Pubblicato il 16/12/2025

N. 09956/2025REG.PROV.COLL.

N. 03843/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3843 del 2025, proposto da CO s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Emilio Sani e Valentina Petri, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Zoppini, Antonio Pugliese e Giorgio Vercillo, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Zoppini in Roma, piazza di Spagna n. 15;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 05334/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 il Cons. AN LI;

Uditi per le parti gli avvocati Valentina Petri e Giorgio Vercillo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è costituito dalla richiesta di annullamento:

i) per quanto riguarda il ricorso introduttivo al T.a.r., del provvedimento GS prot. n. GS/P20180026958 del 28 marzo 2018, recante l'annullamento d'ufficio, ai sensi della Legge n. 241/1990, delle comunicazioni di accoglimento e concessione dei Titoli di Efficienza Energetica di quattro diverse Richieste di Verifica e Certificazione presentate da CO S.r.l. e riguardanti interventi di isolamento termico di edifici, oltre che degli atti presupposto tra i quali la comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d'ufficio dei provvedimenti di accoglimento delle VC prot. GS/P20180015785 del 1 marzo 2018;

ii) per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati al T.a.r. il 21 gennaio 2022, della nota GS del 10 novembre 2021 di rigetto dell’istanza di applicazione dell'art. 56 comma 8, del DL 16 luglio 2020 n. 76, oltre che degli atti presupposto, con particolare riferimento alla nota prot. GS/P20180046196 del 29 maggio 2018 (recante la richiesta di restituzione di un numero pari a 147 TEE percepiti dalla Società per le quattro VC annullate in autotutela, per un importo pari ad Euro 38.978,19) nonché al documento del GS titolato “Progetti standard. Chiarimenti operativi”, pubblicato sul sito internet del GS in data 17 marzo 2017.

2. Con ricorso al T.a.r. per il Lazio, la società ricorrente esponeva che il GS aveva avviato, mediante la nota in data 1 marzo 2018, un procedimento di annullamento d’ufficio, ai sensi della legge 241/1990, con riferimento a n. 4 Richieste di Verifica e Certificazione (di seguito “VC”), relative a quattro distinti progetti di efficientamento energetico (per complessivi 49 interventi) realizzati dalla predetta Società in base alle Schede Tecniche standardizzate 6T e 20T (relative a “Isolamento delle pareti e delle coperture” e “Isolamento termico delle pareti e delle coperture per il raffrescamento estivo in ambito domestico e terziario”); in detta sede il GS attivava il contraddittorio, richiedeva varia documentazione e poi esitava il provvedimento del 28 marzo 2018, con cui, dopo avere evidenziato l’assenza delle produzioni documentali richieste così come di “osservazioni” da parte della CO, disponeva l’annullamento in autotutela di tutti i provvedimenti con cui le VC erano state approvate; a tanto faceva poi seguito la richiesta di restituzione di tutti i Certificati Bianchi e, successivamente all’istanza della società ai sensi dell’art. 56, co. 8 del DL 76/2020, il rigetto anche di quest’ultima richiesta.

3. Con la sentenza in epigrafe indicata il primo giudice ha rigettato il ricorso, compensando le spese di lite; in motivazione il T.a.r. ha spiegato che l’approvazione del progetto di efficientamento è requisito necessario, ma non sufficiente ai fini dell’emissione dei titoli di efficienza energetica (TEE), essendo prevista l’ulteriore fase del positivo riscontro della VC; sicchè, con riguardo al caso di specie, non poteva in realtà ravvisarsi una vera ipotesi di annullamento in autotutela, né alcuna contraddittorietà nell’azione del Gestore, il, quale, dopo l’approvazione delle richieste di VC relative a progetti valutabili con metodologie di tipo standardizzato di cui all'articolo 4 delle Linee Guida al tempo vigenti, aveva poi accertato, in sede di verifica, l’assenza di tutte le condizioni per l’accesso ai benefici e rigettato le relative VC; ma comunque, quand’anche nella specie si volesse ravvisare un effettivo esercizio di potere di autotutela, ne ricorrerebbero ugualmente i requisiti di legittimità; infondate, inoltre, sono state giudicate le censure in tema di eccessiva brevità dei termini assegnati dal GS alla parte durante l’istruttoria, di presunta violazione dell’art. 42, commi 3bis e 3ter del d.lgs. n. 28/2011 e di illegittimità del provvedimento gravato per violazione dell’art. 56, d.l. n. 76/2020.

