Pubblicato il 25/03/2026

N. 02511/2026REG.PROV.COLL.

N. 02825/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2825 del 2025, proposto dalla società -OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Velluto e Gaetano Alfarano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dei medesimi difensori NN & IG in Roma, via delle Quattro Fontane, n. 20;

contro

il Gestore dei servizi energetici – G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Segato e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Segato in Roma, via Panama, n. 68;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. V ter, n.-OMISSIS- resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei servizi energetici – G.S.E. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le istanze di passaggio in decisione prodotte dalle parti e dato per presente l’avvocato Giuseppe Velluto, che ne ha fatto espressa richiesta;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 marzo 2026 il consigliere NC AR ZZ; nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La -OMISSIS-(di seguito anche la società) impugna la sentenza in epigrafe, con la quale il T.a.r. per il Lazio ha dichiarato improcedibile e comunque infondato nel merito il ricorso introduttivo e respinto diciassette ricorsi per motivi aggiunti – per la cui analitica descrizione si rinvia, per esigenze di brevità, alla pronuncia qui avversata – proposti avverso i provvedimenti emessi dal Gestore dei servizi energetici – G.S.E. S.p.A. (di seguito anche il Gestore o il GSE) a seguito delle verifiche condotte in relazione alle richieste di verifica e certificazione (RVC) presentate su 185 progetti di efficienza energetica di tipo standard originariamente ammessi al meccanismo di incentivazione dei cc.dd. certificati bianchi o “ titoli di efficienza energetica ” (TEE).

Giova premettere che il Gestore – circostanza di cui viene dato atto anche nella pronuncia gravata – riferisce di aver ritenuto di sottoporre a verifica tutti i progetti per l’ottenimento dei certificati bianchi “ similari ” a quelli, tra i quali quelli presentati dalla società, che a seguito di un’indagine condotta dalla Guardia di finanza erano risultati “ fittizi ” in relazione alla medesima tipologia di interventi nella misura dell’85% di quelli emessi a livello nazionale.

Il GSE aveva quindi avviato, con comunicazione n. GSE/P2018000119 del 2 gennaio 2018, i controlli nei confronti dell’odierna appellante sospendendo l’erogazione di tutti i benefici in parola sino alla conclusione delle relative verifiche, per poi, all’esito dell’attività istruttoria – come dallo stesso riferito – accogliere parte delle RVC in questione (integralmente in 46 casi e parzialmente in ulteriori 3 casi) e disporre nei rimanenti 136 casi, con cinque distinti provvedimenti, la decadenza dagli incentivi e la restituzione di quanto ritenuto indebitamente percepito, nonché emettendo un provvedimento di aggiornamento in riduzione della richiesta di restituzione e cinque provvedimenti di rigetto delle istanze successivamente prodotte dalla società ai sensi dell’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76/2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 120/2020.

2. La società ha conseguentemente proposto un primo ricorso introduttivo contestando la sospensione dell’erogazione degli incentivi – gravame, come detto, ritenuto in prime cure improcedibile e comunque infondato – ed ha poi proposto i citati atti di motivi aggiunti – tutti respinti dal T.a.r. perché ritenuti infondati – in relazione ai successivi provvedimenti emessi dal GSE ed innanzi sinteticamente richiamati.

3. Avverso tale pronuncia insorge la società medesima, la quale, premessa la ricostruzione della vicenda, si affida ai motivi di seguito sinteticamente riepilogati:

A. sulla parte della sentenza che dichiara l’improcedibilità e l’infondatezza del ricorso introduttivo, relativo alla sospensione dei benefici:

I. contrariamente a quanto ritenuto dal giudice di prime cure, sussisterebbe un interesse diretto e concreto all’accoglimento del ricorso introduttivo proposto in primo grado stante l’asserita portata lesiva del provvedimento sospensivo, che, si sostiene, sarebbe stato emesso in assenza dei presupposti di necessità ed urgenza richiesti dalla normativa ed in contrasto con il principio di proporzionalità;

B. sulla parte della sentenza nei capi in cui si afferma la legittimità dei provvedimenti di decadenza:

II. la pronuncia sarebbe errata nella parte in cui rigetta le censure proposte con il primo, il secondo, il quarto, il quinto ed il decimo atto di motivi aggiunti confermando la legittimità dei provvedimenti decadenziali che il GSE avrebbe emesso nell’esercizio del proprio potere di verifica e controllo conformemente al quadro normativo vigente; in particolare, il giudice di prime cure avrebbe aderito in modo erroneo alla soluzione ermeneutica secondo cui il GSE, nell’esercizio “ del proprio ‘immanente’ potere di controllo, avrebbe la facoltà di richiedere tutte le integrazioni documentali ritenute necessarie al fine di verificare l’effettiva e regolare esecuzione dell’intervento incentivato (…) ” senza alcun limite in ordine alla tipologia e/o alla quantità della documentazione in questione, di talché correttamente il Gestore avrebbe disposto la decadenza dai benefici a fronte della mancata trasmissione di tutta la documentazione integrativa richiesta, a prescindere dal fatto che ne fosse o meno imposta la conservazione in base alla disciplina ratione temporis applicabile – da identificarsi nell’art. 12 del d.m. 11 gennaio 2017 e nell’art. 14 delle “ Linee guida ” di cui alla delibera AEEG 27 ottobre 2011 EEN/9/11 – e che la società avesse comunque trasmesso documentazione “ ritenuta equivalente ” fornendo ulteriori chiarimenti, e ciò anche sulla base di quanto affermato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (vengono a tal fine citate, in particolare, le sent. n. 2433/2025 e n. 8122/2024 della sezione II e la n. 6512/2021 della sezione IV); si sarebbe, quindi, in presenza di un inammissibile “ effetto sorpresa ”, che nel caso di specie sarebbe ancor più evidente in considerazione dell’ingente mole della documentazione richiesta e delle ristrette tempistiche imposte per l’esibizione; sotto altro e diverso profilo, la sentenza sarebbe erronea nel capo in cui sostiene che per l’esercizio del potere di verifica esercitato dal GSE non troverebbero applicazione i presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990;

III. la sentenza sarebbe viziata anche nella parte in cui affronta nel merito le censure mosse dalla ricorrente omettendo, in asserita violazione dell’art. 112 c.p.c., di esaminare in concreto l’idoneità del contributo istruttorio offerto dalla società con riferimento ai singoli profili di asserita carenza documentale posti a fondamento dei provvedimenti di decadenza avversati con il primo, il secondo, il quarto, il quinto ed il decimo atto di motivi aggiunti, risultando così violato il principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato o quantomeno riscontrandosi un grave difetto di motivazione;

III.1. sul primo provvedimento di decadenza (primo atto di motivi aggiunti): in relazione alle RVC individuate nel relativo allegato 1, a fronte della contestazione circa l’impossibilità di comprovare le date di “ avvio del progetto ” e di “ prima attivazione ”, la società avrebbe fornito in relazione a ciascuna richiesta “ - in tutti i casi in cui ne era in possesso, la comunicazione di fine lavori ovvero il certificato di collaudo; - in alternativa, laddove (…) non disponeva della predetta documentazione, le relative fatture a saldo dell’intervento realizzato ”; con riferimento all’unico progetto individuato nell’allegato 2, in riscontro alla contestazione circa il mancato rispetto del divieto di cumulo degli incentivi di cui all’art. 10 del d.m. 28 dicembre 2012, la società avrebbe fornito una liberatoria resa dal cliente partecipante; con riferimento alle RVC di cui all’allegato 3, a fronte della contestazione della mancanza o incompletezza delle autodichiarazioni dei soggetti titolari, la società avrebbe inoltrato quanto richiesto; in relazione alle RVC indicate nell’allegato 4, a fronte della contestata carenza di documentazione idonea a comprovare l’acquisto, il trasporto e l’effettiva installazione del bene oggetto dell’intervento, la società avrebbe prodotto per ciascun intervento le relative fatture relative alla realizzazione dei lavori; in relazione alle RVC di cui all’allegato 5, per le quali sarebbe mancata la documentazione idonea a comprovare la sussistenza delle necessarie autorizzazioni o permessi ai sensi dell’art. 9 delle Linee guida AEEG EEN 9/11, la società avrebbe fornito la documentazione di cui era in possesso limitatamente agli interventi soggetti ad autorizzazione o permesso; in relazione all’unico intervento di cui alla scheda 8T (allegato 6), a fronte dalla contestazione circa l’impossibilità di verificare una serie di parametri tecnici, la società avrebbe fornito la relazione tecnica dell’intervento; in relazione agli interventi individuati nell’allegato 7, a fronte della contestazione secondo cui non sarebbe stata comprovata l’installazione dell’isolante esclusivamente su pareti esterne verticali e/o coperture facenti parte dell’involucro edilizio, profili per i quali la normativa non richiederebbe la conservazione di documentazione specifica, la società avrebbe fornito quanto in suo possesso per le necessarie verifiche; in relazione agli interventi di cui all’allegato 8, a fronte della contestazione della duplicazione delle domande di RVC, la società avrebbe chiarito che le richieste riguardavano due distinti interventi sul medesimo immobile; in relazione agli interventi elencati negli allegati 9, a fronte della contestazione circa il mancato rispetto dei parametri normativi in materia di valori della trasmittanza delle pareti e delle coperture, la società avrebbe osservato che non risultava chiara la modalità di calcolo seguita dal GSE, che non risultava avesse eseguito alcuna verifica sull’edificio asseritamente necessaria a tal fine; con riferimento alle schede di cui all’allegato 10, per le quali veniva contestata l’effettuazione di interventi su edifici di nuova costruzione e non su edifici esistenti, la società avrebbe fornito la necessaria documentazione integrativa; in ordine ai progetti di cui all’allegato 11, a fronte della contestazione circa l’impossibilità di verificare l’effettiva sostituzione di vetri semplici con doppi vetri, la società avrebbe fornito idonee liberatorie e quanto in suo possesso per consentire le opportune verifiche; in ordine agli interventi di cui all’allegato 12, a fronte di contestazioni concernenti (come per l’allegato 9) i valori di trasmittanza, la società avrebbe osservato che non risultava chiara la modalità con cui il GSE ne aveva calcolato i valori; in relazione agli interventi di cui all’allegato 13, a fronte della contestazione dell’impossibilità di verificare che la sostituzione di vetri semplici con vetri doppi fosse stata realizzata su edifici esistenti, la società avrebbe osservato che la documentazione fornita avrebbe consentito l’agevole individuazione degli edifici oggetto di riqualificazione (un edificio scolastico ed una casa di cura) e di comprovarne la preesistenza; in relazione ai progetti di cui agli allegati 14, 15, 16 e 17, a fronte della contestazione circa l’inidoneità della documentazione fornita a verificare la rispondenza di quanto dichiarato con il reale funzionamento a regime dell’impianto, la società avrebbe fornito ogni utile documento in suo possesso;

III.2 sul secondo, terzo e quarto provvedimento di decadenza (secondo, quarto e quinto atto di motivi aggiunti): anche su tali profili la sentenza gravata sarebbe affetta da omessa pronuncia o quantomeno grave difetto di motivazione, in quanto il giudice di prime cure si sarebbe limitato a richiamare le parti della pronuncia in cui vengono trattate le censure relative al primo provvedimento decadenziale, il che non sarebbe condivisibile dal momento che le contestazioni del GSE e le relative integrazioni documentali presenterebbero “ caratteristiche peculiari autonome e distinte ”; in particolare, sul secondo provvedimento decadenziale: in relazione alle RVC individuate nell’allegato 1, a fronte della contestazione circa l’impossibilità di comprovare le date di “ avvio del progetto ” e di “ prima attivazione ”, la società avrebbe fornito in relazione a ciascuna richiesta “ - in tutti i casi in ne era in possesso, la comunicazione di fine lavori ovvero il certificato di collaudo; - in alternativa, laddove (…) non disponeva della predetta documentazione, le relative fatture a saldo dell’intervento realizzato ”; con riferimento alle RVC di cui all’allegato 2 a fronte della contestazione della mancanza o incompletezza delle autodichiarazioni dei soggetti titolari, la società avrebbe inoltrato quanto richiesto; in relazione agli interventi di cui all’allegato 3, a fronte della contestata carenza di documentazione idonea a comprovare l’acquisto, il trasporto e l’effettiva installazione del bene oggetto dell’intervento, la società avrebbe prodotto per ciascun intervento le relative fatture relative alla realizzazione dei lavori; in relazione alle RVC di cui all’allegato 4, a fronte della contestata inidoneità della documentazione a comprovare il possesso delle necessarie autorizzazioni o dei necessari permessi, la società avrebbe precisato che le schede tecniche 5T rientravano nell’edilizia libera, avrebbe prodotto il necessario titolo autorizzativo laddove previsto e per gli interventi aventi ad oggetto edifici comunali avrebbe fornito i certificati di fine lavori nei quali veniva richiamata la pertinente delibera comunale di approvazione dei progetti; in relazione alle RVC di cui all’allegato 5, a fronte della contestazione circa l’inadeguatezza della documentazione a comprovare il rispetto del settore di intervento in conformità alle rispettive schede tecniche, la società sostiene che: per la RVC n. 39, avrebbe fornito le visure catastali in relazione a tre degli interventi rendicontati, mentre per un intervento la dichiarazione rilasciata dall’installatore precisava che i lavori riguardavano una “ abitazione ”; per la RVC n. 56 erano state inviate le visure catastali relative agli interventi di cui alla scheda tecnica 6T, mentre per quelli della scheda 5T in un caso era stata prodotta la visura catastale e per un altro caso la destinazione (ad “ appartamento ”) sarebbe stata deducibile dal dettaglio della fattura prodotta; per la RVC n. 116 erano state prodotte le visure catastali per due interventi, mentre per i restanti due interventi ricompresi nella medesima domanda di TEE la destinazione d’uso sarebbe stata facilmente riscontrabile nelle liberatorie prodotte dalla società, ove si precisa che i lavori avevano avuto ad oggetto una palazzina ad uso uffici ed una mensa; per la RVC n. 120 erano state prodotte le visure catastali relative a tutti gli interventi; per la RVC n. 123 erano state inviate le visure catastali relative agli interventi di cui alla scheda tecnica 6T, mentre per i restanti interventi di cui alla medesima richiesta di TEE e riferiti alla scheda tecnica 5T la destinazione d’uso sarebbe stata facilmente riscontrabile nelle liberatorie prodotte dalla società, ove si precisa che i lavori avevano avuto ad oggetto una palazzina ad uso uffici ed una mensa; in relazione agli interventi di cui all’allegato 6, a fronte della contestazione secondo cui non sarebbe stata comprovata l’installazione dell’isolante esclusivamente su pareti esterne verticali e/o coperture facenti parte dell’involucro edilizio, profili per i quali la normativa non richiederebbe la conservazione di documentazione specifica, la società avrebbe fornito quanto in suo possesso per le necessarie verifiche; in relazione alle RVC di cui all’allegato 9, a fronte della contestazione delle condizioni di applicabilità della scheda tecnica di riferimento per essere stati gli interventi realizzati su edifici di nuova costruzione e non su edifici esistenti, la società avrebbe fornito documentazione “ che consentiva facilmente l’individuazione degli edifici oggetto di riqualificazione, ma altresì permetteva all’Amministrazione la comprova che i medesimi fossero edifici esistenti ”; in relazione ai progetti di cui all’allegato 10, a fronte della contestata impossibilità di verificare l’effettiva sostituzione di vetri semplici con doppi vetri, la società avrebbe fornito delle “ liberatorie ” e tutto quanto in suo possesso per consentire le opportune verifiche; in relazione alle RVC di cui all’allegato 11, a fronte della contestata impossibilità di verificare che la sostituzione di vetri semplici con doppi vetri fosse avvenuta su “ edifici esistenti ”, la società avrebbe fornito ogni documento in suo possesso utile alle attività di verifica; quanto al terzo provvedimento decadenziale: in relazione alle RVC di cui al relativo allegato 1, a fronte della contesta impossibilità di comprovare le date di “ avvio del progetto ” e di “ prima attivazione ”, la società avrebbe fornito in tutti i casi in cui ne era in possesso il certificato di fine lavori (e, in taluni casi, il certificato di collaudo o di conformità) e, negli altri casi, le relative fatture a saldo; in relazione alle RVC di cui all’allegato 2, a fronte della contestazione circa la mancanza o l’incompletezza delle autocertificazioni rese dai soggetti titolari, la società avrebbe inoltrato quanto richiesto; in relazione alle RVC indicate nell’allegato 3, a fronte della contestazione circa la carenza di documentazione idonea a comprovare l’acquisto, il trasporto e l’effettiva installazione del bene oggetto dell’intervento, la società avrebbe prodotto per ciascun progetto le relative fatture a saldo; in relazione alle RVC di cui all’allegato 4, a fronte della contestazione secondo cui non sarebbe stata fornita la documentazione idonea a comprovare il possesso delle necessarie autorizzazioni o permessi ai sensi dell’art. 9 delle Linee guida, la società avrebbe chiarito che gli interventi di cui alla scheda tecnica 5T, rientranti nell’ambito dell’edilizia libera, non sarebbe stato necessario alcun titolo abilitativo, come pure per gli interventi sul sistema di illuminazione pubblica di cui alle schede tecniche 17T, 29/a e 29/b, esibendo debitamente il titolo autorizzativo relativo agli ulteriori interventi e, per gli interventi aventi ad oggetto edifici comunali, producendo il certificato di fine lavori nel quale veniva richiamata la pertinente delibera comunale di approvazione dei progetti; in relazione agli interventi di cui all’allegato 5, a fronte della contestazione relativa alla carenza di documentazione idonea a comprovare il rispetto del settore in conformità alle previsioni delle rispettive schede tecniche, la società avrebbe prodotto in parte le visure catastali e le liberatorie, in altra parte le fatture o le relazioni firmate dalle aziende esecutrici delle opere; in relazione agli interventi di cui all’allegato 6, a fronte della contestazione secondo cui non sarebbe stata comprovata l’installazione dell’isolante esclusivamente su pareti esterne verticali e/o coperture facenti parte dell’involucro edilizio, profili per i quali la normativa non richiederebbe la conservazione di documentazione specifica, la società avrebbe fornito quanto in suo possesso per le necessarie verifiche; con riferimento agli interventi indicati nell’allegato 7, a fronte della contestazione secondo cui l’isolante non sarebbe stato usato in maniera conforme alla scheda tecnica, la società avrebbe evidenziato che il GSE non aveva mai svolto verifiche in situ che sarebbe stata necessaria ad accertare la circostanza; in relazione alle RVC di cui all’allegato 10, a fronte della contestazione concernente l’effettuazione degli interventi su edifici di nuova costruzione e non su edifici esistenti, la società avrebbe chiarito che la documentazione fornita avrebbe consentito l’individuazione degli edifici interessati e la comprova che essi fossero preesistenti; in relazione ai progetti di cui all’allegato 11, a fronte della contestazione circa l’impossibilità di verificare la sostituzione di vetri semplici con doppi vetri, la società avrebbe esibito le liberatorie e le dichiarazioni rilasciate dalle imprese esecutrici; con riferimento alle RVC di cui all’allegato 12, a fronte della contestata impossibilità di verificare la sostituzione di vetri semplici con doppi vetri in “ edifici esistenti ”, la società avrebbe fornito ogni documento utile in suo possesso; in ordine al quarto provvedimento di decadenza: in relazione alle RVC di cui all’allegato 1, allegato 1, a fronte della contesta impossibilità di comprovare le date di “ avvio del progetto ” e di “ prima attivazione ”, la società avrebbe fornito in tutti i casi in cui ne era in possesso il certificato di fine lavori e, negli altri casi, le relative fatture a saldo; in relazione alle RVC di cui all’allegato 2, a fronte della contestazione circa la mancanza o l’incompletezza delle autocertificazioni rese dai soggetti titolari, la società avrebbe inoltrato quanto richiesto; con riferimento ad ulteriori interventi tutti indicati nel già citato allegato 1, la società deduce, ancora, quanto segue: in relazione alle RVC per le quali era stata contestata la carenza di documentazione comprovante l’acquisto, la società avrebbe prodotto le fatture di conclusione lavori; in relazione alle richieste per le quali era stata contestata la carenza di documentazione relativa alla sussistenza di autorizzazioni o permessi, la società avrebbe chiarito che per gli interventi di cui alle schede tecniche 5T, rientranti nell’edilizia libera, non sarebbe stato necessario alcun titolo abilitativo e per gli interventi aventi ad oggetto edifici comunali avrebbe prodotto i certificati di fine lavori recanti l’indicazione della pertinente delibera comunale; con riferimento alle RVC per le quali era stata contestata l’impossibilità di comprovare il rispetto del settore di intervento, la società avrebbe, poi, prodotto, a seconda dei casi, le visure catastali o le relazioni delle aziende esecutrici dei lavori; in relazione alle RVC per le quali era stata contestata l’impossibilità di verificare che l’isolante fosse stato utilizzato esclusivamente su pareti verticali e/o coperture facenti parte dell’involucro edilizio, la società avrebbe fornito tutto quanto in suo possesso; in relazione alla contestazione, per ulteriori RVC, dell’impossibilità di verificare che gli interventi fossero stati eseguiti su edifici esistenti, la società avrebbe prodotto, a seconda dei casi, le visure catastali, le dichiarazioni rilasciate dall’azienda esecutrice dei lavori, delle liberatorie, le fatture dalle quali si evincerebbe che si trattava di opere di ristrutturazione su edifici quindi necessariamente preesistenti; in relazione alla RVC di cui all’allegato 5, a fronte della contestata impossibilità di verificare l’effettiva sostituzione di vetri semplici con doppi vetri o che detta sostituzione fosse intervenuta su edifici esistenti, la società avrebbe fornito pertinente documentazione in cui si dava atto di detta sostituzione o comunque quanto in suo possesso;

III.3. sul quinto provvedimento di decadenza (decimo atto di motivi aggiunti): il giudice di prime cure si sarebbe limitato a sostenere che le argomentazioni della ricorrente circa la impossibilità di produrre la documentazione richiesta dal GSE negli stringenti termini temporali da questo concessi sarebbero riconducibili “ ad un apprezzamento soggettivo che certo non può inficiare la legittimità del provvedimento finale ” e rimandando alla parte della sentenza relativa al primo provvedimento decadenziale, senza tuttavia mai analizzare, in concreto, se le osservazioni della società fossero fondate nel merito; a tal proposito l’appellante sostiene l’illegittimità del provvedimento decadenziale in questione, in quanto emesso in violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza non essendo stato consentito alla società di fornire il necessario apporto istruttorio secondo una tempistica adeguata alla mole della documentazione richiesta stante la numerosità degli interventi oggetto di controllo;

C. sulla parte della sentenza in cui si sostiene la legittimità del recupero dei TEE già erogati per effetto dei provvedimenti di decadenza (con conseguente rigetto delle relative censure contenute nel primo, nel secondo, nel quarto, nel quinto e nel decimo atto di motivi aggiunti):

IV. il giudice di prime cure, aderendo ad un’erronea interpretazione estensiva della disciplina prevista dall’art. 42, commi 3- bis e 3- ter del d.lgs. n. 28/2011 e “ sulla base di un apparente ragionamento analogico ”, peraltro non in linea con precedenti pronunce del medesimo Tribunale, sarebbe giunto ad equiparare l’ipotesi di carenza documentale alla differente fattispecie di produzione di dichiarazioni false e/o mendaci, così legittimando il recupero da parte del GSE degli incentivi già erogati alla società; secondo la richiamata normativa, gi effetti del provvedimento decadenziale decorrerebbero dall’adozione del provvedimento emesso all’esito delle attività di verifica e, ai sensi dell’art. 42, comma 3 -ter citato, “ sono fatte salve le rendicontazioni già approvate ”, mentre ai sensi del precedente comma 3- bis sarebbe possibile “ travolgere le precedenti erogazioni di TEE già disposte in relazione ai progetti per i quali il procedimento di controllo si sia concluso con esito negativo ” soltanto laddove le difformità rispetto al progetto proposto ed approvato derivino da “ discordanze tra quanto trasmesso dal proponente e la situazione reale dell’intervento ovvero da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci ”; nel caso di specie non si verterebbe nell’ipotesi di dichiarazioni false e/o mendaci, bensì – come sarebbe del resto confermato dalla stessa pronuncia gravata – in quella di incompletezza della documentazione, di talché sarebbero errate le richiamate conclusioni del primo giudice;

D. sulla parte della sentenza in cui si afferma la legittimità dei provvedimenti di rigetto dell’istanza di applicazione dell’art. 56 del “ d.l. Semplificazioni ”:

V. la sentenza avversata sarebbe erronea e contraddittoria anche nella parte in cui afferma l’inapplicabilità in via retroattiva delle disposizioni del d.l. n. 76/2020, rigettando il dodicesimo atto di motivi aggiunti e il rigetto dei gravami proposti avverso i provvedimenti del GSE di rigetto dell’istanza di revoca dei provvedimenti decadenziali ai sensi dell’art. 56 del citato provvedimento normativo, a fronte della quale il Gestore sarebbe stato comunque tenuto a una rivalutazione sulla base dei presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990; avrebbe, quindi, errato il T.a.r. nel ritenere che il termine di 18 mesi all’epoca previsto dall’art. 21 -nonies (poi, come noto, ridotto a dodici mesi) inizierebbe a decorrere solo dalla data di entrata in vigore del citato d.l. n. 76/2020 ( i.e . il 17 luglio 2020), nonché nel ritenere, sotto altro profilo, la sussistenza in re ipsa dell’interesse pubblico a tal fine richiesto dalla norma; il GSE avrebbe dovuto, quindi, revocare i provvedimenti decadenziali, emessi ben oltre il termine di 18 mesi dalla data di originaria ammissione delle RVC, risalenti al periodo tra gennaio 2015 e maggio 2016; il giudice di prime cure avrebbe, ancora, errato nell’omettere di rilevare che le motivazioni addotte dal GSE a sostegno del rigetto delle istanze di riesame in parola sarebbero le medesime contenute negli originari provvedimento di decadenza, così risolvendosi in atti confermativi dei precedenti, nonché nel non rilevare che il Gestore avrebbe dovuto svolgere una nuova e più approfondita istruttoria, anche al solo fine di valutare l’effettiva prevalenza dell’interesse pubblico, che non sarebbe ravvisabile nel caso di mere carenze documentali; inoltre, in sede di riesame il Gestore avrebbe dovuto applicare l’art. 42, comma 3- bis , del d.lgs. n. 28/2011 nella versione novellata dall’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020.

4. Il GSE si è costituito in giudizio e, con una invero articolata memoria, contesta analiticamente le tesi di controparte eccependo in parte l’inammissibilità delle censure ed insistendo comunque per il rigetto dell’appello.

5. Con memoria di replica depositata il 10 febbraio 2026 l’appellante, a sua volta, confuta analiticamente le tesi di controparte ed insiste per l’accoglimento.

6. All’udienza pubblica del 3 marzo 2026 la causa è stata ritualmente chiamata e trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. Le articolate censure di parte appellante ne impongono una disamina analitica, tenuto conto della numerosità delle doglianze formulate con il ricorso introduttivo e con i diciassette atti di motivi aggiunti depositati in primo grado, nonché dei rinvii in diversi casi operati dal giudice di prime cure ai fini della decisione, contestati dalla società per asserita violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

7.1. Ciò posto, il primo motivo di appello è infondato.

Giova premettere che, ai sensi del secondo comma dell’art. 21- quater , della legge n. 241/1990, “ 2. L’efficacia ovvero l'esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione è esplicitamente indicato nell'atto che la dispone e può essere prorogato o differito per una sola volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze. La sospensione non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l’esercizio del potere di annullamento di cui all'articolo 21 -nonies”.

7.2. Giova, altresì, richiamare gli orientamenti giurisprudenziali formatisi sulla norma, ricordando in primo luogo quanto recentemente osservato dalla sezione, secondo cui “ è sempre possibile per l’Amministrazione - nell’esercizio delle proprie prerogative generali - adottare provvedimenti cautelari volti a inibire, interinalmente, gli effetti di un proprio precedente provvedimento. Del resto, proprio il disposto dell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011 (…) attribuisce al GSE il potere di dichiarare la ‘decadenza dagli incentivi’ e disporre il recupero delle somme indebitamente erogate (cfr. comma 3). Ne consegue che il potere di sospensione dell’erogazione degli incentivi - espressione della generale potestà di autotutela della P.A. e diretto a garantire il conseguimento di un effetto utile in sede di eventuale esercizio della medesima potestà - ben si concilia con il descritto potere del GSE di disporre la ‘decadenza dagli incentivi’ e procedere al ‘recupero delle somme’ indebitamente erogate (di cui al citato art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011), così come con quello di annullamento d’ufficio ex art. 21 -nonies della legge n. 241/1990 e di sospensione dell’efficacia o dell’esecuzione di un provvedimento amministrativo ai sensi dell’art. 21 -quater, comma 2, della legge n. 241/1990. Del tutto legittima e ragionevole si rivela, dunque, la sospensione cautelare del provvedimento di ammissione ai benefici (e, di conseguenza, del versamento degli incentivi) in attesa dell’esito dell’attività di verifica e controllo ovvero della conclusione del procedimento teso all’annullamento d’ufficio. Come anticipato, infatti, nell’attribuire al GSE il potere di verifica e controllo, l’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011 affida al Gestore - a fronte degli esiti della verifica - il potere di dichiarare il beneficiario decaduto dagli incentivi e di recuperare i benefici corrisposti in difetto dei requisiti di legge. Ora se il GSE ha titolo per dichiarare la decadenza e recuperare integralmente quanto indebitamente percepito dal privato, è a maggior ragione certamente titolare di un potere volto a sospendere in via cautelare l’erogazione degli incentivi nelle more della definizione del procedimento di verifica. Analoghe osservazioni posso essere estese, naturalmente, alle fattispecie in cui la sospensione cautelare si correli all’esercizio del potere di annullamento d’ufficio. E, d’altra parte, l’art. 21 -quater della legge n. 241/1990 è previsione di carattere generale che si estende a tutta l’attività amministrativa. L’esercizio di tale potere inibitorio, quale strumento per l’utile esercizio del più ampio potere delineato dall’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011 (e nell’ambito del relativo procedimento), è dunque pienamente ammissibile. D’altro canto, non potrebbe validamente sostenersi che il GSE sia dotato di un potere di decadenza dai benefici (o di annullamento officioso delle pertinenti determinazioni), senza tuttavia poterli sospendere interinalmente. All’opposto, un’eventuale inapplicabilità dell’art. 21 -quater della legge n. 241/1990 all’attività del GSE rischierebbe di determinare un netto svuotamento dell’efficacia e utilità del potere decadenziale, attribuito al Gestore, connesso e conseguente a quello di verifica (così come di quello di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990), atteso che dalla mancata sospensione del riconoscimento degli incentivi (e dalla perdurante erogazione di questi ultimi) può derivare un deterioramento delle ragioni di tutela dell’interesse pubblico (a evitare l’indebita erogazione degli incentivi e l’eventuale difficoltà o impossibilità di recuperare quanto indebitamente erogato). È, quindi, chiaro che al Gestore è attribuito il potere di inibire, in via cautelare, il riconoscimento degli incentivi nelle more della conclusione del procedimento di verifica e controllo, ovvero di annullamento d’ufficio (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 4 dicembre 2024, n. 9691) ” (così Cons, Stato, sez. II, n. 2592/2025; sul punto cfr. anche, della stessa sezione, n. 1785/2025 e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata).

Né potrebbe ragionevolmente obiettarsi che la sospensione possa essere disposta dal Gestore solo a seguito dell’accertamento di specifiche irregolarità, dal momento che, come condivisibilmente osservato dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, “ Nei casi di pericolo presunto, precludere l’esercizio del potere di sospensione nel tempo necessario a completare le verifiche istruttorie, potrebbe vanificare l’esito del controllo, ove negativo, impedendo, o anche solo rendendo più difficile, il recupero delle somme indebitamente erogate. 14. Inoltre condizionare l’esercizio del potere di sospensione al previo accertamento di specifici inadempimenti imputabili alle società sottoposte a controllo equivale a vanificare la finalità anticipatoria e cautelare del potere in questione poiché in questi casi ricorrono già i presupposti per disporre la decadenza dalle misure di incentivazione. 15. In definitiva sebbene le ‘gravi ragioni’ che giustificano il ricorso al potere di sospensione debbano di regola sussistere in concreto, debbano essere verificate preventivamente e debbano essere riferibili al soggetto che beneficia degli effetti del provvedimento da sospendere, nel caso di erogazione di finanziamenti pubblici la finalità preventiva e cautelare del potere ne giustifica l’esercizio anche in presenza di una situazione di pericolo presunto (rappresentata nella specie dall’esistenza di indagini penali su scala nazionale nel settore in cui ha operato l’impresa sottoposta a controllo) onde evitare che il successivo accertamento degli inadempimenti o delle violazioni che giustificano la decadenza giunga quando ormai il finanziamento è stato erogato e possa non essere più recuperabile, rendendo irreparabile il pregiudizio per l’interesse finanziario dello Stato o dell’ente pubblico che ha erogato le somme ” (così Cons. Stato, sez. IV, n. 1542/2019, come richiamata da Cons, Stato, sez. III, n. 8330/2025; sul punto cfr. anche Cons. Stato, sez. II, n. 158/2024 e n. 6903/2023).

Ed ancora, con specifico riguardo ai presupposti richiesti dall’art. 21- quater della legge n. 241/1990 giova pure ricordare, che “ Con riferimento alle ‘gravi ragioni’, poi, occorre considerare che la giurisprudenza le ha intese essenzialmente come circostanze tali da rendere quanto meno inopportuno che un provvedimento emanato, non inficiato da vizi macroscopici o facilmente riconoscibili, continui a svolgere i propri effetti per evitare che questi possano definitivamente alterare e compromettere il substrato fattuale sul quale incide (in termini Cons. Stato, IV, 22 febbraio 2017, n. 823) ” (così Cons. Stato, sez. V, n. 7199/2024).

7.3. Ciò posto, si deve in primo luogo condividere l’assunto del giudice di prime cure, secondo il quale, tenuto conto del dettato dell’art. 12, comma 10, del d.m. 11 gennaio 2017, “ le modalità prescelte ai fini dello svolgimento del procedimento di controllo non possono allo stato ritenersi lesive e quindi radicare un interesse all’annullamento dell’atto di avvio del procedimento in cui sono precisate; solo nel caso in cui siffatte modalità – per l’entità delle informazioni richieste o per la incongruità dei tempi concessi – dovessero condizionare negativamente l’esito del controllo, determineranno l’insorgere dell’interesse ad agire per contestare l’eventuale provvedimento di decadenza all’ammissione al beneficio di legge ”.

Nel caso di specie il GSE ha legittimamente avviato i controlli con comunicazione del 2 gennaio 2018 – per quanto consta concludendoli entro il termine previsto di 180 giorni (vale a dire entro la durata del procedimento di verifica) – prendendo le mosse dalle risultanze di un’indagine della Guardia di finanza a seguito della quale era stato accertato che erano stati presentati “ progetti fittizi per l’ottenimento dei Certificati Bianchi relativi alla medesima tipologia di interventi oggetto del presente giudizio (i.e. gli interventi in ambito domestico di cui alle schede tecniche 5T, 6T e 8T …) pari all’85% di quelli emessi a livello nazionale per tale tipologia di interventi ”, ritenendo conseguentemente – e, vale rilevare, comprensibilmente – di “ sottoporre a verifica tutti i progetti similari, tra cui quelli presentati dall’Appellante e sospendere, nelle more dei procedimenti di verifica, l’erogazione dei relativi TEE, anche in considerazione del fatto che i TEE, una volta riconosciuti, vengono scambiati sul mercato e, quindi, il GSE può recuperare solo il loro controvalore monetario, che assai spesso risulta inesigibile da ESCO prive di patrimonio e risorse finanziarie ”.

Deve, quindi, ritenersi – considerati gli esiti delle indagini della Guardia di finanza innanzi richiamati, la temporaneità della misura ed il fatto che gli incentivi della specie sono a carico della fiscalità pubblica, con l’ulteriore considerazione che non appare irragionevole il paventato pericolo ai fini del loro recupero in caso di accertate irregolarità –, che nella particolare fattispecie sussistessero sufficienti motivi per disporre cautelativamente da parte del GSE la sospensione dell’erogazione degli incentivi medesimi, di talché la prima censura va respinta.

8. Venendo al secondo motivo, appare in parte fondata l’eccezione di inammissibilità formulata dal Gestore stante la genericità della censura nella parte in cui contesta che il GSE avrebbe richiesto documentazione integrativa non prevista dalla disciplina applicabile ratione temporis , senza tuttavia precisare a quale documentazione si riferisca in forma specifica la doglianza con riferimento alle varie RVC.

Vale al riguardo anche richiamare, a fattor comune per le eccezioni in rito formulate dall’Amministrazione, il disposto dell’art. 35 c.p.a., che sancisce la facoltà del giudice di dichiarare anche d’ufficio, tra l’altro, l’inammissibilità del ricorso – o naturalmente, come nel caso di specie, anche di singole censure.

In ogni caso la doglianza è infondata.

Al riguardo giova ricordare che le Linee guida indicano quali informazioni devono essere presentate in sede di richiesta, demandando al GSE la specificazione della tipologia di documento (dichiarazione del titolare del progetto, autodichiarazione del cliente, accordo negoziale, ecc.) che quelle informazioni deve racchiudere.

L’art. 14 delle Linee Guida n. 9/11 (rubricato “ documentazione da conservare e controlli a campione ”) dispone espressamente:

i) al comma 1, che « [i]l soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi effettua i controlli a campione previsti dall’articolo 7, comma 1, dei decreti ministeriali 20 luglio 2004, necessari ad accertare che i progetti oggetto di certificazione ed emissione dei titoli di efficienza energetica di cui all’articolo 16, comma 16.1 delle presenti Linee guida siano stati realizzati in modo conforme alle disposizioni dei medesimi decreti e alle Linee guida e secondo quanto dichiarato ai sensi del precedente articolo 13 »;

ii) al comma 2, che « [a]l fine di consentire i controlli di cui al comma 14.1, i soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare, per un numero di anni pari a quelli di vita tecnica delle tipologie di intervento incluse nel progetto medesimo, la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata al soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi, ai sensi del precedente articolo 13, nonché il rispetto delle disposizioni regolatorie riferibili a ciascuna tipologia di intervento inclusa nel progetto »;

iii) al comma 3, che per i progetti standardizzati la documentazione prevista all’art. 14, comma 2 « deve essere idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione e come minimo: a) il rispetto dei requisiti previsti nella/nelle schede tecniche di riferimento (ad esempio delle condizioni di applicabilità e della normativa tecnica); b) il numero di UFR oggetto dell’intervento o degli interventi (es.: fatture di acquisto) […]; c) il rispetto di quanto disposto all’articolo 9, comma 9.1. Qualora indicato nelle schede tecniche di quantificazione relative al singolo intervento, la documentazione di cui al comma 14.2 include anche il nome, e l’indirizzo dei clienti partecipanti ».

A ciò deve aggiungersi che, secondo condivisa giurisprudenza amministrativa, rimane salva la facoltà del gestore di chiedere, nell’ambito dell’attività di verifica e di controllo di cui è titolare, documentazione anche ulteriore rispetto a quella trasmessa all’atto di presentazione della RVC e ritenuta necessaria per l’accertamento della veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato in occasione dell’istanza (Cons. Stato, sez. IV, n. 2583/2022, ove si osserva che “ il GSE può dunque richiedere, a seguito dell’ammissione al regime incentivante, la documentazione relativa, che potrebbe comprendere qualcosa in più rispetto a quanto trasmesso all’atto di presentazione della RVC, al fine di verificare la veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato in occasione dell’istanza ”; in termini cfr. anche Cons. Stato, sez. II, n. 9958/2025).

In definitiva, secondo l’orientamento espresso dalla sezione, dal quale il Collegio non ha ragione di discostarsi, va riconosciuta “la piena facoltà del GSE di richiedere ogni documento ritenuto utile per l’accoglimento della RVC ” (cfr., ex pluribus , Cons. Stato, sez. II, n. 9976/2024 e n. 9975/2024).

Appare, quindi, convincente quanto sul punto controdedotto dal GSE, laddove viene fornita una puntuale elencazione della documentazione ritenuta mancante con riferimento alle diverse RVC (cfr. pagg. 8 e ss. della memoria difensiva) e conseguentemente alla base dei distinti provvedimenti decadenziali – peraltro perlopiù plurimotivati – conseguentemente emessi nei confronti dell’appellante.

8.1. Non è, per contro, inammissibile il medesimo secondo motivo laddove contesta la sentenza gravata nella parte in cui sostiene che per l’esercizio del potere di verifica esercitato dal GSE non troverebbero applicazione i presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990, dal momento che la ritenuta violazione di detta norma era già stata dedotta sia nel ricorso introduttivo, sia peraltro – come dallo stesso GSE riconosciuto – nei motivi aggiunti innanzi richiamati.

Detta censura è, dunque, ammissibile ma infondata.

8.2. Deve in primo luogo convenirsi con il giudice di prime cure laddove ha ricordato, in linea con l’orientamento ampiamente consolidato in giurisprudenza, che “ il potere di verifica da parte del GSE della spettanza dei benefici ha carattere ‘immanente’, la cui sussistenza è pienamente giustificata dalla mera pendenza del rapporto di incentivazione e che può essere esercitato per tutta la durata dello stesso, con la conseguenza che il provvedimento di decadenza ‘non ha natura sanzionatoria’ ma, al contrario, ‘è un atto vincolato di decadenza accertativa dell'assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l'ammissione al finanziamento pubblico’ (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 12 gennaio 2017, n. 50; id., Ad. Plen., 11 settembre 2020, n. 18) ”.

Ed infatti, “ il provvedimento adottato dal GSE costituisce espressione di un potere immanente di verifica, accertamento e controllo volto ad acclarare lo stato dell’impianto e ad accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dall’interessato in sede di richiesta di ammissione, a fronte del quale non può configurarsi alcun legittimo affidamento tutelabile (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. II, 21 marzo 2025, n. 2343) ” (così Cons. Stato, sez. II, n. 7068/2025).

In altri termini, “ l’originaria ammissione al beneficio costituisce solo una fase del relativo procedimento amministrativo. Si tratta di una fase priva di permanente stabilità, in quanto seguita da quella del prescritto controllo in ordine alle dichiarazioni rese e dalla verifica dell’impianto medesimo ” (Cons. Stato, sez. II, n. 7881/2025).

Corretto appare, inoltre, anche il richiamo operato dal giudice di prime cure al principio di autoresponsabilità in sede di richiesta di incentivi pubblici, dal momento che costituisce pacificamente onere dell’interessato fornire tutti gli elementi idonei a comprovare la sussistenza delle condizioni legittimanti l’ammissione ai benefici richiesti garantendo la completezza e la veridicità delle proprie dichiarazioni e della documentazione prodotta ed assumendosi il rischio di eventuali difformità, omissioni o irregolarità, dal momento che ricadono su di esso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (cfr., per tutte e fra le più recenti, Cons. Stato, sez. II, n. 7887/2025, n. 7070/2025, n. 5619/2025 e n. 3813/2025).

8.3. Deve anche ricordarsi l’orientamento giurisprudenziale di questo Consiglio, in linea con i principi espressi dalla sentenza n. 18/2020 dell’Adunanza plenaria, che esclude che i provvedimenti di decadenza adottati dal GSE ai sensi dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 siano – di norma – riconducibili al paradigma sanzionatorio o dell’autotutela, costituendo piuttosto espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo di natura doverosa ed esito vincolato, volto ad acclarare lo stato dell’impianto e ad accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dal soggetto interessato in sede di richiesta di ammissione (cfr., ex pluribus , Cons. Stato, sez. II, n. 9784/2025).

E ciò, per l’appunto, “ in linea con i principi espressi dall’Adunanza plenaria nella sentenza 11 settembre 2020, n. 18, che ha perimetrato il confine tra autotutela e decadenza, precisando come solo quest’ultima si caratterizza, oltre che per un’espressa e specifica previsione da parte della legge e per il carattere vincolato del relativo potere, anche per la tipologia di vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto. La decadenza ha natura ripristinatoria di un assetto procedimentale alterato dall’erronea asseverazione della presenza di requisiti invece mancanti; si tratta di un atto vincolato, accertativo dell’assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l’ammissione al finanziamento pubblico ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 9 luglio 2025, n. 5981; 6 giugno 2025, n. 4942; 22 maggio 2025, n. 4457; 21 marzo 2025, n. 2343) ” (così Cons. Stato, sez. II, n. 7409/2025).

Ed ancora, come costantemente – e condivisibilmente – rilevato dalla sezione, “ la decadenza – intesa come vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o, in taluni casi, ex nunc ), di una posizione giuridica di vantaggio – costituisce un istituto che, pur presentando tratti comuni con il più ampio genus dell’autotutela, se ne differenzia per una serie di fattori, quali: i) l’espressa e specifica previsione legislativa, in assenza di una norma generale analoga all’art. 21- nonies l. n. 241/1990 che disciplini presupposti, condizioni ed effetti; ii) la tipologia del vizio, solitamente correlata alla falsità o non veridicità delle dichiarazioni rese, alla violazione di prescrizioni essenziali per il godimento del beneficio o al venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la prosecuzione del rapporto; iii) il carattere vincolato del potere, una volta accertata la sussistenza dei presupposti ” (così Cons. Stato, sez. II, n. 7070/2025, cit.; cfr. anche, ex pluribus e fra le più recenti, Cons. Stato, sez. II, n. 7105/2025, n. 3825/2025, n. 3813/2025 e n. 3264/2025, nonché, anche per una compiuta disamina dell’ iter evolutivo dell’istituto, Cons. Stato, sez. II, n. 7996/2025).

Ne consegue che solo nell’ipotesi in cui il GSE proceda a riesaminare presupposti già accertati in sede di ammissione all’incentivazione senza che siano stati acquisiti nuovi elementi istruttori idonei a giustificare tale rivalutazione il provvedimento di decadenza deve essere ricondotto al paradigma dell’autotutela e quindi assoggettato ai relativi presupposti (cfr., fra le più recenti, Cons. Stato, sez. II, n. 7070/2025 e n. 7069/2025), circostanze queste che non appaiono sussistere nel caso di specie.

8.4. Inoltre, come anche recentemente ribadito dalla Sezione, “ il termine di 18 mesi entro cui poter pronunciare la decadenza dagli incentivi è applicabile unicamente per quelle violazioni accertate dalla data di entrata in vigore del decreto legge n. 76/2020 (i.e. 17 luglio 2020), non potendo travolgere, in modo inammissibilmente retroattivo, i provvedimenti di decadenza adottati ex ante (…) La novella, pertanto, non è applicabile allorquando la violazione, come nel caso di specie, sia stata accertata in un momento precedente all’entrata in vigore della riforma del 2020, e ciò a prescindere dall’attivazione dell’istanza di riesame durante la pendenza del giudizio di appello sulla legittimità dei provvedimenti di decadenza adottati dal GSE, circostanza che è evidentemente del tutto irrilevante ” (Cons. Stato, sez. II, n. 2087/2025).

Ed infatti, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, dal quale il Collegio non ha ragione di discostarsi, il limite temporale di 18 mesi, a suo tempo introdotto all’art. 21 -nonies della legge n. 241/1990 dalla legge n. 124/2015, è applicabile solo dall’entrata in vigore della novella introdotta con il d.l. “ semplificazioni ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 3787/2020 e n. 6975/2019; sez. V, n. 1854/2024), per cui la decorrenza del termine va comunque individuata nel momento di entrata in vigore del nuovo regime dell’art. 42, come introdotto dal d.l. 76/2020 con effetto dal 17 luglio 2020 (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. II, n. 9691/2025, n. 5641/2025 e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata; per una più compiuta ricostruzione dell’ iter evolutivo dell’istituto cfr., inoltre, Cons. Stato, sez. II, n. 7996/2025).

Ne deriva, quindi, che prima dell’entrata in vigore della richiamata novella del 2020 il GSE poteva procedere alla verifica dei requisiti previsti prescindendo dagli specifici limiti temporali imposti dall’art. 21- nonies della legge n. 241/1990, ricordando anche che l’interesse pubblico deve ritenersi sempre sussistente nelle ipotesi di indebita erogazione di sovvenzioni pubbliche (cfr. anche Cons. Stato, sez. II, n. 3825/2025, n. 1837/2025 e n. 226/2025).

E, vale rilevare, nel caso all’esame le verifiche del Gestore sono state avviate con la comunicazione del 2 gennaio 2018 innanzi richiamata e si sono concluse con provvedimenti emessi nei successivi 180 giorni.

Del resto, non può trascurarsi che, come pure osservato dalla sezione, nella materia in parola “ vengono in rilievo delle erogazioni pubbliche, che non sono somme private del GSE liberamente disponibili, bensì importi posti a carico dell’intera collettività e che incidono sui prezzi dell’energia. Dette risorse devono essere gestite con oculatezza e affidate unicamente a quegli operatori privati rispettosi della disciplina di settore: entrano in gioco, nella comparazione dei contrapposti interessi, indefettibili requisiti soggettivi (caratteristiche dell’operatore, possesso dei titoli autorizzativi, ecc.) e requisiti oggettivi (potenza degli impianti, struttura, ecc.) ” (Cons. Stato, sez. II, n. 2087/2025, cit.).

8.5. In definitiva, il secondo motivo è, dunque, in parte inammissibile e comunque infondato.

9. Venendo al terzo – ed invero assai articolato – motivo d’appello, giova ancora ricordare, sul piano generale, che è onere dell’operatore economico fornire tutta la documentazione in grado di provare con certezza e non tramite mere presunzioni l’integrazione dei requisiti per il riconoscimento degli incentivi, vieppiù nel caso in cui la documentazione presentata dall’operatore economico ponga dei dubbi in merito alla legittimità della richiesta del riconoscimento del beneficio, sia pure – vale rilevare – nei limiti della ragionevolezza delle richieste di integrazione documentale formulate dal GSE e della congruità del termine a tal fine imposto per la relativa produzione (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 1195/2026 e n. 739/2026).

Per converso, sempre sul piano generale, non compete al GSE l’onere di provare l’inidoneità della documentazione prodotta dal soggetto che richiede gli incentivi al fine dell’integrazione dei requisiti necessari per il riconoscimento del beneficio, essendo all’opposto onere dell’interessato economico quello di dimostrare che la documentazione prodotta è in grado di dare prova dell’effettivo possesso dei suddetti requisiti (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. II, n. 9976/2024).

A ciò va aggiunto che il sindacato di legittimità del giudice amministrativo, avendo ad oggetto la legittimità e non il merito, è limitato al riscontro di vizi di illegittimità per violazione delle regole procedurali o nei casi di eccesso di potere per manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza, ovvero altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti (cfr., ex pluribus , Cons. Stato, sez. VI, n. 10226/2025 e sez. II, n. 6823/2025 e n. 2423/2025), non essendo altrimenti sindacabile la discrezionalità tecnica del GSE, dal momento che in caso contrario si darebbe luogo ad una indebita sostituzione del giudice all’Amministrazione.

Ed ancora, sempre in via di premessa, deve ricordarsi l’orientamento recentemente espresso dalla sezione, dal quale il Collegio non ha ragione di discostarsi, secondo cui “ non rientra tra le competenze del GSE la possibilità di accettare in maniera parziale la RVC presentata dal richiedente, eliminando gli impianti non in regola con le prescrizioni di legge, né tantomeno il Gestore può essere ritenuto obbligato ad agire in tal senso. La RVC deve ritenersi unitaria e, ai fini del suo accoglimento, tutti gli impianti facenti parte della medesima richiesta devono integrare i requisiti di legge, risultando il GSE obbligato a rigettare per intero la RVC ove tali requisiti non risultino integrati anche solo per singoli impianti ” (così Cons. Stato, sez. II, n. 9976/2024; in termini, della stessa sezione, n. 5030/2024; sul punto cfr. anche T.a.r. Lazio, sez. V ter, n. 11501/2024, non appellata).

9.1. Applicando tali principi alla fattispecie e venendo alle articolate censure di parte appellante, devono muoversi alcune considerazioni, dando preliminarmente atto della inaccoglibilità tout court dell’eccezione di inammissibilità formulata dal Gestore con riferimento alle doglianze di parte appellante in ordine alle RVC di cui agli allegati 1, 3, 4, 5, 7, 14, 15, 16 e 17 del primo provvedimento decadenziale originariamente avversato in primo grado, dal momento che la società appare aver dato – almeno in alcuni casi – sufficientemente conto delle doglianze relative alle singole RVC oggetto di contestazione, tenuto anche conto della numerosità estremamente rilevante degli interventi complessivamente oggetto della presente controversia e della mole di documentazione richiesta.

Su tale questione si tornerà, comunque, di volta in volta con riferimento a singole censure per le quali la richiamata eccezione di inammissibilità, come meglio si dirà, appare meritevole di accoglimento, tenuto anche conto del già richiamato art. 35 c.p.a..

9.2. Sul motivo III.1 innanzi richiamato, relativo al primo ricorso per motivi aggiunti proposto innanzi al T.a.r. dalla società, si devono formulare considerazioni diverse in relazione alle varie RVC indicate nei distinti allegati al primo provvedimento decadenziale emesso dal GSE, tenendo naturalmente anche conto di quanto di volta in volta rilevato dal giudice di prime cure.

9.2.1. Seguendo tale impostazione, deve in primo luogo rilevarsi che appaiono ragionevoli le contestazioni mosse dal Gestore con riferimento alle RVC di cui all’allegato 1 del primo provvedimento decadenziale, laddove a fronte della contestazione circa l’impossibilità di comprovare le date di “ avvio del progetto ” e di “ prima attivazione ” non sono stati considerati idonei la comunicazione di fine lavori e/o il certificato di collaudo ovvero, in assenza, le fatture emesse a saldo esibite dalla società, trattandosi di documenti non idonei, alla luce della disciplina di settore, a fornire adeguata evidenza in ordine agli specifici profili oggetto di accertamento da parte del GSE.

9.2.2. Anche con riferimento all’unico progetto individuato nell’allegato 2 del provvedimento in questione deve pervenirsi alle medesime conclusioni, dal momento che il Gestore afferma – e non vi è ragione per ritenere il contrario – che, contrariamente a quanto l’interessato aveva dichiarato in qualità di “cliente partecipante” nella propria liberatoria, il signor TI “ aveva già usufruito degli sgravi fiscali per il risparmio energetico nell’ambito dell’art. 16- bis del DPR 917/86 in violazione del divieto di cumulo di cui all’art. 10, DM 28 dicembre 2012 (…) ”; e del resto la stessa sentenza gravata si sofferma specificamente su detto allegato, rilevando che “ la puntualità della contestazione, in questo caso, è sostanziata dalle specificità del riferimento nominale (al cliente) (…) ”.

9.2.3. Da condividersi appaiono anche le considerazioni espresse dal giudice di prime cure con riferimento alle RVC di cui all’allegato 3 sempre del primo provvedimento decadenziale, laddove – richiamate le contestazioni del Gestore, secondo le quali, tra l’altro, “ per le RVC di cui all’Allegato 3 non è stata comprovata la sussistenza di un rapporto, anche indiretto (mediate un collaboratore di progetto), tra il soggetto proponente e i soggetti titolari, al fine di beneficiare in via esclusiva dei certificati bianchi, né il conseguente obbligo per i soggetti titolari a non aderire ad ulteriori iniziative finalizzate all’ottenimento di altri incentivi non cumulabili con gli stessi ” – ha ritenuto che “ la pronuncia che la ricorrente ha richiamato per replicare a tale contestazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 9 ottobre 2024, n. 8122), sulla base della quale ha sostenuto che ‘l’autodichiarazione del tipo richiesto dal GSE in sede di procedimento di controllo non era in alcun modo prevista dalla normativa ratione temporis applicabile in materia’ (cfr. pag. 8 della replica), è stata, invero, riportata in modo del tutto riassuntivo ed incompleto, essendosi, piuttosto, confermato – nella citata pronuncia – che rimane salva, in ogni caso, la facoltà del gestore di chiedere, nell’ambito dell’attività di verifica e di controllo di cui è titolare, documentazione ulteriore rispetto a quella trasmessa all’atto di presentazione della RVC e ritenuta necessaria per l’accertamento della veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato in occasione dell’istanza (Cons. Stato sez. IV , n. 2583 del 7 aprile 2022 ove si osserva che ‘il GSE può dunque richiedere, a seguito dell’ammissione al regime incentivante, la documentazione relativa, che potrebbe comprendere qualcosa in più rispetto a quanto trasmesso all’atto di presentazione della RVC, al fine di verificare la veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato in occasione dell’istanza’) ”.

Non appaiono, dunque, meritevoli di accoglimento le doglianze di parte appellante, peraltro in questo caso formulate in modo invero generico.

9.2.4. Allo stesso modo, devono ritenersi condivisibili le conclusioni del giudice di prime cure con riferimento alle RVC di cui all’allegato 4, per le quali, a fronte della contestata carenza di documentazione idonea a comprovare l’acquisto, il trasporto e l’effettiva installazione del bene oggetto dell’intervento, la società riferisce di aver prodotto per ciascun intervento le fatture relative alla realizzazione dei lavori; ebbene, non appare illogico o irragionevole che il GSE abbia ritenuto tali fatture non sufficienti a comprovare l’effettiva esecuzione dell’intervento, dal momento che, come ricordato dal T.a.r., secondo quanto contestato dal GSE per talune di dette RVC erano state inviate dalla società “‘fatture di acquisto non intestate al soggetto titolare e/o non inerenti la realizzazione degli interventi di efficienza, ovvero non riportanti le specifiche dei componenti oggetto di intervento’; il che è contestazione ben diversa e più strutturata rispetto alla minimizzazione della ricorrente ”.

9.2.5. Devono invece ritenersi inammissibili le doglianze della società in ordine alle RVC di cui all’allegato 5, ritenendosi in questo caso fondata l’eccezione in rito al riguardo proposta dal Gestore.

Sul punto vale richiamare quanto rilevato dal primo giudice, secondo cui “ la ricorrente si è limitata a opporre che ‘il GSE ben avrebbe potuto (ed anzi dovuto) procedere ad indagini dirette, qualora non avesse ritenuto sufficientemente idonea la documentazione prodotta dalla Società’ (cfr. pag. 10 della replica), sostanzialmente avallando una condotta disfunzionale rispetto ai puntuali obblighi che incombono sugli operatori, dal momento che la disciplina sopra richiamata stabilisce che sono (anzi, devono essere) i soggetti titolari dei progetti’ quelli che ‘devono ottenere eventuali autorizzazioni o permessi richiesti dalla normativa vigente, assicurare e documentare la conformità dei progetti (…) ai requisiti specificati nelle schede tecniche di valutazione standardizzata e analitica (…) o nella proposta di progetto e di programma di misura ”.

Ed in effetti, esaminando la parte del primo ricorso per motivi aggiunti in cui venivano contestati i rilievi del Gestore con riferimento, per l’appunto, alle RVC di cui all’allegato 5 del primo provvedimento decadenziale (pagg. 19 e 20 dell’atto in questione), la società aveva genericamente affermato di aver “ fornito la suddetta documentazione ove ne era in possesso, mentre – per ovvie ragioni – non è stato fornito alcunché laddove la normativa non richiedeva alcun titolo autorizzativo ” senza tuttavia allegare o richiamare alcuno specifico documento.

Deve pure, per completezza, rilevarsi che solo in sede di appello la società ha richiamato, peraltro cumulativamente e indistintamente, alcuni dei documenti depositati in primo grado (indicati con i numeri a partire da 44.1 a pag. 29 dell’atto di appello), senza tuttavia fornire ulteriori precisazioni o specificazioni con riferimento ai progetti di volta in volta di riferimento, né in ordine a quali interventi non sarebbero stati necessari titoli abilitativi di sorta.

Sia consentito al riguardo richiamare l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale “ compito del giudice è (…) quello di decidere sulla base della documentazione prodotta, menzionata dalla parte negli atti difensivi a sostegno dei propri assunti ed ordinatamente contenuta nel fascicolo di parte dalla stessa formato, e non anche quello di ‘trovare’ la documentazione che non si rinvenga sotto i numeri dell’indice che la indicano (…) ” (così Cass. civ., sez. I, n. 19006/2022).

Come parimenti affermato dalla Corte di cassazione, la parte che si duole dell’omessa considerazione, da parte del giudice di primo grado, di un documento decisivo che si assuma ritualmente prodotto ha l’onere di indicare con esattezza al giudice d’appello a quale numero dell’indice del proprio fascicolo corrisponda il documento che si assume trascurato. Ne consegue che, nel caso in cui il fascicolo di parte sia disordinatamente tenuto e confusamente composto ed il numero dell’indice non corrisponda ai documenti prodotti, il giudice d’appello non ha alcun onere di reperire da sé la documentazione malamente indicizzata; non è pertanto censurabile in sede di legittimità la decisione che di quella documentazione non tenga conto (così Cass. civ., sez. III, n. 11617/2011).

9.2.6. Non meritevole di accoglimento appare anche la censura relativa all’allegato 6, per la quale l’appellante sostiene in modo invero generico di aver fornito una relazione tecnica senza fare riferimento a documenti specifici (relazione poi indicata nell’atto di appello ancora una volta con il riferimento all’allegato 44.1. della documentazione depositata in primo grado già citato con riferimento all’allegato 5) a fronte della ritenuta impossibilità da parte del Gestore di verificare una serie di parametri tecnici per l’unico progetto di cui alla scheda 8T.

Ebbene, ferma restando l’indicazione di tale documento da parte dell’appellante con riferimento a più interventi, non appare illogica né irragionevole la puntuale motivazione contenuta nel primo provvedimento decadenziale con riferimento alle RVC di cui all’allegato 6, laddove si evidenzia la carenza di documentazione atta a comprovare una serie molto dettagliata di elementi tecnici (quali, in particolare, la dimostrazione che l’intervento sia stato realizzato per la produzione esclusiva di a.c.s., che i collettori non siano installati ad integrazione o in sostituzione di preesistenti impianti alimentati a biomassa o altra fonte rinnovabile, l’effettiva installazione dei collettori con evidenza di marca e modello, la tipologia del combustibile utilizzato per il preesistente impianto di acqua calda sanitaria oggetto di integrazione o sostituzione, il numero di UFR oggetto degli interventi).

9.2.7. A conclusioni diverse si perviene con riferimento alle RVC di cui all’allegato 7, per le quali il GSE aveva contestato la mancata dimostrazione dell’isolante esclusivamente su pareti esterne verticali e/o coperture facenti parte dell’involucro edilizio, laddove la società deduce che la normativa non richiederebbe la conservazione di documentazione specifica e riferisce di aver comunque fornito al Gestore quanto in suo possesso per le necessarie verifiche.

Nel primo ricorso per motivi aggiunti, inoltre, la società aveva anche dedotto che il GSE ben avrebbe potuto, ove ritenuto, procedere a “ verifiche dirette ”.

Deve al riguardo rilevarsi che dall’esame del provvedimento originariamente avversato non si evince secondo quali modalità il GSE avrebbe raggiunto il convincimento della mancata installazione dell’isolante “ esclusivamente su pareti esterne verticali e/o coperture facenti parte dell’involucro edilizio ”, apparendo per contro ragionevole sostenere che una simile contestazione avrebbe necessitato di verifiche sul posto o comunque di accertamenti ulteriori rispetto a quelli meramente documentali, salvo indicare in maniera adeguata le motivazioni alla base della contestazione.

Al contrario, la motivazione riportata nel provvedimento appare in questo caso estremamente generica e come tale carente ed inadeguata, anche perché non risulta essere in alcun modo chiaro quale documentazione la società avrebbe dovuto a tal fine eventualmente conservare e conseguentemente esibire a richiesta, né appare possibile ricostruire l’ iter logico seguito dal Gestore ai fini della particolare contestazione.

Sul punto, vale rilevare, nulla controdeduce il GSE nel merito neanche in sede di appello, limitandosi a ritenere la doglianza inammissibile per genericità, eccezione in questo caso non meritevole di accoglimento in ragione di quanto innanzi precisato.

A dette considerazioni consegue che le censure in parola devono essere accolte, in parziale riforma della sentenza avversata ed in parziale accoglimento del primo ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado, stante il difetto di motivazione in parte qua del relativo provvedimento decadenziale.

9.2.8. Con riferimento alle doglianze concernenti le RVC di cui agli allegati 8 e 9 del primo provvedimento – rispettivamente contestate perché ritenute duplicate (nel caso dell’all. 8) e per il ritenuto mancato rispetto dei parametri normativi in materia di valori della trasmittanza delle pareti e delle coperture (nel caso dell’all. 9) – il GSE si limita a riferire che le relative contestazioni “ sono state superate dal GSE con il provvedimento di rigetto dell’istanza ex art. 56 del D.L. 76/2020 ”, senza null’altro precisare né con riferimento a quale provvedimento si riferisca (essendone stati emessi diversi, come ricordato in premessa), né in ordine alla modalità con la quale tali contestazioni sarebbero state superate ed ai relativi effetti.

Neanche dall’esame del primo provvedimento di rigetto, cui potrebbe ragionevolmente riferirsi tale affermazione del GSE, è stato possibile ricostruire l’ iter che il Gestore sostiene di aver seguito al riguardo, né i relativi esiti definitivi.

Per contro, non possono in questo caso – in assenza di adeguate contestazioni e/o precisazioni di controparte – ritenersi destituite di fondamento le tesi sostenute dall’appellante, secondo le quali la società avrebbe chiarito in sede istruttoria che dai documenti presentati era possibile verificare che le RVC di cui all’allegato 8 riguardavano sì il medesimo immobile, ma con riferimento a due distinti interventi, rispettivamente riguardanti le pareti ed il tetto dell’edificio, mentre con riferimento alle RVC di cui all’allegato 9 non risultavano chiare le modalità seguite dal GSE per stabilire il mancato rispetto dei parametri normativi in materia di valori della trasmittanza delle pareti e delle coperture, in assenza delle verifiche sul posto che sarebbero state a tal fine necessarie.

Né a ben vedere soccorre la lettura della sentenza impugnata, che sulle ulteriori contestazioni della società si limita a riepilogare ulteriori e puntuali rilievi oggetto di contestazione da parte del GSE senza tuttavia specificare a quali provvedimenti (e relativi allegati) essi siano riferiti.

Ebbene, nel prendere necessariamente atto di tali circostanze, ritiene il Collegio che anche con riferimento alle doglianze relative alle RVC di cui agli allegati 8 e 9 del primo provvedimento decadenziale le doglianze dell’appellante, laddove sia stata confermata la decadenza dai relativi benefici – circostanza questa che dalla lettura dei voluminosi atti processuali non appare chiara –, debbano essere accolte e che, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza avversata, debbano essere in tale ipotesi annullati in parte qua per difetto di motivazione i relativi provvedimenti emessi dal GSE originariamente avversati, per la cui esatta individuazione, alla luce di quanto innanzi rilevato, non può che rimandarsi al Gestore medesimo.

9.2.9. Devono, per contro, ritenersi convincenti – e comunque non illogiche o irragionevoli – le conclusioni raggiunte dal Gestore con riferimento alle 2 RVC di cui all’allegato 10, concernenti interventi ritenuti effettuati su edifici di nuova costruzione (anziché su edifici esistenti), rispettivamente consistenti, nel primo caso, in lavori di ampliamento e restauro conservativo di un albergo così qualificato ai sensi del d.P.R. n. 380/2001 e, nell’altro caso, in opere di recupero di un fabbricato rurale e nella realizzazione di un fabbricato produttivo.

Di conseguenza le relative censure di parte appellante non meritano accoglimento.

9.2.10. Alle medesime conclusioni si perviene con riferimento alle RVC indicate nell’allegato 11, per le quali il GSE aveva contestato – anche in questo caso non irragionevolmente o illogicamente – l’impossibilità di accertare l’effettiva sostituzione di vetri semplici con doppi vetri conformi alle caratteristiche richieste dalla scheda 5T, non essendo state a tal fine ritenute idonee le liberatorie esibite dalla società.

9.2.11. Parimenti non meritevoli di accoglimento sono le doglianze di parte appellante con riferimento agli interventi di cui all’allegato 12, dal momento che, contrariamente a quanto sostenuto, sono sufficientemente indicate nel provvedimento originariamente avversato le modalità seguite dal GSE ai fini della contestazione dei valori della trasmittanza ammissibili, computati mediante “ un’analisi comparativa tra i valori di trasmittanza dichiarati dal Soggetto Proponente in fase di accesso agli incentivi e i valori di trasmittanza previsti dal D.Lgs. 192/05 e s.m.i. e dal D.M. 26 giugno 2015 alla data di realizzazione dichiarata in RVC ”, a seguito della quale “ è emerso che, per le RVC di cui all’Allegato 12, le trasmittanze indicate nella documentazione trasmessa (per il vetro o per l’intero infisso) risultano superiori ai limiti minimi previsti dai suddetti decreti, motivo per il quale il risparmio conseguito non può considerarsi addizionale ”.

9.2.12. Con riferimento alle RVC di cui all’allegato 13, a fronte delle quali il GSE aveva contestato l’inidoneità – come risulta dal provvedimento originariamente avversato – a comprovare che l’intervento di sostituzione di vetri semplici con doppi vetri fosse avvenuto su edifici esistenti, appaiono convincenti le doglianze della società laddove sostiene che gli interventi di sostituzione dei vetri semplici con doppi vetri riguardavano, in questo caso, un edificio scolastico ed una casa di cura, di talché la documentazione esibita al Gestore ben avrebbe consentito di comprovare che si trattasse di edifici esistenti.

Nelle memorie depositate ai fini del presente giudizio il GSE sostiene che non si comprenderebbe a quale documentazione faccia riferimento l’appellante e che anzi per l’intervento di cui alla RVC 012 la comunicazione di fine lavori farebbe riferimento ad un intervento di “ Piano casa ” che ha comportato la richiesta di un certificato di agibilità parziale, il che “ lascia presumere che l’installazione dei serramenti ha interessato una porzione di edificio realizzata ex-novo”.

Tale tesi – che in ipotesi integrerebbe a tutto voler concedere una motivazione postuma, non rinvenendosene traccia nel provvedimento originario – tuttavia non convince, dal momento che si tratta con ogni evidenza di un’ipotesi alla quale il Gestore sembra pervenire in via meramente presuntiva, procedura questa che non appare idonea e comunque sufficiente a disporre la decadenza dagli incentivi in assenza di ulteriori riscontri probatori.

Ne consegue che con riferimento agli interventi di cui all’allegato 13 del primo provvedimento decadenziale le doglianze dell’appellante debbano essere accolte e che, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza avversata, debbano essere annullati in parte qua per difetto di motivazione i relativi provvedimenti emessi dal GSE originariamente avversati.

9.2.13. Con riferimento ai progetti di cui agli allegati 14, 15, 16 e 17 – per i quali il Gestore aveva contestato l’inidoneità della documentazione fornita a verificare la rispondenza di quanto dichiarato con il reale funzionamento a regime dell’impianto – valgono le considerazioni innanzi espresse, cui si rinvia, che conducono a ritenere fondata l’eccezione di inammissibilità per genericità proposta dal GSE, dal momento che anche in questo caso già nel primo ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado la società aveva formulato le censure in modo invero generico e senza fare riferimento specifico a documentazione a sostegno delle proprie tesi.

9.3. Con il motivo III.2 innanzi richiamato la società contesta la sentenza del T.a.r. sostenendo che anche sul secondo, terzo e quarto provvedimento decadenziale del GSE il giudice di prime cure si sarebbe limitato a meri rinvii interni ai capi nei quali vengono esaminate le doglianze relative al primo provvedimento del Gestore pur in presenza di doglianze e di integrazioni documentali asseritamente diverse ed autonome, di talché ogni singola RVC avrebbe dovuto all’evidenza richiedere un’autonoma valutazione e istruttoria dal GSE e dal giudice stesso.

9.3.1. Venendo, quindi, a considerare le censure relative al secondo provvedimento della specie (avversato in primo grado, vale ricordare, con il secondo atto di motivi aggiunti), si formulano le seguenti considerazioni, dato per riportato quanto innanzi già rilevato con riferimento alle eccezioni di parziale inammissibilità del motivo formulate dal GSE.

9.3.2. Con riferimento alle RVC individuate nell’allegato 1 non può non rilevarsi la sostanziale identità delle censure rispetto a quelle proposte avuto riguardo all’allegato 1 del primo provvedimento, di talché anche in questo caso deve concludersi per la legittimità dell’operato del GSE laddove a fronte della contestazione circa l’impossibilità di comprovare le date di “ avvio del progetto ” e di “ prima attivazione ” non sono stati considerati idonei la comunicazione di fine lavori e/o il certificato di collaudo ovvero, in assenza, le fatture emesse a saldo esibite dalla società, trattandosi di documenti relativi alla fase conclusiva degli interventi medesimi, come tali non idonei a fornire evidenza in ordine ai diversi e specifici profili oggetto di accertamento (cfr. capo 9.2.1.).

9.3.3. Le doglianze relative alle RVC di cui all’allegato 2 corrispondono, a loro volta, a quelle formulate con riferimento all’allegato 3 del primo provvedimento (cfr. capo 9.2.3.), per cui anche in questo caso non può che rinviarsi a quanto al riguardo osservato, aggiungendo che il GSE aveva motivato la decadenza osservando che la società non aveva inviato (o le aveva inviate in forma incompleta) le richieste autodichiarazioni dei soggetti titolari ai sensi degli artt. 46 e 47 del d.P.R. n. 445/2000, che avrebbero dovuto essere corredate del relativo documento di identità e contenere l’indicazione del titolo di disponibilità del bene oggetto dell’intervento, l’attestazione di non aver richiesto o di impegnarsi a non richiedere altri incentivi non cumulabili, la liberatoria per la richiesta dei TEE in favore del soggetto proponente e, per i condomìni, la delibera assembleare recante la delega all’amministratore a richiedere i titolo di efficienza energetica.

Il provvedimento in parola, vale anche osservare, si diffonde ulteriormente sul punto, rilevando, tra l’altro, che per tali RVC non risultava “ comprovata la sussistenza di un rapporto, anche indiretto (mediante un collaboratore di progetto), tra il Soggetto Proponente e i Soggetti Titolari, a fine di beneficiare in via esclusiva dei certificati bianchi, né il conseguente obbligo per i Soggetti Titolari a non aderire ad ulteriori iniziative finalizzate all’ottenimento di altri incentivi non cumulabili con gli stessi ”.

Non appaiono, dunque, meritevoli di accoglimento le doglianze di parte appellante, formulate in modo invero generico.

9.3.4. Anche le doglianze relative agli interventi di cui all’allegato 3 sono sovrapponibili a quelle formulate avuto riguardo all’allegato 4 al primo provvedimento, per cui basterà rinviare alle relative considerazioni (cfr. capo 9.2.4.).

9.3.5. Sulle RVC di cui all’allegato 4, a fronte della contestata inidoneità della documentazione a comprovare il possesso delle necessarie autorizzazioni o dei necessari permessi, la società sostiene di aver precisato al GSE che le schede tecniche 5T rientravano nell’edilizia libera, di aver prodotto il necessario titolo autorizzativo laddove previsto e di aver fornito, per gli interventi aventi ad oggetto edifici comunali i certificati di fine lavori nei quali veniva richiamata la pertinente delibera comunale di approvazione dei progetti.

Al riguardo appaiono convincenti – e comunque non viziate da irragionevolezza o illogicità, né frutto di travisamento dei fatti – le motivazioni addotte dal GSE, il quale aveva rilevato nel provvedimento originariamente avversato l’incompletezza e l’inadeguatezza della documentazione fornita dalla società ed il conseguente mancato rispetto di quanto disposto dall’art. 9, comma 1, dell’allegato A dalla deliberazione 27 ottobre 2011, EEN 9/11; e ciò anche in considerazione del fatto che il GSE ha, inoltre, evidenziato come a fronte degli interventi di edilizia libera la società avrebbe dovuto comunque produrre la comunicazione di inizio lavori inviata al competente ente comunale unitamente ad una relazione tecnica di asseverazione e che per gli altri interventi la documentazione in parola, peraltro limitata solo ad alcuni di essi, sarebbe stata del tutto incompleta (a tal proposito il GSE indica a titolo esemplificativo alcuni casi in cui risultavano presenti le sole comunicazioni di avvio dei procedimenti di rilascio dei titoli abilitativi).

