Pubblicato il 16/02/2026

N. 01195/2026REG.PROV.COLL.

N. 01698/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1698 del 2025, proposto da
SY RG S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giacomo Falcone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giulio Napolitano e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero delle imprese e del made in Italy (già Ministero dello sviluppo economico), non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione quinta) n. 21484/2024, pubblicata il 29 novembre 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il Cons. AR TE SC e udito per il GSE l’avvocato Giulio Napolitano;

Vista l’istanza di entrambe le parti di passaggio in decisione della causa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Oggetto del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado è l’impugnazione del provvedimento del Gse del 21.06.2018, prot. P20180055464, con il quale il Gestore comunicava di procedere ai sensi della l. n. 241/1990 all’annullamento d’ufficio del provvedimento di accoglimento delle RVC; di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale; e la richiesta di condanna del Gestore al risarcimento dei danni.

2. SY RG S.r.l. esponeva di aver presentato quindici RVC standard relativi ad interventi di rendicontazione tramite schede standardizzate ai sensi del D.M. 2012 (nel periodo compreso tra il 28 dicembre 2016 e il 28 febbraio 2017).

2.1. Il GSE aveva approvato le RVC.

2.2. In esito ai controlli, con nota prot. P20180035072 del 18 aprile 2018, il GSE comunicava l’avvio del procedimento di annullamento d’ufficio dei provvedimenti di accoglimento delle quindici RVC, assegnando un termine per la presentazione di deduzioni e documentazione indicata nella comunicazione.

2.3. A seguito della concessione di una (breve) proroga del termine per le deduzioni, SY RG presentava le proprie osservazioni.

2.4. Con nota prot. P20180055464, il GSE disponeva l’annullamento d’ufficio.

3. Avverso il provvedimento, SY RG proponeva ricorso al T.a.r. Lazio, affidato a due censure (estese da pagina 3 a pagina 16), con le quali, in particolare, lamentava:

1) “ Violazione di legge: art. 24 e 97 Cost. nonché dei principi costituzionali in tema di diritto di difesa e buona amministrazione. Violazione e/o falsa applicazione del principio generale di legalità e partecipazione. Violazione del giusto procedimento ”;

2) “ Violazione di legge: art. 24 e 97 Cost. nonché dei principi costituzionali in tema di diritto di difesa e buona amministrazione. Violazione e/o falsa applicazione del principio generale di legalità. Eccesso di potere per sviamento, illogicità, irrazionalità. Violazione dei principi di collaborazione e buona fede. Violazione del giusto procedimento. Difetto di presupposto in fatto e diritto, manifesta illogicità, carenza di istruttoria ed inadeguatezza della motivazione ”.

3.1. La ricorrente proponeva altresì domanda di risarcimento dei danni.

4. Il GSE si costituiva, eccependo l’infondatezza della domanda di annullamento.

5. Con la sentenza appellata, il T.a.r.

- ha dichiarato infondato il ricorso, ritenendo idoneamente motivato l’atto di annullamento (“ espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato ”, e non manifestazione del potere di autotutela) del provvedimento favorevole in origine adottato con riferimento alla mancata produzione documentale richiesta;

- ha compensato le spese di lite.

6. SY RG ha (tempestivamente) impugnato la sentenza dinnanzi a questo Consiglio di Stato, affidando il ricorso alle censure (estese da pagina 2 a pagina 16) di:

- Violazione di legge. Travisamento dei fatti ;

- Violazione di legge – potere di controllo del GSE ;

- Violazione di legge. Carenza della motivazione .

7. L’appellante ha altresì riproposto la domanda di risarcimento dei danni.

8. Il GSE si è costituito in giudizio e, con memoria versata in atti in vista dell’udienza, ha:

- eccepito l’infondatezza di ciascuna doglianza posta a fondamento del ricorso interposto;

- eccepito l’inammissibilità ed infondatezza della domanda di risarcimento del danno.

9. All’udienza del 3 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

10. Il Collegio, dato atto della circostanza che in data odierna sono stati chiamati altri ricorsi tra le stesse parti, ma che le questioni non sono identiche, presentando ciascuna peculiarità sotto il profilo fattuale e diversa impostazione delle difese, rileva (in conformità al principio della ragione più liquida, che rappresenta il corollario del principio di economia processuale e consente al giudice di derogare all'ordine logico di esame delle questioni: tra le tante, Consiglio di Stato sez. VII, 25/08/2023, n. 7970) la fondatezza dell’appello sotto due profili assorbenti.

10.1. Con il provvedimento impugnato, il Gestore ha disposto l’annullamento d’ufficio delle RVC, per un totale di 15 pratiche, presentate su una pluralità (quasi un migliaio) di interventi di tipo standard 8T e 7T, per non avere la parte trasmesso documentazione richiesta in sede e verifica e controlli (autodichiarazioni nominative, esclusione di cumuli, prova della prima attivazione/avvio, fatture, dichiarazioni di conformità, installazione, prova dell’anno di costruzione e destinazione d’uso degli immobili interessati dagli interventi, prova della non soggezione agli obblighi di integrazione delle fonti rinnovabili ex art. 11 e Allegato 3 del d.lgs. n. 28/2011); il GSE ha anche contestato l’inattendibilità e univocità dei recapiti telefonici di alcuni clienti.

10.2. Il Collegio ritiene preliminarmente di richiamare i più recenti arresti (anche) della sezione su alcune problematiche di fondo comuni anche al contenzioso in epigrafe.

10.3. Sebbene non sia in discussione il potere del GSE di svolgere gli approfondimenti istruttori e di chiedere le integrazioni documentali ritenute utili per l'accertamento dei presupposti per l'erogazione degli incentivi pubblici, quale corollario del potere/dovere di controllo e di verifica di cui è titolare, la sezione ha più volte ritenuto illegittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta, che anzi si pone in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all'art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990, e della fiducia, che è sancito espressamente nell'ambito dei contratti pubblici dal codice approvato con d.lgs. 31 marzo2023, n. 36, ma che a ben vedere rappresenta un criterio generale di esercizio dell'attività amministrativa discrezionale (in questi termini, Cons. Stato, sez. II, 16 gennaio 2026 n. 363/2026 e 9 maggio 2025, n. 3981).

11. Nella specie, la contestazione posta alla base del provvedimento adottato dal GSE riguarda la pretesa carenza della documentazione presentata a corredo delle RVC, rispetto alla quale non erano stati mossi rilievi in sede di approvazione delle stesse, senza che venga dedotta alcuna falsità o non veridicità delle dichiarazioni rese all'epoca, ovvero alcun inadempimento o sopravvenuta carenza dei requisiti.

12. Questa sezione ha chiarito (sentenza del 24 aprile 2023, n. 4155) come siano illegittimi i procedimenti di verifica, controllo e decadenza svolti alla stregua del D.M. 11.01.2017 (inapplicabile ratione temporis a RVC presentate anteriormente), che ha assegnato rilievo a profili formali riferiti alla documentazione elencata, a differenza del decreto del 2012.

12.1. Al riguardo, la sentenza n.4288 del 2021 della IV sezione, richiamata nella n. 4155/2023 citata, ha chiarito che:

< il d.m. 28 dicembre 2012 all'art. 14 prevede che "1. Il GSE, coadiuvato da ENEA, esegue i necessari controlli per la verifica della corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti che hanno ottenuto certificati bianchi. Allo scopo, verifica a campione la regolare esecuzione delle iniziative, la loro conformità al progetto approvato ed in aderenza alle linee guida in vigore alla presentazione del progetto, la completezza e regolarità della documentazione da conservare così come prescritto nelle schede tecniche, incluse le eventuali varianti approvate. Possono essere eseguiti sopralluoghi in corso d'opera e ispezioni nel sito di realizzazione del progetto, durante la realizzazione del progetto stesso o comunque durante la sua vita utile, al fine di verificare il corretto adempimento degli obblighi derivanti dal riconoscimento dei certificati.

[...]

