Pubblicato il 22/12/2025

N. 10226/2025REG.PROV.COLL.

N. 01193/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1193 del 2023, proposto da GE S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Ettore Bonaccorsi e Alessandra Mari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Frontoni, Gianluca Luzi e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Massimo Frontoni in Roma, via Guido D'Arezzo 2;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 8260/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 5 novembre 2025 il Cons. NI LL e viste le istanze di passaggio in decisione depositate dai procuratori delle parti.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La GE S.r.l., odierna appellante, deduce di essere una società di servizi energetici che svolge attività di consulenza in materia di ottimizzazione e risparmio nell’uso dell’energia, realizzati tramite interventi di efficientamento energetico di cui cura e gestisce l’iter presso l’autorità competente (in passato l’Autorità per l’energia elettrica ed il gas, “AEEG”, oggi il Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A., “GSE”).

Con istanza del 12 marzo 2012, la GE ha presentato, nell’interesse della propria cliente Sinterama s.p.a., la Proposta di Progetto e Programma di Misura (PPPM) n. 0437693096412T059, relativa ad un intervento di efficientamento energetico presso lo stabilimento di quest’ultima, al fine di accedere al meccanismo incentivante dei Titoli di Efficienza Energetica di cui al d.m. 28 dicembre 2012, n. 261.

Ottenuta l’approvazione della PPPM da parte dell’allora AEEG, la Società ha presentato con esisto positivo le prime tre Richieste di Verifica e Certificazione (di seguito “RVC”).

In data 5 giugno 2017, a seguito di preavviso di rigetto ed esperito il contraddittorio procedimentale, il GSE ha adottato il provvedimento prot. n. P20170045342 con cui ha disposto il rigetto della quarta RVC per due ordini di ragioni.

Da un lato i risparmi ottenuti dall’intervento non sarebbero stati “addizionali”, poiché la tecnologia era ormai matura e, rispetto alla situazione iniziale, i risparmi e i costi dichiarati non giustificavano un beneficio extra; dall’altro il valore di baseline indicato non permetteva di calcolare correttamente i risparmi netti, in quanto non si riferiva alla tecnologia standard disponibile al momento dell’avvio del progetto.

2. GE ha quindi impugnato tale provvedimento davanti al T.A.R. del Lazio, sostenendo che esso avrebbe erroneamente rilevato la mancanza del requisito di addizionalità, interpretandolo unicamente in senso economico-finanziario, mentre la RVC possedeva tale requisito in senso tecnologico e di mercato.

Ha inoltre ritenuto illegittima la valutazione operata dal GSE in merito all’impossibilità di determinare i risparmi netti generati dall’intervento.

Il provvedimento è stato censurato anche per violazione dell’art. 10 -bis e dell’art. 21 -nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, poiché il GSE avrebbe tenuto una condotta contraddittoria rispetto al precedente esito positivo della PPPM e delle RVC precedenti, configurando di fatto un annullamento in autotutela.

La ricorrente ha poi dedotto la violazione degli artt. 3 e 10 -bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché del legittimo affidamento in riferimento ai principi comunitari e alla normativa CEDU.

Con un primo ricorso per motivi aggiunti, GE ha quindi impugnato anche il rigetto della quinta RVC, riproponendo le medesime censure.

A seguito dell’entrata in vigore del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, recante ‘Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale’, la società ha presentato ulteriori motivi aggiunti, denunciando la violazione dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, recante ‘Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE’, come modificato dall’art. 56, comma 7, lettera a), dello stesso decreto, e ha lamentato l’assenza dei presupposti per l’annullamento in autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Infine, dopo l’instaurazione del procedimento di riesame ex art. 56, comma 8, del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, attivato su istanza della ricorrente e conclusosi con un ulteriore provvedimento di rigetto, GE ha proposto nuovi motivi aggiunti.

Con essi ha denunciato l’erronea individuazione dell’ambito di applicazione del procedimento di riesame, la qualificazione dei rigetti delle RVC come annullamenti in autotutela, la mancanza di una reale ponderazione degli interessi in gioco, la violazione del termine di sessanta giorni previsto per l’adozione del provvedimento di riesame e il difetto di motivazione.

3. Il T.A.R., con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti, conformandosi all’orientamento giurisprudenziale consolidato, secondo cui il requisito dell’addizionalità in senso economico-finanziario costituisce elemento essenziale per l’accesso al meccanismo incentivante dei cc. dd. Certificati Bianchi.

Ha altresì osservato che le valutazioni del GSE in merito alla determinazione del valore di baseline rientrano nell’ambito della discrezionalità tecnica dell’amministrazione e che il relativo provvedimento non risulta affetto da manifesta irragionevolezza né da travisamento dei fatti.

Ha poi chiarito che l’approvazione della PPPM rappresenta un presupposto necessario ma non sufficiente per il riconoscimento degli incentivi, essendo comunque richiesto, in sede di valutazione delle RVC, l’accertamento della sussistenza delle condizioni per l’emissione dei Certificati Bianchi. In tale ottica, ha escluso qualsiasi profilo di contraddittorietà nella condotta del GSE, negando altresì la configurabilità di un legittimo affidamento in capo alla ricorrente.

Con riferimento al secondo ricorso per motivi aggiunti, ha precisato che la legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata alla luce della normativa vigente al momento della sua adozione. Poiché l’atto impugnato è stato emanato in epoca anteriore all’entrata in vigore del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, le modifiche da questo introdotte all’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28 non possono costituire parametro di legittimità dell’atto medesimo.

Infine, in relazione al terzo ricorso per motivi aggiunti, il T.A.R. ha ritenuto che il provvedimento impugnato dovesse essere confermato, rilevando l’inapplicabilità del procedimento di riesame di cui all’art. 56, comma 8, del d.l. 16 luglio 2020, n. 76 ai casi di rigetto delle RVC.

4. L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dalla GE s.r.l..

Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A.

Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione all’udienza straordinaria del 5 novembre 2025.

5. L’appellante censura la sentenza con otto motivi di gravame (l’ultimo dei quali relativo alle spese di lite).

Il Collegio rileva anzitutto l’infondatezza dei profili di censura che evocano la disciplina degli aiuti di Stato, in realtà mai applicata dal TAR al caso di specie, e comunque non pertinente agli istituti implicati.

La censura, che si fonda sull’assunto per cui il primo giudice avrebbe ingiustificatamente ricondotto il meccanismo dei titoli di efficienza energetica alla disciplina degli aiuti di Stato, applicando i princìpi propri di tale materia ai fini della valutazione di ammissibilità dei progetti di efficientamento energetico, è dunque viziata da erroneità del presupposto interpretativo.

In ogni caso, la questione della qualificazione dei predetti titoli come aiuti di Stato è irrilevante ai fini della decisione, come confermato da questo Consiglio di Stato con sentenza n. 940/2025, che ha ribadito che la valutazione deve basarsi sulle Linee Guida EEN 9/11, secondo cui non sono addizionali i risparmi che si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa o di mercato.

Il relativo motivo d’appello, concernente la questione centrale del contenzioso in esame, è dunque privo di fondamento e deve essere respinto, poiché il TAR ha correttamente applicato il principio dell’addizionalità economica (come meglio si specificherà anche in sede di esame del secondo motivo) e comunque non ha deciso la questione in ragione dell’assimilazione dei titoli di efficienza energetica agli aiuti di Stato (tale ultimo profilo essendo comunque irrilevante per le ragioni spiegate).

6. L’appellante deduce inoltre che le citate Linee Guida non conterrebbero alcun riferimento al requisito economico-finanziario, limitandosi a stabilire che il risparmio incentivabile con i titoli di efficienza energetica è solo quello “netto”, cioè al netto dei risparmi che si sarebbero comunque realizzati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa o di mercato.

L’addizionalità, quindi, riguarderebbe esclusivamente i suddetti tre profili, senza alcun riferimento al payback period o ad altri indicatori finanziari.

Ne consegue che l’interpretazione del GSE, recepita dal TAR, secondo cui l’addizionalità dovrebbe essere valutata anche sotto il profilo economico-finanziario sarebbe priva di fondamento normativo e apodittica.

7. Anche questo motivo, anch’esso in qualche modo inerente il profilo dell’addizionalità, è infondato.

La parte ricorrente, insistendo sull’errata premessa che i ridetti titoli siano stati equiparati o equiparabili ad aiuti di Stato, sostiene che per ottenerli sarebbe sufficiente dimostrare l’addizionalità solo rispetto a evoluzioni normative, tecnologiche o di mercato.

Tale tesi è infondata: secondo la giurisprudenza consolidata, l’addizionalità deve essere valutata anche sotto il profilo economico.

Spetta quindi all’impresa provare che l’intervento non si sarebbe potuto realizzare senza l’incentivo, poiché non in grado di ripagarsi autonomamente.

Il Collegio condivide in proposito l’ormai pacifica giurisprudenza in materia di questo Consiglio di Stato (sentt. n. 2581/2022, n. 4983/2022, n. 4697/2024 e n. 940/2025), che ha confermato che l’addizionalità non può essere intesa solo in senso tecnico, ma deve necessariamente includere la verifica della componente economica dell’incentivo.

Peraltro, anche a voler superare la dimensione dei parametri normativi (che comunque depone nel senso anzidetto), già sul piano della logica e della razionalità, che sono i canoni alla stregua dei quali si compie il sindacato di legittimità nella fattispecie in esame, è di palese evidenze che gli impugnati provvedimenti del GSE sfuggono alle critiche della ricorrente.

È infatti pacifico che un investimento sia da considerarsi “breve” quando si ripaga in un tempo inferiore alla vita utile dell’impianto: il calcolo del c.d. payback si effettua dividendo l’investimento iniziale per il risparmio economico annuo generato.

Nel caso di specie, l’investimento si ripagava in meno di un anno, come accertato dal GSE e non contestato nei dati.

Pertanto, il TAR ha correttamente ritenuto assente l’addizionalità, poiché l’intervento rientrava nella normale innovazione aziendale e non necessitava di incentivo (Cons. Stato, n. 4697/2024).

8. Le ulteriori contestazioni della ricorrente sul calcolo del payback sono generiche e non supportate da elementi concreti.

Il Consiglio di Stato ha più volte riconosciuto che la valutazione sull’addizionalità del GSE rientra nella discrezionalità tecnica dell’amministrazione e quindi il giudice può intervenire solo in caso di manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti, circostanze non dimostrate – per quanto fin qui argomentato - nel caso di specie (Cons. Stato, sentenze nn. 2997/2025 e 2593/2025).

9. L’infondatezza dei primi due motivi di appello si riverbera anche sul terzo, con cui si contesta sotto diverso profilo la valutazione sull’addizionalità (e dunque sull’incentivabilità) dell’intervento.

La ricorrente deduce in particolare una presunta discrepanza tra la Proposta di Progetto e di Programma di Misura, e la Richiesta di Verifica e Certificazione.

Si tratta, come chiarito da GSE, di un dato tecnico-formale (dipendente dall’aggiornamento automatico dei dati nel sistema informatico) che non ha avuto alcuna incidenza o rilevanza nella valutazione qui contestata: anche perché, a tacer d’altro, l’approvazione della proposta di progetto non garantisce automaticamente l’emissione dei titoli in questione, poiché la richiesta di verifica e certificazione richiede una nuova valutazione autonoma (Cons. Stato, n. 4983/2022).

Il mezzo è quindi infondato sia perché l’elemento indicato non ha inficiato la completezza e la correttezza dell’istruttoria; sia perché comunque l’argomento addotto non consente di alterare in alcun modo la valutazione circa l’addizionalità dell’intervento, che pur a voler considerare le lamentate discrepanze formali non aveva comunque i requisiti per l’ottenimento dell’utilità rivendicata, con conseguente conferma del legittimo esercizio del potere tecnico-discrezionale qui contestato.

10. Su tale valutazione non ha neppure inciso, negativamente, il valore di c.d. baseline, come dedotto dall’appellante nel quarto motivo di appello.

Come dedotto dalla parte appellata, il GSE, già nel preavviso di rigetto, aveva rilevato che il valore di baseline proposto da GE non consentiva di quantificare correttamente i risparmi netti, poiché non si riferiva alla soluzione tecnologica standard disponibile alla data di avvio del progetto. Inoltre, l’operatore aveva usato come riferimento il consumo energetico ex ante, senza confronto con la media di mercato.

Sempre avuto riguardo ai limitati ambiti del sindacato giurisdizionale su questo tipo di valutazioni, deve osservarsi che le argomentazioni della ricorrente secondo cui il valore 0,13 kWh/Smc si riferirebbe a condizioni “stazionarie” e non a impianti con richiesta variabile non raggiungono tale soglia, perché il valore di riferimento adottato dal GSE è pienamente coerente con la tipologia di installazione e con i criteri tecnici di settore.

L’appellante tenta di sostituire la propria valutazione in merito a quella contestata: ma quest’ultima non risulta arbitraria, illogica o irrazionale, di talché anche questa censura risulta infondata.

11. Il quinto, sesto e settimo motivo di appello presuppongono una qualificazione del potere esercitato non coerente alla relativa disciplina normativa.

Il potere di verifica esercitato dal GSE non è un potere di autotutela propriamente inteso (tendente a rivalutare fatti e interessi nella prospettiva di una nuova valutazione di legittimità o di opportunità del provvedimento adottato).

Detto potere inerisce semmai ad una verifica di conformità connaturata alla struttura del relativo procedimento amministrativo.

Non può pertanto ravvisarsi alcun legittimo affidamento del privato rispetto ad atti del medesimo procedimento che vengano successivamente seguiti da valutazioni conseguenti a detta verifica.

In ogni caso, e a prescindere dalla qualificazione di tale potere, come condivisibilmente dedotto dalla parte appellata, la disciplina del termine introdotta dal decreto-legge 16 luglio 2020 n. 76 non ha efficacia retroattiva, dunque non concerne i procedimenti iniziati prima della sua entrata in vigore.

12. Ancor meno fondati risultano i profili di censura inerenti la motivazione dei provvedimenti avversati: che risulta pienamente rispondente ai canoni normativi.

Come già chiarito, una volta esclusa la spettanza del beneficio in ragione del difetto di un suo presupposto essenziale, nessun ulteriore o più specifico onere motivatorio incombeva sul GSE.

13. L’appellante sollecita poi, con il settimo motivo, una lettura dell’art. 56, commi 7 e 8 del citato d.l. n. 56/2020 secondo la quale “ A differenza di quello che afferma il TAR, dunque, è necessario interpretare le disposizioni del comma 8 in senso estensivo: altrimenti, si creerebbe una manifesta disparità di trattamento tra provvedimenti di decadenza e di rigetto che – per stessa ammissione del TAR – sono accumunati dal fatto che si tratta pur sempre dello stesso potere, disciplinato, in via generale, dall’art. 42 del d.lgs. 28/2011 ”.

Anche questa censura è infondata, risentendo peraltro della erronea qualificazione dei poteri e dei procedimenti in questione già sopra segnalata.

Il tenore letterale del citato art. 56, comma 8, d.l. 16 luglio 2020, n. 76 (come dell’art. 42, commi 3 e 3-bis, d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28) mostra chiaramente che oggetto della disciplina sono solo i provvedimenti di annullamento d’ufficio o di decadenza dagli incentivi già riconosciuti: e non anche i provvedimenti di rigetto delle richieste di verifica e certificazione, che costituiscono atti ordinari di verifica e controllo nell’ambito del procedimento di rilascio dei cc.dd. certificati bianchi, e non provvedimenti non provvedimenti di secondo grado, adottati in esercizio del potere di autotutela.

Inoltre va considerato che il citato decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 ha modificato ulteriormente l’art. 42 d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, limitando il potere del GSE di dichiarare la decadenza dagli incentivi solo nei casi previsti dall’art. 21-nonies L. 241/1990, ma senza estenderne la portata ai provvedimenti di rigetto delle richieste di verifica e certificazione.

Il complessivo ordito normativo, come ricostruito dal T.A.R., è dunque coerente e non contraddittorio, e comunque privo dei profili di possibile contrarietà al parametro costituzionale evocati dalla parte appellante.

In argomento è sufficiente in proposito richiamare, in relazione a tutte le censure nelle quali viene in considerazione la qualificazione del potere esercitato con i provvedimenti impugnati nel presente giudizio, la sentenza di questo Consiglio di Stato n. 7774 del 2025, la quale ha operato una efficace sintesi delle questioni interpretative oggetto anche del presente giudizio: “ è sufficiente richiamare la consolidata giurisprudenza della Sezione, che, sulla scorta dell’Adunanza Plenaria n.18 del 2020, qualifica i poteri del GSE nel potere vincolato di decadenza per il venire meno dei presupposti o per la falsità degli stati e delle condizioni dichiarate dall'istante. La natura doverosa e vincolata del potere di decadenza a seguito dell’attività di verifica e controllo del GSE, di cui all’art. 42 del detto decreto legislativo, è stata del resto confermata dallo stesso legislatore che, con la modifica dell’art. 42 ad opera dell’art. 56, comma 7, del d.l. 16 luglio 2020 n. 76, convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120 del 2020, ha mantenuto il riferimento alla decadenza, pur prevedendo che debba essere disposta in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr. Consiglio di Stato, Sezione II, 25 marzo 2024, n. 2832; 17 novembre 2022, n. 10142; 12 aprile 2022, n. 2747; 4 aprile 2022, n. 2501). La giurisprudenza ha, infatti, affermato che l’art. 56 comma 7 non costituisce una norma di interpretazione autentica, immediatamente applicabile ai giudizi in corso, ma consente alle imprese, destinatarie di provvedimenti del GSE di annullamento d’ufficio o di decadenza dagli incentivi, ancora sub iudice al momento di entrata in vigore del D.L. n. 76, di sollecitare un ulteriore procedimento amministrativo da parte del Gestore, presentando apposita richiesta, volta a consentire l'applicazione, ai fini di una diversa regolazione del rapporto sostanziale, dello ius superveniens, come recato dall’art. 56, comma 7, dello stesso decreto legge (Cons. Stato, Sez. VI, 12ottobre 2022, n. 8719; Sez. II, 12 aprile 2022, n. 2743) e quindi di valutare la sussistenza dei presupposti per l’annullamento d’ufficio. (Consiglio di Stato II, 4 gennaio 2023, n. 127; 18 dicembre 2023, n. 10920; 4 giugno 2024, n. 4977). Ne deriva che, prima dell’entrata in vigore della novella del 2020, il GSE poteva procedere alla verifica dei requisiti prescindendo dai limiti temporali indicati dall’art. 21 nonies nonché dalla valutazione dell’interesse pubblico, da ritenersi peraltro comunque sussistente in caso di indebita erogazione di sovvenzioni pubbliche (Consiglio di Stato Sezione II, 16 aprile 2025, n. 3274; nn. 222/2025, 224, 226 citate) ”.

Così correttamente interpretato il quadro normativo di riferimento, i denunciati profili di possibile illegittimità costituzionale sono viziati da erroneità del presupposto interpretativo.

Anche questi motivi di appello sono pertanto infondati.

14. Con l’ultimo motivo di appello l’appellante censura il capo della sentenza gravata relativo alla condanna alle spese di lite.

Il mezzo è infondato.

Per giurisprudenza consolidata ( ex multis , Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n.4603/2022) il rinvio, in materia di disciplina delle spese processuali, operato dall’art. 26, primo comma, cod. proc. amm, agli artt. 91, comma 1, e 92, comma 2, cod. proc. civ. comporta che, ex art. 91 cod. proc. civ., il giudice sia vincolato alla condanna alle spese della parte soccombente.

Non sussiste pertanto alcun potere discrezionale del giudice di disporre diversamente, proprio perché la statuizione sulle spese “ è processualmente accessoria alla pronuncia del giudice che la definisce in quanto tale ed è anche funzionalmente servente rispetto alla realizzazione della tutela giurisdizionale come diritto costituzionalmente garantito (art. 24 Cost.) ” (Corte cost., sentenza n.77/2108).

Tale vincolo conosce un’unica eccezione, che è quello della compensazione per le ipotesi tassative indicate dall’art. 92, secondo comma (cui la sentenza additiva delle Corte ha parificato “altre analoghe, gravi ed eccezionali ragioni”).

Sia le due originarie ipotesi tipiche, che la clausola generale aggiunta dalla Corte, sono comunque eccezionali (la terza ipotesi peraltro non è neppure propriamente atipica: essa in tanto è configurabile in quanto la ragione della compensazione sia “analoga” alle prime due, “grave”, ed “eccezionale”).

Nel caso di specie non ricorreva alcuna delle eccezionali ragioni cui la richiamata disciplina, come risultante dalla citata sentenza della Corte costituzionale, subordina il potere di compensazione delle spese, tale non essendo la pretesa novità di alcune delle questioni dedotte (peraltro relative ad alcune soltanto delle numerose questioni che hanno costituito oggetto del giudizio di primo grado): per cui il primo giudice ha esercitato il potere di condanna alle spese della parte soccombente nell’unico modo compatibile con il relativo parametro normativo.

15. Il ricorso in appello è pertanto infondato e come tale deve essere respinto.

Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento in favore della parte appellata costituita delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro quattromila/00, oltre accessi come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NO BE, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

NI LL, Consigliere, Estensore

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI LL	NO BE

IL SEGRETARIO