Pubblicato il 09/04/2025

N. 03060/2025REG.PROV.COLL.

N. 08955/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8955 del 2023, proposto da
EA TI, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Ollari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Acquirente CO S.p.A, nella funzione di OC (Organismo Centrale di Stoccaggio Italiano), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Piergiuseppe Venturella e Marco Monaco Sorge, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Imprese e del Made in Italy e Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, Sezione Prima, n. 132 del 12 aprile 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Acquirente CO S.p.A., del Ministero delle Imprese e del Made in Italy e del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti gli avvocati Roberto Ollari e Piergiuseppe Venturella;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante espone di avere gestito, in forza di contratto di comodato, l’impianto per la distribuzione automatica di carburante per uso autotrazione sito in Reggio Emilia, Viale Timavo n. 95/A, e che tale impianto, in data 31 ottobre 2016, è stato chiuso alle vendite per ristrutturazione della rete distributiva dei carburanti.

Il sig. TI ha proposto istanza di indennizzo ex DM 7 agosto 2003 “Fondo per la razionalizzazione della rete di distribuzione”, ma l’Acquirente CO ha respinto la domanda, in quanto tardivamente presentata.

L’interessato ha impugnato tale atto, unitamente ai presupposti pareri del Comitato Tecnico, dinanzi al Tar per l’Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, che, con la sentenza della Sezione Prima n. 132 del 12 aprile 2023, ha respinto il ricorso.

Di talché, il sig. TI ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

1° Motivo

Error in iudicando in relazione alle censure articolate nel motivo di ricorso al Tar - violazione e falsa applicazione di legge: art. 5, comma 1, d.m. Ministero delle Attività Produttive 7 agosto 2003, art. 3-10 bis l.241/1990, art.97 Cost. - eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto/carenza di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità, ingiustizia manifesta, perplessità dell’azione amministrativa, violazione del principio di buon andamento dell’attività amministrativa – violazione del principio di proporzionalità.

La controversia verte unicamente sulla prova (o meno) della presentazione da parte del signor TI della domanda di indennizzo in data 10 gennaio 2017, essendo pacifico che la seconda domanda, presentata in data 9 febbraio 2018, risulti tardiva.

La prima raccomandata (nella cui ricevuta di invio è indicato via Molise – Ministero delle Attività Produttive) risulta consegnata in data 10.1.2017 a Roma e tra le note del POD (Proof Of Delivery) vi è il nome di un dipendente del Ministero dello Sviluppo Economico.

2° Motivo

Error in procedendo: violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato e del principio di non contestazione- omessa pronuncia, violazione degli artt. 112, 115 cpc. Violazione degli artt. 1, 3, 88 cpa - violazione art. 24 Costituzione, manifesto travisamento degli atti e dei fatti di causa.

La ricezione dell’istanza da parte del dipendente del Ministero dello Sviluppo Economico – sebbene la POD non indichi espressamente la denominazione dell’Ente a cui il documento è stato consegnato (probabilmente per un errore dell’addetto alla consegna) - proverebbe l’avvenuta consegna dell’istanza al Ministero delle Attività Produttive, in ROMA (indicato come sito in Via Molise nella distinta di invio), non essendo plausibile una diversa conclusione.

3° Motivo

Error in procedendo: violazione del principio dispositivo con metodo acquisitivo e del principio di vicinanza della prova - violazione degli artt. 63 e 64 cpa.

Il sig. TI ha depositato la ricevuta di consegna richiesta dal Tar, che non la ha ritenuta idonea alla prova della ricezione per il fatto di non contenere la firma del soggetto che ha preso l’atto, laddove la mancanza di sottoscrizione sulla ricevuta è dovuta al fatto che i vettori GLS utilizzano strumenti computerizzati e non cartacei per la firma del soggetto che ha ritirato il plico e, per tale motivo, il documento di tracciamento spedizione “telematico” non è sottoscritto da chi lo ha ricevuto.

Il Tar avrebbe dovuto dare piena applicazione al c.d. principio di vicinanza della prova (per cui il riparto dell’onere della prova deve tenere conto della vicinanza delle fonti alle parti e della facilità della dimostrazione o confutazione degli elementi di fatto), in forza del quale nel processo amministrativo è sufficiente l’assolvimento del solo principio di prova basato anche sulla ricostruzione presuntiva degli accadimenti che sorreggono la tesi a fondamento del ricorso.

In altre parole, provato che l’appellante ha spedito l’istanza nei termini (provando la spedizione della busta e la sua ricezione nella sede esatta), provata la ricezione (a Roma da un dipendente del Ministero che ha firmato telematicamente la ricevuta), l’amministrazione dovrebbe ammettere di aver perso la domanda e, quindi, accettare quella successiva come consegnata nei termini o rimettere in termini il sig. TI ed esaminare l’istanza.

4° Motivo.

Error in procedendo: violazione del principio dispositivo con metodo acquisitivo e del principio di

vicinanza della prova - violazione degli artt. 63 e 64 cpa Error in iudicando - illogicità della motivazione della sentenza.

L’appellante avrebbe senza dubbio assolto perlomeno il “principio di prova” (basato anche sulla ricostruzione presuntiva degli accadimenti) che, nel processo amministrativo, è ritenuto sufficiente ai fini dell’accoglimento della domanda.

Se si ritenesse, come ha fatto il Giudice di primo grado, che il nominativo del dipendente del Ministero non si riferisca a chi ha ricevuto il documento, non si comprenderebbe per quale ragione l’addetto alla spedizione avrebbe indicato tale nome sulla POD.

5° Motivo.

Error in procedendo: violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato e del principio di non contestazione- omessa pronuncia - violazione degli artt. 112, 115 cpc - violazione degli artt. 1, 3, 88 cpa- violazione art. 24 Costituzione - manifesto travisamento degli atti e dei fatti di causa - violazione del principio dispositivo con metodo acquisitivo e del principio di vicinanza della prova - violazione degli artt. 63 e 64 cpa.

Il Tar avrebbe omesso di pronunciare sulla circostanza indicata in primo grado dal sig. TI, che riferiva come i vettori GLS utilizzino strumenti computerizzati e non cartacei per la firma del soggetto che ha ritirato il plico e per tale motivo il documento di tracciamento spedizione “telematico” non è sottoscritto da chi lo ha ricevuto.

Il Giudice di primo grado avrebbe omesso di motivare sul fatto che la mancanza di firma autografa non significa mancata sottoscrizione elettronica.

6° Motivo

Error in procedendo: violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato e del principio di non contestazione - omessa pronuncia- violazione degli artt. 112, 115 cpc - violazione degli artt. 1, 3, 88 cpa - violazione art. 24 Costituzione - manifesto travisamento degli atti e dei fatti di causa - violazione del principio dispositivo con metodo acquisitivo e del principio di vicinanza della prova - violazione degli artt. 63 e 64 cpa.

Error in iudicando in relazione alle censure articolate nel motivo di ricorso al Tar – violazione e falsa applicazione di legge: art. 5, comma 1, d.m. Ministero delle attività produttive 7 agosto 2003, art. 3-10 bis l.241/1990. art.97 cost. - eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto/carenza di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità - ingiustizia manifesta, perplessità dell’azione amministrativa, violazione del principio di buon andamento dell’attività amministrativa – violazione del principio di proporzionalità.

Da un fatto addebitabile alla P.A. (perdita della prima istanza di indennizzo: questo è il leitmotiv del ricorso) l’amministrazione e la sentenza appellata farebbero discendere un provvedimento sfavorevole per il privato (rigetto della domanda di indennizzo per tardività).