4. Avverso tale decisione la società in intestazione ha proposto il presente giudizio di appello, affidandolo ai motivi che possono riassumersi nei termini seguenti:

4.1. Violazione dei d.m. 20/07/2004 e 28/12/2012, della delib. Arera 9/11 (Linee guida per la definizione dei criteri e delle modalità per il rilascio dei titoli di efficienza energetica), del d.lgs 28/2011, art. 42, d.l. 76/2020, art. 56; della l. 241/1990, artt. 1, 2, 3, 6 e 21 nonies; violazione del principio tempus regit actum , dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, legalità, certezza del diritto, dei principi di leale collaborazione e legittimo affidamento; degli artt.3, 9, 41 e 97 Cost.; del protocollo 1 addizionale alla CEDU e, quindi, del TUE, art. 6, dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali UE; delle dir. UE 2009/28 e 2012/27, del d.lgs 79/99; violazione dei principi di incentivazione, semplificazione e divieto di aggravio del procedimento in tema di risparmio energetico ed energia rinnovabile; travisamento dei presupposti di fatto e di diritto; carenza e insufficienza della motivazione. In sostanza l’appellante afferma, contrariamente a quanto ritenuto dal T.a.r., che nessuna norma prevedeva per gli interventi in discussione né la presentazione di un’autocertificazione dei clienti partecipanti, né la relazione tecnica ex art. 28 della legge n.10/1991 idonea a verificare le superfici oggetto di intervento, le caratteristiche termiche dei materiali utilizzati e le caratteristiche dei componenti dell'involucro edilizio nella configurazione ex ante e nella configurazione ex post , né ancora la documentazione (visure catastali storiche) idonea a verificare che i clienti partecipanti indicati fossero gli effettivi beneficiari dei risparmi energetici; la relazione tecnica ex l. 10/1991 (oggi confluita nel t.u. 380/2001, art. 125, oltre che nelle previsioni contenute nel d. lgs. 192/2005, in particolare art. 8, comma 1) non è infatti prescritta per la tipologia di lavori sottesa alle VC in discussione, i quali rappresentano invece interventi di edilizia libera (art. 6 del d.P.R. 380/01); le uniche informazioni relative ai clienti partecipanti richieste dalla normativa applicabile sono il nome e l’indirizzo dei clienti; inoltre, l’art. 13.6 delle Linee Guida prevede espressamente che le dichiarazioni sulla conformità del progetto siano rilasciate dal responsabile del progetto (e non dal cliente partecipante), ossia nel caso in discussione da CO; dunque, le richieste di documentazione integrativa avanzate dal GS sono illegittime, mentre, quanto al rispetto del divieto di cumulo, trattasi di attestazione non prevista dalla norma.

4.2. Violazione della l. 241/1990, artt. 21 nonies e 1, 2 e 3, del d.lgs 28/2011, art. 42, d.l. 76/2020, art. 56; del d.m. 28/12/2012, della Delib. Arera 9/11; violazione degli artt. 12 e 15 delle preleggi; violazione del principio di legittimo affidamento; violazione del principio tempus regit actum , dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, legalità, certezza del diritto e di leale collaborazione; degli artt. 3, 9, 41, 97 e 117 Cost.; del protocollo 1 addizionale alla CEDU e, quindi, dal TUE, art. 6; dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali UE; delle dir. UE 2009/28 e 2012/27, del d.lgs 79/99; violazione dei principi di incentivazione, semplificazione e divieto di aggravio del procedimento in tema di risparmio energetico ed energia rinnovabile; travisamento dei presupposti di fatto e di diritto; carenza ed insufficienza della motivazione. In sostanza l’appellante censura il ragionamento del T.a.r. laddove confonde il meccanismo di riconoscimento previsto per gli interventi soggetti a metodi di valutazione standardizzati con quelli soggetti invece a metodi di valutazione a consuntivo; il procedimento di riconoscimento dell’incentivo a seguito di VC si configura come “a formazione progressiva” solo qualora si tratti di interventi di efficientamento energetico sottoposti a metodi di valutazione a consuntivo (art. 6 Linee Guida) e non, come nel caso di specie, di interventi soggetti al metodo di valutazione standardizzato (art. 4 Linee Guida); nello specifico, per i soli interventi a consuntivo si prevede la necessità di presentare una proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) descrittiva dell’intervento che, se approvato, permette la periodica presentazione delle VC, le quali solamente fondano il diritto al riconoscimento dei certificati bianchi per il risparmio energetico effettivamente conseguito; i metodi di valutazione standardizzata consentono di quantificare il risparmio specifico lordo annuo, senza procedere a misurazioni dirette (art. 4); appare evidente, pertanto, che se il provvedimento di approvazione delle VC a consuntivo sia un procedimento a formazione progressiva, data l’approvazione, prima del PPPM e dopo delle varie VC, il procedimento di VC in discussione non può, invece, rientrare nella medesima tipologia; risulta errata, pertanto, l’interpretazione per cui non esisterebbe nessuna posizione di legittimo affidamento da tutelare in capo al privato; d’altro canto, difettano nella specie i presupposti per l’autotutela, mancando la concreta valutazione degli interessi coinvolti; si reitera l’istanza istruttoria ex art. 64 c.p.a., richiedendosi l’ordine di esibizione (garantendo la riservatezza degli operatori) dei documenti che mostrino quanta parte delle istanze di riesame sia stata accolta dal GS; si censura pure l’assunto del T.a.r. secondo cui, per escludere l’applicabilità della novella in discussione (d.l. 76/2020, art. 56), equipara alla falsa rappresentazione dei fatti la mancata produzione dei documenti arbitrariamente richiesti dal GS e previsti solo dai Chiarimenti Operativi, ossia da una disciplina priva di forza cogente e comunque successiva al riconoscimento certificati bianchi in discussione; erra inoltre il TAR a ritenere che lo speciale riesame previsto dall’art. 56, co 8, cit. sia riferibile ai soli procedimenti di decadenza (successivamente adottati), e non anche rispetto all’autotutela in genere e alla revoca delle VC.

4.3. Violazione dei principi di collaborazione, ragionevolezza, non discriminazione e buon andamento dell’agire amministrativo; degli artt. 7 ss., nonché degli artt. 1, 2 e 3 l. 241/1990; degli artt. 3, 9, 97 e 117 Cost., del protocollo 1 addizionale alla CEDU e, quindi, del TUE, art. 6; dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali UE; delle dir. UE 2009/28 e 2012/27, del d.lgs 79/99; violazione dei principi di incentivazione, semplificazione e divieto di aggravio del procedimento in tema di risparmio energetico ed energia rinnovabile. In sostanza si contesta la lettura del T.a.r. circa l’effettiva portata delle garanzie procedimentali e partecipative imposte all’amministrazione, riducendole sostanzialmente ad adempimento meramente formale e privo di utilità pratica per i destinatari dei provvedimenti restrittivi della loro posizione giuridica soggettiva.

4.4. Violazione e falsa applicazione dell’art. 56 commi 7 e 8 d.l. 76/2020; violazione dell’art. 42 commi 3, 3-bis e 3-ter d.lgs. 3 marzo 2011 n. 28; eccesso di potere per difetto dei presupposti ed ingiustizia manifesta; violazione degli art. 3 e 97 della Costituzione. Necessaria efficacia ex nunc del provvedimento di annullamento dei certificati bianchi in precedenza concessi.

4.5. Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, dell’art. 112 c.p.c., 34 e 39 c.p.a.; carenza ed insufficienza della motivazione; violazione e falsa applicazione dell’art. 42 comma 3 del d.lgs. 3 marzo 2011 n. 28; violazione dell’art. 1 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per difetto di istruttoria, ingiustizia manifesta e disparità di trattamento; violazione degli articoli 3, 23 e 97 della Costituzione; violazione del principio di ragionevolezza. Erroneità del metodo di calcolo del valore dei certificati bianche utilizzato dal GS, il quale aveva comportato una quantificazione del valore degli stessi superiore a quanto effettivamente percepito a titolo di TEE. La pronuncia impugnata ha completamente omesso l’esame della censura, ritenendola assorbita; e ciò nonostante si trattasse di una doglianza il cui esame era invece necessario proprio qualora fosse pronunciata l’infondatezza dei restanti motivi; il GS ha valorizzato i TEE ai prezzi di mercato medi mensili (calcolati come media dei prezzi medi ponderati registrati dal GME nelle sessioni di mercato relative al mese di emissione dei TEE), mentre avrebbe dovuto valorizzarli al prezzo cui essi sono stati effettivamente venduti sull’apposito mercato gestito dal GME.