3. Nel caso in cui siano rilevate modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, che incidono sulla quantificazione o l'erogazione degli incentivi, il GSE dispone l'annullamento dei certificati imputabili all'irregolarità riscontrata e applica al soggetto responsabile le misure di cui all'art. 23, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011, provvedendo, ai sensi dell'art. 42 del medesimo decreto, a darne segnalazione alle autorità competenti, ivi inclusa l'Autorità per l'energia elettrica e il gas ai fini dell'irrogazione delle eventuali sanzioni. [...]."

L'art. 12 del D.M. 11 gennaio 2017 prevede invece che "1. Il GSE svolge il controllo sugli interventi di efficienza energetica mediante verifiche documentali ovvero ispezioni e sopralluoghi in situ, al fine di accertare la corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti per i quali è stato richiesto o concesso l'accesso agli incentivi.

2. Nello svolgimento delle attività di cui al comma1, il GSE verifica:

a) la sussistenza e la permanenza dei presupposti e dei requisiti originali per il riconoscimento e il mantenimento degli incentivi;

b) la conformità degli interventi realizzati al progetto approvato e alle disposizioni normative vigenti alla data della presentazione del progetto;

c) la congruenza tra l'incentivo erogato e i risparmi energetici derivanti dall'intervento effettuato;

d) la completezza e la regolarità della documentazione da conservare così come prescritto nei progetti approvati, incluse le eventuali varianti, e dalla normativa al momento dell'approvazione del progetto.

[...] 13. Le violazioni, elusioni, inadempimenti, incongruenze da cui consegua in modo diretto e sostanziale l'indebito accesso agli incentivi costituiscono violazioni rilevanti di cui all'art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28 del 2011. Pertanto, nel caso di accertamento di una o più violazioni rilevanti, il GSE dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché' il recupero delle somme già erogate.

14. Costituiscono violazioni rilevanti anche:

a) la presentazione al GSE di dati non veritieri o documenti falsi, mendaci o contraffatti,

al fine di avere indebito accesso agli incentivi;

b) l'indisponibilità della documentazione da conservare obbligatoriamente ai sensi del presente decreto, nel caso in cui se ne sia già accertata l'assenza nell'ambito di una precedente attività di controllo;

c) il comportamento ostativo od omissivo tenuto nei confronti del gruppo di verifica, consistente anche nel diniego di accesso alle strutture dell'intervento nella disponibilità del soggetto titolare del progetto ovvero alla documentazione purché' strettamente connessa all'attività di controllo;

d) l'alterazione della configurazione dell'intervento, non comunicata al GSE, finalizzata ad ottenere un incremento degli incentivi;

e) l'utilizzo di componenti contraffatti ovvero rubati;

f) l'inosservanza delle prescrizioni contenute in precedenti provvedimenti in esito all'attività di controllo.".

Dal raffronto tra le due menzionate normative è possibile evincere che, ai sensi del d.m. 28 dicembre 2012, il presupposto per l'annullamento dei certificati e l'applicazione delle sanzioni è costituito dal rilevamento di "modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, che incidono sulla quantificazione o l'erogazione degli incentivi".

Il vigente D.M. 11 gennaio 2017 ha previsto, invece, che qualsiasi violazione, ivi compresa la semplice "incongruenza", comporta la decadenza dagli incentivi e l'applicazione delle sanzioni ("Le violazioni, elusioni, inadempimenti, incongruenze da cui consegua in modo diretto e sostanziale l'indebito accesso agli incentivi costituiscono violazioni rilevanti di cui all'art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28 del 2011.". Al comma 14, inoltre, ha previsto un elenco esemplificativo, anche se non tassativo, di fattispecie qualificabili in termini di 'violazioni rilevanti' .>.