La P.A. avrebbe dovuto eseguire accurate ed approfondite ricerche per rinvenire la prima istanza presentata nei termini, in particolar modo alla luce degli elementi forniti dall’appellante già in sede di osservazioni (il sig. TI non si limitava, infatti, alla mera affermazione di aver presentato una prima istanza andata smarrita, ma allegava altresì il tracciamento della spedizione della stessa).

7° Motivo.

Contraddittorietà della sentenza-omissione di ammissione di un mezzo di prova decisivo.

La prova testimoniale avrebbe potuto provare:

1) l’obbligo di remissione in termini per la seconda istanza, che risulta inviata pacificamente fuori termine;

2) che tale invio (della seconda istanza) sia stato sollecitato dall’Amministrazione per emendarsi di un proprio difetto nella ricezione della prima istanza.

Sarebbe stato violato il principio di proporzionalità, di derivazione europea, che impone all’amministrazione di adottare un provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato.

L’appellante, inoltre, ha insistito per l’accoglimento delle istanze istruttorie formulate in primo grado e non accolte dal Tar; in particolare, ai sensi dell’art. 63 Cpa, ha formulato istanza di ammissione di prova testimoniale, indicando il nome del teste, su plurimi e specifici capitoli.

Ha chiesto altresì che la ricerca possa essere effettuata da un verificatore che, avendo i dati della busta, potrebbe verificare data e luogo di consegna.

L’Acquirente CO in funzione di OC (Organismo Centrale di Stoccaggio Italiano) ha eccepito l’inammissibilità dell’impugnazione per violazione dell’art. 101 c.p.a., atteso che i motivi di appello sarebbero una mera ripetizione delle argomentazioni già formulate in primo grado.

Nel merito, il Ministero delle Imprese e del Made in Italy e l’Acquirente CO hanno analiticamente contestato la fondatezza delle doglianze proposte, concludendo per il rigetto dell’appello.

L’appellante e l’Acquirente CO hanno prodotto altra memoria a sostegno delle rispettive difese.

All’udienza pubblica del 27 febbraio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’eccezione di inammissibilità dell’appello per violazione dell’art. 101 c.p.a. è infondata, in quanto le doglianze articolate dall’appellante possono qualificarsi come specifiche censure contro i capi della sentenza gravata.

3. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

4. L’art. 6 del d.lgs. n. 32 del 1998 ha costituito presso la cassa conguaglio GPL il fondo per la razionalizzazione della rete di distribuzione dei carburanti, prevedendo, per quanto maggiormente interessa in questa sede, che “ Tali disponibilità sono utilizzate per la concessione di indennizzi, per la chiusura di impianti, ai gestori e ai titolari di autorizzazione o concessione, secondo le condizioni, le modalità e i termini stabiliti dal Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato con proprio decreto …”.

L’art. 5 del D.M. 7 agosto 2003 dispone che “ Per gli impianti chiusi a decorrere dalla data di entrata in vigore de presente decreto, i gestori dovranno presentare domanda di indennizzo entro un anno dalla fuoriuscita dalla gestione dell’impianto di distribuzione dei carburanti ”.

5. Il sig. EA TI ha gestito con contratto di locazione scadente il 30 maggio 2006 l’impianto per la distribuzione automatica di carburante per uso autotrazione sito in Reggio Emilia, via Timavo n. 95/a, impianto chiuso alle vendite per ristrutturazione della rete distributiva dei carburanti, per cui ha chiesto la corresponsione dell’indennizzo previsto dall’art. 6 del d.lgs. n. 32 del 1998.