5. Si è costituito per resistere il GS, eccependo, con una prima memoria, l’improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio (per sopravvenuta carenza di interesse, poiché, definendo il procedimento di riesame avviato sull’istanza ex art. 56, co. 7 e 8 del d.l. 76/2020 proposta da CO, il GS ha adottato il rigetto dell’istanza che ha sostituito, confermandolo, il provvedimento inizialmente impugnato) nonché l’inammissibilità della censura su metodo di calcolo adottato dal GS per quantificare il valore dei 147 TEE (atteso che la relativa nota -del 29.5.2018- è stata notificata alla parte successivamente alla proposizione del ricorso introduttivo al T.a.r. e poi non è stata impugnata nei termini di legge, ma solo nell’ambito dei motivi aggiunti notificati in data 30.12.2021). Con successiva memoria il GS ha analiticamente contrastato i restanti profili di censura riproposti dall’appellante.

6. Con successive memorie difensive e di replica le parti hanno controdedotto e insistito sui rispettivi assunti.

7. Sulle difese e conclusioni in atti, all’esito dell’udienza del 28 novembre 2025, la controversia è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato.

9. Il Collegio stima di poter soprassedere dall’esame della prima eccezione preliminare proposta dal GS con la memoria del 7.7.2025 (quella relativa alla pretesa improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio per sopravvenuta carenza di interesse, attesa l’adozione del provvedimento sul riesame avviato con l’istanza delle CO ex art. 56, co. 7 e 8 del d.l. 76/2020) in considerazione dell’infondatezza, nel merito, delle censure.

10. Giova ripercorrere in via preliminare i fatti: dopo che nell’agosto 2016 erano state esitate positivamente le 4 VC di causa, il GS, con propria nota del 1 marzo 2018, ha avviato il procedimento di annullamento d’ufficio delle stesse, richiedendo alla società in questione i seguenti documenti:

1) autodichiarazione sottoscritta dai clienti partecipanti, corredata di un documento di identità in corso di validità del firmatario e documentazione idonea a verificare il suo ruolo e i poteri di firma, contenente le seguenti informazioni: a) indicazione del tipo di utilizzo del bene (proprietario, affittuario, ecc.); b) impegno a non richiedere/non aver richiesto altri incentivi non cumulabili con i certificati bianchi per il medesimo intervento; c) liberatoria per la richiesta dei TEE al soggetto proponente;

2) relazione tecnica ex art. 28 legge 10/1991 idonea a verificare le superfici oggetto di intervento, le caratteristiche termiche dei materiali utilizzati e di verificare le caratteristiche dei componenti dell'involucro edilizio nella configurazione ex ante e nella configurazione ex post;

3) documentazione (es. visure catastali storiche) idonea a verificare che i clienti partecipanti indicati fossero gli effettivi beneficiari dei risparmi energetici realizzati alla data di realizzazione del progetto;

4) documentazione che consentisse di verificare la data di realizzazione degli interventi oggetto delle VC (fatture di acquisto inerenti la fornitura e la posa in opera dei materiali impiegati nel progetto, certificati di collaudo/fine lavori).

Con il successivo provvedimento del 28 marzo 2018 il Gestore, dopo avere evidenziato la mancata effettuazione delle produzioni documentali richieste, così come di “osservazioni” da parte della CO, ha disposto l’annullamento in autotutela di tutti i provvedimenti con cui le VC, in base all’art. 16 delle Linee Guida, erano state originariamente approvate.

Ha fatto poi seguito la richiesta del GS, con nota del 29 maggio 2018, di restituzione di tutti i Certificati Bianchi erogati sino a quel momento alla Società per i risparmi energetici generati dai progetti, pari a 147 TEE (titoli di efficienza energetica), per un importo, determinato forfettariamente dal GS, pari ad Euro 38.978,19 .

11. Iniziando dunque a esaminare le censure mosse dall’appellante, i primi tre mezzi di gravame, strettamente interconnessi tra loro, possono essere esaminati congiuntamente.

11.1. In primo luogo, ritiene il Collegio di condividere l’assunto del T.a.r. secondo cui, in relazione al caso di specie, non è ravvisabile un’ipotesi di annullamento in autotutela né alcuna contraddittorietà nell’azione del Gestore che, dopo l’approvazione delle richieste di VC relative a progetti valutabili con metodologie di tipo standardizzato di cui all'articolo 4 delle Linee Guida al tempo vigenti, in sede di verifica abbia poi accertato l’assenza delle condizioni per l’accesso ai benefici, procedendo all’annullamento dei provvedimenti di accoglimento delle VC.

11.2. Invero, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, nella specie si è in presenza di un procedimento a formazione progressiva, che conduce all’attribuzione dei TEE secondo più fasi: preliminarmente, il proponente o soggetto titolare deve presentare al GS una proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) descrittiva dell’intervento e, successivamente all’approvazione di quest’ultima, il soggetto titolare deve presentare periodicamente delle richieste di verifica e certificazione dei risparmi conseguiti (VC). A seguito del positivo esito della VC, che dunque non consegue automaticamente all’approvazione della PPPM, richiedendosi invece diverse e autonome valutazioni, viene infine riconosciuto un certo numero di certificati bianchi (CB), corrispondenti al risparmio energetico effettivamente raggiunto.

Di conseguenza, non può ravvisarsi alcun legittimo affidamento rispetto al conseguimento dei CB per il solo fatto dell’avvenuta autorizzazione all’emissione di essi, atteso che il GS, essendo deputato all’erogazione di incentivi pubblici, mantiene in ogni fase del procedimento il potere di verifica e controllo circa la spettanza degli stessi; inoltre, resta onere dell’interessato fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa” (Cons. Stato, sez. IV, 20 gennaio 2021, n. 594).

Peraltro, anche nei quattro provvedimenti di accoglimento delle VC e di autorizzazione alla emissione dei titoli di efficienza energetica di specie, figurava l’avvertimento secondo cui il GS si riservava di effettuare i necessari controlli per la verifica di esecuzione delle iniziative e della loro regolarità e conformità a progetto.

Deve dunque ribadirsi il consolidato orientamento secondo cui i provvedimenti di decadenza del GS si caratterizzano per l’esercizio di uno speciale e vincolato potere di verifica e controllo, che è normalmente estraneo al paradigma dell’autotutela di cui all’art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr., Cons. Stato sez. IV,24/01/2022 n. 462 e 20/01/2021 n. 594; sez. VI, 03/01/2022 n. 9 e 28/09/2021 n. 6516; Corte cost., 13/11/2020, n.237).

11.2.1. E l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, nel perimetrare il confine tra autotutela e decadenza, ha precisato che quest’ultima si caratterizza, oltre che per un’espressa e specifica previsione da parte della legge e per il carattere vincolato del relativo potere, anche per la tipologia di vizio, individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall'istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto (Ad. Plen. 11 settembre 2020 n. 18). Il potere in questione è, quindi, “un atto vincolato di decadenza accertativa dell'assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l'ammissione al finanziamento pubblico” (Cons. Stato, sez. IV,12 gennaio 2017, n. 50).

11.2.2. Sulla distinzione tra decadenza e autotutela, come delineata dalla giurisprudenza, non ha inciso la modifica dell’art.42, comma 3, d.lgs 28/2011 introdotta dall’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76/2020, (evidentemente non applicabile al provvedimento di causa adottato nel 2018, ratione temporis ) il quale ha esteso alla decadenza i presupposti di cui all’art. 21 nonies l. 241/1990 che si aggiungono a quelli propri del potere esercitato, ma non ha mutato la natura del potere (che rimane di decadenza) né il carattere vincolato dello stesso.

11.2.3. Deve dunque ribadirsi l’orientamento di questa Sezione (cfr. Cons. Stato, sez. II, 27 maggio 2024, n. 4697) secondo cui i provvedimenti GS del genere di quelli censurati con il ricorso introduttivo del giudizio, anche se relativi a progetti standardizzati, si caratterizzano per l’esercizio di uno speciale e vincolato potere di verifica e controllo, che è estraneo al paradigma dell’autotutela di cui all’art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr. Cons. Stato sez. IV, 24/01/2022 n. 462 e 20/01/2021 n. 594; sez. VI, 03/01/2022 n. 9 e 28/09/2021 n. 6516; Corte cost., 13/11/2020, n. 237).

11.2.4. Ma comunque, quand’anche si volesse recepire l’impostazione difensiva che invoca la violazione dell’art. 21-nonies legge n. 241/1990, nella specie paiono sussistere anche i presupposti dell’annullamento in autotutela ratione temporis vigenti, atteso che non può applicarsi retroattivamente la previsione del ridotto termine per provvedere contemplato dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 (introdotto nell’ambito del procedimento di verifica e controllo del GS solo dall’art. 56 del DL 76/2020, entrato in vigore il 17 luglio 2020). Del pari ricorrenti appaiono gli altri presupposti di cui all’art. 21-nonies L. 241/1990, considerando che il provvedimento si fonda comunque su rilevanti ed evidenti aspetti di interesse pubblico, essendo legato alla erogazione di risorse pubbliche, la quale non può prescindere da una rigorosa e comprovata sussistenza dei presupposti normativi per la concessione del beneficio economico; né alcuna violazione del principio di legittimo affidamento può essere lamentata dalla società che, in quanto operatore professionale, era tenuta, secondo un criterio di diligenza ordinaria, a prevedere la possibilità di un rigetto della propria domanda (o del ritiro dei titoli indebitamente assegnati) a fronte di erogazioni indebite di benefici a carico dell’erario, il cui recupero assume carattere vincolato e doveroso.

11.2.5. Considerazioni, queste ultime, che ben si attagliano anche alle censure riproposte avverso il provvedimento di riesame del 2021 (che ha fatto seguito all’istanza di applicazione dell’art. 56 comma 8, del DL 16 luglio 2020 n. 76), fondato anche sulla persistente carenza di documentazione necessaria in sede di controllo (mediante il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata, ove sono emerse plurime criticità rispetto all’attività dei diversi “Collaboratori di Progetto” e dei relativi rapporti, difettando i documenti di identità in corso di validità di alcuni firmatari, la documentazione che consenta di verificarne il ruolo e i poteri di firma, l’acquisizione del nome, indirizzo e numero telefonico di ogni cliente partecipante, oltre a carenze in tema di documentazione delle garanzie di rispetto del divieto di cumulo previsto dall’art. 10 del D.M. 28 dicembre 2012, ecc.; cfr. provvedimento GS del 10.11.2021), sulla carenza di affidamento legittimo (in considerazione delle criticità emerse in relazione alle richiamate dichiarazioni fatte dalla CO in sede di presentazione delle VC) e sull’inesistenza di un interesse tutelabile della parte (non potendosi garantire il conseguimento di incentivi ottenuti mediante la presentazione di dichiarazioni sostitutive ai sensi del d.P.R. n. 445/2000 che siano risultate infondate se non addirittura false) .

11.3. Neppure possono condividersi le censure in tema di eccessiva ristrettezza dei termini assegnati per produrre la documentazione richiesta, o di indebito aggravamento dei termini della procedura mediante introduzione di documentazione non richiesta. Invero, come correttamente rilevato dal primo giudice, la società istante non ha esibito documenti comunque necessari a comprovare tutti gli elementi rilevanti per poter conseguire e conservare il beneficio economico (i CB ottenuti) e, in tal modo, ha impedito al GS di accertare la sussistenza dei requisiti al cui rispetto è subordinato l’accesso agli incentivi secondo i criteri oggettivi di meritevolezza dei benefici economici conformemente ai parametri sostanziali individuati dalla Costituzione; e, come pure evidenziato dal GS, la Società ha autodichiarato ai sensi del d.p.r. 445/2000, già in sede di presentazione delle VC, la sussistenza dei requisiti che legittimano l’accesso agli incentivi e, in particolare, in riferimento al rispetto dell’art. 10 del d.m. 28/12/2012, “di aver informato il cliente partecipante che per gli interventi oggetto del progetto è stata inoltrata richiesta di accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi ai sensi del D.M. 28 dicembre 2012 e di aver ottenuto, a mezzo di apposito accordo contrattuale, dichiarazione sostitutiva di atto notorio e/o liberatoria, una dichiarazione in cui lo stesso affermi: (i) di non aver già precedentemente richiesto per il medesimo intervento ulteriori contributi economici non cumulabili con i Certificati Bianchi, ai sensi dell’art. 10 del D.M. 28 dicembre 2012; (ii) di impegnarsi a non richiedere per il medesimo intervento, anche successivamente all’accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi, ulteriori contributi economici non cumulabili con i Certificati GS/P20210030618 - 10/11/2021 7 Bianchi, ai sensi dell’art.10 del D.M. 28 dicembre 2012; (iii) di essere a conoscenza delle previsioni di cui ai punti a) b) c) relativamente alle ulteriori ipotesi di non cumulabilità con i Certificati Bianchi; (iv) di riconoscere al soggetto titolare del progetto in via esclusiva il diritto di inoltrare richiesta di accesso al meccanismo dei certificati bianchi relativamente agli interventi oggetto del progetto.

In sostanza, alla società è stato in primo luogo richiesto di produrre le autocertificazioni e/o le altre evidenze documentali atte a comprovare quanto l’odierna appellante già aveva dichiarato (con dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà) in sede di presentazione delle richieste di VC per cui è causa.

Dunque, la mancata produzione di quanto la CO, in base alle proprie dichiarazioni, avrebbe già dovuto possedere, dimostra la legittimità del provvedimento di annullamento e, per le ragioni sopra esposte, non può parlarsi di un effetto “sorpresa” in danno dell’impresa che non avrebbe conosciuto “ ex ante ” la documentazione da raccogliere e conservare per mancanza di chiare disposizioni in argomento.

11.3.1. Come già ricordato con la sentenza n. 2433/2025 di questa Sezione, in relazione al tema della consistenza della documentazione richiesta ratione temporis dalla disciplina di legge e ministeriale (in base all’all. A della Del. AEEG EEN 9/11, cd “Linee Guida”, e al d.m. 28.12.2012, “DM 12”) per attestare l’effettiva realizzazione dell’intervento di efficientamento energetico di specie, l’art. 13 delle linee guida EEN 9/11 sancisce che, per i progetti standardizzati, quali quelli per cui è causa, la documentazione da allegare alla richiesta di verifica e di certificazione deve includere - per quanto rileva in questa sede- le informazioni relative al soggetto titolare di progetto e agli eventuali contributi economici di qualunque natura già concessi per la realizzazione del medesimo progetto, unitamente alla dichiarazione, da parte del soggetto titolare, che gli interventi sono stati realizzati in conformità alle discipline vigenti in materia di cumulabilità tra le diverse forme di incentivo. Tale documentazione deve essere conservata, sempre a cura del titolare del progetto, per un numero di anni pari a quelli di vita tecnica delle tipologie di intervento, incluse nel progetto medesimo, al fine di consentire i successivi controlli a campione (art. 14).

11.3.2. Le linee guida indicano, quindi, quali informazioni devono essere presentate in sede di richiesta, demandando al GS la specificazione della tipologia di documento (dichiarazione del titolare del progetto, autodichiarazione del cliente, accordo negoziale ecc.) che quelle informazioni deve racchiudere.

11.3.3. In particolare, l’art. 14 delle Linee Guida n. 9/11 (rubricato “documentazione da conservare e controlli a campione”) e applicabile a tutte le VC in questione, dispone espressamente:

i) al comma 1, che «[i]l soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi effettua i controlli a campione previsti dall’articolo 7, comma 1, dei decreti ministeriali 20 luglio 2004, necessari ad accertare che i progetti oggetto di certificazione ed emissione dei titoli di efficienza energetica di cui all’articolo 16, comma 16.1 delle presenti Linee guida siano stati realizzati in modo conforme alle disposizioni dei medesimi decreti e alle Linee guida e secondo quanto dichiarato ai sensi del precedente articolo 13»;

ii) al comma 2, che «[a]l fine di consentire i controlli di cui al comma 14.1, i soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare, per un numero di anni pari a quelli di vita tecnica delle tipologie di intervento incluse nel progetto medesimo, la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata al soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi, ai sensi del precedente articolo 13, nonché il rispetto delle disposizioni regolatorie riferibili a ciascuna tipologia di intervento inclusa nel progetto»;

iii) al comma 3 che per i progetti standardizzati la documentazione prevista all’art. 14, comma 2 «deve essere idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione e come minimo: a) il rispetto dei requisiti previsti nella/nelle schede tecniche di riferimento (ad esempio delle condizioni di applicabilità e della normativa tecnica); b) il numero di UFR oggetto dell’intervento o degli interventi (es.: fatture di acquisto) […]; c) il rispetto di quanto disposto all’articolo 9, comma 9.1. Qualora indicato nelle schede tecniche di quantificazione relative al singolo intervento, la documentazione di cui al comma 14.2 include anche il nome, e l’indirizzo dei clienti partecipanti».

11.3.4. Per giunta, alle considerazioni predette deve pur sempre aggiungersi che, secondo condivisa giurisprudenza amministrativa, rimane salva la facoltà del gestore di chiedere, nell’ambito dell’attività di verifica e di controllo di cui è titolare, documentazione ulteriore rispetto a quella trasmessa all’atto di presentazione della VC e ritenuta necessaria per l’accertamento della veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato in occasione dell’istanza (Cons. Stato sez. IV , n. 2583 del 7 aprile 2022 ove si osserva che “il GS può dunque richiedere, a seguito dell’ammissione al regime incentivante, la documentazione relativa, che potrebbe comprendere qualcosa in più rispetto a quanto trasmesso all’atto di presentazione della VC, al fine di verificare la veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato in occasione dell’istanza”).

11.3.5. A fronte di ciò, come già esposto, l’appellante non ha mai prodotto né le autodichiarazioni sottoscritte dai clienti partecipanti, né altra documentazione comunque utile a dimostrare la sussistenza dei presupposti dichiarati nelle schede di rendicontazione e nella documentazione ad essa allegata all’atto di presentazione delle relative VC.

11.3.6. E quindi, in presenza di un atto fondato su plurime inadempienze rispetto alla produzione documentale richiesta, evidente è la conclusione secondo la quale, quand’anche il GS, in sede di controllo, avesse richiesto qualche documento aggiuntivo “a sorpresa” (in quanto non puntualmente previsto al momento della presentazione della richiesta), il complessivo inadempimento dell’odierna appellante rispetto alla richiesta di trasmissione delle c.d. autodichiarazioni dei clienti (che CO aveva dichiarato di possedere) costituisce elemento idoneo ex se a sorreggere la legittimità dell’atto.

11.3.7. Del resto, neppure le produzioni documentali integrative successivamente effettuate da CO (in sede di note del 18 e 25 giugno e del 2 luglio 2018, oltre che all’atto della presentazione dell’istanza di riesame del 29 luglio 2020) risultano esaustive a supportare i profili già dichiarati in fase di richiesta di accesso agli incentivi per tutte le VC di causa, come analiticamente evidenziato da parte del GS (con riferimento anche agli aspetti relativi alla carenza della relazione a firma di un tecnico abilitato -necessaria perché per entrambe le schede tecniche 6T e 20T il conseguimento del risparmio energetico dipende sia dalla superficie oggetto dell’intervento sia dalle caratteristiche di pareti e coperture ante intervento-, nonché alla inadeguatezza delle ulteriori produzioni, cfr. provvedimento GS del 10.11.2021).

12. Non è meritevole di accoglimento neppure il quarto motivo di appello, con il quale la CO censura la ritenuta inapplicabilità al caso di specie dei commi 3bis e 3ter del art. 42 D.lgs. n. 28/2011, insistendo affinchè ai provvedimenti emessi dal GS nella specie venga riconosciuta efficacia solo ex nunc , escludendosi quindi la restituzione degli incentivi.

12.1. Al proposito. il primo giudice ha giustificato la mancata applicazione delle citate previsioni sul rilievo che l’art. 42, co. 3ter del d.lgs. n. 28/2011 (come novellato dall’art. 56 del D.L. n. 76/2020) può trovare applicazione a condizione che sussistano i presupposti indicati nel precedente comma 3bis (tra i quali figura anche il fatto che la difformità del progetto proposto e approvato dalla normativa vigente non derivi da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente); requisito, quest’ultimo, nella specie insussistente poiché il provvedimento oggetto dell’istanza di riesame ex art. 56 del D.L. n. 76/2020 è stato proprio adottato a seguito della mancata trasmissione della documentazione richiesta dal GS al fine di verificare la veridicità delle dichiarazioni rese dalla società in sede di richiesta delle VC ai sensi dell’art. 71 del d.P.R. n. 445/2000. Pare quindi al Collegio evidente che la pluralità dei profili di carenza documentale emersa in sede di controllo, unita alla mancata (positiva) verifica del contenuto delle dichiarazioni della CO, addebitabile proprio alle omesse produzioni documentali richieste alla società stessa, comporti la ricorrenza di quegli elementi (e cioè, di “documenti non veritieri”, oppure di “dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente”) che precludono la conservazione di incentivi indebitamente erogati.

13. Inammissibile è il quinto motivo di appello, come correttamente rilevato dal GS nella memoria ex art. 101 c.p.a depositata il 7 luglio 2025, atteso che la comunicazione del GS, con la quale è stato determinato il numero dei TEE da restituire e fissato il loro valore economico, è successiva alla notifica del ricorso principale al T.a.r., dunque non è stata impugnata con l’atto introduttivo del giudizio , ma solo con i motivi aggiunti, notificati ben oltre la scadenza dei termini per ricorrere avverso la nota in questione datata 29.5.2018. Rispetto a tale eccezione nulla di dirimente è stato dedotto dalla parte appellante.

14. In definitiva, l’appello va integralmente rigettato.

15. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano al dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese di lite del grado in favore della parte appellata, liquidate in € 4.000 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UL TR DE, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

AN LI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN LI	UL TR DE

IL SEGRETARIO