9.3.6. Con riferimento agli interventi di cui all’allegato 5, per i quali il Gestore aveva contestato la mancata dimostrazione del rispetto del settore di intervento in conformità alle rispettive schede tecniche, la società formula doglianze riferite alle singole RVC ivi specificamente indicate, sostenendo in particolare che:

- per la RVC n. 39, avrebbe fornito le visure catastali in relazione a tre degli interventi rendicontati, mentre per un intervento la dichiarazione rilasciata dall’installatore precisava che i lavori riguardavano una “ abitazione ”;

- per la RVC n. 56 erano state inviate le visure catastali relative agli interventi di cui alla scheda tecnica 6T, mentre per quelli della scheda 5T in un caso era stata prodotta la visura catastale e per un altro caso la destinazione (ad “ appartamento ”) sarebbe stata deducibile dal dettaglio della fattura prodotta;

- per la RVC n. 116 erano state prodotte le visure catastali per due interventi, mentre per i restanti due interventi ricompresi nella medesima domanda di TEE la destinazione d’uso sarebbe stata facilmente riscontrabile nelle liberatorie prodotte dalla società, ove si precisa che i lavori avevano avuto ad oggetto una palazzina ad uso uffici ed una mensa;

- per la RVC n. 120 erano state prodotte le visure catastali relative a tutti gli interventi;

- per la RVC n. 123 erano state inviate le visure catastali relative agli interventi di cui alla scheda tecnica 6T, mentre per i restanti interventi di cui alla medesima richiesta di TEE e riferiti alla scheda tecnica 5T la destinazione d’uso sarebbe stata facilmente riscontrabile nelle liberatorie prodotte dalla società, ove si precisa che i lavori avevano avuto ad oggetto una palazzina ad uso uffici ed una mensa.

Anche in questo caso non appaiono viziate nei sensi già più volte richiamati – e sono quindi convincenti – le motivazioni addotte dal GSE, che possono così riassumersi:

- con riferimento alla RVC n. 39 la società aveva prodotto una dichiarazione rilasciata da un installatore, che non ha la valenza di visura catastale; trattandosi di una richiesta comprensiva di 4 interventi, in base al principio di unitarietà delle RVC sancito dalla giurisprudenza innanzi richiamata, la citata irregolarità inficia l’intera richiesta;

- analoghe considerazioni valgono con riferimento alla RVC n. 56, dal momento che la fattura prodotta non può di per sé considerarsi idonea ad attestare il settore di intervento;

- le liberatorie prodotte per la RVC non sono a loro volta idonee ad attestare il settore di intervento, anche in questo caso con la conseguenza di inficiare l’intera richiesta;

- sulla RVC n. 120 sarebbe destituita di fondamento in punto di fatto l’affermazione dell’appellante secondo cui sarebbero state prodotte tutte le visure catastali degli immobili interessati dagli interventi;

- anche per la RVC n. 123 la società si sarebbe limitata a produrre una sola visura catastale, nonché una liberatoria ed un “ disciplinare di incarico ” a fronte di 4 interventi, per cui anche in questo caso ne risulta inficiata l’intera richiesta.

Anche tali doglianze non possono, quindi, essere accolte, ritenendosi non irragionevoli le motivazioni addotte dal Gestore.

9.3.7. Le censure relative alle RVC di cui all’allegato 6 del secondo provvedimento, concernenti l’installazione dell’isolante esclusivamente su parete esterne verticali e/o coperture facenti parte dell’involucro edilizio, coincidono con quelle analogamente formulate con riferimento all’allegato (in questo caso il numero 7) al primo provvedimento (cfr. capo 9.2.7).

Anche in questo caso, la società afferma di aver fornito al Gestore quanto in suo possesso per le necessarie verifiche e nel secondo ricorso per motivi aggiunti, inoltre, la società aveva anche dedotto che il GSE avrebbe potuto, ove ritenuto, procedere a “ verifiche dirette ”.

Ebbene, analogamente a quanto innanzi rilevato sull’analoga doglianza, neanche dall’esame del secondo provvedimento decadenziale originariamente avversato si evince secondo quali modalità il GSE avrebbe raggiunto il convincimento della mancata installazione dell’isolante “ esclusivamente su pareti esterne verticali e/o coperture facenti parte dell’involucro edilizio ”, apparendo per contro ragionevole – come già osservato – che una simile contestazione avrebbe in effetti necessitato di verifiche sul posto o comunque di accertamenti ulteriori rispetto a quelli meramente documentali, salvo altrimenti indicare in maniera più specifica le motivazioni alla base della contestazione.

Al contrario, la motivazione riportata nel provvedimento appare anche in questo caso estremamente generica e come tale carente ed inadeguata, anche perché non risulta essere in alcun modo chiaro quale documentazione la società avrebbe dovuto a tal fine eventualmente conservare e conseguentemente esibire a richiesta, né è possibile ricostruire l’ iter logico seguito dal Gestore ai fini della particolare contestazione.

Peraltro, analogamente a quanto fatto in relazione alle doglianze relative al primo provvedimento decadenziale, nulla il GSE controdeduce nel merito in sede di appello, limitandosi a ritenere la doglianza inammissibile per genericità, eccezione in questo caso non meritevole di accoglimento ai sensi di quanto innanzi precisato.

A quanto esposto consegue che, in parziale riforma della sentenza avversata ed in parziale accoglimento del secondo ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado, stante il difetto di motivazione in parte qua del citato provvedimento decadenziale, tali censure devono essere accolte.

9.3.8. Deve, per contro, accogliersi l’eccezione di inammissibilità per genericità formulata dal GSE con riferimento alle RVC di cui all’allegato 9, per le quali il Gestore aveva contestato l’effettuazione degli interventi su edifici di nuova costruzione e non su edifici esistenti, a fronte dei quali la società avrebbe fornito documentazione “ che consentiva facilmente l’individuazione degli edifici oggetto di riqualificazione, ma altresì permetteva all’Amministrazione la comprova che i medesimi fossero edifici esistenti ” senza tuttavia, anche in questo caso, indicare nell’atto di motivi aggiunti alcun documento specifico o altri elementi a supporto delle proprie tesi.

9.3.9. Infondate appaiono poi le doglianze dell’appellante riferite ai progetti di cui all’allegato 10 – vale rilevare, speculari a quelle relative all’allegato 11 del primo provvedimento – per i quali il GSE aveva contestato l’impossibilità di verificare l’effettiva sostituzione di vetri semplici con doppi vetri, dal momento che le “ liberatorie ” e quant’altro in suo possesso – ancora genericamente indicato – per consentire le opportune verifiche (cfr. capo 9.2.10) non appaiono idonee a dimostrare la tesi sostenuta dall’appellante.

Al riguardo appare infatti non irragionevole, illogico o frutto di travisamento dei fatti l’operato del Gestore, il quale evidenzia al riguardo che “ nelle liberatorie in questione non vi è alcun riferimento alla sostituzione dei vetri semplici ”.

9.3.10. Le doglianze relative alle RVC di cui all’allegato 11, in parte sovrapponibili a quelle formulate con riferimento alle richieste indicate nell’allegato 13 al primo provvedimento, si riferiscono alla ritenuta impossibilità del GSE di verificare che la sostituzione di vetri semplici con doppi vetri fosse avvenuta su “ edifici esistenti ”.

La società sostiene ancora di aver fornito ogni documento in suo possesso utile alle attività di verifica ma in questo caso, diversamente dall’analogo precedente, non sussistono elementi idonei a superare l’eccezione di inammissibilità per genericità formulata dal Gestore, che deve quindi essere accolta, dal momento che nel relativo atto di motivi aggiunti la ricorrente non aveva fornito alcun tipo di indicazione riferita alla documentazione in parola o ad altri elementi idonei a comprovare la preesistenza degli edifici interessati dagli interventi.

9.4. Venendo al terzo provvedimento decadenziale – avversato in primo grado con il quarto ricorso per motivi aggiunti – e proseguendo secondo la medesima metodologia, volta a procedere con chiarezza in un contesto invero complesso e a dir poco assai articolato, date per ulteriormente richiamate le medesime osservazioni preliminari, si osserva quanto segue.

9.4.1. Per le RVC di cui all’allegato 1, per le quali anche in questo caso era stata contestata l’impossibilità di comprovare le date di “ avvio del progetto ” e di “ prima attivazione ”, basterà rinviare a quanto già rilevato per i casi analoghi innanzi esaminati (cfr. capi 9.2.1. e 9.3.2.), concludendo quindi anche in questo caso per l’infondatezza delle censure.

9.4.2. Allo stesso modo basterà richiamare quanto innanzi rilevato (cfr. capi 9.2.3. e 9.3.3.) in ordine alla contestata incompletezza e/o inadeguatezza delle autocertificazioni rese dai soggetti titolari per le RVC di cui all’allegato 2, a fronte della quale la società sostiene genericamente di aver inoltrato quanto richiesto, ed alla conseguente inaccoglibilità delle relative doglianze.

9.4.3. Anche con riferimento alle RVC indicate nell’allegato 3, per le quali il GSE aveva contestato la carenza di documentazione idonea a comprovare l’acquisto, il trasporto e l’effettiva installazione del bene oggetto dell’intervento, si ritiene sufficiente qui richiamare le considerazioni già svolte con riferimento alla medesima censura nei precedenti capi 9.2.4. e 9.3.4., concludendo analogamente nel senso dell’infondatezza delle censure.

Al riguardo, peraltro, deve osservarsi che nel provvedimento originariamente avversato il GSE aveva motivato precisando che “ per talune delle suddette RVC sono state inviate fatture di acquisto non intestate al Soggetto Titolare e/o non inerenti la realizzazione degli interventi di efficienza, ovvero non riportanti le specifiche dei componenti oggetto di intervento ”.

9.4.4. Con riferimento alle RVC indicate nell’allegato 4 del terzo provvedimento le doglianze di parte appellante, anch’esse analoghe a quelle già innanzi richiamate riferite al possesso delle necessarie autorizzazioni o permessi ai sensi dell’art. 9 delle Linee guida, la società deduce, in estrema sintesi, che per gli interventi di cui alla scheda tecnica 5T, rientranti nell’ambito dell’edilizia libera, non sarebbe stato necessario alcun titolo abilitativo, come pure per gli interventi sul sistema di illuminazione pubblica di cui alle schede tecniche 17T, 29/a e 29/b, esibendo per contro il titolo autorizzativo relativo agli ulteriori interventi e producendo, per gli interventi aventi ad oggetto edifici comunali, il certificato di fine lavori nel quale veniva richiamata la pertinente delibera comunale di approvazione dei progetti.

Anche in questo caso, tuttavia, devono ritenersi non irragionevoli né illogiche le motivazioni addotte dal GSE – peraltro non adeguatamente contestate dalla controparte –, laddove ha sostenuto che:

- gli interventi di edilizia libera in ogni caso “ possono essere eseguiti solo previa comunicazione di inizio lavori al Comune competente ”;

- per gli interventi sul sistema di illuminazione pubblica “ occorre la preventiva comunicazione al Comune competente ”;

- alcune RVC comprese nell’allegato 4 (ed in particolare le nn. 015, 020, 062, 063 e 105) sono state respinte in base al principio di unitarietà delle stesse innanzi richiamato, stante la riscontrata carenza documentale riferita ad alcuni degli interventi interessati in esse indicati;

- per le RVC 045, 089 e 138 la documentazione prodotta non conteneva alcun riferimento alla realizzazione dei relativi interventi.

Anche tali censure non meritano, dunque, accoglimento.

9.4.5. Devono, per contro, essere accolte le doglianze mosse dall’appellante con riferimento alle RVC indicate nell’allegato 5 del terzo provvedimento decadenziale, laddove si deduce l’estrema genericità delle contestazioni mosse dal GSE e l’impossibilità di dedurne la ritenuta inidoneità della documentazione fornita dalla società.

Ed in effetti la motivazione adottata al riguardo dal GSE (vgs. pag. 5 del provvedimento in questione) appare estremamente laconica e generica, come tale inadeguata, essendosi il Gestore limitato ad affermare che “ per le RVC di cui all’Allegato 5, non è stata inviata, ovvero è risultata carente o incompleta, la documentazione atta a comprovare il rispetto del settore d’intervento in conformità a quanto previsto dalle rispettive schede tecniche ”, non consentendo di comprendere quale sia l’ iter logico in questo caso adottato, sia pure a fronte di numerose RVC per le quali la società già nel relativo atto di motivi aggiunti affermava – con puntuali richiami alle singole richieste – di aver fornito, a seconda dei casi, visure catastali, fatture, liberatorie e relazioni delle aziende esecutrici degli interventi.

Le controdeduzioni contenute nella memoria prodotta in sede di appello dal GSE potrebbero al più integrare, anche in questo caso, una inammissibile motivazione postuma, come tale non idonea a sanare il difetto di motivazione del provvedimento originario.

Né sul punto – corre l’obbligo di rilevare – soccorre la sentenza impugnata, che sui provvedimenti decadenziali successivi al primo si è a ben vedere limitata a richiamare talune delle contestazioni mosse dal GSE senza tuttavia soffermarsi in forma specifica sulle singole fattispecie oggetto di rilievi.

9.4.6. Analogamente a quanto già osservato con riferimento alle sostanzialmente sovrapponibili doglianze esaminate supra (cfr. capi 9.2.7. e 9.3.7.) –, devono parimenti accogliersi le censure dell’appellante con riferimento alle doglianze relative alle RVC di cui agli allegati 6 e 7 del terzo provvedimento di decadenza, per le quali, a fattor comune, era stata contestata la mancata installazione dell’isolante esclusivamente su pareti esterne verticali e/o coperture facenti parte dell’involucro edilizio.

Anche in questo caso, la società afferma di aver fornito al Gestore quanto in suo possesso per le necessarie verifiche e nel secondo ricorso per motivi aggiunti, inoltre, la società aveva anche dedotto che il GSE avrebbe potuto, ove ritenuto, procedere a “ verifiche dirette ”, osservando, ancor più specificamente con riferimento alle RVC di cui all’allegato 7, che “ non è dato sapere come il GSE possa muovere una siffatta censura nella misura in cui una tale affermazione presuppone quantomeno una verifica in situ dell’intervento, attività nei fatti fino ad oggi mai esperita ”.

Analogamente a quanto innanzi rilevato, inoltre, neanche dall’esame del terzo provvedimento decadenziale originariamente avversato si evince secondo quali modalità il GSE avrebbe raggiunto il convincimento della mancata installazione dell’isolante “ esclusivamente su pareti esterne verticali e/o coperture facenti parte dell’involucro edilizio ”, apparendo per contro ragionevole che una simile contestazione avrebbe necessitato, in effetti, di verifiche sul posto o comunque di accertamenti ulteriori rispetto a quelli meramente documentali, salvo altrimenti indicare in maniera specifica le motivazioni alla base della contestazione.

Al contrario, la motivazione riportata nel provvedimento appare (anche) in questo caso estremamente generica e come tale carente ed inadeguata, anche perché non risulta essere in alcun modo chiarito quale documentazione la società avrebbe dovuto a tal fine eventualmente conservare e conseguentemente esibire a richiesta, né risulta possibile ricostruire l’iter logico seguito dal Gestore ai fini della particolare contestazione.

Analogamente a quanto fatto in relazione alle doglianze relative al primo provvedimento decadenziale, peraltro, nulla il GSE controdeduce nel merito in sede di appello, limitandosi a ritenere – con riferimento alle RVC di cui all’allegato 6 – la doglianza inammissibile per genericità, eccezione in questo caso non meritevole di accoglimento ai sensi di quanto innanzi precisato.

Né conduce a conclusioni di segno diverso la controdeduzione formulata dal GSE a proposito delle RVC di cui all’allegato 7, secondo cui la censura relativa alla mancata effettuazione di verifiche sul posto “ risult[erebbe] facilmente confutabile ove si consideri che il GSE, con la comunicazione di avvio del procedimento, ha disposto l’avvio di un ‘procedimento di controllo documentale’ ai sensi dell’art. 12 del D.M. 11 gennaio 2017 ”.

È appena il caso di rilevare, a tal proposito, che ben il GSE avrebbe potuto, ove lo avesse ritenuto, estendere le proprie attività istruttorie, dal momento che quella di limitarsi ad un controllo documentale è una scelta dell’Amministrazione i cui effetti non possono ricadere sul soggetto verificato laddove gli esiti dell’attività istruttoria conseguentemente condotta, ove sottoposti al vaglio di legittimità, non risultino sufficientemente idonei a formulare delle contestazioni.

A quanto esposto consegue che, in parziale riforma della sentenza avversata ed in parziale accoglimento del primo ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado, stante il difetto di motivazione in parte qua del citato provvedimento decadenziale, tali censure devono essere accolte.

9.4.7. Non possono, per contro, accogliersi le censure relative all’intervento di cui all’allegato 10 del terzo provvedimento decadenziale, laddove il GSE, con il provvedimento originariamente avversato, aveva contestato che “ l’intervento edilizio effettuato, inerente la ‘ristrutturazione e ampliamento delle scuole elementari di Tezze’, non è addizionale, in quanto la realizzazione di nuovi volumi edilizi è vincolata al rispetto dei valori previsti dal D.Lgs. n. 192/05 e s.m.i.. Peraltro, si rileva il non rispetto di una delle condizioni di applicabilità della scheda, con specifico riferimento alla realizzazione dell’intervento su edifici esistenti ”.

L’appellante anche nel quarto ricorso per motivi aggiunti aveva sostenuto che l’intervento avrebbe riguardato la ristrutturazione di una porzione dell’immobile che ospita le scuole elementari di Tezze – immobile che come la stessa appellante riferisce era stato oggetto anche di un ampliamento –, e che ciò sarebbe emerso dalla documentazione all’uopo esibita, dalla quale sarebbe stato anche asseritamente agevole individuare l’edificio oggetto della riqualificazione in questione.

Sul punto il GSE eccepisce preliminarmente l’inammissibilità della censura, avendo “ l’appellante omesso di indicare quale fosse il documento, fra quelli prodotti sub doc. n. 46.31, idoneo a dimostrare che l’intervento avesse ad oggetto un edificio esistente ” e, nel merito, controdeduce che nessuno di tali documenti dimostrerebbe quanto sostenuto dalla società.

L’eccezione in rito formulata dall’Amministrazione appare anche in questo caso fondata, dal momento che il doc. 46.31, innanzi richiamato, contiene effettivamente numerosi documenti a suo tempo depositati dalla società in unica soluzione ed in modo indistinto, dal momento che l’appellante non fornisce tuttavia indicazioni utili ad individuare quelli che sarebbero idonei a supportare le sue tesi; né dall’esame di detta documentazione è stato invero possibile evincere a quali di essi si riferisse in concreto l’appellante.

9.4.8. Con riferimento alle RVC indicate nell’allegato 11, a fronte della contestazione circa l’impossibilità di verificare la corrispondenza rispetto alle previsioni della scheda tecnica 5T delle caratteristiche dei vetri semplici sostituiti con doppi vetri, la società sostiene di aver esibito le liberatorie e le dichiarazioni all’uopo rilasciate dalle imprese esecutrici; il GSE controdeduce affermando che da tali liberatorie detto assunto non sarebbe in alcun modo ricavabile.

Deve rilevarsi che nel quarto ricorso per motivi aggiunti (anche in questo caso) la società non aveva indicato alcun documento dal quale sarebbe stato possibile desumere la fondatezza delle doglianze proposte e che solo in sede di appello essa ha richiamato una serie estremamente voluminosa di documenti depositati in primo grado, peraltro anche in questo caso senza specificare a quali di essi facesse specifico riferimento.

Anche tale doglianza non può, quindi, essere accolta.

9.4.9. In ordine alle RVC di cui all’allegato 12, per le quali il GSE aveva contestato l’impossibilità di verificare che la sostituzione di vetri semplici con doppi vetri fosse avvenuta in “ edifici esistenti ”, la società aveva contestato nel quarto ricorso per motivi aggiunti che il GSE esigesse documentazione che non sarebbe stata tenuta a possedere, oltre a difetto di istruttoria e di motivazione e violazione del principio di proporzionalità, affermando comunque che dai documenti in ogni caso esibiti emergeva che “ gli interventi contesti si inseriscono nell’ambito di lavori di ristrutturazione che necessariamente – anche solo dal punto di vista logico – non possono avere ad oggetto edifici di nuova costruzione ” e che il GSE avrebbe potuto in ipotesi procedere ad una verifica diretta.

Il GSE eccepisce anche in questo caso l’inammissibilità della censura in ragione dell’omessa indicazione dei documenti in questione e comunque l’infondatezza della doglianza, sostenendo che i documenti in questione in ogni caso non dimostrerebbero la sostituzione dei vetri semplici con vetri doppi.

Anche laddove non si volesse considerare tale profilo, di per sé idoneo a condurre all’accoglimento dell’eccezione di inammissibilità formulata dal Gestore, deve osservarsi che dall’esame della documentazione a tal fine indicata dall’appellante non emergono, in effetti, elementi univocamente diretti volti a comprovare che abbia effettivamente avuto luogo la sostituzione dei vetri semplici con doppi vetri oggetto dell’istanza in questione.

A tal fine basterà fare riferimento alle liberatorie incluse tra i vari documenti depositati in primo grado dall’appellante sotto il progressivo n. 46.2, laddove in taluni casi viene fatto riferimento ad “ interventi di isolamento termico ” senza ulteriori specificazioni, a “ isolamento delle pareti e delle coperture ”, ancor più genericamente a “ interventi sull’immobile ”, a “ interventi di isolamento termico ” anche in questo caso senza ulteriori precisazioni.

Ne deriva la non irragionevolezza della contestazione a suo tempo mossa dal GSE e, conseguentemente, l’inaccoglibilità delle relative censure.

9.5. Venendo al quarto provvedimento di decadenza emesso dal GSE, avversato in primo grado con il quinto ricorso per motivi aggiunti, occorre ancora procede all’esame delle censure seguendo la medesima metodologia analitica.

9.5.1. Per le RVC di cui all’allegato 1, per le quali anche in questo caso era stata contestata l’impossibilità di comprovare le date di “ avvio del progetto ” e di “ prima attivazione ”, basterà rinviare a quanto già rilevato per i casi analoghi innanzi esaminati (cfr. capi 9.2.1., 9.3.2. e 9.4.1.), concludendo quindi ancora per l’infondatezza delle censure.

9.5.2. Con riferimento alle RVC indicate nell’allegato 2 del provvedimento, a fronte della contestazione della inadeguatezza delle autocertificazioni esibite dalla società, l’appellante deduce di aver inoltrato la documentazione richiesta, in questo caso indicando anche – diversamente, peraltro, da quanto fatto nel quinto ricorso per motivi aggiunti – alcune “ serie ”, anch’esse alquanto voluminose ed in forma indistinta, di documenti depositati in primo grado.

Vale osservare che, sul punto, il GSE aveva, tra l’altro, contestato che per dette RVC “ non [era] stata comprovata la sussistenza di un rapporto, anche indiretto (mediante un Collaboratore di progetto), tra il Soggetto Titolare e i Clienti Partecipanti, al fine di beneficiare in via esclusiva dei certificati bianchi, né il conseguente obbligo per il Clienti Partecipanti a non aderire ad ulteriori iniziative finalizzate all’ottenimento di altri incentivi non cumulabili con gli stessi ”.

Basterà rinviare a quanto già osservato – e da intendersi qui riportato – con riferimento ad analoghe censure (cfr. capi 9.2.3., 9.3.3. e 9.2.4.) per pervenire a sancire l’inaccoglibilità di dette censure, peraltro anche in questo caso formulate dall’appellante in modo alquanto generico.

9.5.3. Analogamente può procedersi con riferimento alle RVC di cui all’allegato parimenti indicato come allegato 1 sia nell’originario provvedimento del GSE sia negli ulteriori atti di causa (deve ritenersi, per un presumibile refuso) del provvedimento decadenziale in parola, per le quali la contestazione del GSE riguardava la prova di acquisto, trasporto ed effettiva installazione dei beni oggetto degli interventi.

Al riguardo si richiamano, le considerazioni esposte ai capi 9.2.4., 9.3.4. e 9.4.3., intendendole qui trascritte, che conducono all’inaccoglibilità delle doglianze di parte appellante.

9.5.4. Ancora, con riferimento alle RVC di cui all’allegato ancora parimenti indicato come allegato 1 sia nell’originario provvedimento del GSE sia negli ulteriori atti di causa (deve ritenersi, per un presumibile refuso) del provvedimento decadenziale in parola, per le quali era stata contestata la mancata dimostrazione che gli interventi erano stati eseguiti su edifici esistenti, l’appellante riproduce le doglianze formulate in ordine alle analoghe contestazioni contenute nei provvedimenti innanzi richiamati.

Basterà anche in questo caso, conseguentemente, richiamare quanto osservato ai capi 9.3.5. e 9.4.4., per concludere per l’infondatezza della censura.

9.5.5. Con riferimento alle RVC ricomprese nell’allegato ancora indicato con il numero 1 (ancora da ritenersi presumibilmente frutto di un refuso), per le quali la contestazione del GSE riguardava la mancata indicazione del settore d’intervento, l’appellante sostiene, analogamente a quanto fatto per le medesime contestazioni mosse con i precedenti provvedimenti, di aver provveduto inviando a seconda dei casi, distinguendo le diverse RVC, le visure catastali o le relazioni delle aziende esecutrici degli interventi con l’indicazione della destinazione d’uso degli immobili interessati.

Si deve rilevare che con il provvedimento originariamente avversato il GSE aveva qui specificamente motivato la decadenza dai benefici sostenendo che “ per le RVC di cui all’Allegato 1, non è stata inviata, ovvero è risultata carente o incompleta, la documentazione atta a comprovare il rispetto del settore d’intervento in conformità a quanto previsto dalla rispettive schede tecniche ”.

Ebbene, la genericità – e, quindi, l’inadeguatezza – di tale motivazione appare alquanto evidente, né può ritenersi rilevante a tal fine quanto chiarito dal Gestore con le memorie difensive depositate per l’appello, trattandosi al più, con ogni evidenza, di una motivazione postuma.

In questo caso, stante il richiamato difetto di motivazione, devono, quindi, ritenersi fondate le doglianze di parte appellante, con conseguente accoglimento in parte qua , in parziale riforma della sentenza avversata, del quinto ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado, dal quale discende l’annullamento, con riferimento a dette RVC, del quarto provvedimento decadenziale originariamente avversato dalla società.

9.5.6. Analogamente meritevoli di accoglimento devono ritenersi le censure relative alle ulteriori RVC sempre indicate come riferite all’allegato 1 (anche in questo caso per un presumibile, deve ritenersi, refuso nel provvedimento originario poi ripreso anche nei successivi atti di causa) per gli interventi riferibili alla scheda tecnica 6T, laddove il GSE aveva contestato l’impossibilità di verificare che l’isolante fosse stato utilizzato esclusivamente su pareti esterne verticali e/o su coperture facenti parte dell’involucro edilizio.

Anche in questo caso, infatti, il provvedimento decadenziale contiene una motivazione estremamente generica della invero peculiare contestazione e non fornisce alcuna precisazione in ordine a come tale circostanza avrebbe potuto altrimenti essere comprovata dalla società e, per converso, sulle modalità seguite in sede di istruttoria per ritenere, pur in assenza di un sopralluogo o di ulteriori accertamenti altrimenti ragionevolmente idonei, il mancato rispetto delle specifiche condizioni di applicabilità della scheda.

Non appare, per contro, in questo caso accoglibile l’eccezione di inammissibilità della doglianza formulata dal GSE, dal momento che l’appellante aveva fatto specifico riferimento anche nell’atto di motivi aggiunti alla documentazione esibita a sostegno delle proprie tesi con riferimento alle rispettive RVC oggetto di contestazione ed aveva contestato la mancanza di verifiche dirette da parte del Gestore.

Ed invero – deve anche in questo caso rilevarsi – dagli atti di causa non emerge in alcun modo la possibilità di comprendere come ai fini di detta tipologia di rilievi il GSE sia pervenuto alle sue determinazioni in assenza di verifiche in situ .

In linea con quanto in precedenza osservato, deve, di conseguenza, in parziale riforma della sentenza impugnata, accogliersi in parte il quinto ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado e, per l’effetto, annullarsi in parte qua il quarto provvedimento decadenziale originariamente avversato.

9.5.7. All’accoglimento deve pervenirsi anche con riferimento alle censure relative alle ulteriori RVC relative alla scheda tecnica 6T per le quali il GSE aveva contestato l’incompletezza della documentazione atta a dimostrare che gli interventi erano stati eseguiti su edifici esistenti.

Anche in questo caso, a fronte di una motivazione assai generica contenuta nel provvedimento, appaiono convincenti le tesi di parte appellante, che già in sede di ricorso per motivi aggiunti (e poi anche in sede di appello) aveva dettagliato le proprie specifiche doglianze facendo riferimento alle singole RVC oggetto di rilievo, indicando per ciascuna di esse la documentazione esibita, consistente in visure catastali, dichiarazioni rilasciate dalle aziende esecutrici dei lavori, liberatorie o fatture – trattandosi peraltro, secondo quanto indicato, (anche) di lavori di ristrutturazione come tali necessariamente eseguiti su immobili già esistenti –, documentazione in ogni caso contenente attestazioni concernenti la preesistenza degli edifici interessati.

Ritiene il Collegio che anche in questo caso il provvedimento del GSE rechi una motivazione carente e che il Gestore avrebbe in ipotesi dovuto eseguire, come contestato dalla società, dandone opportunamente atto, verifiche dirette o esplicitare in maniera analitica i presupposti motivazionali alla base delle proprie determinazioni.

Vale anche rilevare che le precisazioni fornite dal GSE con le memorie depositate nel corso del presente giudizio appaiono al più integrare una motivazione postuma, come tale non meritevole di considerazione.

Deve, di conseguenza, in parziale riforma della sentenza impugnata, accogliersi in parte il quinto ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado e, per l’effetto, annullarsi in parte qua il quarto provvedimento decadenziale originariamente avversato.

9.5.8. Sono, per contro, infondate le doglianze relative alle RVC di cui all’allegato 3 del provvedimento in parola, dal momento che in questo caso il GSE appare aver sufficientemente motivato le proprie contestazioni afferenti i valori della trasmittanza.

Analogamente a quanto osservato al precedente capo 9.2.11., deve infatti rilevarsi che, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, appaiono sufficientemente indicate nel provvedimento originariamente avversato le modalità seguite dal GSE ai fini della contestazione dei valori della trasmittanza ammissibili, indicati come computati mediante “ un’analisi comparativa ” tra i valori di trasmittanza dichiarati dal soggetto proponente in fase di accesso agli incentivi e i valori di trasmittanza previsti dal D.Lgs. 192/05 e s.m.i. e dal D.M. 26 giugno 2015 alla data di realizzazione dichiarata in RVC, a seguito della quale “ per le RVC di cui all’Allegato 3 è emerso che tali requisiti non sono stati rispettati, motivo per il quale il risparmio conseguito non può considerarsi addizionale ”.

9.5.9. Con riferimento alla RVC (n. 60) di cui all’allegato 5 del quarto provvedimento di decadenza la società contesta i rilievi del GSE sostenendo di aver fornito la documentazione richiesta relativa alla sostituzione di vetri semplici con doppi vetri e alla conformità alle previsioni della relativa scheda tecnica.

In questo caso il GSE aveva rilevato sia la ritenuta carenza di documentazione tecnica, sia la dimostrazione che l’intervento avesse effettivamente riguardato edifici esistenti.

Ciò posto, deve rilevarsi che la documentazione richiamata già nel ricorso per motivi aggiunti in primo grado e ulteriormente indicata nell’atto di appello (come doc. 47.2 depositato in primo grado) contiene due “ serie ” di documenti, rispettivamente riferiti alle schede tecniche 5T e 6T.

La prima di tali serie, qui di interesse in quanto relativa alla scheda 5T all’uopo indicata anche nell’atto di appello, contiene:

- una scheda tecnica analiticamente descrittiva delle caratteristiche delle “ vetrate isolanti ” evidentemente, deve ritenersi, utilizzate nell’intervento;

- una dichiarazione resa dall’amministratore unico dell’impresa esecutrice dei lavori, nella quale si dà atto della “ di aver effettuato l’intervento di risparmio energetico denominato ‘sostituzione di vetri semplici con doppi vetri’ secondo la scheda tecnica per la quantificazione dei risparmi di energia primaria n° 5 dell’AEEG (…) ” e risulta barrata la casella relativa alla “ Destinazione d’uso dell’edificio” interessato “Ufficio, Scuola, Attività Commerciale ”;

- la fattura n. 114 del 2024, emessa dalla medesima società a fronte della “ realizzazione della copertura trasparente volta centrale presso Vs. cantiere: ZI RI (…) ”;

- la RVC stessa, nella quale viene indicato come “ cliente partecipante ” la “ ZI RI ”, per la sostituzione di vetro della tipologia “ Camera chiavi e basso emissivi ” per 383,00 mq di vetri sostituiti, oltre agli ulteriori dati relativi, tra l’altro, alle valutazioni quantitative dei risparmi conseguiti.

Ebbene, muovendo da tale documentazione non si comprende quali carenze il GSE abbia in questo caso rilevato e contestato, non rinvenendosene invero specificazione nel provvedimento originariamente avversato, né apparendo a tal fine sufficiente quanto affermato nelle memorie depositate ai fini del presente appello, laddove il Gestore di limita ad affermare che l’inciso contenuto nella relazione tecnica dell’impresa riferito alla scheda 5T “ non dimostra in alcun modo che l’intervento è stato realizzato su un edificio esistente ”, anche in considerazione del fatto che la documentazione innanzi richiamata indica specificamente, come detto, la “ ZI RI ”.

Al riguardo deve ancora una volta rilevarsi il difetto di motivazione del provvedimento del GSE con riferimento a tale RVC e deve, di conseguenza, in parziale riforma della sentenza impugnata, accogliersi in parte il quinto ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado e, per l’effetto, annullarsi in parte qua il quarto provvedimento decadenziale originariamente avversato.

10. Occorre ora esaminare il motivo d’appello III.3., relativo al quinto provvedimento di decadenza, avversato con il decimo atto di motivi aggiunti proposto in primo grado.

Sul punto, giova per chiarezza espositiva ricordare che l’appellante deduce con tale censura che il giudice di prime cure si sarebbe limitato a sostenere che le argomentazioni della ricorrente circa l’impossibilità di produrre la documentazione richiesta dal GSE negli stringenti termini temporali da questo concessi sarebbero riconducibili “ ad un apprezzamento soggettivo che certo non può inficiare la legittimità del provvedimento finale ” e a rimandare alla parte della sentenza relativa al primo provvedimento decadenziale, senza tuttavia mai analizzare, in concreto, la fondatezza nel merito delle doglianze; l’appellante sostiene, inoltre, l’illegittimità del provvedimento decadenziale in questione, in quanto emesso in violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza non essendo stato consentito alla società di fornire il necessario apporto istruttorio secondo una tempistica adeguata alla mole della documentazione richiesta stante la numerosità degli interventi oggetto di controllo.

10.1. Il motivo è infondato.

Deve, infatti, convenirsi con il giudice di prime cure, laddove, oltre a quanto innanzi ricordato, ha ritenuto che “ ammettendo un soccorso documentale dai tempi indeterminati o addirittura individualizzati – si avvalorerebbe un’interpretazione abrogatrice della puntuale disciplina dei controlli di cui all’art. 12, comma 2, lett. d), del DM 11 gennaio 2017, avente ad oggetto proprio la verifica circa ‘la completezza e la regolarità della documentazione da conservare così come prescritto nei progetti approvati, incluse le eventuali varianti, e dalla normativa al momento dell’approvazione del progetto’, vale a dire di una documentazione che dovrebbe già essere nella disponibilità degli operatori (…) ”.

Del resto, si deve rilevare, il GSE, con provvedimento n. GSE/P20180010315 del 12 febbraio 2018, ha comunque concesso alla società una proroga di 30 giorni decorrenti dal termine di scadenza di cui alla precedente comunicazione del 2 gennaio 2018 ivi indicata, di talché deve ritenersi che non siano stati nella fattispecie violati i principi di proporzionalità e ragionevolezza invocati dall’appellante.

11. Con il quarto motivo l’appellante sostiene, ancora, l’erroneità delle argomentazioni spese dal giudice di prime cure – con conseguente rigetto delle relative censure contenute nel primo, nel secondo, nel quarto, nel quinto e nel decimo atto di motivi aggiunti – a sostegno della legittimità dei provvedimenti decadenziali nella parte in cui hanno disposto il recupero integrale degli incentivi precedentemente erogati e delle conseguenti richieste di restituzione, di fatto equiparando l’ipotesi di mera carenza documentale con la differente fattispecie di dichiarazioni false e/o mendaci secondo una asseritamente non condivisibile lettura estensiva della disciplina di cui all’art. 42, commi 3- bis e 3- ter , del d.lgs. n. 28/2001 come modificato dalla legge n. 124/2017; e ciò, in quanto il citato comma 3- ter della norma farebbe nella fattispecie all’esame salve le rendicontazioni già approvate.

11.1. Ai fini dell’inquadramento giuridico della questione giova in primo luogo richiamare l’art. 12, comma 14, del d.m. 11 gennaio 2017, laddove vengono individuate quali fattispecie “ rilevanti ” ai sensi dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011, tra l’altro, “ a) la presentazione al GSE di dati non veritieri o documenti falsi, mendaci o contraffatti, al fine di avere indebito accesso agli incentivi; b) l’indisponibilità della documentazione da conservare obbligatoriamente ai sensi del presente decreto, nel caso in cui se ne sia già accertata l’assenza nell’ambito di una precedente attività di controllo (omissis) ”.

Dalla piana lettura della disposizione emerge dunque, come sostenuto dalla società, la distinzione tra le due citate ipotesi di violazione rilevante, consistenti in un caso nella presentazione di dati falsi, mendaci o contraffatti e, nell’altro caso, nelle ipotesi di carenza documentale.

Ciò posto, giova anche ricordare il contenuto testuale dei commi 3-bis e 3-ter dell’art 42 del d.lgs. n. 28/2011, a mente dei quali: “ 3-bis. Nei casi in cui, nell'ambito delle istruttorie di valutazione delle richieste di verifica e certificazione dei risparmi aventi ad oggetto il rilascio di titoli di efficienza energetica di cui all'articolo 29 ovvero nell’ambito di attività di verifica, il GSE riscontri la non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto e tali difformità non derivino da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente, è disposto il rigetto dell'istanza di rendicontazione o l'annullamento del provvedimento di riconoscimento dei titoli in ottemperanza alle condizioni di cui al comma precedente, secondo le modalità di cui al comma 3-ter.

3-ter. Nei casi di cui al comma 3-bis, gli effetti del rigetto dell'istanza di rendicontazione, disposto a seguito dell'istruttoria, decorrono dall’inizio del periodo di rendicontazione oggetto della richiesta di verifica e certificazione dei risparmi. Gli effetti dell’annullamento del provvedimento, disposto a seguito di verifica, decorrono dall’adozione del provvedimento di esito dell’attività di verifica. Per entrambe le fattispecie indicate sono fatte salve le rendicontazioni già approvate relative ai progetti standard, analitici o a consuntivo. Le modalità di cui al primo periodo si applicano anche alle verifiche e alle istruttorie relative alle richieste di verifica e certificazione dei risparmi già concluse ”.

11.2. Ebbene, esaminate nel dettaglio le contestazioni formulate dal GSE nei diversi provvedimenti decadenziali emessi nei confronti dell’appellante, come innanzi analiticamente ricordate, non può non riconoscersi che, come dedotto dalla società, tutti i rilievi in parola hanno effettivamente riguardato ipotesi di carenze documentali, non rinvenendosi traccia di contestazioni relative alla presentazione di dichiarazioni false e/o mendaci del proponente, né l’Amministrazione appare aver al riguardo fornito prova contraria.

11.3. Deve anche tenersi presente che, come ricordato dalla sezione, “ 12. Il meccanismo di accesso ai certificati bianchi è stato definito dalla giurisprudenza, in verità in maniera non del tutto propria, come ‘a formazione progressiva o successiva’, per valorizzare la circostanza che dopo l’approvazione della PPPM è comunque necessaria una richiesta di valutazione e certificazione del risparmio conseguito agendo in conformità e coerenza con la stessa. La rendicontazione dei risparmi ottenuti dal progetto di efficienza energetica in un determinato periodo di monitoraggio avviene, cioè, mediante la presentazione al G.S.E. di una richiesta di certificazione (RVC), che può assumere modalità diverse. 12.1. La modalità di rendicontazione è correlata alla tipologia di progetto che si è inteso presentare, che - limitandosi alle due casistiche qui di specifico interesse - può essere a consuntivo’ (PC), implicante una misura puntuale delle grandezze caratteristiche sia nella configurazione ex ante, sia in quella post-intervento, ovvero ‘standardizzato’ (PS), che comporta invece che al verificarsi di specifiche condizioni di ripetitività e non convenienza economica, possano misurarsi le grandezze caratteristiche di un idoneo campione rappresentativo dei parametri di funzionamento del progetto (…) 15. Tornando alla presentazione delle RVC, se la valutazione ha esito positivo, il G.S.E. autorizza il Gestore dei mercati energetici (G.M.E.) all’emissione dei titoli di efficienza energetica. A contrario, può accadere che una o più RVC vengano esitate negativamente, senza che ciò implichi il necessario coinvolgimento delle precedenti, ovvero, ancor più radicalmente, la caducazione della proposta progettuale di partenza (…) 18. Anche con riferimento al potere del G.S.E. in materia di certificati bianchi, sono intervenute novelle legislative alla cornice giuridica originaria cui occorre fare cenno in questa sede. In particolare, con la legge annuale per il mercato e la concorrenza n. 124 del 4 agosto 2017, al preciso scopo di formalizzare il possibile iato tra i due segmenti procedimentali (l’approvazione della PPPM e l’avvallo delle RVC), sono stati introdotti nell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 i commi 3- bis e 3 -ter , riferiti proprio alla materia dei certificati bianchi. Le disposizioni in questione, anche nella versione conseguita alle ulteriori modifiche apportate anche ad esse dal d.l. n. 76/2020, dispongono la salvezza delle rendicontazioni già approvate, e quindi un effetto lato sensu decadenziale ex nunc , purché le difformità dal progetto proposto e approvato, non derivino da dichiarazioni non veritiere rese dal proponente. Il comma 3- ter, in particolare, che riguarda nello specifico «[…] gli effetti del rigetto dell’istanza di rendicontazione, disposto a seguito dell’istruttoria», ne dispone la decorrenza «dall’inizio del periodo di rendicontazione oggetto della richiesta di verifica e certificazione dei risparmi». Con ciò ammettendo che il procedimento possa avere esiti diversi avuto riguardo a ciascuna verifica richiesta. 18.1. Finanche nel caso in cui si addivenga ad annullamento del provvedimento di precedente avallo delle RVC, disposto a seguito di verifica, si prevede che gli effetti decorrano dalla sua adozione, in sostanziale deroga dalle regole di cui all’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990. 18.2. Conseguenza esplicitata di tale regime, è dunque il fatto che per entrambe le fattispecie indicate sono fatte salve le rendicontazioni già approvate relative ai progetti medesimi. 19. La genesi delle norme introdotte con la legge n. 124/2017 va ricercata proprio nella constatazione che in sede di verifiche e controlli, il G.S.E. ha rilevato, nel corso degli anni, che molti progetti approvati e realizzati conformemente a quelli presentati non rispondessero alla normativa vigente al tempo dell’approvazione. Pur essendo il fenomeno stato attribuito spesso a comportamenti poco virtuosi di alcuni operatori economici, che, de facto, hanno illegittimamente speculato sul meccanismo dei TEE, si è preferito accordare preferenza alla salvaguardia delle situazioni in cui gli stessi non sono evidentemente ravvisabili, scongiurando di fatto la declaratoria di illegittimità dei provvedimenti di riconoscimento dei TEE ab origine , con conseguente annullamento e restituzione di quanto percepito. Al fine, cioè, di tutelare la posizione e l’affidamento degli operatori economici sulla correttezza dell’operato dell’amministrazione, gli articoli in oggetto hanno disposto, in tali casi, il solo rigetto della singola istanza di RVC in istruttoria; l’annullamento, che consegue sempre a verifiche, del provvedimento di riconoscimento dei TEE, ha comunque efficacia ex nunc , con salvezza cioè di quelli già conseguiti ” (Cons. Stato, sez. II, n. 3264/2025, cit.).

In altri termini, le RVC vanno considerate autonomamente (sul punto cfr. anche, Cons. Stato, sez. II, n. 3813/2025) e il loro rigetto non comporta il travolgimento delle precedenti RVC andate a buon fine e, quindi, il recupero degli incentivi conseguentemente riconosciuti ed erogati, a meno che non si sia in presenza – circostanza che qui, come detto, non ricorre – di dichiarazioni false o mendaci, e ciò sulla base del chiaro portato letterale dei richiamati commi 3- bis e 3 -ter dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, introdotti dall’art. 1, comma 89, della legge n. 124/2017 e, quindi, in vigore già all’atto dell’avvio (comunicato, come innanzi ricordato, con atto del 2 gennaio 2018, e a maggior ragione della conclusione) delle istruttorie condotte dal GSE oggetto della presente controversia.

Il quarto motivo d’appello deve, quindi, essere accolto e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza avversata, devono accogliersi in parte qua il primo, il secondo, il quarto, il quinto ed il decimo ricorso per motivi aggiunti proposti in primo grado, con il conseguente annullamento dei provvedimenti del GSE in tal modo avversati.

12. L’accoglimento del quarto motivo d’appello consente di ritenere assorbita la quinta ed ultima censura, con la quale la società contesta la sentenza gravata nella parte in cui ritiene legittimi i provvedimenti di rigetto dell’istanza di applicazione dell’art. 56 del d.l. n. 76/2020 formulata in primo grado con il dodicesimo atto di motivi aggiunti; e ciò, ferma restando la condivisibilità delle conclusioni del giudice di prime cure in ordine alla inapplicabilità ratione temporis della norma, dal momento che, come già innanzi ricordato, in base alla consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato le modifiche introdotte dalla norma si applicano solo a far data dalla sua entrata in vigore, vale a dire dal 17 luglio 2020 (cfr. anche, ex pluribus , Cons. Stato, sez. II, n. 221/2026, n. 83/2026, n. 9958/2025, n. 9547/2025, n. 9498/2025, n. 7996/2025 e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata).

13. Alla luce delle superiori considerazioni complessive l’appello deve essere accolto in parte e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza avversata, devono essere accolti in parte il primo, il secondo, il quarto, il quinto ed il decimo ricorso per motivi aggiunti proposti in primo grado e devono essere conseguentemente annullati in parte qua i relativi provvedimenti del GSE nei sensi e nei termini innanzi di volta in volta menzionati.

14. La parziale, reciproca soccombenza giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il primo, il secondo, il quarto, il quinto ed il decimo ricorso per motivi aggiunti proposti in primo grado nei sensi e nei termini di cui in motivazione e, conseguentemente, annulla in parte qua i relativi provvedimenti emessi dal Gestore per i servizi energetici – G.S.E. S.p.A..

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

RD NZ, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

NC AR ZZ, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NC AR ZZ	RD NZ

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.