L’Acquirente CO, con nota dell’11 gennaio 2022, ha comunicato al sig. TI che il Comitato Tecnico, nella seduta del 22 luglio 2021, nel richiamare quanto precedentemente argomentato nella seduta del 21 dicembre 2020, in risposta alle controdeduzioni presentate dalla parte istante in data 14 maggio 2021, ha osservato che: “ il gestore ha presentato la domanda di indennizzo datata 20 ottobre 2017, la busta della raccomandata risulta spedita il 9.2.2018 (prot. Mise n. 0005047 del 21.02.2018), mentre l’impianto è stato chiuso il 31.10.2016. Il gestore asserisce che la busta con il timbro della raccomandata datata 9.2.2018, conteneva documentazione inviata successivamente alla domanda e richiesta verbalmente dal funzionario istruttore. Afferma inoltre che la domanda inviata risulta datata 9 gennaio 2017, e ne allega copia. Invece l’originale contenuto nel fascicolo, in possesso dell’Ufficio di Segreteria, riporta la data del 20.10.2017, data diversa da quella dichiarata dal sig. TI.

Il sig. TI, inoltre, allega copia del tracciamento di una spedizione, che riporta il 9.1.2017 come data di partenza da Parma e il 10.1.2017 come data di arrivo a Roma.

Risulta pertanto una evidente difformità tra l’originale della domanda del gestore contenuta nel relativo fascicolo con la data del 20.10.2017 e la copia della domanda ritrasmessa dal gestore, che riporta la data del 9.1.2017.

Inoltre, l’unica raccomandata pervenuta al Ministero è la n. 13173534131 – 9 del 9 febbraio 2018.

Non risultando altri elementi, si ritiene che non sussistano le condizioni per una revisione del parere espresso nella riunione del 21.12.2020 ”.

Di talché - rappresentato che, alla luce di quanto innanzi, il Comitato Tecnico ha confermato, ex art. 4 del D.M. 7 agosto 2003, il parer precedentemente espresso di domanda non conforme, fuori termine – l’Acquirente CO, in funzione di OCIST, a chiusura del procedimento della domanda di indennizzo ex DM 7 agosto 2003 presentata dal sig. EA TI, ha comunicato il formale rigetto.

6. I motivi di appello possono essere esaminati congiuntamente in quanto sono tutti centrati su un’unica questione, che costituisce l’oggetto del giudizio.

Il sig. TI, infatti, sostiene di avere presentato in tempo utile una prima istanza per ottenere l’indennizzo per la chiusura di un impianto di distribuzione carburanti ai fini della razionalizzazione della rete distributiva ex DM 7 agosto 2003, sicché, considerato che il primo invio non risulta agli atti dell’Amministrazione, mentre il secondo è certamente tardivo, il thema decidendum si concreta nell’accertare se vi è prova o meno della presentazione all’Amministrazione della prima domanda, con conseguente tempestività dell’istanza di indennizzo ed illegittimità del diniego impugnato.

7. Le doglianze articolate nel ricorso in appello non possono essere condivise.

7.1. L’appellante ha depositato in primo grado il bollettino di spedizione GLS n. 30729714 del 9 gennaio 2017, che reca come mittente il sig. EF Fiorini e come destinatario il Ministero delle Attività Produttive – DGERM Ristrutturazione Rete Carburanti, Via Molise n. 2, Roma ed un documento GLS recante il dettaglio spedizione in cui, con riferimento alla spedizione in partenza il 9 gennaio 2017 DDT n. 30729174 da Parma, il relativo esito indica che il 10/01/2017, alle 10.33, luogo “Roma”, stato “consegnata”, note “AR EG”.

7.2. L’appellante non fornisce una prova certa dell’avvenuta ricezione della detta istanza da parte del MISE, né la circostanza che l’operatore GLS abbia indicato nelle note il nome di una persona, verosimilmente dipendente del Ministero, può ritenersi un elemento dirimente.