13. Muovendo da tale ricostruzione, questa sezione (tra le tante, sentenza del 15 maggio 2025, n. 4176) ha ulteriormente (e ripetutamente) affermato come l’art. 14 della delibera dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas (oggi Arera) EEN 9/11 del 27 ottobre 2011 preveda che le attività di verifica sulla conformità dei progetti oggetto di emissione dei certificati bianchi debbano svolgersi attraverso «controlli a campione», definiti, dall’art. 1, comma 1, della medesima delibera, come «attività di verifica puntuale orientata a verificare il rispetto della normativa e della regolazione di riferimento su un campione selezionato di progetti tra quelli complessivamente presentati nell’ambito del meccanismo»; precisa la decisione come da tale quadro ordinamentale emerga con chiarezza che i controlli devono essere effettuati:

a) in conformità con i principi recati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, tra cui risaltano i principi, recati dal suo art. 1, di imparzialità, economicità, trasparenza, nonché, in virtù del richiamo del comma 1 del predetto articolo ai «principi dell’ordinamento comunitario», il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa;

b) con equità e in contraddittorio;

c) sulla singola richiesta di verifica e certificazione e non sull’intera attività di un soggetto istante;

d) a campione;

e) con riferimento alle verifiche documentali, al fine di accertare la corretta esecuzione tecnica e amministrativa di specifici interventi oppure dei singoli progetti.

Ne discende che in alcun caso l’attività di accertamento e verifica del Gestore può legittimamente tramutarsi in uno strumento di massivo e invasivo controllo generico e generalizzato sul complesso delle attività poste in essere da un singolo operatore economico.

La verifica documentale deve dunque attenersi al progetto e la sua corretta esecuzione tecnico-amministrativa, nei limiti della documentazione che l’interessata ha l’obbligo di trasmettere e conservare e segnatamente, in materia di progetti standardizzati, ai sensi dell’art. 14, comma 3, della delibera EEN 9/11, l’istante è tenuta a conservare soltanto la documentazione «idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione», il rispetto dei requisiti previsti nelle schede tecniche di riferimento, il numero delle unità fisiche di riferimento oggetto dell’intervento, il possesso delle eventuali autorizzazioni o permessi richiesti dalla normativa vigente ai sensi dell’art 9, comma 1, della medesima delibera.

L’art. 14, comma 2, della delibera EEN 9/11 (che prevede un generale obbligo di conservazione documentale per favorire riscontri in sede di controlli) non legittima la richiesta di documentazione relativa ad un intervento anche se non prevista dalle norme, come documenti e dichiarazioni che, per il Gestore, dovrebbero dimostrare l’attendibilità e la veridicità delle dichiarazioni rese nelle varie “RVC” ma la cui richiesta non trova alcun riscontro normativo.

Pertanto, risulta illegittima la comminatoria di decadenza non sulla base della provata falsità di quanto dichiarato in sede di presentazione delle “RVC”, ma sulla base della mancata produzione di documenti (la cui redazione e conservazione non era prevista da norme) che avrebbero potuto, in via d’ipotesi, al massimo dimostrare l’attendibilità e la veridicità di quanto dichiarato.

Il Gestore, inoltre, agisce fuori dallo schema normativo, laddove imponga una serie numericamente anomala in eccesso di adempimenti alla società istante.

14. Venendo al caso in esame, che va scrutinato alla stregua dei principi affermati dalla giurisprudenza, nei limiti delle censure ritualmente introdotte nel giudizio di primo grado e oggetto di motivi di appello, occorre rilevare come, ricevuta la comunicazione di avvio del procedimento, con la quale il GSE assegnava ad SY RG il termine di 10 giorni per presentare le proprie controdeduzioni procedimentali e la corposa documentazione sopra richiamata, in data 28 aprile 2018 la SY RG richiedeva una proroga di 60 giorni al fine di reperire ed inviare la documentazione richiesta dal Gestore.

Ma il successivo 9 maggio 2018 il GSE concedeva una proroga di (soli) 30 giorni del termine per l’invio della documentazione richiesta e delle osservazioni alla comunicazione di avvio del procedimento.

15. Il 18 maggio 2018, l’impresa presentava ampie osservazioni, facendo, tra l’altro, rilevare di non avere potuto reperire la documentazione richiesta, per la prima volta, dal GSE e che non era stata indicata come obbligatoria nella normativa (all’epoca) vigente; rispondeva puntualmente alle varie richieste, rappresentando, in alcuni casi, quali documenti fossero già stati trasmessi; rappresentava la necessità di un congruo termine per reperire la copiosa documentazione (afferente circa mille clienti) che, seppure non dovuta, stava cercando di approntare e trasmettere; osservava come alcuni dei numeri telefonici erano risultati associati a diversi clienti partecipanti in quanto si trattava dei recapiti dei tecnici incaricati.

