Pubblicato il 02/12/2025

N. 09498/2025REG.PROV.COLL.

N. 03236/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3236 del 2024, proposto da
EA ER S.r.l. e MY S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Claudio Vivani e Simone Abellonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gse S.p.A. - TO dei Servizi Energetici, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Cesare San Mauro e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Cesare San Mauro in Roma, via Guido D'Arezzo 2;
Enea – Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l'energia e lo sviluppo economico sostenibile, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione quinta) n. 2152/2024, resa tra le parti, depositata il 5 febbraio 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gse S.p.A. - TO dei Servizi Energetici;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 il consigliere MA TE IN;

Udito per la parte appellata l’avvocato MA Cristina Iannini per l’avvocato Cesare San Mauro;

Vista la richiesta passaggio in decisione senza discussione presentata dall’appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Oggetto del giudizio è la sentenza del T.A.R. Lazio n. 2152/2024, pubblicata in data 5 febbraio 2024, notificata a mezzo pec in data 8 febbraio 2024, di rigetto del ricorso proposto da EA ER e MY avverso il provvedimento prot. GSE/P20160071467 del 12 agosto 2016, con cui il GSE ha comunicato il rigetto della richiesta di verifica e certificazione (RVC) n. 0279542004712R019-1#8, relativa ad un progetto di efficienza energetica presentato da EA ER, avente ad oggetto l’utilizzazione del calore non cogenerativo derivante dai fiumi di scarico dell’impianto cogenerativo, denominato CHP2, per il conseguimento del risparmio nei consumi di vapore dello stabilimento di MY.

1.1. Per la migliore comprensione dei motivi di appello si premette quanto segue.

1.2. La MY produce ingredienti per l’industria alimentare derivanti dalla farina di grano, la cui lavorazione avviene in ciclo continuo (24/24h, 365 gg/anno). Nell’ambito del relativo processo produttivo, parte del vapore di processo viene generato da un impianto cogenerativo a turbina a gas, dotato di caldaia a recupero, denominato CHP2. L’impianto cogenerativo scarica al camino fumi alla temperatura di 125°C, a loro volta scaricati direttamente in atmosfera, causando, quindi, una perdita di energia termica. L’intervento proposto è consistito nella realizzazione di un circuito di recupero ad acqua che rende utilizzabile il calore prelevato dai fumi di scarico del CHP2, conseguendo un risparmio nei consumi di vapore di stabilimento.

EA ER, in qualità di soggetto titolare del progetto, in data 30 novembre 2011, ha presentato la PPPM n. 0279542004711T018, relativa al progetto di efficienza energetica presentato per i processi produttivi a ciclo continuo nello stabilimento siderurgico di proprietà di MY.

1.3. Con deliberazione 88/2012/R/FER del 15 marzo 2012, l’Autorità per l’energia elettrica e il gas, all’epoca competente, ha approvato la PPPM presentata da EA ER, ritenendola conforme ai criteri e ai requisiti minimi stabiliti dalle Linee Guida.

1.4. Con note del 12 aprile 2012, del 19 settembre 2012, dell’8 febbraio 2013, del 10 luglio 2013, del 14 gennaio 2014, del 14 luglio 2014, del 13 gennaio e del 3 agosto 2015, EA ER ha presentato al GSE le “richieste di verifica e certificazione a consuntivo” inerenti i periodi di rendicontazione di riferimento; il GSE ha riconosciuto i relativi TEE per i primi otto periodi di rendicontazione mentre per la nona richiesta, il GSE, previa richiesta di integrazione e successivo preavviso di rigetto, con provvedimento del 12 agosto 2016, ha comunicato che “la RVC n. 0279542004712R019-1#8 non può essere accolta”.

I motivi di rigetto esternati nel provvedimento, in particolare, risultano i seguenti:

1) “i risparmi conseguiti derivano dalla produzione dell’energia termica di un impianto di cogenerazione”. In tali casi, l’accesso ai Certificati Bianchi, di cui al d.m. 28 dicembre 2012, è limitato esclusivamente ai sistemi di cogenerazione che risultino strettamente integrati con altre misure di efficienza energetica i cui effetti non siano scorporabili e che dunque non usufruiscono degli incentivi; nella specie, invece, il recupero di calore dall’impianto di cogenerazione “non risulta strettamente integrato con altre misure di efficienza energetica i cui effetti non siano scorporabili”;

2) “i risparmi generati dall’intervento sono non addizionali, poiché si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato”. Dai costi dichiarati, infatti, “si evince che il solo risparmio medio annuo di gas naturale (1072 tep/anno) consente un risparmio economico significativamente superiore al costo dell’investimento dichiarato”.

2. Il provvedimento di rigetto è stato impugnato avanti al T.a.r. Lazio con ricorso n.12515/2016.

3. Nelle more EA ER e MY, con nota dell’11 agosto 2020, avevano chiesto al TO la revoca del provvedimento del 12 agosto 2016, ma il GSE, con provvedimento del 30 novembre 2021, aveva respinto l’istanza e, con provvedimento del 28 ottobre 2022, ai fini dell’applicazione dell’art. 42, commi 3 bis e 3 ter, d.lgs. n. 28/2011, aveva fatto salve le rendicontazioni già approvate e confermato il rigetto della RVC n. 0279542004712R019-1#8, con decorrenza degli effetti “a partire dal periodo di rendicontazione oggetto della medesima richiesta di verifica e certificazione dei risparmi”.

Sia il provvedimento del 30 novembre 2021 che quello del 28 ottobre 2022 sono stati impugnati da EA ER e MY con altro autonomo ricorso.

4. Con la sentenza oggetto di appello il Ta.r. Lazio ha respinto il ricorso n.12515/2016 e compensato le spese di giudizio.

5. Avverso la suddetta sentenza EA ER e MY hanno proposto appello, affidato a quattro motivi, volti a dimostrare l’erroneità della decisione alla stregua dei seguenti argomenti:

- la definizione di addizionalità derivante dalle Linee Guida non attiene “al tempo di rientro dell’investimento”, quanto al fatto che “la soluzione tecnologica che consente tale rientro”, non “fosse già rappresentativa della media di mercato”;

- l’impianto de quo non sarebbe “riconducibile al settore cogenerativo”, trattandosi di un impianto “per il recupero di calore dalle emissioni, a valle dell’impianto di cogenerazione medesimo (cascame termico), al fine di preriscaldare l’aria per l’essicazione dell’amido”;

- in sede di rigetto della RVC, il GSE avrebbe “effettuato una nuova valutazione dei presupposti di ammissibilità della PPPM, giungendo a conclusioni diametralmente opposte”, sicchè tale rigetto si configurerebbe come “un atto di secondo grado”, assunto in violazione dei presupposti di cui all’art. 21 nonies, l. n. 241/1990;

- il GSE, infine, non avrebbe “minimamente esaminato le osservazioni procedimentali di TE e MY, limitandosi esclusivamente a dare atto della loro esistenza”.

6. Il GSE si è costituito in giudizio e, con memoria del 24 ottobre 2025, ha replicato ampiamente ai motivi di appello, dei quali ha chiesto la reiezione.

7. All'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025, esaurita la trattazione orale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

8. Il Collegio ritiene il ricorso fondato, sotto l’assorbente profilo fatto valore con il primo motivo del ricorso introduttivo, ritenuto infondato con il capo “3” della sentenza impugnata, censurato con il terzo motivo di appello.

9. Decisivo, ai fini dello scrutinio della legittimità del provvedimento impugnato in primo grado, è l’esame del contenuto concreto del diniego impugnato, il quale rappresenta esercizio del potere di autotutela, poiché esso è stato adottato a seguito del riesame di risultanze istruttorie già a disposizione del GSE alla data di approvazione della PPPM, e non a seguito di accertamento di una realtà impiantistica diversa da quella rappresentata e improduttiva di risparmi incentivabili.

10. Con la decisione di questa sezione seconda n.3264 del 16/04/2025, è stata così ricostruita la specificità della cornice normativa sottesa alla vicenda:

<11. Come la giurisprudenza, anche della Sezione, ha avuto modo di ricordare in plurime occasioni ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 24 marzo 2025, n. 2433), il meccanismo dei certificati bianchi, o titoli di efficienza energetica (TEE), è stato introdotto dal d.m. 20 luglio 2004, recante "Nuova individuazione degli obiettivi quantitativi per l'incremento dell'efficienza energetica negli usi finali di energia, ai sensi dell'art. 9, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79", allo scopo di incentivare i distributori di energia elettrica e di gas naturale a raggiungere annualmente obiettivi quantitativi di risparmio di energia primaria, espressi in "Tonnellate Equivalenti di Petrolio" (TEP) risparmiate. La relativa disciplina è stata successivamente integrata dai d.m. 28 dicembre 2012 - di interesse ai fini di causa -, 11 gennaio 2017 e 10 maggio 2018 (adottati in attuazione dell'art. 29 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28).

11.1. Il d.m. 28 dicembre 2012 ha anche trasferito al G.S.E. l'attività di gestione, valutazione e certificazione dei risparmi correlati ai progetti di efficienza energetica nell'ambito del meccanismo dei certificati bianchi, già di competenza dell'Autorità per l'energia elettrica ed il gas (art. 5), conservando l'applicazione, fino all'entrata in vigore del decreto di approvazione del relativo adeguamento, delle linee guida di cui alla delibera EEN 09/11 del 27 ottobre 2011 della precedente Autorità di settore, nelle parti non incompatibili con il medesimo decreto (art. 6) (sul punto, v. Cons. Stato, sez. II, 9 ottobre 2023, n. 8762; id., 30 marzo 2022, nn. 2342, 2340, 2334 e 2329).

12. Il meccanismo di accesso ai certificati bianchi è stato definito dalla giurisprudenza, in verità in maniera non del tutto propria, come "a formazione progressiva o successiva", per valorizzare la circostanza che dopo l'approvazione della PPPM è comunque necessaria una richiesta di valutazione e certificazione del risparmio conseguito agendo in conformità e coerenza con la stessa. La rendicontazione dei risparmi ottenuti dal progetto di efficienza energetica in un determinato periodo di monitoraggio avviene, cioè, mediante la presentazione al G.S.E. di una richiesta di certificazione (RVC), che può assumere modalità diverse.

12.1. La modalità di rendicontazione è correlata alla tipologia di progetto che si è inteso presentare, che -limitandosi alle due casistiche qui di specifico interesse- può essere "a consuntivo" (PC), implicante una misura puntuale delle grandezze caratteristiche sia nella configurazione ex ante, sia in quella post-intervento, ovvero "standardizzato" (PS), che comporta invece che al verificarsi di specifiche condizioni di ripetitività e non convenienza economica, possano misurarsi le grandezze caratteristiche di un idoneo campione rappresentativo dei parametri di funzionamento del progetto.

………

15. Tornando alla presentazione delle RVC, se la valutazione ha esito positivo, il G.S.E. autorizza il TO dei mercati energetici (G.M.E.) all'emissione dei titoli di efficienza energetica. A contrario, può accadere che una o più RVC vengano esitate negativamente, senza che ciò implichi il necessario coinvolgimento delle precedenti, ovvero, ancor più radicalmente, la caducazione della proposta progettuale di partenza. L'art. 14 del d.m. 28 dicembre 2012 consente infatti verifiche a campione all'esito delle quali, nel solo caso in cui "siano rilevate modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, che incidono sulla quantificazione o l'erogazione degli incentivi, il GSE dispone l'annullamento dei certificati imputabili all'irregolarità riscontrata e applica al soggetto responsabile le misure di cui all'articolo 23, comma 3, del d.lgs. 28/2011, provvedendo, ai sensi dell'articolo 42 del medesimo decreto, a darne segnalazione alle autorità competenti, ivi inclusa l'Autorità per l'energia elettrica e il gas ai fini dell'irrogazione delle eventuali sanzioni".

16. Con la modifica introdotta dall'art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020 all'originario comma 3 dell'art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011, alla decadenza sono stati estesi i presupposti di cui all'art. 21-nonies della l. n. 241/1990, che pertanto si aggiungono a quelli propri del potere esercitato, senza mutarne la natura, né il carattere vincolato.

Tale ultima affermazione, alla quale il Collegio intende conformarsi, non impedisce tuttavia di riconoscere alla riforma la giusta spinta ideologica nel senso di arginare le precedenti letture che facendo leva sulla diversità terminologica tra annullamento d'ufficio e decadenza, finivano per disattendere la chiara voluntas legis della riforma della legge n. 241 del 1990 operata dalla c.d. delega "Madia" del 2015 e in attuazione della stessa. Di ciò è chiara traccia anche nei pareri resi dalla Commissione speciale del Consiglio di Stato sui decreti legislativi c.d. "SCIA 1" e "SCIA 2". Sottraendo l'istituto al regime generale dell'autotutela caducatoria con effetto ex tunc per vizi originari dell'atto, e nel contempo legittimando la reazione della "decadenza con recupero" a distanza di anni, si consentiva cioè sempre e comunque di prescindere da ogni valutazione dell'elemento soggettivo, in nome di una malintesa prevalenza ex lege dell'interesse pubblico a rientrare in possesso di quanto illegittimamente concesso, in un ambito peraltro di significativa importanza quale l'incentivazione delle politiche energetiche alternative.

16.1. Pur essendo indubbia l'applicazione della (nuova) regola ai soli procedimenti avviati dopo la sua entrata in vigore e fermo restando il regime transitorio di cui all'art. 56, comma 8, del d.l. n. 76/2020, la nuova disciplina conferma la sentita necessità di un allineamento in tutti gli ambiti alle regole poste a tutela della certezza delle situazioni giuridiche e all'importanza sempre più significativa attribuita al fattore tempo delle decisioni amministrative.

17. Proprio ispirandosi a tali principi, ancor prima delle modifiche del 2020, si era fatto strada un orientamento giurisprudenziale volto a distinguere dal potere di decadenza quello di annullamento d'ufficio, facendo leva proprio sui principi generali di cui alla l. n. 241 del 1990. Si voleva così impedire che la speciale decadenza di cui all'art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011, con tutte le peculiarità che la connotano (v. ancora Cons. Stato, A.P. n. 18 del 2020), finisse per fagocitare, attraendoli nella propria orbita per una forza centripeta assorbente, tali istituti generali, rendendoli sostanzialmente inapplicabili nella materia de qua. L'irrilevanza del nomen iuris evocata dal primo giudice è stata dunque utilizzata piuttosto in senso diametralmente opposto, ovvero per neutralizzare la indebita qualificazione come decadenza di provvedimenti chiaramente riconducibili alla categoria dell'annullamento d'ufficio. Ciò sull'assunto che non può non ritenersi illegittima l'indiscriminata rimessa in discussione dei presupposti iniziali favorevolmente valutati, senza il rispetto delle necessarie garanzie e degli affidamenti in capo alle imprese direttamente coinvolte. Una volta pertanto che il procedimento si è concluso con il vaglio positivo degli elementi forniti dal privato, il riesame dei medesimi elementi, non indotto da successive emersioni, ovvero non dovuto a omissioni informative o false rappresentazioni, o inadempimenti ad obblighi assunti, deve seguire i canoni ed i presupposti dell'esercizio del potere di autotutela, sotto tutti i punti di vista, ivi compresa la denominazione formale. Ne discende che "anche l'esercizio di poteri di revisione del precedente assenso regolatorio debbano essere esercitati nel rispetto dei principi dettati, in generale per le tradizionali autorità, con riferimento al potere di autotutela. Ciò non solo con riferimento al formale rispetto dei presupposti, ma anche relativamente alla verifica istruttoria e motivazionale degli elementi forniti dai soggetti passivi, sia in relazione ai presupposti iniziali sia rispetto alle alternative che le stesse società avrebbero potuto perseguire, in specie dinanzi al mutamento di interpretazione dell'autorità". (Cons. Stato, sez. VI, 29 luglio 2019 n. 5324).

17.1. La strategicità della funzione di controllo della corretta erogazione di risorse pubbliche assegnata al G.S.E., che non consente una limitazione nel tempo della stessa, neppure legittima però superficialità ovvero mancate istruttorie, confidando proprio sulla possibilità di recuperare in qualsiasi momento, sub specie di vigilanza, appunto, elementi che ben avrebbero potuto - recte , dovuto - essere immediatamente stigmatizzati. Quanto detto a maggior ragione ove si abbia a mente che l'intero sistema normativo degli incentivi energetici guarda con favore alla loro diffusione in un'ottica di risparmio e salvaguardia ambientale rispondente a precisi obiettivi europei. In sintesi, l'evoluzione del sistema si è attestata via via nel senso del pretendere, senza eccezioni di sorta, e dunque anche nell'ambito delle erogazioni delle risorse pubbliche, il rispetto di quei principi di leale collaborazione che da ultimo il legislatore ha inteso positivizzare inserendo un apposito comma nell'art. 1 della l. n. 241 del 1990 (comma 2- bis , inserito dall'art. 12, comma 1, del più volte citato d.l. n. 76/2020).

18. Anche con riferimento al potere del G.S.E. in materia di certificati bianchi, sono intervenute novelle legislative alla cornice giuridica originaria cui occorre fare cenno in questa sede. In particolare, con la legge annuale per il mercato e la concorrenza n. 124 del 4 agosto 2017, al preciso scopo di formalizzare il possibile iato tra i due segmenti procedimentali (l'approvazione della PPPM e l'avvallo delle RVC), sono stati introdotti nell'art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 i commi 3-bis e 3-ter, riferiti proprio alla materia dei certificati bianchi. Le disposizioni in questione, anche nella versione conseguita alle ulteriori modifiche apportate anche ad esse dal d.l. n. 76/2020, dispongono la salvezza delle rendicontazioni già approvate, e quindi un effetto lato sensu decadenziale ex nunc , purché le difformità dal progetto proposto e approvato non derivino da dichiarazioni non veritiere rese dal proponente. Il comma 3-ter, in particolare, che riguarda nello specifico " [...]gli effetti del rigetto dell'istanza di rendicontazione, disposto a seguito dell'istruttoria", ne dispone la decorrenza "dall'inizio del periodo di rendicontazione oggetto della richiesta di verifica e certificazione dei risparmi". Con ciò ammettendo che il procedimento possa avere esiti diversi avuto riguardo a ciascuna verifica richiesta.

18.1. Finanche nel caso in cui si addivenga ad annullamento del provvedimento di precedente avallo delle RVC, disposto a seguito di verifica, si prevede che gli effetti decorrano dalla sua adozione, in sostanziale deroga dalle regole di cui all'art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990.

18.2. Conseguenza esplicitata di tale regime, è dunque il fatto che per entrambe le fattispecie indicate sono fatte salve le rendicontazioni già approvate relative ai progetti medesimi.

19. La genesi delle norme introdotte con la legge n. 124/2017 va ricercata proprio nella constatazione che in sede di verifiche e controlli, il G.S.E. ha rilevato, nel corso degli anni, che molti progetti approvati e realizzati conformemente a quelli presentati non rispondessero alla normativa vigente al tempo dell'approvazione. Pur essendo il fenomeno stato attribuito spesso a comportamenti poco virtuosi di alcuni operatori economici, che, de facto , hanno illegittimamente speculato sul meccanismo dei TEE, si è preferito accordare preferenza alla salvaguardia delle situazioni in cui gli stessi non sono evidentemente ravvisabili, scongiurando di fatto la declaratoria di illegittimità dei provvedimenti di riconoscimento dei TEE ab origine , con conseguente annullamento e restituzione di quanto percepito. Al fine, cioè, di tutelare la posizione e l'affidamento degli operatori economici sulla correttezza dell'operato dell'amministrazione, gli articoli in oggetto hanno disposto, in tali casi, il solo rigetto della singola istanza di RVC in istruttoria; l'annullamento, che consegue sempre a verifiche, del provvedimento di riconoscimento dei TEE, ha comunque efficacia ex nunc , con salvezza cioè di quelli già conseguiti.

19.1. La giurisprudenza, anche della Sezione, ha negato portata di interpretazione autentica a tali disposizioni, facendo leva in particolare sulla disciplina transitoria contenuta al riguardo nell'art. 56, comma 8, del più volte ricordato d.l. n. 76 del 2020 (Cons. Stato, sez. II, 18 dicembre 2023, n. 10920). A ben guardare, tuttavia, tale norma, contiene le regole di diritto intertemporale di tutte le modifiche all'art. 42 del d.lgs. m. 28 del 2011 arrecate dal decreto, comunque contenute nel comma 7 del medesimo art. 56 (ivi comprese, dunque, quelle già ricordate afferenti il richiamo all'art. 21-novies nell'irrogazione della decadenza). In relazione ai commi 3-bis e 3-ter dell'art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 tali modifiche afferiscono soltanto all'ampliamento dei casi di inapplicabilità del meccanismo di salvaguardia del pregresso ai casi di errata rappresentazione dello stato di fatto, essendo stata inserita la dicitura "discordanze tra quanto trasmesso dal proponente e la situazione reale dell'intervento" e così di fatto allineando la previsione alla casistica di cui al comma 2-bis dell'art. 21-novies della l. n. 241 del 1990 in tema di c.d. autotutela doverosa, ove si distinguono le "false rappresentazioni dei fatti" dalle " dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato". Sicché sembrerebbe difficile ipotizzare che attraverso tale disciplina transitoria si sia andati ad incidere retroattivamente su istituti già in vigore, almeno nella loro impalcatura generale. In relazione poi all'annullamento d'ufficio l'art. 56, comma 8, del d.l. n. 76 del 2020, esclude l'applicabilità della regola ai soli procedimenti "in corso" alla data di entrata in vigore della novella (17 luglio 2020). Così testualmente la norma: "Le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d'ufficio in corso e, su richiesta dell'interessato, a quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti [...]". Il diverso regime transitorio rispetto a quanto stabilito per la decadenza, la cui nuova configurazione trova applicazione anche in caso di contenzioso in corso, ben si giustifica in ragione della eccezionalità della previsione in materia di certificati bianchi, che addirittura introduce un'ipotesi di annullamento d'ufficio che produce sulle approvazioni della RVC gli effetti di una revoca, giusta la sua affermata efficacia ex nunc e non ex tunc .

20. Pur senza attribuire, dunque, anche alla (sola) novella del 2017 portata di interpretazione autentica, essa può essere utilizzata al fine di meglio comprendere il meccanismo dei certificati bianchi, per come sopra delineato. In particolare, essa consente di apportare i giusti correttivi alla ritenuta formazione progressiva del credito da incentivi, nel senso di tracciare uno iato tra approvazione della PPPM e validazione delle RVC, in quanto le seconde, autonome le une dalle altre, presuppongono la prima, e ne ereditano le criticità, ma non può sempre affermarsi il reciproco, ovvero che l'emersione di ridette criticità travolga necessariamente l'efficacia e la validità della progettualità originaria, almeno fino a tale momento>.

21. Ciò premesso, nel caso in questione l’atto di diniego impugnato è stato adottato in ragione della ritenuta non conformità dell’impianto alle previsioni normative di cui al DM. 28 dicembre 2012, “in quanto il recupero di calore dall'impianto di cogenerazione per il preriscaldo dell'aria in ingresso agli essiccatori non risulta strettamente integrato con altre misure di efficienza energetica i cui effetti non siano scorporabili”, e per mancanza di addizionalità, in quanto i risparmi generati dall'intervento “si sarebbero comunque verificati per effetto dell'evoluzione tecnologica, normativa e del mercato", palesandosi che la non conformità contestata investe in realtà la PPPM a suo tempo approvata.

Tanto palesa la riconducibilità dell'atto impugnato alla categoria dell'annullamento d'ufficio, in quanto lo stesso consegue alla ritenuta non conformità della PPPM e della RVC. Infatti, di quest’ultima non viene contestata la non aderenza alla PPPM approvata; la contestazione attiene, in radice, alla configurazione impiantistica che l’amministrazione avrebbe già dovuto esaminare al fine dell’approvazione. Invece, solo in occasione degli approfondimenti effettuati in sede di scrutinio della RVC l’amministrazione si è accorta della mancanza dei requisiti della addizionalità e della stretta integrazione con altre misure di efficienza energetica i cui effetti non siano scorporabili.

In definitiva, l'assenza delle condizioni per accedere al meccanismo incentivante viene pronunciata sulla base di una mera riconsiderazione, ora per allora, dello stesso materiale istruttorio già nella disponibilità del TO (da qui la necessità di valutare attentamente l'affidamento del privato).

22. Una volta acclarato, dunque, che nel caso di specie, contrariamente a quanto stabilito dal giudice di primo grado, il potere esercitato è riconducibile all'autotutela di cui all'art. 21-nonies della l. n. 241/1990, non può negarsi la mancanza dei requisiti previsti per il relativo esercizio.

22.1. L'atto non contiene alcuna motivazione circa l'avvenuta comparazione tra interessi in gioco.

23. Quanto al rispetto del requisito temporale, l'annullamento d'ufficio è sopravvenuto dopo oltre quattro anni dalla data di approvazione del PPPM, ovvero il 15 marzo 2012.

23.1. Vero è che nella specie non può trovare applicazione, ratione temporis , la novella apportata all'art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990 dalla legge 7 agosto 2015, n. 124, che ha inteso quantificare l'originario "termine ragionevole" in diciotto mesi dall'adozione dell'atto (poi ulteriormente ridotti a dodici, in un percorso di sempre più accentuata sensibilità per le esigenze di certezza delle situazioni giuridiche e di tutela dell'affidamento del cittadino nella correttezza dell'operato della p.a.). Ma anche attingendo al solo concetto di "ragionevolezza", i relativi limiti erano già stati travalicati alla data del 7 agosto 2015, di entrata in vigore della modifica, tanto più che nella specie la verifica richiesta non implicava particolari approfondimenti tecnici, ma una mera valutazione giuridica della prospettazione fornita. Gli anni trascorsi a tale data assumono un rilievo ancora maggiore se si tiene conto proprio della peculiarità del meccanismo dei certificati bianchi, ovvero della circostanza che a tale data erano già state avallate alcune delle nove RVC, pur essendo esse pienamente coerenti con la progettualità proposta e approvata.

23.2. D'altro canto, il Collegio ben conosce l'orientamento giurisprudenziale in forza del quale il nuovo termine introdotto dalla l. n. 241 del 1990 troverebbe applicazione ai procedimenti in corso solo a far data dall'entrata in vigore della novella, costituente pertanto il dies a quo per il computo dei 18 mesi: ma è di tutta evidenza che tale lettura deve essere armonizzata con la ratio della riforma ( e di quella successivamente intervenuta), sì da non risolversi in un sostanziale azzeramento del tempo già trascorso, facendo ripartire sempre e comunque il nuovo computo. Così opinando, ovvero operando ridetto azzeramento completo del periodo già trascorso per calcolare ex novo quello normativamente indicato, la sua introduzione si sarebbe risolta in una sostanziale rimessione in termini, tale da renderli "irragionevoli", ovvero in contrasto con la formulazione precedente della stessa (n.3264/2025 cit.).

24. Ne consegue quindi l’insussistenza dei presupposti per l’adozione dell’atto negativo impugnato.

25. Per tutto quanto sopra detto, assorbiti gli ulteriori motivi, l'appello deve essere accolto e per l'effetto, in riforma della sentenza del T.a.r. per il Lazio appellata, deve essere accolto il ricorso di primo grado e annullato il provvedimento lesivo ivi impugnato.

26. La complessità e parziale novità di alcune delle questioni trattate giustificano la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UL ST RB, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

MA TE IN, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA TE IN	UL ST RB

IL SEGRETARIO