Infatti, se è vero che l’istanza è stata veicolata dal geom. Fiorini di Parma in data 9 gennaio 2017, e volendo dare per assodato che la spedizione sia avvenuta su richiesta della commercialista dell’appellante e, quindi, per conto di quest’ultimo, non vi è certezza da un lato, del suo contenuto effettivo e, soprattutto, non vi è prova che il sig. AR EG, che avendo ricevuto il plico avrebbe dovuto sottoscrivere in via telematica, fosse abilitato alla ricezione degli atti per conto dell’Amministrazione e, quindi, che fosse autorizzato a ricevere documentazione proveniente dall’esterno per conto del Ministero,

Su tale ultimo aspetto, inoltre, occorre considerare che, se è vero che i vettori GLS utilizzano strumenti computerizzati e non cartacei per la firma del soggetto che ha ritirato il plico, sicché, per tale motivo il documento di tracciamento spedizione “telematico” non è sottoscritto dal sig. AR EG, è pur vero che in via telematica la ricevuta avrebbe dovuto essere firmata, ma di ciò non vi è prova in atti.

La circostanza che ad un dato momento non fosse più possibile avere ulteriori informazioni, in quanto negli archivi telematici attuali la “ricerca” non è più visibile, non esclude che l’appellante, quale reale interessato alla vicenda, avrebbe dovuto per tempo procurarsi la prova che la spedizione fosse andata a buon fine presso gli Uffici ministeriali.

7.3. Nella fattispecie, peraltro, in tema di onere della prova, vige il principio dispositivo puro, vale a dire che è onere del soggetto che agisce in giudizio offrire compiuta dimostrazione dei fatti posti a fondamento della domanda e tale principio non può essere temperato dalla c.d. modalità acquisitiva che si giustifica solo per la necessità di equilibrare l’asimmetria informativa tra Amministrazione e privato che in questo caso non sussiste perché la prova dovrebbe essere fornita con riferimento a fatti ed atti sostanzialmente esterni all’Amministrazione.

7.4. D’altra parte, non è dato comprendere che tipo di ricerche avrebbe dovuto compiere l’Amministrazione per rivenire la prima istanza, presentata nei termini, ed in che modo possa provare di avere ricevuto una missiva di contenuto diverso o un plico privo di contenuto laddove nessuna istanza l’Amministrazione afferma di avere ricevuto.

7.5. Pertanto, la prospettazione del sig. TI, secondo cui la prima istanza inviata, seppur regolarmente ricevuta, sarebbe poi stata persa dal Ministero, è priva di sufficiente riscontro probatorio.

In definitiva, non vi è alcuna prova che l’istanza trasmessa sia ritualmente pervenuta e sia stata successivamente smarrita dall’Amministrazione, mentre l’onere di diligenza che l’istanza fosse stata tempestivamente pervenuta spettava senz’altro al sig. TI.

7.6. Né può essere ammessa la testimonianza del geom. Fiorini, in quanto la stessa – avuto riguardo alle circostanze su cui dovrebbe vertere – non fornirebbe comunque la prova del ‘fatto’, dirimente ai fini del decidere, della tempestiva effettiva ricezione dell’istanza da parte dell’Amministrazione e, quindi, non avrebbe comunque influenza sull’esito della controversia, attesa anche l’irrilevanza a tal fine di eventuali contatti telefonici e non documentali intercorsi con l’Amministrazione.

7.7. Al contempo, non sussiste alcuna ragione per disporre la richiesta verificazione, la quale, sulla base dei documenti prodotti in giudizio, non sarebbe idonea ad accertare che l’istanza sia ritualmente e tempestivamente pervenuta all’Amministrazione.

8. Per tutto quanto esposto, l’appello deve essere respinto in quanto infondato.

9. Va da sé che, in relazione alle molteplici specificazioni e puntualizzazioni delle doglianze contenute nel ricorso in appello e nelle successive memorie, il Collegio ha preso in considerazione, nella motivazione della presente sentenza, solo quelle ritenute astrattamente rilevanti ai fini della definizione del giudizio, per cui i profili eventualmente non menzionati si intendono ritenuti privi di sostanziale interesse.

10. Le spese del giudizio, considerata la peculiarità della vicenda controversa, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 8955 del 2023).

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Dario Simeoli, Presidente FF

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

EF Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Caponigro	Dario Simeoli

IL SEGRETARIO