16. Con l’atto impugnato il GSE disponeva l’annullamento d’ufficio del provvedimento di accoglimento delle RVC in questione.

17. Il Collegio osserva come risultino fondati i motivi con i quali la ricorrente ha lamentato la mancata considerazione delle osservazioni trasmesse nonché la censura relativa all’incongruità del termine concesso all’impresa e prorogato per soli 30 giorni.

17.1. In particolare, con il primo motivo del ricorso introduttivo la parte lamentava (sebbene molto sinteticamente) come il GSE avesse emesso il provvedimento impugnato senza tenere in considerazione – anche ai fini motivazionali – quanto indicato nella nota del 18/05/2018 e come, nonostante la superfluità della documentazione richiesta, non prevista dalla normativa allora vigente, l’impresa si fosse adoperata ma il GSE non avesse concesso un congruo termine.

I profili in questione, non esaminati dal T.A.R., sono stati sinteticamente riproposti in appello e risultano fondati.

17.2. Quanto al primo aspetto, l’atto impugnato, pur dando atto dell’avvenuta presentazione delle osservazioni (che contenevano una puntuale confutazione delle richieste del Gestore e chiarimenti circa elementi a base dell’avvio del procedimento), non ne tiene alcun conto.

Sebbene, come noto, la motivazione finale di un provvedimento amministrativo non debba contenere un'analitica confutazione delle osservazioni procedimentali svolte dalla parte, ai sensi della l. 7 agosto 1990, n. 241, a seguito della comunicazione di avvio del procedimento di autotutela o dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, è necessario quanto meno che dalla motivazione si evinca che l'amministrazione abbia tenuto conto, nel loro complesso, di quelle osservazioni e controdeduzioni per la corretta formazione della propria volontà e si rendano percepibili le ragioni del mancato recepimento delle medesime nell'azione amministrativa.

L’assoluta assenza di motivazione è di per sé sufficiente a rendere l’atto illegittimo.

18. Ulteriore profilo di illegittimità è costituito dalla mancata concessione di una congrua proroga del termine concesso per il reperimento della ingente documentazione, chiesta, al di fuori, come visto sopra, dello schema legale ed in esito ad un controllo massivo non consentito dalla legge; il comportamento del Gestore appare violativo del principio generale di adeguatezza che le amministrazioni devono osservare nella fissazione dei termini per l’integrazione documentale in sede di controllo (per l'intuitiva ragione per cui la relativa predisposizione è proporzionale alla complessità della procedura e al numero di clienti, presso i quali l’impresa è onerata del reperimento della documentazione e dichiarazioni chieste), al fine di evitare che detta fissazione si riveli in concreto lesiva dell’affidamento e della buona fede e sostanzialmente solo apparente.

19. L'appello merita quindi accoglimento nella parte in cui è volto a ottenere, in riforma della sentenza di primo grado, la caducazione del provvedimento impugnato.

Assorbiti gli ulteriori profili di censura.

20. La domanda risarcitoria è invece da respingere, stante l’assoluta genericità del ricorso introduttivo che, in parte qua, certamente mancava di deduzioni specifiche in grado di delineare con sufficiente determinatezza il danno oggetto della richiesta risarcitoria e i fatti costitutivi del diritto al risarcimento del danno.

AT modus procedendi è stato reputato dalla giurisprudenza di questo Consiglio non conforme al suindicato onere di allegazione (prima ancora che di prova), con un indirizzo che questo Collegio ritiene di condividere, in quanto il diritto di difesa costituzionalmente garantito impone che alla parte convenuta sia consentito evincere già dall’atto con cui è esercitata l’azione risarcitoria quali sono gli elementi costitutivi sui quali si fonda la pretesa di controparte, non essendo pertanto ammissibile che per l’individuazione degli stessi il ricorso faccia rinvio a documenti esterni, magari nemmeno allegati all’atto che viene notificato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 1 giugno 2023, n. 5425; id., sez. II, 9 dicembre 2022, n. 10808, e giurisprudenza della Cassazione ivi richiamata).

20.1. Al riguardo, giova richiamare la pacifica giurisprudenza di questo Consiglio (tra le più recenti: sezione III, 21 maggio 2025, n. 4339), secondo cui in sede di domanda di risarcimento dei danni ex articolo 2043 c.c., al pari di quanto avviene in generale nel giudizio civile, la parte ricorrente ha l’onere di allegare e provare tutti gli elementi costitutivi dell’illecito, e fra questi anche l’evento dannoso (inteso come pregiudizio a interessi meritevoli di tutela di cui l’attore è titolare), oltre alla condotta illecita della p.a., all’elemento soggettivo e al nesso causale tra condotta ed evento dannoso; ciò in quanto nell’azione di responsabilità per danni dinanzi al g.a. il principio dispositivo dell’articolo 2697, primo comma, comma 1, c.c. opera con pienezza, senza il temperamento del metodo acquisitivo caratteristico dell’azione giurisdizionale di annullamento (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. V, 9 marzo 2020, n. 1674; sez. III, 23 maggio 2019, n. 3362; sez. VI, 19 novembre 2018, n. 6506; C.g.a.r.s., 7 aprile 2021, n. 295).

20.2. Le indicazioni ritraibili dalla giurisprudenza sono quindi univoche nel distinguere tra l’onere di allegazione della fattispecie di danno (art. 40 c.p.a. e 163 c.p.c) e l’onere della successiva prova dai fatti allegati (2967 c.c.): il primo onere va assolto nella domanda introduttiva del giudizio, con un atto contenutisticamente completo e autosufficiente (che non può fare rinvio ad elementi deduttivi esterni) e che deve illustrare i fatti costitutivi essenziali e primari (ivi inclusi, tra questi, gli eventi pregiudizievoli conseguenti alla condotta lesiva), potendo al più tollerare successive precisazioni di rilievo meramente complementare; il secondo onere pertiene e si compie in relazione a fatti già compiutamente dedotti e può svolgersi (attingendo all’ampio corredo dei mezzi istruttori consentiti in giudizio) nei termini di trattazione fissati dall’art. 73 c.p.a.

20.3. Ciò posto, vale la pena ribadire che l’omessa allegazione dell’evento dannoso – o comunque la sua allegazione generica, inferiore ad uno standard minimo di individuazione sufficientemente circostanziata dei fatti storici essenziali – viola il diritto di difesa della parte evocata in giudizio perché le impedisce di esaminare e valutare la stessa dinamica causale che, nelle intenzioni (inespresse della controparte) dovrebbe collegare la condotta asseritamente lesiva alle conseguenze pregiudizievoli che della stessa si assumono costituire il riflesso “immediato e diretto” ai sensi dell’art. 1223 c.c.; il che val quanto dire che una prospettazione affetta dalle segnalate lacune deduttive finisce per disattendere lo stesso onere di adeguata rappresentazione della fattispecie aquiliana nella sua compiuta e complessiva morfologia, essendo questa di natura “dinamica” poiché impostata su una relazione di “causa – effetto” nella quale devono esser chiaramente enunciate tanto le condizioni causali quanto le loro proiezioni effettuali, secondo un criterio fattuale, logico e storico intellegibile e criticamente verificabile”.

20.4. Ne consegue il rigetto della domanda risarcitoria.

21. Quanto al regolamento delle spese, il Collegio ritiene di valorizzare (a fronte del criterio della soccombenza) la inammissibilità ed infondatezza di parte del ricorso (i motivi 2 e 3 dell’appello costituiscono censure nuove inammissibilmente introdotte solo in questo grado; la pretesa discrasia tra preavviso di rigetto – recte : avvio del procedimento- e atto finale, cui viene dedicata ampia parte dell’appello, non sussiste; la domanda risarcitoria risulta generica), pervenendo alla integrale compensazione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado, annullando i provvedimenti ivi impugnati.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

BE ZA, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

AR TE SC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR TE SC	BE ZA

IL SEGRETARIO