Pubblicato il 01/08/2025

N. 06823/2025REG.PROV.COLL.

N. 04464/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4464 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da Ener Globo s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Claudio Brignocchi, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

Gestore dei servizi energetici - Gse s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gianluigi Pellegrino e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quinta ter , n. 6476 del 4 aprile 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio della società per azioni Gestore dei servizi energetici - Gse;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 10 giugno 2025, il consigliere Francesco Frigida e uditi per le parti gli avvocati Claudio Brignocchi e Gianluigi Pellegrino;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dal provvedimento del Gestore dei servizi energetici prot. n. P20180057947 del 28 giugno 2018 di rigetto della richiesta di verifica e di certificazione (“RVC”) n. 0194425044616R018-1#3 presentata dalla Ener Globo s.r.l.;

b) dalla nota del Gestore prot. n. P20180021840 del 12 marzo 2018 recante il preavviso di rigetto;

c) dalla nota del Gestore prot. n. P20170089929 del 20 novembre 2017 di richiesta di integrazione di documentazione e di informazioni tecniche.

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) in data 4 marzo 2015 la Ener Globo s.r.l. presentò al Gestore dei servizi energetici una proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM”), rubricata al n. 0194425044615T014, per il miglioramento dell’efficienza energetica del sistema di areazione di tre preesistenti vasche di ossidazione biologica dell’impianto di depurazione, sito nel Comune di Porto Sant’Elpidio (FM), via Giuseppe Mazzini e gestito da altra società;

b) svoltasi l’istruttoria, il Gestore approvò la “PPPM” con provvedimento prot. n. 36448 del 16 giugno 2015;

c) successivamente l’interessata presentò tra il 2016 e il 2017 tre richieste di verifica e certificazioni (“RVC”) dei risparmi energetici conseguiti in tre distinti periodi, le quali vennero distintamente approvate, con conseguente rilascio dei titoli di efficienza energetica (cosiddetti “certificati bianchi”);

d) in data 29 settembre 2017 l’interessata presentò la quarta “RVC” (rubricata al n. 0194425044616R018-1#3) relativa al periodo di monitoraggio dal 1° marzo 2017 al 31 agosto 2017;

e) con nota prot. n. P20170089929 del 20 novembre 2017 il Gestore inviò una richiesta di integrazione documentale e di informazioni;

f) in data 7 febbraio 2018 l’istante inviò le proprie deduzioni;

g) con nota prot. n. P20180021840 del 12 marzo 2018 il Gestore inviò all’istante il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241;

h) l’interessata replicò tramite deduzioni inviate in data 18 maggio 2018;

i) con provvedimento prot. n. P20180057947 del 28 giugno 2018 il Gestore rigettò la “RVC” n. 0194425044616R018-1#3, per mancata conformità al decreto del Ministro dello sviluppo economico 28 dicembre 2012, in quanto l’intervento aveva iniziato a produrre energia prima della presentazione della “PPPM”, esso non generava risparmi addizionali e il programma di misura e la cosiddetta “baseline” non consentivano di quantificare correttamente i risparmi netti generati dal progetto.

3. Gli atti indicati alle lettere e), g) e i) del paragrafo 2 sono stati impugnati dalla Ener Globo s.r.l. con ricorso n. 10726 del 2018 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio e affidato a tre motivi, compendiati in « VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE, ERRATA APPLICAZIONE DEL D.M. 28.12.2012, ART. 6. ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO, CONTRADDITTORIETA’ ED ERRORE NEI PRESUPPOSTI. CARENTE MOTIVAZIONE. - PUNTO N.1 DELLA MOTIVAZIONE DI RIGETTO », « ECCESSO DI POTERE. CONTRADDITTORIETA’ ED ERRORE DEI PRESUPPOSTI. ERRONEA E CARENTE APPLICAZIONE DEI PARAMETRI DI VALUTAZIONE. INCOMPETENZA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA GUIDA OPERATIVA ENEA DI CUI AL D.M. 28.12.2012, ART.15, COMMA 2. - QUANTO AL PUNTO N.2) DELLA MOTIVAZIONE DI RIGETTO » ed « ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI FATTI, ERRORE E CONTRADDITTORIETA’ DEI PRESUPPOSTI. CONTRADDITTORIETA’ DELLA MOTIVAZIONE. ERRORE NEI PRESUPPOSTI. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART.10-BIS DELLA LEGGE 241/1990 - QUANTO AL PUNTO N.3) DELLA MOTIVAZIONE DI RIGETTO ».

4. La società per azioni Gse - Gestore dei servizi energetici si è costituita nel giudizio di primo grado, resistendo al ricorso.

5. Con l’impugnata sentenza n. 6476 del 4 aprile 2024, il T.a.r. per il Lazio, sezione quinta ter , ha respinto il ricorso e ha compensato tra le parti le spese e gli onorari di giudizio.

5.1. In particolare, il collegio di primo grado, in via espressamente assorbente ogni altra considerazione, ha reputato corretta la determinazione del Gestore circa l’assenza del requisito della “addizionalità” dell’intervento, in quanto i risparmi energetici non sono derivati dalla efficienza energetica dei nuovi componenti, ma dall’incremento della capacità di trattamento dei reflui, precisando che l’onere della prova dell’addizionalità incombe sull’istante. Il T.a.r., inoltre, ha escluso rilevanza alla circostanza che precedenti “RVC” fossero stato accolte.

6. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 24 maggio 2024 e in data 3 giugno 2024 – la Ener Globo s.r.l. ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando un unico composito motivo, e ha riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, del codice del processo amministrativo, i motivi del ricorso di primo grado dichiarati assorbiti dal T.a.r., ovverosia il primo e il terzo.

7. In data 7 giugno 2024 il Gestore si è costituito in giudizio, resistendo al gravame.

8. Con atto notificato in data 10 ottobre 2024 e depositato in pari data, l’appellante ha proposto motivi aggiunti ai sensi dell’art. 104, comma 3, del codice del processo amministrativo.

9. In vista dell’udienza di discussione il Gestore e la società appellante hanno depositato rispettivamente memoria e memoria di replica.

10. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 10 giugno 2025, dove, tra l’altro, il Collegio ha rilevato e ha dato avviso alle parti, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., di un possibile profilo di irricevibilità dei motivi aggiunti.

11. In via pregiudiziale, si precisa che la memoria del Gestore dei servizi energetici è tardiva, siccome depositata in data 13 maggio 2025, ovverosia dopo il termine minimo di 30 giorni liberi prima dell’udienza pubblica (10 giugno 2025) previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a., sicché non se ne terrà conto.

12. Sempre in via pregiudiziale, si rileva l’irricevibilità dei motivi aggiunti.

12.1. Al riguardo si osserva che lo strumento processuale dei motivi aggiunti non può essere utilizzato per illustrare un mutamento giurisprudenziale, che nel caso di specie inerisce all’interpretazione dell’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28.

Una simile evenienza, invero, può essere evidenziata in memoria, sempreché la censura sia stata formulata, almeno in nuce , nel ricorso di primo grado e in sede di gravame, il che, tuttavia, non si riscontra nel caso di specie.

Ne discende, in ogni caso, l’irricevibilità per tardività della nuova censura attinente al citato art. 42.

12.2. Ad ogni modo, per completezza e ad abundantiam , si evidenzia l’infondatezza della doglianza veicolata con i motivi aggiunti (estesa da pagina 4 a pagina 15 del relativo atto) e compendiata in « VIOLAZIONE DI LEGGE, ERRATA APPLICAZIONE DELL’ART.42 DEL D.LG.VO N. 28/2011 E DELL’ART. 21-NONIES DELLA LEGGE N.241/1990. ECCESSO DI POTERE PER ASSENTE MOTIVAZIONE IN ORDINE ALLA MANCATA PONDERAZIONE TRA L’INTERESSE PUBBLICO ALL’ANNULLAMENTO DELL’ATTO E QUELLO PRIVATO ALL’AFFIDAMENTO IN PROVVEDIMENTI DEFINITIVI », giacché il riferimento all’art. 42 è inconferente, trattandosi nel caso di specie di un rigetto di una “RVC” per assenza di addizionalità dell’intervento e non un controllo di verifica dell’impianto.

13. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni.

14. Con l’unico motivo d’impugnazione – esteso da pagina 4 a pagina 11 del gravame – l’appellante ha lamentato « ECCESSO DI POTERE. CONTRADDITTORIETA’ ED ERRORE DEI PRESUPPOSTI. ERRONEA E CARENTE APPLICAZIONE DEI PARAMETRI DI VALUTAZIONE E DELLA PRODUZIONE DOCUMENTALE OFFERTA DALLA RICORRENTE ».

15. Tale censura è infondata.

15.1. Va premesso che le valutazioni del Gestore in merito all’addizionalità del risparmio energetico sono caratterizzate da ampi spazi di discrezionalità tecnica, sicché il sindacato del giudice amministrativo su di esse, avendo ad oggetto la legittimità e non il merito, è limitato al riscontro di vizi di illegittimità per violazione delle regole procedurali e di eccesso di potere per manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza, ovvero altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti (cfr. Cons. Stato, sez. II, 24 marzo 2025, n. 2423).

15.2. Ciò posto, nel caso di specie non si riscontrano palesi illogicità, travisamenti dei fatti o abnormità sul piano tecnico nell’esclusione dell’addizionalità dell’intervento, cosicché la discrezionalità tecnica esercitata dal Gestore non è in concreto sindacabile.

Il Gestore, infatti, ha diffusamente e congruamente motivato la ritenuta assenza di addizionalità, estesa anche ai fattori economici di mercato, la cui dimostrazione è un onere dell’istante, il quale deve fornirne rigorosa dimostrazione.

In particolare, è stato ragionevolmente – e comunque in modo non irragionevole – evidenziato che i risparmi riferiti all’intervento sono dipesi esclusivamente da un aumento delle dimensioni dell’impianto, tramite l’effetto scala, e non sono, invece, derivati da una sua maggiore efficienza energetica.

L’intervento, invero, non ha riguardato soltanto il miglioramento dell’efficienza energetica dell’impianto attraverso un nuovo sistema di areazione a bolle, ma altresì il suo ampliamento mediante l’inserimento di una nuova vasca di trattamento, in guisa da poter aumentare la capacità totale di trattamento dei reflui civili.

Vi è stato, per espressa dichiarazione dell’interessata, un incremento della capacità di trattamento dei reflui da 48.000 “abitanti equivalenti” a 60.000 “abitanti equivalenti”.

Pertanto, come illustrato nel provvedimento del Gestore del 28 giugno 2018, atteso che per gli impianti di depurazione sussiste una stretta correlazione tra i consumi specifici dell’impianto e i quantitativi di refluo trattato (in ragione dei volumi trattati oppure del quantitativo di carico organico abbattuto), l’aumento del quantitativo di refluo trattato (e, in concreto, l’aumento delle dimensioni dell’impianto) comporta una diminuzione dei consumi specifici in conseguenza di un fisiologico effetto scala.

In sostanza, l’impianto ex post presenta rispetto a quello ex ante lo stesso consumo energetico a parità di volumi trattati nella situazione ex post e di “COD” (“Chemical Oxygen Demand” ovverosia la richiesta chimica di ossigeno) rimossa nella situazione ex post , sicché non è dimostrato che l’intervento abbia generato risparmi addizionali, ovverosia, risparmi che non si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato.

Come precisato nel provvedimento del 28 giugno 2018 e poi ulteriormente sviluppato dal Gestore nelle difese di primo grado, le curve del consumo specifico (kWh/m3, in funzione dei volumi trattati) delle situazioni ex ante ed ex post sono approssimabili mediante la stessa curva di tendenza e sono peraltro sovrapponibili le curve di efficienza di abbattimento della “COD” (kWh/Kg di Cod rimosso) nella situazione ex ante e in quella ex post, mentre nel caso in cui l’intervento avesse generato dei risparmi addizionali, si sarebbero ottenute due distinte curve di tendenza, la cui differenza avrebbe fornito l’ampiezza dell’addizionalità dell’intervento.

15.3. Le deduzioni sul punto dell’appellante volte a smentire il su descritto quadro sono generiche e non idonee a minarne la credibilità, che, al contrario, emerge tanto dal lato della coerenza interna dell’ iter motivazionale , quanto dal lato della congruità logica delle singole deduzioni svolte.

Inoltre, come già evidenziato, l’onere della prova dell’addizionalità dell’intervento grava sull’istante secondo il consolidato orientamento di questa sezione, da cui il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi (cfr., ex aliis , Cons. Stato, sez. II, 6 febbraio 2025, n. 9407, 27 maggio 2024, n. 4697, 7 aprile 2022, n. 2581 e 17 giugno 2022, n. 4983), cosicché l’asserita portata ipotetica delle deduzioni del Gestore (le quali, ad avviso dell’appellante, andrebbero ricondotte a « mera deduzione teorica e, soprattutto, di carattere presuntivo ») non è idonea – neanche in astratto – a provare il requisito dell’addizionalità in assenza di una univoca e certa dimostrazione della sua sussistenza da parte dell’interessata, a fronte peraltro di puntuali osservazioni del Gestore.

15.4. Nessun rilievo sulla legittimità del diniego assume la dedotta precedente approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM”) e di tre pregresse richieste di verifica e certificazione (“RVC”), trattandosi di circostanza che non impedisce al Gestore di rigettare le successive e singole “RVC” in caso di non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto (cfr. Cons. Stato, sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177). In sostanza, la “PPPM” è un requisito necessario, ma non sufficiente all’emissione dei titoli, presupponendo l’ulteriore fase del positivo riscontro delle singole “RVC” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983 e n. 4177/2025 cit.).

16. Al rigetto del motivo d’impugnazione consegue, come avvenuto dinanzi al T.a.r., l’assorbimento dei motivi del ricorso di primo grado (primo e terzo) riproposti nell’atto d’appello (da pagina 11 a pagina 20), essendo afferenti a ulteriori elementi motivazionali del rigetto della “RVC”, il quale è già autonomamente sorretto dalla riscontrata e dirimente assenza dell’indefettibile requisito dell’addizionalità dell’intervento.

17. In conclusione, i motivi aggiunti devo essere dichiarati inammissibili e l’appello deve essere respinto.

18. La peculiarità, anche in fatto, della vicenda giustifica la compensazione tra le parti delle spese di lite del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 4464 del 2024, come in epigrafe proposto, dichiara inammissibili i motivi aggiunti e respinge l’appello.

Compensa tra le parti le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025, con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere, Estensore

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Frigida	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO