione dell’istituto abrogato nel 2014, a solo effetto onorifico.

10. -A quanto sopra consegue la considerazione per cui la questione di costituzionalità dell'art. 9, comma 21, d.l. 78/2010 peraltro genericamente riproposta (l’art. 9 citato contiene una norma di sterilizzazione generale degli automatismi di progressione in carriera a tenore della quale “I meccanismi di adeguamento retributivo per il personale non contrattualizzato di cui all'articolo 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, così come previsti dall'articolo 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 ancorché a titolo di acconto, e non danno comunque luogo a successivi recuperi. Per le categorie di personale di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165 e successive modificazioni, che fruiscono di un meccanismo di progressione automatica degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013 non sono utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio previsti dai rispettivi ordinamenti. Per il personale di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165 e successive modificazioni le progressioni di carriera comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici. Per il personale contrattualizzato le progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici”); tale eccezione sollevata in prime cure dall’odierno appellante e riproposta genericamente in questa sede (e sulla quale il Tribunale amministrativo regionale non si è pronunciato) è manifestamente irrilevante posto che l’amministrazione non ha fatto applicazione della disposizione del blocco degli automatismi ma ha fatto applicazione del diverso istituto della promozione alla vigilia come conformato da diversi interventi legislativi prima richiamati.

Essa è comunque anche infondata, in ragione della diversità dei presupposti posti a base delle differenti discipline, che escludono che tale disposizione possa fungere da tertium comparationis , basti a questo proposito ricordare il carattere transeunte della relativa efficacia del blocco degli automatismi retributivi, l'assenza di incidenza sui trattamenti retributivi in corso (di cui la norma si limita a negare un incremento) e le sottese ragioni, certo costituzionalmente apprezzabili e rilevanti, di tutela delle finanze pubbliche.

Va anche osservato che la ratio del d.l. 78/2010, di tutela della finanza pubblica, palesemente volta a garantire un risparmio di spesa all'Erario, vale a fortiori per le promozioni “alla vigilia”, ingiustificatamente onerose nella loro fisionomia originaria. Esse infatti appaiono connotate da un automatismo ben più oneroso per lo Stato rispetto alle ordinarie promozioni per così dire “effettive”, visto che: l'istituto trova applicazione nella parte finale della vita lavorativa del dipendente interessato e, dunque, consente l'acquisizione dei gradi apicali nella rispettiva carriera, connotati da livelli retributivi generalmente elevati, quanto meno rispetto alla media del pubblico impiego.

Oltretutto, la “promozione alla vigilia”, prescindendo in toto da qualunque valutazione comparativa o, comunque, meritocratica, determina l'erogazione di migliori trattamenti economici (e previdenziali) che non conseguono ad un procedimento selettivo o, comunque, valutativo, ma, di contro, sono attribuiti indistintamente dalla legge a tutti i soggetti che si trovino nelle condizioni previste.

Ciò giustifica, anche sotto il profilo della compatibilità costituzionale, in un'ottica di rapporto strutturale fra disposizioni di legge, considerando proprio il d.l. 78/2010 quale disposizione speciale di tutte le progressioni in carriera, comunque denominate, che siano state disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 (poi anche 2014), il carattere transeunte della disposizione della quale qui si invoca l’applicazione (e che si ripete non è stata applicata dall’amministrazione) e che ne esce rafforzato in ragione dell’obiettivo del risparmio della spesa pubblica, limitando così l’applicazione della norma speciale ratione temporis e quindi limitatamente alle " progressioni in carriera, comunque denominate ", disposte nel triennio (poi quadriennio) su richiamato.

D’altronde, come è noto, con la sentenza 4 giugno 2014 n. 154 la Corte costituzionale, con riferimento all'art. 9, comma 21, d.l. 78/2010, ne ha ritenuto la conformità ai principi costituzionali proprio in ragione del “ carattere eccezionale, transeunte, non arbitrario, consentaneo allo scopo prefissato nonché temporalmente limitato dei sacrifici richiesti ”.

11. - Dalle considerazioni che precedono discende che le censure dedotte dall’appellante non sono fondate, di talché il mezzo di gravame proposto va respinto con conseguente conferma della sentenza di primo grado.

Ad avviso del Collegio, stante la peculiarità e la complessità delle questioni oggetto di contenzioso, coinvolgenti anche una interpretazione approfondita delle norme che disciplinano l’istituto della c.d. promozione alla vigilia, sussistono i presupposti di cui all’art. 92 c.p.c., così come espressamente richiamato dall’art. 26 c.p.a., per disporre la compensazione delle spese del grado di appello tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello (n. R.g. 8403/2024), come indicato in epigrafe, lo respinge.

Spese del grado di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere, Estensore

Roberto Caponigro, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Toschei	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO