Pubblicato il 04/03/2025

N. 01827/2025REG.PROV.COLL.

N. 05455/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 5455 del 2024, proposto da
RC CH s.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Nino Paolantonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 02270/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il Cons. Alberto Urso e uditi per le parti gli avvocati Nino Paolantonio e Michele Memeo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La RC CH s.r.l.s., in relazione all’attività commerciale svolta in Roma, vicolo dell’Aquila n. 19, risultava destinataria di provvedimento del 10 novembre 2021 con cui Roma Capitale ne disponeva la cessazione dell’attività di vicinato e laboratorio sulla base di verbale di polizia municipale del 17 giugno 2021 da cui era emerso che l’interessata effettuava vendita al dettaglio di prodotti ortofrutticoli in pessime condizioni igieniche e in assenza sia di titolo sanitario sia di titolo commerciale abilitativo, dal momento che la Scia presentata il 1° luglio 2019 era stata dichiarata inefficace il 15 luglio 2019.

Avverso tale provvedimento la RC CH proponeva ricorso deducendo, in sintesi: che l’attività era svolta dalla ricorrente sulla base di Scia del 26 novembre 2020, di cui Roma Capitale non avrebbe tenuto conto; che Roma Capitale non era competente a rilevare le condizioni igieniche dell’attività, e che d’altra parte, al riguardo, andava considerato che l’attività era svolta in un edificio del sedicesimo secolo munito di servizi igienici conformi alla normativa vigente.

2. Il Tribunale amministrativo adito, nella resistenza di Roma Capitale, respingeva il ricorso.

Riteneva il giudice di primo grado, in sintesi: che in effetti l’originaria Scia del 1° luglio 2019 era stata dichiarata inefficace con provvedimento del 15 luglio 2019 (impugnato, ma non annullato) motivato in ragione del divieto di apertura di nuovi locali di vendita al dettaglio di generi alimentari ai sensi dell’art. 14 D.A.C. n. 47 del 2018; che la successiva richiesta di deroga presentata dall’interessata il 26 novembre 2020 era stata valutata inammissibile dalla commissione tecnica, né la stessa era assimilabile a una Scia, essendo volta all’attivazione di uno specifico procedimento da concludersi con provvedimento di deroga; in tale contesto, legittimamente Roma Capitale aveva rilevato l’assenza di un titolo commerciale a beneficio della ricorrente; la sufficienza di tale ragione quale base fondante l’atto impugnato rendeva non necessario l’esame delle doglianze formulate dalla ricorrente avverso l’altro capo motivazionale del provvedimento.

3. Avverso la sentenza ha proposto appello la RC CH formulando le doglianze di seguito indicate (cfr. infra , sub § 1 ss. in diritto ).

4. S’è costituita in resistenza Roma Capitale.

5. All’udienza pubblica del 30 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Col primo motivo di gravame, l’appellante si duole dell’errore che il giudice di primo grado avrebbe commesso nel ritenere che la RC CH abbia presentato una “istanza di deroga” al regime per l’attivazione dell’esercizio dell’interessata, quando in realtà la stessa consisteva in una vera e propria Scia.

In tale contesto, il richiamo da parte di Roma Capitale a un provvedimento della Commissione tecnica del 7 luglio 2021 che avrebbe pronunciato l’inammissibilità della richiesta sarebbe privo di rilievo, giacché tale provvedimento, sconosciuto alla ricorrente, non è stato neppure allegato da Roma Capitale.

D’altra parte, la RC CH non avrebbe mai presentato alcuna “istanza”, ma solo dichiarazioni, in specie il 29 settembre 2020 e il 26 novembre 2020; né l’amministrazione avrebbe potuto arbitrariamente commutare tali dichiarazioni (di scienza) in una istanza dell’interessata, trattandosi a ben vedere di vere e proprie segnalazioni aventi gli effetti tipici della Scia.

Anche il verbale della Polizia municipale recherebbe analogo errore, trascurando che l’attività era svolta dalla RC CH sulla base della detta Scia del 26 novembre 2020, mai inibita dall’amministrazione e tuttora efficace e idonea a superare la dichiarazione d’inefficacia della precedente Scia del 15 luglio 2019, nonché ormai consolidata.

1.1. Il motivo non è condivisibile.

1.1.1. Emerge dall’esame della documentazione in atti che, giusta Scia del 1° luglio 2019, la RC CH comunicava l’apertura di esercizio di vicinato in vicolo dell’Aquila; detta Scia veniva dichiarata inefficace da Roma Capitale con provvedimento del 15 luglio 2019 ai sensi dell’art. 14 D.A.C. n. 47/2018 stante il divieto di apertura nel sito Unesco di nuove attività di vendita al dettaglio di generi alimentari in forma di esercizio di vicinato e di attività artigianali della tipologia alimentare.

Risulta che successivamente, in data 28 settembre 2020, l’interessata presentava “ Dichiarazione per l’attività di promozione, vendita e lavorazione di carciofi romaneschi e di varietà violetta ai sensi della D.A.C. n° 49/2019 ”. La relazione illustrativa all’uopo prodotta poneva l’attenzione su alcuni “ criteri di valutazione, utilizzati come capisaldi del progetto ”, e ciò, espressamente, “ In ottemperanza all’articolo 13 del Regolamento di cui alla Deliberazione A.C. n° 47/2018 ”.

Con nota del 28 ottobre 2020, Roma Capitale poneva in risalto che “ Dalla lettura della documentazione prodotta sembra [va] potersi desumere che la ‘ dichiarazione ’ presentata [fosse] finalizzata ad attivare il procedimento previsto dall’art. 13 della DAC n. 49/2019 ”, ovvero “ l’approvazione di una proposta commerciale caratterizzata da elevati standard qualitativi per l’apertura di attività commerciali e/o artigianali in deroga alla disciplina contenuta nel Regolamento approvato con la D.A.C. sopraindicata ”; conseguentemente, invitava la RC CH a integrare e re-indirizzare la domanda.

A ciò l’interessata dava seguito giusta dichiarazione del 26 novembre 2020, espressamente ricollegata alla nota “ QH/2020/0040657 ”, cioè appunto alla precedente dichiarazione del 26 settembre 2020 e documenti, come si evince dalla richiesta d’integrazione di Roma Capitale.

A sua volta l’amministrazione con nota del 7 dicembre 2020 richiedeva un’ulteriore integrazione istruttoria e documentale (nuovamente indicando quale oggetto, al riguardo, il “ Progetto ex art. 13 D.A.C. n. 49/2020 - Vendita e lavorazione di carciofi romaneschi e di varietà violetta nel locale sito in Vicolo dell’Aquila 19 ”), ciò cui l’interessata dava seguito con relazione integrativa (riferita espressamente alla “ Dichiarazione per l’attività di promozione, vendita e lavorazione di carciofi romaneschi e varietà violetta ai sensi della delibera di assemblea capitolina n° 49/2019 ”) che si concludeva chiedendo in via espressa “ la deroga anche per l’apertura di un laboratorio artigianale di tipologia alimentare (L.R. n. 3/2015) oltre che per un esercizio di vicinato del settore alimentare (D. Lgs. n. 114/1998 e ss.mm.ii.) ”.

Emerge chiaramente dagli atti del procedimento sopra descritti come la “dichiarazione” presentata dalla RC CH il 28 settembre 2020, successivamente integrata il 26 novembre 2020 e nel gennaio 2021 (come riferito dalla stessa appellante), coincidesse in effetti con un’istanza di attivazione in deroga dell’esercizio, ai sensi dell’art. 13 D.A.C. n. 47/2018 e n. 49/2019 (a tenore di cui “ Possono essere presentate, in via eccezionale, proposte commerciali caratterizzate da elevati standard qualitativi per l’apertura di attività commerciali e artigianali in deroga alla disciplina contenuta nel presente Regolamento. Tali proposte, previa verifica istruttoria effettuata da una Commissione Tecnica, saranno sottoposte alla valutazione della Giunta Capitolina che potrà assentire la suddetta apertura in deroga e condizionare la stessa a precise prescrizioni. […]”).

Il che si desume chiaramente, oltreché dal tenore delle relazioni prodotte dalla RC CH (cfr. relazione illustrativa iniziale, ove si fa espresso riferimento alla “ ottemperanza all’articolo 13 del Regolamento di cui alla Deliberazione A.C. n° 47/2018 ”; relazione integrativa del gennaio 2021, ove è chiesta “ la deroga ” “ anche ” per l’apertura di un laboratorio artigianale di tipologia alimentare, “ oltre che per un esercizio di vicinato del settore alimentare ”), anche dal comportamento tenuto dall’interessata nel corso del procedimento, successivamente alle comunicazioni dell’amministrazione, di suo ben rilevante a fini interpretativi ai sensi dell’art. 1362 Cod. civ.

A fronte dell’espressa qualificazione della dichiarazione della RC CH del 28 settembre 2020, da parte dell’amministrazione, quale “ finalizzata ad attivare il procedimento previsto dall’art. 13 della DAC n. 49/2019, ovvero l’approvazione di una proposta commerciale caratterizzata da elevati standard qualitativi per l’apertura di attività commerciali e/o artigianali in deroga alla disciplina contenuta nel Regolamento approvato con la D.A.C. sopraindicata ”, e della conseguente richiesta d’integrazione istruttoria e documentale formulata, l’interessata dava a ciò pianamente seguito con comunicazione del 26 novembre 2020, senza nulla rettificare o replicare a siffatta qualificazione e correlata richiesta istruttoria, bensì dandovi pedissequo riscontro.

Il che nuovamente si verificava, peraltro, anche con la successiva richiesta di Roma Capitale del 7 dicembre 2020 (con la quale l’amministrazione chiedeva, fra l’altro, “ se […] si intendesse ottenere la deroga anche per l’apertura di un laboratorio artigianale di tipologia alimentare (L.R. n. 3/2015) oltre che per un esercizio di vicinato del settore alimentare ”), cui pure l’interessata dava seguito, anzi espressamente prendendo posizione sui termini della “deroga” richiesta (cfr. relazione illustrativa integrativa, sub doc. 7 Roma Capitale, che si concludeva nei seguenti termini: “ Si chiede, pertanto, la deroga anche per l’apertura di un laboratorio artigianale di tipologia alimentare (L.R. n. 3/2015) oltre che per un esercizio di vicinato del settore alimentare (D. Lgs. n. 114/1998 e ss.mm.ii.) ”).

Alcun dubbio può sussistere, dunque, circa la corretta interpretazione e qualificazione degli atti del 28 settembre 2020, 26 novembre 2020 e gennaio 2021 quali afferenti a un’istanza di attivazione in deroga di esercizio da parte della RC CH, ai sensi dell’art. 13 D.A.C. n. 47/2018 e n. 49/2019.

In tale contesto, quanto osservato è sufficiente a confermare la rilevata carenza di un titolo abilitativo idoneo allo svolgimento dell’attività al tempo dell’adozione del provvedimento di cessazione impugnato, considerato che - come già osservato - la Scia del 1° luglio 2019 era stata dichiarata inefficace, mentre le successive dichiarazioni afferivano semplicemente a un’istanza di attivazione in deroga dell’attività, al di fuori della fattispecie abilitativa della Scia.

Ne consegue che, come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, l’attività della RC CH non era sorretta da valido titolo abilitativo, e dunque è da ritenere legittimo il capo motivazionale (autosufficiente) del (plurimotivato) provvedimento impugnato incentrato su tale circostanza.

2. Col secondo motivo di gravame, l’appellante ripropone il corrispondente motivo di ricorso in primo grado relativo all’incompetenza di Roma Capitale circa la rilevazione delle condizioni igieniche dell’attività - rientrante nelle attribuzioni dell’Asl, debitamente notiziata della stessa attività - con conseguente nullità in parte qua del provvedimento impugnato.

L’attività è del resto svolta in un immobile del sedicesimo secolo munito di servizi igienici conformi alla normativa vigente.

Erroneo sarebbe, in proposito, anche il richiamo al fatto che manchi nella specie una “notifica sanitaria” da parte della RC CH, notifica invero debitamente effettuata dalla stessa interessata all’Asl RM1 il 25 giugno 2019.

2.1. Il motivo è improcedibile per difetto d’interesse e va assorbito, stante la già evidenziata natura plurimotivata del provvedimento amministrativo gravato, con l’effetto che la conferma di uno degli (autonomi) suoi capi motivazionali - come avvenuta per effetto del rigetto del primo motivo di doglianza - vale di per sé a rendere prive di rilievo le censure rivolte nei confronti dell’ulteriore capo motivazionale posto a fondamento dell’atto.

3. Col terzo motivo d’impugnazione, l’appellante censura l’affermazione del Tar per cui non rileverebbe in questa sede la presentazione di Scia avvenuta il 29 novembre 2021, in data successiva all’emanazione del provvedimento impugnato.

Nella specie, il giudice di primo grado avrebbe trascurato che tale (inutile) successiva Scia in nulla incideva sull’intervenuta maturazione del titolo abilitativo giusta istanza del 28 settembre 2020, integrata il 26 novembre 2020 e l’11 gennaio 2021, e sulla quale s’era ormai formato un silenzio utile alla RC CH.

In tale prospettiva, la dichiarazione d’inefficacia di una Scia successiva non potrebbe in alcun modo valere a privare d’efficacia un valido titolo abilitativo precedente.

3.1. Il motivo è irrilevante ai fini del decidere, e comunque non conducente, atteso che censura un capo motivazionale della sentenza meramente ancillare e descrittivo (“ Inoltre, non rileva in questa sede la presentazione della s.c.i.a. avvenuta il 29 novembre 2021, in data successiva all’emanazione del provvedimento impugnato ”: cfr. sentenza, sub par. 4), che semplicemente vuol dar conto di come la (assorbente) ratio decidendi fatta propria dal Tar, incentrata sull’assenza di un titolo abilitativo in grado di sorreggere l’attività dell’interessata, non risulti in sé scalfita dalla presentazione di una Scia posteriore al provvedimento gravato.

In tale contesto, resta dunque la (non superata dalle doglianze dell’appellante: cfr. retro , sub § 1 ss.; infra , sub § 4 ss.) carenza del titolo abilitativo a base dell’attività a fondare la legittimità del provvedimento, rispetto a cui la sentenza ha semplicemente precisato l’irrilevanza della Scia successiva al provvedimento di cessazione.

4. Col quarto motivo di gravame, l’appellante si duole dell’omessa pronuncia in cui il giudice di primo grado sarebbe incorso in ordine alla domanda d’accertamento della nullità del rigetto dell’istanza d’autorizzazione in deroga del 28 settembre 2020.

Con autonoma azione d’accertamento incidentale la ricorrente aveva infatti chiesto, pur in via subordinata, di accertare la nullità della reiezione dell’istanza di autorizzazione in deroga (laddove così qualificata la detta dichiarazione del 28 settembre 2020) per intervenuta maturazione ormai del silenzio assenso ex art. 20 l. n. 241 del 1990 al riguardo, anche a voler calcolare il relativo termine a far data dall’ultima integrazione documentale, risalente all’11 gennaio 2021.

Di qui la radicale nullità per difetto assoluto d’attribuzione del successivo provvedimento dichiarativo d’inammissibilità.

4.1. Il motivo non è condivisibile.

4.1.1. Non è fondata, in limine , la deduzione svolta dall’appellante in sede di discussione circa la sussistenza nella specie - a fronte dell’assoluta mancanza di motivazione sul punto da parte della sentenza di primo grado - di un vizio di nullità della sentenza e violazione del diritto di difesa, con conseguente necessità di rimettere la causa al primo giudice ex art. 105, comma 1, Cod. proc. amm.

In senso inverso, è sufficiente osservare come l’omesso esame di una domanda o di un motivo non possa determinare una regressione della causa al primo giudice, risolvendosi il vizio nella “ violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato [che] non è, quindi, equiparabile ad una ipotesi di violazione del diritto di difesa: in questo caso, infatti, la parte non lamenta di non essersi potuta difendere nel corso del procedimento, ma lamenta un vizio che attiene al contenuto della decisione, che risulta incompleto rispetto ai motivi o alle domande proposte ” (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 30 luglio 2018, n. 10 e 11, spec. sub par. 49, che argomenta muovendo dal tenore testuale dell’art. 101, comma 2, Cod. proc. amm.; cfr. anche Id., V, 4 luglio 2018, n. 4095; III, 5 giugno 2023, n. 5508; 8 settembre 2022, n. 7847).

Alla luce di ciò, “ l’omessa pronuncia su una o più censure proposte con il ricorso giurisdizionale non configura un error in procedendo , tale da comportare l’annullamento della decisione, con contestuale rinvio della controversia al giudice di primo grado ex art. 105, comma 1, cod. proc. amm., ma solo un vizio dell’impugnata sentenza che il giudice di appello è legittimato ad eliminare, integrando la motivazione carente o, comunque, decidendo sul merito della causa. Non rientrando l’omessa pronuncia da parte del giudice di primo grado su di un motivo del ricorso nei casi tassativi di annullamento con rinvio, ne consegue che, in forza del principio devolutivo (di cui all’art. 101, comma 2, Cod. proc. amm.), questo Consiglio decide, nei limiti della domanda riproposta, anche sui motivi di ricorso non affrontati dal giudice di prime cure […]” (Cons. Stato, IV, 31 agosto 2023, n. 8088 e richiami ivi ; V, 26 agosto 2020, n. 5241).

Tali conclusioni non sono inficiate dalla pronuncia n. 16 del 2024 dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, che riguarda la diversa ipotesi in cui l’intero ricorso sia stato dichiarato (erroneamente) inammissibile, improcedibile o irricevibile in rito, e che per tal via si sia dunque verificata una nullità della sentenza (Cons. Stato, Ad. plen., 20 novembre 2024, n. 16).

Né qui ricorre d’altra parte un’ipotesi di carenza cd. “redazionale” ovvero “assoluta” (a fronte di motivazione “meramente apparente”) della motivazione, che implica nullità della sentenza per carenza di uno dei suoi elementi essenziali (cfr., ancora, Cons. Stato, Ad. plen., n. 10 e 11 del 2018, cit., spec. par. 46 ss.; cfr. anche il par. 48, ove si pone in risalto, tra l’altro, che “ il difetto assoluto di motivazione deve essere valutato e apprezzato con riferimento alla sentenza nella sua globalità rispetto al ricorso proposto unitariamente inteso, e non in maniera parcellizzata o frammentata, facendo riferimento ai singoli motivi o alle singole domande formulate all’interno di esso ”).

Allo stesso modo, non ricorre qui un’ipotesi di lesione del diritto di difesa o violazione del contraddittorio comparabile a quella riscontrata dal precedente menzionato dalla difesa dell’appellante, inerente alla (ben diversa) fattispecie di omesso avviso ex art. 73, comma 3, Cod. proc. amm. su questione decisiva (in specie, in termini d’improcedibilità del ricorso) rilevata d’ufficio dal giudice (Cons. Stato, IV, 28 gennaio 2025, n. 645, richiamata dall’appellante).

Di qui l’infondatezza del rilievo sollevato dall’appellante, con conseguente assorbimento della speculare richiesta di termine a difesa formulata in udienza da Roma Capitale.

4.1.2. Nel merito, la censura non è condivisibile, atteso che l’istanza in deroga, nel sistema previsto dal pertinente Regolamento di cui alla D.A.C. n. 49 del 2019 e n. 47 del 2018, costituisce ipotesi di carattere eccezionale , a fronte di un regime ordinario incentrato sul divieto di attivazione di nuovi esercizi nell’area Unesco (cfr. l’art. 13 del Regolamento di cui alle suddette D.A.C.: “ Possono essere presentate, in via eccezionale, proposte commerciali caratterizzate da elevati standard qualitativi per l’apertura di attività commerciali e artigianali in deroga alla disciplina contenuta nel presente Regolamento ”).

In tale contesto, e alla luce di tali presupposti, la normativa regolamentare prevede una composita procedura nell’ambito della quale le proposte avanzate “ previa verifica istruttoria effettuata da una Commissione Tecnica, saranno sottoposte alla valutazione della Giunta Capitolina che potrà assentire la suddetta apertura in deroga e condizionare la stessa a precise prescrizioni ” (art. 13, comma 1, cit.; nel prosieguo dell’articolo è prevista l’introduzione di appositi criteri per la valutazione delle proposte commerciali, precisando che tali “ criteri di valutazione […] dovranno tener conto del contesto urbano e commerciale esistente sotto il profilo della riqualificazione e della valorizzazione dello stesso, nonché della compatibilità dell’attività oggetto della proposta con le esigenze di decoro e viabilità dell'area interessata ”).

Se ne ricava un (compiuto) regime di divieto, eccezionalmente derogabile in forza di specifiche ragioni e all’esito di un’articolata procedura, ciò che implica, nello stesso tessuto regolamentare - in sé non censurato, né gravato dall’interessata - la necessità di un provvedimento autorizzativo espresso.

Nel contesto sopra indicato, infatti, l’amministrazione è chiamata non già a rimuovere un limite generale posto in capo ai privati, bensì a derogare a un divieto puntuale già sancito ( ex art. 14 Regol.), che solo eccezionalmente può essere superato, all’esito delle verifiche e dell’articolata istruttoria prescritta.

Di qui la conformazione di un sistema che implica l’adozione di un provvedimento espresso, di suo non conseguibile per IU (proprio perché si tratta di sospendere un divieto già sancito dal Regolamento, che può essere rimosso solo da un esplicito provvedimento derogatorio , appunto), al pari di quanto accade per i provvedimenti concessori o a questi riferibili, non conseguibili per silenzio assenso (cfr., inter multis , Cons. Stato, II, 12 marzo 2020, n. 1788; V, 7 giugno 2022, n. 4660; 4 gennaio 2021, n. 55).

A ciò si aggiunga, d’altra parte, che nella specie la commissione tecnica dichiarava (con verbale del 24 giugno 2021, presente in atti sub doc. 10 dell’amministrazione) la inammissibilità dell’istanza a fronte della precedente dichiarazione d’inefficacia della Scia presentata dall’interessata, e ciò a norma della lett. d) , D.G.C. n. 43/2019, cioè in quanto “ l’attività oggetto della richiesta di deroga [era] risultata già avviata in contrasto con le disposizioni di cui al Regolamento di cui alla D.A.C. n. 49/2019 ” (cfr. nota Roma Capitale del 7 luglio 2021) sicché difettava in radice, nella specie, un presupposto di ammissibilità dell’istanza, non superabile sic et simpliciter per IU .

5. In conclusione, per le suesposte ragioni l’appello va respinto.

5.1. Le spese del grado vanno compensate, essendosi Roma Capitale limitata alla costituzione formale in giudizio e partecipazione all’udienza pubblica, in assenza di ulteriori difese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge;

Compensa le spese del presente grado di giudizio fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Alberto Urso, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alberto Urso	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO