Pubblicato il 10/03/2025

N. 01940/2025REG.PROV.COLL.

N. 07540/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7540 del 2022, proposto dal comune di Casciana Terme Lari (PI), in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giancarlo Altavilla, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

I.L.M.E. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Nicolao Berti, Paolo Golini, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 837/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di I.L.M.E. s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2024 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Il comune di Casciana Terme Lari ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. per la Toscana ha accolto il ricorso proposto dalla società I.L.M.E. s.r.l., riconoscendo il diritto della predetta società alla restituzione degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria versati per un intervento edilizio non realizzato.

Il giudice di primo grado ha condannato il comune al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in favore della società in € 3.000,00, oltre accessori di legge, e al rimborso del contributo unificato.

2. Senza rubricare specifici motivi di appello, il comune ha contestato la sentenza di primo grado sotto diversi profili.

L’Amministrazione comunale sostiene che il giudice di primo grado avrebbe male interpretato i fatti di causa, pervenendo a conclusioni erronee.

In particolare, l’Amministrazione comunale sostiene che, stante il mancato inizio dei lavori, la concessione edilizia rilasciata alla società nell’ottobre del 2004 sarebbe decaduta dopo un anno dal suo rilascio, essendo state eseguite solo operazioni di scavo, non qualificabili come avvio di attività edilizia.

Ne conseguirebbe che, al momento della presentazione della domanda di restituzione (27 ottobre 2016), il diritto della società si era ormai estinto per prescrizione.

Una volta decorso il termine per l’inizio dei lavori, la decadenza si sarebbe prodotta di diritto, senza bisogno di alcuna pronuncia da parte dell’autorità, che, ove emessa, avrebbe avuto valore meramente dichiarativo e non costitutivo.

In altri termini, secondo la tesi del comune, la concessione edilizia rilasciata alla società ILME sarebbe decaduta il 19 ottobre 2005, per mancato inizio dei lavori, e quella data rappresenterebbe il dies a quo del termine decennale di prescrizione del diritto alla ripetizione di quanto versato dalla società.

La richiesta di restituzione degli oneri concessori versati dalla società (presentata in data 27 ottobre 2016) e la successiva azione giurisdizionale proposta davanti al T.a.r. sarebbero intervenute quando il credito della società si era ormai estinto per prescrizione.

Pur dando atto che la società appellata ha provveduto al pagamento delle rate degli oneri successivamente al ritiro del permesso di costruire e, con riguardo all’ultima rata, dopo la decadenza del titolo edilizio, l’Amministrazione comunale ritiene che, anche considerando la data di pagamento dell’ultima rata (18 febbraio 2006), al momento della presentazione della richiesta di restituzione (27 ottobre 2016), il diritto alla restituzione degli oneri si era ormai prescritto.

Il giudice di primo grado avrebbe inoltre erroneamente ritenuto che lo scavo effettuato costituisse un inizio dei lavori edili, senza averne appurato la consistenza e la finalità; inoltre, non avrebbe tenuto conto di quanto dichiarato dal direttore dei lavori, nella nota del 30 luglio 2008, e dalla società, nella nota del 27 ottobre 2016.

Per le ragioni sopra richiamate, il comune ha contestato le conclusioni cui è pervenuto il giudice di primo grado e ha chiesto, in riforma della sentenza impugnata, il rigetto della domanda giudiziale proposta dalla società.

3. Si è costituita in giudizio la società I.L.M.E. s.r.l., contestando le deduzioni dell’Amministrazione appellante e chiedendo la conferma della sentenza impugnata.

4. Con ordinanza n. 5312/2022 è stata respinta l’istanza cautelare presentata dalla Amministrazione appellante, sulla base della presente motivazione: “ Considerato che non sussiste il presupposto del fumus boni iuris per la sospensione dell’esecutività dell’impugnata sentenza, in quanto le censure poste a sostegno del gravame in trattazione non appaiono assistite da una ragionevole previsione di accoglimento, alla luce dei lavori eseguiti dalla società in virtù della concessione, per quanto emergenti dalla documentazione in atti ”; l’Amministrazione comunale è stata anche condannata al pagamento delle spese della fase cautelare, liquidate in € 1.500,00, oltre accessori di legge.

5. Con memoria depositata in data 7 ottobre 2024, la società I.L.M.E. s.r.l. ha insistito per il rigetto del gravame.

6. Alla udienza pubblica del 7 novembre 2024 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. L’oggetto del presente giudizio concerne l’accertamento della estinzione, per prescrizione, del diritto alla restituzione degli oneri concessori versati dalla società I.L.M.E. s.r.l. per la realizzazione di lavori di ampiamento di un opificio.

7.1. La società I.L.M.E. era l’intestataria della concessione edilizia del 19 agosto 2004 n. 04/028, con la quale il comune di Casciana Terme Lari aveva autorizzato l’esecuzione di lavori di ampiamento di un fabbricato ad uso artigianale.

7.2. In relazione alla predetta concessione edilizia, la società I.L.M.E. ha presentato al comune di Casciana Terme Lari in data 1° agosto 2005 la comunicazione di inizio dei lavori.

7.3. Gli oneri di urbanizzazione relativi alla concessione edilizia n. 04/028 sono stati quantificati dal comune nella misura complessiva di euro 41.865,31 e sono stati corrisposti dalla società in n. 4 rate:

- la prima, in data 14 ottobre 2004, di euro 10.778/33;

- la seconda, in data 7 febbraio 2005, di euro 10.466/33;

- la terza, in data 29 luglio 2005, di euro 10.466/33;

- la quarta, in data 18 febbraio 2006, di euro 10.466/33.

7.4. Con nota del 30 luglio 2008, il direttore dei lavori ha dichiarato la sospensione dei lavori “ per decorrenza dei termini ”, specificando che “ i lavori eseguiti consistono nelle operazioni di scavo per l’ampliamento del fabbricato ad uso artigianale ” e precisando che “ per il completamento dei lavori sarà richiesto un nuovo permesso a costruire ai sensi L.R. 1/2005 ”.

7.5. Con nota del 27 ottobre 2016, la società ILME ha chiesto la restituzione degli oneri di urbanizzazione già versati in relazione alla concessione edilizia n. 04/028, precisando che “ i lavori risultano sospesi come da comunicazione allegata. ad oggi non è stata eseguita alcuna opera edile in attesa di presentare nuovo Permesso a Costruire, ed inoltre non è stato eseguito dal Comune nessun lavoro di urbanizzazione primaria e secondaria ”.

L’istanza di restituzione è stata poi reiterata il 3 aprile del 2017.

7.6. Con nota del 14 luglio 2017, il comune, per il tramite di un legale, ha respinto la richiesta “ per intervenuta prescrizione del diritto ”.

7.7. La società ha quindi proposto ricorso al T.a.r. per la Toscana per l’accertamento del suo diritto alla restituzione delle somme versate, a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria; con la sentenza impugnata, il giudice di primo grado ha accolto il ricorso e ha condannato il comune di Casciana Terme Lari alla restituzione degli oneri versati (€ 41.865,31), oltre interessi legali dalla domanda stragiudiziale del 27 ottobre 2016.

8. Tanto premesso, l’appello è infondato.

8.1. In primo luogo, occorre precisare che ogni controversia attinente alla spettanza e alla liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione è riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. f), cod. proc. amm.; detto contenzioso ha per oggetto l’accertamento di un rapporto di credito e non è quindi soggetto alle regole delle azioni impugnatorie degli atti amministrativi e ai rispettivi termini di decadenza (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, n. 5096/2018; id., VI, n. 2294/2015).

8.2. Costituisce jus receptum nella giurisprudenza amministrativa il principio secondo cui, nel caso in cui il privato rinunci al permesso di costruire, o comunque non lo utilizzi, ovvero quando sia intervenuta la decadenza del titolo edilizio, sorge in capo all’Amministrazione, ai sensi dell’art. 2033 o dell’art. 2041 cod. civ., l’obbligo di restituzione delle somme da essa in precedenza percepite a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione, e conseguentemente il correlativo diritto del privato a pretenderne il rimborso (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, n. 3456/2017).

8.3. Il contributo per gli oneri di urbanizzazione, previsto in coerenza con la natura onerosa del permesso di costruire, costituisce un corrispettivo di diritto pubblico, perché legato, sia pure in senso non sinallagmatico, al titolo autorizzatorio, ma “ nell'ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetto, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale ” (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, n. 12/2018).

8.4. Ai fini della decorrenza dell’ordinario termine di prescrizione decennale relativo alla restituzione di somme pagate a titolo di oneri di urbanizzazione e di costo di costruzione, il relativo dies a quo deve essere individuato nel momento in cui tale diritto al rimborso può essere fatto valere dal privato, ai sensi dell’art. 2935 c.c., per cui il diritto di credito del titolare di un permesso di costruire non utilizzato, di ottenere la restituzione di quanto corrisposto per oneri di urbanizzazione, decorre non già dalla data del rilascio dell’atto di assenso edificatorio, bensì dalla data in cui il titolare comunica all’Amministrazione la propria intenzione di rinunciare al titolo abilitativo, o dalla data di adozione da parte dell’Amministrazione medesima del provvedimento che dichiara la decadenza del permesso di costruire per scadenza dei termini iniziali o finali, ovvero per l’entrata in vigore delle previsioni urbanistiche contrastanti.

8.5. Secondo la tesi difensiva del comune, i lavori previsti nel titolo edilizio non sono mai stati realizzati, ma sono state eseguite solo operazioni di scavo, senza la esecuzione di opere di fondazione.

Partendo da questa premessa, il comune sostiene che il dies a quo del termine prescrizionale del diritto alla restituzione delle somme versate (senza causa) debba farsi decorrere dalla scadenza del termine previsto per l’inizio dei lavori (ossia, dalla scadenza del termine di un anno dal rilascio del titolo edilizio).

9. La tesi del comune non può essere condivisa.

9.1. In primo luogo, il Collegio deve rilevare che risulta formalmente presentata dalla società in data 1° agosto 2005 la comunicazione di inizio lavori; pertanto, non può condividersi la tesi dell’Amministrazione che fa decorrere il termine dell’inizio dei lavori dall’ottobre 2004, pervenendo all’erronea conclusione di ritenere che il titolo edilizio fosse decaduto già dal 19 ottobre 2005.

9.2. In secondo luogo, non si vede come possa farsi decorrere il termine prescrizionale dalla scadenza del termine di un anno previsto per l’inizio dei lavori (ossia dall’ottobre del 2005), atteso che, nel caso di specie, lo stesso comune riconosce che il pagamento della quarta rata è avvenuto in data 18 febbraio 2006 e quindi in data posteriore rispetto al dies a quo (19 ottobre 2005) individuato dal comune per il decorso del termine di prescrizione del diritto alla restituzione.

9.3. In terzo luogo, mancando un vero e proprio atto di rinuncia alla esecuzione dei lavori, il Collegio ritiene di dover confermare la propria adesione all’orientamento giurisprudenziale secondo il quale, ai fini della individuazione del dies a quo del termine di prescrizione del diritto alla ripetizione delle somme versate dal privato, a titolo di oneri di urbanizzazione, è pur sempre necessario un atto dichiarativo della decadenza del titolo edilizio (Consiglio di Stato, sez. VI, 22 marzo 2023 n. 2913; sez. IV, 16 marzo 2023 n. 2757).

La validità di questo orientamento è stato ribadito in una recente decisione di questa Sezione nella quale si è avuto modo di precisare che la decadenza dal titolo edilizio “ necessita di un provvedimento espresso per poter produrre effetti, che manca nel caso di specie … la ratio della necessaria intermediazione di un formale provvedimento amministrativo di carattere dichiarativo va ravvisata nell'esigenza di assicurare il contraddittorio con il privato in ordine all'esistenza dei presupposti di fatto e di diritto che giustificano la pronuncia stessa (Consiglio di Stato, sez. VI, 22 marzo 2023 n. 2913) ” (Consiglio di Stato, sez. IV, 21 maggio 2024, 4510).

9.4. In mancanza di un precedente atto dichiarativo della decadenza del titolo edilizio, il dies a quo deve farsi decorrere dalla comunicazione del direttore dei lavori del 30 luglio 2008, contenente la comunicazione della sospensione dei lavori per decorrenza dei termini e l’espressa riserva di completare i lavori sulla base di un nuovo permesso di costruire.

Ne consegue che al momento della presentazione della prima richiesta di restituzione (in data 27 ottobre 2016) il diritto della società alla restituzione delle somme versate a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria non si era ancora prescritto.

10. In conclusione, il ricorso in appello si rivela infondato e va respinto.

11. Le spese del grado di appello, liquidate nel dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il comune di Casciana Terme Lari al pagamento in favore della società I.L.M.E. s.r.l. delle spese del presente grado di giudizio, liquidate complessivamente (comprese le spese della fase cautelare) in € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO